胡 超 李泰霖 廖萬(wàn)紅

一、 引 言

“一帶一路”建設(shè)10 年來(lái), 我國(guó)已同150 多個(gè)國(guó)家和30 多個(gè)國(guó)際組織簽署了200 余份合作文件, 在全球范圍內(nèi)拉動(dòng)近萬(wàn)億美元投資規(guī)模、 形成3000 多個(gè)合作項(xiàng)目, 不僅提高了國(guó)內(nèi)各區(qū)域開(kāi)放水平, 拓展了對(duì)外開(kāi)放領(lǐng)域, 推動(dòng)了制度型開(kāi)放, 還探索了促進(jìn)共同發(fā)展的新路子, 為共建國(guó)家創(chuàng)造了42 萬(wàn)個(gè)工作崗位, 將帶動(dòng)近4000 萬(wàn)人擺脫貧困, 實(shí)現(xiàn)了同共建國(guó)家的互利共贏①數(shù)據(jù)來(lái)源: 《共建“一帶一路”助力構(gòu)建開(kāi)放型世界經(jīng)濟(jì)》, 人民論壇(http: / /www.rmlt.com.cn/2023/0611/675353.shtml)。。 面對(duì)世界百年未有之大變局加速演變, 共建“一帶一路”國(guó)際環(huán)境日趨復(fù)雜的新形勢(shì), 習(xí)近平總書(shū)記指出: “要統(tǒng)籌考慮和謀劃構(gòu)建新發(fā)展格局和共建‘一帶一路’, 聚焦新發(fā)力點(diǎn), 塑造新結(jié)合點(diǎn)。”近年來(lái), 在充分利用國(guó)內(nèi)國(guó)際兩個(gè)市場(chǎng)、 兩種資源, 推動(dòng)構(gòu)建新發(fā)展格局和共建“一帶一路”的進(jìn)程中, 我國(guó)企業(yè)“走出去”到海外投資的數(shù)量快速增長(zhǎng), 有效推動(dòng)了新發(fā)展格局和“一帶一路”建設(shè)(張曉靜等, 2020)。

合作共建海外園區(qū), 通過(guò)為入駐企業(yè)提供專業(yè)的法律咨詢、 優(yōu)惠政策申請(qǐng)以及商業(yè)注冊(cè)、 融資指導(dǎo)、 規(guī)劃設(shè)計(jì)、 物流清關(guān)、 政府事務(wù)等“一站式”服務(wù), 有效降低了我國(guó)企業(yè)“走出去”的風(fēng)險(xiǎn)和成本,業(yè)已成為我國(guó)企業(yè)“走出去”開(kāi)拓國(guó)際市場(chǎng)的集散地(嚴(yán)兵等, 2021), 是我國(guó)與“一帶一路”沿線國(guó)家產(chǎn)能合作的重要平臺(tái)(武漢大學(xué)“一帶一路”研究課題組, 2019)。 因此, 統(tǒng)籌考慮和謀劃構(gòu)建新發(fā)展格局與共建“一帶一路”, 需充分發(fā)揮海外園區(qū)作為重要發(fā)力點(diǎn)與結(jié)合點(diǎn)的作用。

自1992 年我國(guó)第一個(gè)海外園區(qū)——越南鈴中加工出口區(qū)和工業(yè)區(qū)建設(shè)啟動(dòng)至今, 我國(guó)的海外園區(qū)建設(shè)已經(jīng)走過(guò)30 余年的歷程。 “一帶一路”倡議提出以來(lái), 中國(guó)企業(yè)與共建國(guó)家政府、 企業(yè)合作共建的海外產(chǎn)業(yè)園超過(guò)70 個(gè), 通過(guò)對(duì)海外園區(qū)30 余年建設(shè)經(jīng)驗(yàn)的總結(jié), 結(jié)合共建“一帶一路”新要求, 本文分析我國(guó)海外園區(qū)建設(shè)面臨的現(xiàn)實(shí)困境, 探討“一帶一路”高質(zhì)量發(fā)展階段我國(guó)海外園區(qū)建設(shè)的未來(lái)轉(zhuǎn)向, 為更好發(fā)揮海外園區(qū)作為構(gòu)建新發(fā)展格局和共建“一帶一路”重要發(fā)力點(diǎn)和結(jié)合點(diǎn)的作用, 推動(dòng)海外園區(qū)高質(zhì)量發(fā)展提供借鑒和參考。

二、 我國(guó)海外園區(qū)建設(shè)的主要經(jīng)驗(yàn)

作為一項(xiàng)資金投入巨大、 建設(shè)周期較長(zhǎng)的系統(tǒng)性工程, 海外園區(qū)成績(jī)的取得是我國(guó)政府、 東道國(guó)政府和參建企業(yè)三大主體共同作用的結(jié)果, 積累形成了具有中國(guó)特色的海外園區(qū)建設(shè)經(jīng)驗(yàn)。

(一)體制優(yōu)勢(shì): 黨中央頂層設(shè)計(jì)與地方政府積極貫徹, 確保海外園區(qū)的順利推進(jìn)

1. 黨中央“走出去”戰(zhàn)略的頂層設(shè)計(jì)為海外園區(qū)建設(shè)提供行動(dòng)指南

我國(guó)的對(duì)外開(kāi)放實(shí)施的是一條先“引進(jìn)來(lái)”爾后“引進(jìn)來(lái)”與“走出去”并進(jìn)的路徑。 在對(duì)外開(kāi)放初期以“引進(jìn)來(lái)”為主, 主要是彌補(bǔ)經(jīng)濟(jì)起飛階段的資本缺口與技術(shù)鴻溝。 隨著“引進(jìn)來(lái)”規(guī)模的擴(kuò)大, 與國(guó)際接軌程度的加深, 部分企業(yè)到海外投資設(shè)廠, 充分利用國(guó)內(nèi)國(guó)外兩個(gè)市場(chǎng)、 兩種資源, 提升企業(yè)國(guó)際化水平與競(jìng)爭(zhēng)力的需求越來(lái)越強(qiáng)烈。 但與國(guó)內(nèi)市場(chǎng)相比, 企業(yè)在海外市場(chǎng)面對(duì)的環(huán)境較為復(fù)雜,不確定因素較多, 投資經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)較大。 因此, 如何降低國(guó)內(nèi)企業(yè)“走出去”的風(fēng)險(xiǎn), 提高“走出去”的成功率, 在更廣范圍內(nèi)拓展企業(yè)資源配置的空間領(lǐng)域成為我國(guó)深化改革、 擴(kuò)大開(kāi)放的重要議題(魏禮群, 2018)。 借鑒經(jīng)濟(jì)特區(qū)在我國(guó)國(guó)內(nèi)的成功實(shí)踐, 海外園區(qū)成為我國(guó)實(shí)施“走出去”戰(zhàn)略的必然選擇。

1992 年, 黨的十四大報(bào)告提出“積極擴(kuò)大我國(guó)企業(yè)的對(duì)外投資和跨國(guó)經(jīng)營(yíng)”。 當(dāng)年, 我國(guó)與越南就第一個(gè)海外園區(qū)——越南鈴中加工出口區(qū)和工業(yè)區(qū)達(dá)成建設(shè)協(xié)議并啟動(dòng)建設(shè), 第二家海外園區(qū)——贊比亞中墾非洲農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園于1993 年啟動(dòng)。 2002年, 黨的十六大報(bào)告提出: “實(shí)施‘走出去’戰(zhàn)略是對(duì)外開(kāi)放新階段的重大舉措?！?003 年, 我國(guó)海外園區(qū)建設(shè)開(kāi)始加速(見(jiàn)圖1), 園區(qū)新增數(shù)量從2003 年的2 個(gè)增加到2006 年的8 個(gè)。 2007 年, 黨的十七大報(bào)告提出“堅(jiān)持對(duì)外開(kāi)放的基本國(guó)策, 把‘引進(jìn)來(lái)’和‘走出去’更好結(jié)合起來(lái)”。 2012 年, 黨的十八大提出“要加快走出去步伐, 增強(qiáng)企業(yè)國(guó)際化經(jīng)營(yíng)能力, 培育一批世界水平的跨國(guó)公司”。 2013 年“一帶一路”倡議提出后, 我國(guó)企業(yè)“走出去”的意愿和速度明顯加快, 當(dāng)年, 我國(guó)海外園區(qū)數(shù)量就增加了25個(gè), 2016 年的新增數(shù)更是達(dá)到26 個(gè)。 2017 年, 黨的十九大報(bào)告提出, 要以“一帶一路”建設(shè)為重點(diǎn),堅(jiān)持引進(jìn)來(lái)和走出去并重; 創(chuàng)新對(duì)外投資方式, 促進(jìn)國(guó)際產(chǎn)能合作, 形成面向全球的貿(mào)易、 投融資、生產(chǎn)、 服務(wù)網(wǎng)絡(luò), 加快培育國(guó)際經(jīng)濟(jì)合作和競(jìng)爭(zhēng)新優(yōu)勢(shì)。 我國(guó)海外園區(qū)建設(shè)從快速擴(kuò)張階段進(jìn)入提質(zhì)趨穩(wěn)階段, 年均新增數(shù)量穩(wěn)定在個(gè)位。 2022 年, 黨的二十大報(bào)告將“推動(dòng)共建‘一帶一路’高質(zhì)量發(fā)展”作為“推進(jìn)高水平對(duì)外開(kāi)放”戰(zhàn)略部署的重要內(nèi)容。我國(guó)海外園區(qū)數(shù)量在與新冠疫情暴發(fā)前持平的前提下, 高質(zhì)量發(fā)展成為園區(qū)建設(shè)首要目標(biāo)。 因此, 從建設(shè)歷程看, 我國(guó)海外園區(qū)建設(shè)與黨中央“走出去”戰(zhàn)略的頂層設(shè)計(jì)具有高度的同步性。

圖1 中國(guó)海外園區(qū)數(shù)量新增情況(2003—2018 年)

2. 地方政府積極貫徹“走出去”戰(zhàn)略為海外園區(qū)建設(shè)賦予重要?jiǎng)幽?/p>

作為國(guó)內(nèi)企業(yè)“走出去”的集散地, 海外園區(qū)具有占地面積廣、 資金投入大、 建設(shè)周期長(zhǎng)的特點(diǎn)。 占地面積上, 盡管園區(qū)可能因類型①總體上, 我國(guó)海外園區(qū)大致可以分為農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園區(qū)、 物流合作園區(qū)、 輕工業(yè)產(chǎn)業(yè)園區(qū)、 重工業(yè)產(chǎn)業(yè)園區(qū)、 高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)園區(qū)和綜合產(chǎn)業(yè)園區(qū)等六大類。不同占地面積大小不一, 但即便小的園區(qū)也有數(shù)百公頃, 大的則上千公頃, 如位于印度尼西亞的印尼沃諾吉利經(jīng)貿(mào)合作區(qū)占地有200 公頃, 馬來(lái)西亞馬中關(guān)丹產(chǎn)業(yè)園區(qū)規(guī)劃面積則達(dá)到1200 公頃。 資金投入上, 盡管不同類型園區(qū)的設(shè)施要求不同, 投資會(huì)有所差別, 但幾乎所有類型的園區(qū)均會(huì)涉及基本的園區(qū)規(guī)劃、 土地租賃、 廠房店鋪、 水電道路等工程項(xiàng)目, 前期建設(shè)的固定成本普遍較高。 我國(guó)20 個(gè)國(guó)家級(jí)海外園區(qū)平均每個(gè)海外園區(qū)資金投入達(dá)到12 億美元以上, 如位于埃塞俄比亞的華堅(jiān)埃塞俄比亞輕工業(yè)城, 總投資就高達(dá)20 億美元②資料來(lái)源: 《2019 年中國(guó)海外園區(qū)發(fā)展痛點(diǎn)與機(jī)遇并存!》, 中國(guó)對(duì)外承包工程商會(huì)(https: / /www.chinca.org/CICA/info/18122910354711)。。 如此龐大的資金投入對(duì)任何參建企業(yè)而言都是一筆不菲的開(kāi)支。 建設(shè)周期上, 由于園區(qū)不僅涉及前期的土地平整、 水電道路等系列工程建設(shè), 還涉及后期的招商引資、 管理服務(wù)等系列運(yùn)營(yíng)建設(shè), 因此園區(qū)從啟動(dòng)建設(shè)到最終完成, 時(shí)間跨度往往少則幾年, 多則幾十年。以2005 年在泰國(guó)啟動(dòng)建設(shè)的泰中羅勇工業(yè)園為例, 其總體建設(shè)共劃分為三期。 截至2022 年, 該園區(qū)剛剛完成一期、 二期的開(kāi)發(fā)與招商工作, 目前正進(jìn)行三期開(kāi)發(fā)與招商。 其中, 僅一期二期建設(shè)該園區(qū)就已經(jīng)歷時(shí)17 年。 因此, 即便撇開(kāi)跨國(guó)投資的政治法律等風(fēng)險(xiǎn), 僅從經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)看, 海外園區(qū)建設(shè)無(wú)疑是一項(xiàng)投資風(fēng)險(xiǎn)極高的活動(dòng)。

此外, 作為我國(guó)企業(yè)“走出去”的平臺(tái), 海外園區(qū)承載著降低企業(yè)海外投資風(fēng)險(xiǎn)的功能, 因此海外園區(qū)還具有一定的準(zhǔn)公共產(chǎn)品的特性(甄杰等,2022)。 顯然, 對(duì)具有一定正向外部性而風(fēng)險(xiǎn)高的項(xiàng)目, 如果僅憑市場(chǎng)機(jī)制的作用, 很難自發(fā)推動(dòng),政府“另一只手”的作用必不可少。 地方為增長(zhǎng)而競(jìng)爭(zhēng)(張軍等, 2007), 積極貫徹黨中央“走出去”戰(zhàn)略, 為海外園區(qū)建設(shè)賦予了重要?jiǎng)幽堋?突出體現(xiàn)為,地方政府通過(guò)鼓勵(lì)本轄區(qū)國(guó)有企業(yè)或?qū)嵙π酆竦拿駹I(yíng)企業(yè)作為牽頭企業(yè)參與海外園區(qū)建設(shè)并在融資等方面為之提供支持。

(二)政治互信: 東道國(guó)強(qiáng)烈的合作意愿與積極配合, 增進(jìn)了海外園區(qū)建設(shè)的合法性

商務(wù)活動(dòng)中, 合法性是指在一個(gè)由價(jià)值、 規(guī)范、信念和定義構(gòu)成的社會(huì)體系下, 認(rèn)定一個(gè)組織的行為是正當(dāng)?shù)幕蚝线m的一般性感知和假定(Suchman,1995; 周長(zhǎng)輝等, 2005)。 合法性可分為內(nèi)部合法性和外部合法性。 其中, 內(nèi)部合法性反映內(nèi)部成員認(rèn)知與組織規(guī)范、 規(guī)則以及組織日常運(yùn)作相一致的程度; 外部合法性是指組織的戰(zhàn)略或行為被外部環(huán)境中的利益相關(guān)者接受或認(rèn)可的程度(李雪靈等,2016)。 作為外來(lái)者, 我國(guó)海外園區(qū)在東道國(guó)或多或少會(huì)遭遇一定的外部合法性質(zhì)疑(祝繼高等,2021)。 但合法性是園區(qū)在海外市場(chǎng)獲得資源的重要前提。 因此, 海外園區(qū)要在東道國(guó)順利推進(jìn), 其首要任務(wù)是確保在東道國(guó)建設(shè)的合法性。

從區(qū)位選擇看, 我國(guó)海外園區(qū)共分布于52 個(gè)國(guó)家, 主要集中在東南亞、 中亞、 非洲、 歐洲等地區(qū)。其中, 發(fā)展中國(guó)家43 個(gè), 且絕大部分國(guó)家處于工業(yè)化初期和中期, 經(jīng)濟(jì)較為落后(黃群慧, 2017)。 推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng), 促進(jìn)居民就業(yè), 提高人均收入成為這些發(fā)展中國(guó)家政府的重要任務(wù)。 盡管這些發(fā)展中國(guó)家資源豐富、 勞動(dòng)成本低、 投資機(jī)會(huì)多、 發(fā)展?jié)摿Υ? 但落后的基礎(chǔ)設(shè)施和糟糕的營(yíng)商環(huán)境導(dǎo)致國(guó)際資本望而卻步。 以我國(guó)設(shè)立海外園區(qū)最密集的2016年為例, 根據(jù)世界銀行發(fā)布的營(yíng)商環(huán)境數(shù)據(jù), 在獲得建筑許可、 獲得電力等與海外園區(qū)建設(shè)密切相關(guān)的環(huán)節(jié)上, 低收入國(guó)家比中高收入國(guó)家要花費(fèi)更長(zhǎng)的時(shí)間(見(jiàn)圖2)。 其中, 最不發(fā)達(dá)國(guó)家, 如柬埔寨、老撾、 吉布提、 毛里塔尼亞、 緬甸、 蘇丹、 贊比亞等花費(fèi)的時(shí)間會(huì)更長(zhǎng)(見(jiàn)表1)。

表1 我國(guó)海外園區(qū)所在最不發(fā)達(dá)國(guó)家營(yíng)商環(huán)境情況(2016 年)單位: 天

圖2 不同收入水平國(guó)家營(yíng)商環(huán)境比較(2016 年)

我國(guó)經(jīng)濟(jì)特區(qū)的成功實(shí)踐為廣大發(fā)展中國(guó)家樹(shù)立了標(biāo)桿, 尤其是加工園區(qū)相對(duì)完善的基礎(chǔ)設(shè)施、密集優(yōu)惠政策和先行先試的制度優(yōu)勢(shì)為廣大發(fā)展中國(guó)家突破既有發(fā)展瓶頸提供了樣板。 作為我國(guó)發(fā)展經(jīng)驗(yàn)的延伸, 海外園區(qū)這一經(jīng)濟(jì)特區(qū)模式較好地契合了發(fā)展中國(guó)家政府推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、 促進(jìn)就業(yè)、 提高收入的需求。 截至2021 年, 僅納入商務(wù)部統(tǒng)計(jì)的海外園區(qū)已累計(jì)在東道國(guó)投資507 億美元, 上繳稅費(fèi)66 億美元, 為當(dāng)?shù)貏?chuàng)造39.2 萬(wàn)個(gè)就業(yè)崗位①資料來(lái)源: 商務(wù)部就2021 年我國(guó)對(duì)外投資合作有關(guān)情況等答問(wèn), 中國(guó)政府網(wǎng)(http: / /www.gov.cn/xinwen/2022-01/20/content_5669535.htm)。。

海外園區(qū)建設(shè)前期, 在面對(duì)東道國(guó)多個(gè)利益相關(guān)者的需求和壓力時(shí), 我國(guó)與東道國(guó)政府積極溝通, 通過(guò)高層互訪不斷增進(jìn)政治互信, 獲得了東道國(guó)政府的積極支持, 探索建立更多合作對(duì)接機(jī)制, 把政治共識(shí)轉(zhuǎn)化為具體行動(dòng), 把理念認(rèn)同轉(zhuǎn)化為務(wù)實(shí)成果, 就海外園區(qū)建設(shè)達(dá)成系列協(xié)議, 為海外園區(qū)建設(shè)提供了政治保障。 因此, 基于政治互信, 雙邊國(guó)家通過(guò)商議談判、 簽署協(xié)議等形式將海外園區(qū)建設(shè)上升至國(guó)家政府合作層面, 增強(qiáng)了海外園區(qū)在東道國(guó)建設(shè)的合法性, 減少了園區(qū)建設(shè)中的障礙和阻力。 例如,我國(guó)在埃及的中?！ぬ┻_(dá)蘇伊士經(jīng)貿(mào)合作區(qū)曾接受包括埃及總統(tǒng)在內(nèi)的多名政府官員的視察和稱贊。建設(shè)過(guò)程中, 合作區(qū)內(nèi)的相關(guān)污水處理項(xiàng)目得到埃及蘇伊士運(yùn)河特區(qū)管理總局的有效配合, 有效保障和加快了園區(qū)建設(shè)進(jìn)度。②埃及總理視察中?！ぬ┻_(dá)蘇伊士經(jīng)貿(mào)合作區(qū), 中國(guó)境外經(jīng)貿(mào)合作區(qū)網(wǎng)(http: / /www.cocz.org/news/content-3014834.aspx)。

(三)務(wù)實(shí)靈活: 參建企業(yè)結(jié)合東道國(guó)環(huán)境探索創(chuàng)新, 有效克服了外來(lái)者劣勢(shì)

Zaheer(1995)在研究企業(yè)跨國(guó)經(jīng)營(yíng)時(shí)指出, 由于東道國(guó)和母國(guó)之間在制度、 文化、 地域等方面的差異, 導(dǎo)致跨國(guó)公司在東道國(guó)經(jīng)營(yíng)時(shí)面臨先天的競(jìng)爭(zhēng)劣勢(shì), 需要承擔(dān)對(duì)東道國(guó)本土企業(yè)而言不需要支付的額外的社會(huì)成本, 并將這種競(jìng)爭(zhēng)劣勢(shì)稱為“外來(lái)者劣勢(shì)”(Liability of Foreignness, LOF)。 國(guó)際商務(wù)中, 如果企業(yè)面臨的外來(lái)者劣勢(shì)較為突出, 將嚴(yán)重制約國(guó)際化經(jīng)營(yíng)的成功。 但是, 外來(lái)者可通過(guò)制度同構(gòu)、 組織學(xué)習(xí)或身份變革(Edman, 2016; 杜曉君等, 2015; 魏江等, 2016)等途徑來(lái)降低外來(lái)者劣勢(shì)。 顯然, 由于外來(lái)者劣勢(shì)原因, 如果由我國(guó)企業(yè)獨(dú)自承建海外園區(qū),無(wú)論是與東道國(guó)相關(guān)部門的溝通, 還是在園區(qū)建設(shè)及運(yùn)營(yíng)過(guò)程的管理方面, 都將面臨一定的外來(lái)者劣勢(shì), 不利于園區(qū)預(yù)期目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。 基于“一帶一路”倡議的共商共建共享理念, 中方企業(yè)與東道國(guó)企業(yè)聯(lián)合, 按照一定比例出資成立合資企業(yè)共同參與海外園區(qū)建設(shè)成為克服外來(lái)者劣勢(shì)最為常見(jiàn)的形式。例如, 成立于2006 年的泰中羅勇工業(yè)園就是由我國(guó)的華立集團(tuán)與泰國(guó)的安美德集團(tuán)合作開(kāi)發(fā)的, 其中,華立控股70%, 安美德控股30%。 通過(guò)商務(wù)部確認(rèn)考核的20 家海外園區(qū)均由國(guó)內(nèi)實(shí)施企業(yè)和東道國(guó)實(shí)施企業(yè)共同合作開(kāi)發(fā)。

海外園區(qū)建設(shè)涉及國(guó)土、 資源、 環(huán)境、 市政、稅務(wù)等諸多政府部門, 在同東道國(guó)政府的交往中,東道國(guó)本土企業(yè)比我國(guó)企業(yè)更具優(yōu)勢(shì)。 我國(guó)企業(yè)與東道國(guó)企業(yè)聯(lián)合參與海外園區(qū)開(kāi)發(fā), 可充分發(fā)揮東道國(guó)企業(yè)熟悉了解本國(guó)政治體制和文化的優(yōu)勢(shì), 利用東道國(guó)企業(yè)業(yè)已建立的政企網(wǎng)絡(luò)關(guān)系, 加強(qiáng)與東道國(guó)政府的溝通交流, 不僅更容易得到東道國(guó)地方政府的配合與支持, 且通過(guò)學(xué)習(xí)能更快適應(yīng)東道國(guó)的政治經(jīng)濟(jì)文化法律等制度(祝繼高等, 2021; 牟宇鵬等, 2017), 順利推進(jìn)海外園區(qū)的建設(shè)。 此外,海外園區(qū)建設(shè)還涉及不同物資企業(yè)的采購(gòu)和供應(yīng),同樣離不開(kāi)東道國(guó)其他企業(yè)的支持, 需要我國(guó)企業(yè)盡快融入東道國(guó)市場(chǎng), 方可實(shí)現(xiàn)資源配置的優(yōu)化。我國(guó)企業(yè)與東道國(guó)企業(yè)聯(lián)合參與海外園區(qū)開(kāi)發(fā), 可借助東道國(guó)企業(yè)已有的商業(yè)網(wǎng)絡(luò), 盡快熟悉東道國(guó)商業(yè)環(huán)境, 嵌入并構(gòu)建自己的商業(yè)網(wǎng)絡(luò), 提升在海外商業(yè)網(wǎng)絡(luò)中的位置(包群等, 2021), 拓展海外園區(qū)建設(shè)資源配置范圍, 推動(dòng)海外園區(qū)順利建設(shè)。

經(jīng)濟(jì)效益是檢驗(yàn)海外園區(qū)建設(shè)是否成功的重要指標(biāo)之一, 也是鞏固園區(qū)在東道國(guó)合法地位的關(guān)鍵指標(biāo)。 實(shí)踐中, 參建企業(yè)將園區(qū)建設(shè)與東道國(guó)的區(qū)位地理、 資源稟賦、 產(chǎn)業(yè)格局充分融合, 通過(guò)務(wù)實(shí)靈活創(chuàng)新, 發(fā)揮中外參建企業(yè)在園區(qū)建設(shè)方面的優(yōu)勢(shì), 推動(dòng)海外園區(qū)取得了較為顯著的經(jīng)濟(jì)效益, 先后形成了產(chǎn)城融合(唐曉陽(yáng)等, 2019)、 園中園(孟廣文等, 2020; 梁育填等, 2021)等特色鮮明的園區(qū)模式, 為“一帶一路”沿線國(guó)家人民帶來(lái)了實(shí)實(shí)在在的福祉, 當(dāng)?shù)孛癖妼?duì)“一帶一路”認(rèn)知度持續(xù)提升。我國(guó)在柬埔寨的西港經(jīng)濟(jì)特區(qū)就是海外園區(qū)產(chǎn)城融合運(yùn)營(yíng)模式的典型。 該園區(qū)位于西哈努克省波雷諾縣, 園區(qū)將產(chǎn)業(yè)規(guī)劃與當(dāng)?shù)貒?guó)情深度融合, 產(chǎn)業(yè)發(fā)展以紡織服裝、 箱包皮具、 木業(yè)制品等為主, 已經(jīng)有170 家企業(yè)入駐, 解決了近3 萬(wàn)當(dāng)?shù)厝说木蜆I(yè),工業(yè)產(chǎn)值對(duì)西哈努克省的經(jīng)濟(jì)貢獻(xiàn)率超過(guò)50%, 最終目標(biāo)是建成入駐300 家企業(yè)、 容納8 萬(wàn)～10 萬(wàn)產(chǎn)業(yè)工人的產(chǎn)業(yè)新城。

三、 我國(guó)海外園區(qū)建設(shè)面臨的現(xiàn)實(shí)困境

隨著“一帶一路”建設(shè)的深入推進(jìn), 海外園區(qū)影響日益增強(qiáng), 國(guó)際社會(huì)對(duì)海外園區(qū)建設(shè)的關(guān)注與期待越來(lái)越高, 國(guó)際輿論中不時(shí)夾雜一些質(zhì)疑的聲音,其中不乏西方媒體的刻意歪曲渲染, 但同時(shí)也對(duì)我國(guó)海外園區(qū)建設(shè)提出了更高要求。

總體而言, 我國(guó)政府與東道國(guó)政府在海外園區(qū)建設(shè)中發(fā)揮了不可替代的作用, 但恰如硬幣的兩面,隨著國(guó)際形勢(shì)和東道國(guó)環(huán)境的變化, 這種由政府積極支持且行之有效的做法越來(lái)越顯現(xiàn)出負(fù)面效應(yīng), 并演變?yōu)楹Ｍ鈭@區(qū)建設(shè)現(xiàn)實(shí)困境的成因。 此外, “以經(jīng)濟(jì)為中心”而“經(jīng)濟(jì)—社會(huì)—環(huán)境”非協(xié)調(diào)投入的企業(yè)發(fā)展路徑, 亦可能導(dǎo)致海外園區(qū)建設(shè)的阻力越來(lái)越大。 更為重要的是, 隨著“一帶一路”沿線海外園區(qū)數(shù)量和規(guī)模的擴(kuò)大, 上述困境使得海外園區(qū)建設(shè)越來(lái)越難以適應(yīng)我國(guó)作為負(fù)責(zé)任大國(guó), 積極構(gòu)建人類命運(yùn)共同體的需要, 削弱了海外園區(qū)作為構(gòu)建新發(fā)展格局和共建“一帶一路”重要支點(diǎn)功能的發(fā)揮。

(一)我國(guó)政府持續(xù)經(jīng)濟(jì)金融支持可能引致合法性質(zhì)疑

建設(shè)初期, 面對(duì)與國(guó)內(nèi)不同的東道國(guó)政治、 經(jīng)濟(jì)、 法律、 文化環(huán)境, 我國(guó)海外園區(qū)面臨著較大的投資風(fēng)險(xiǎn), 加之建設(shè)周期長(zhǎng)、 資金投入大, 有實(shí)力且意愿參與建設(shè)的企業(yè)非常少。 為提高企業(yè)投資意愿, 我國(guó)政府對(duì)海外園區(qū)參建企業(yè)承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)給予一定的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償和融資支持, 此舉有一定的必然性。

但是, 隨著海外園區(qū)在東道國(guó)建設(shè)逐步成形,“走出去”企業(yè)逐步增多, 競(jìng)爭(zhēng)力不斷增強(qiáng), 影響越來(lái)越大, 海外投資爭(zhēng)議不可避免。 國(guó)外一些利益受損的企業(yè)必然會(huì)采取一定的措施維護(hù)其自身利益。其中, 部分海外園區(qū)中方參建企業(yè)的國(guó)有身份, 以及我國(guó)政府對(duì)園區(qū)建設(shè)的融資支持和補(bǔ)貼獎(jiǎng)勵(lì)政策等, 其合法性都可能遭到東道國(guó)競(jìng)爭(zhēng)企業(yè)的質(zhì)疑,被視為不公平競(jìng)爭(zhēng)行為, 是對(duì)東道國(guó)市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境的破壞。 尤其是近年來(lái)隨著“競(jìng)爭(zhēng)中性”(competitive neutrality)①也被稱為“競(jìng)爭(zhēng)中立”, 它強(qiáng)調(diào)國(guó)有企業(yè)和民營(yíng)企業(yè)間的平等市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)地位, 通過(guò)公平的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制消除國(guó)企在資源配置上的扭曲狀態(tài), 實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)配置資源, 增強(qiáng)所有市場(chǎng)參與者的競(jìng)爭(zhēng)力。原則被經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織(OECD)廣泛接受, 我國(guó)國(guó)有企業(yè)在海外投資過(guò)程中因身份問(wèn)題而遭受合法性質(zhì)疑的案例屢見(jiàn)不鮮。例如, 2009 年我國(guó)中鋁集團(tuán)對(duì)澳大利亞力拓鐵礦石收購(gòu)案, 最終以失敗告終, 其主要原因是澳大利亞許多議員、 一些協(xié)會(huì)組織甚至部分國(guó)際組織認(rèn)為中鋁是我國(guó)國(guó)有大型企業(yè), 代表的是中國(guó)政府的利益。類似的案例還包括2004 年五礦集團(tuán)收購(gòu)加拿大諾蘭達(dá)公司, 2009 年中國(guó)有色礦業(yè)集團(tuán)有限公司買入澳大利亞萊納斯公司多數(shù)股權(quán)等。 可以預(yù)見(jiàn), 在貿(mào)易保護(hù)主義、 單邊主義等逆全球化思潮愈演愈烈的背景下, 我國(guó)海外園區(qū)建設(shè)的來(lái)源國(guó)劣勢(shì)成因會(huì)越來(lái)越多, 國(guó)際輿論對(duì)海外園區(qū)建設(shè)中我國(guó)政府融資支持的合法性質(zhì)疑也會(huì)越來(lái)越強(qiáng)烈。

(二)東道國(guó)國(guó)家治理環(huán)境復(fù)雜多變可能引發(fā)建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)

政府在資源配置上具有引導(dǎo)性、 彌補(bǔ)性、 規(guī)模性等作用。 東道國(guó)政府對(duì)海外園區(qū)建設(shè)的積極配合為我國(guó)海外園區(qū)掃除建設(shè)障礙、 加快建設(shè)速度、 增強(qiáng)在東道國(guó)的合法性發(fā)揮了重要作用。 因此, 海外園區(qū)建設(shè)初期, 參建企業(yè)加強(qiáng)與東道國(guó)政府的溝通聯(lián)系, 優(yōu)先關(guān)注東道國(guó)政府需求并爭(zhēng)取東道國(guó)政府的關(guān)注和支持具有一定的必然性。

但是近年來(lái), 我國(guó)部分海外園區(qū)所在國(guó)家政局不穩(wěn), 尤其在中南半島、 南亞、 中亞、 西亞以及北非等地區(qū), 政局動(dòng)蕩頻繁。 以非洲為例, 我國(guó)在非洲建成運(yùn)營(yíng)了30 多個(gè)海外園區(qū), 其中商務(wù)部備案的有25 個(gè), 若包括在建或籌建的總共近100 個(gè)(高連和, 2021)。 但這些海外園區(qū)所在東道國(guó)普遍屬于國(guó)家風(fēng)險(xiǎn)較高等級(jí)(高連和, 2021), 政府治理體系不健全、 治理能力較弱, 政府管理質(zhì)量欠佳, 貪污腐敗現(xiàn)象嚴(yán)重, 社會(huì)法治環(huán)境相對(duì)薄弱(祝繼高等,2019), 領(lǐng)導(dǎo)人更迭頻繁(李友田等, 2013), 導(dǎo)致東道國(guó)對(duì)海外園區(qū)建設(shè)支持缺乏連續(xù)性、 一致性,加大了海外園區(qū)的建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)。 例如, 中國(guó)與坦桑尼亞于2013 年簽署關(guān)于巴加莫約港的初步框架協(xié)議, 但新總統(tǒng)上任后決定擱置該項(xiàng)目, 直到2016 年11 月才對(duì)巴加莫約港項(xiàng)目重視起來(lái)。 此外, 隨著海外園區(qū)建設(shè)的推進(jìn), 在地居民缺乏園區(qū)建設(shè)知情權(quán)和參與權(quán),對(duì)為什么建設(shè)園區(qū)、 如何建設(shè)園區(qū)及建設(shè)什么樣的園區(qū)等知之甚少。 加之海外園區(qū)影響較大, 易導(dǎo)致海外園區(qū)成為東道國(guó)政黨競(jìng)選關(guān)注焦點(diǎn), 為爭(zhēng)取選票, 東道國(guó)執(zhí)政黨對(duì)海外園區(qū)的積極配合可能會(huì)遭到在野政黨攻擊。 迫于壓力, 東道國(guó)執(zhí)政黨承諾的相關(guān)支持政策可能無(wú)法有效兌現(xiàn), 亦增加了海外園區(qū)的建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)。

(三)企業(yè)“以經(jīng)濟(jì)為中心”的“經(jīng)濟(jì)—社會(huì)—環(huán)境”非協(xié)調(diào)發(fā)展, 導(dǎo)致認(rèn)可度下降

經(jīng)濟(jì)效益是海外園區(qū)在東道國(guó)獲取合法性的重要來(lái)源之一, 如何在盡可能短的時(shí)間內(nèi)實(shí)現(xiàn)園區(qū)建設(shè)的預(yù)期經(jīng)濟(jì)目標(biāo), 是海外園區(qū)建設(shè)初期參建企業(yè)最為關(guān)注的問(wèn)題。 首先, 海外園區(qū)建設(shè)資金需求大,即便有政府的支持和補(bǔ)貼, 但要想實(shí)現(xiàn)持續(xù)良性建設(shè), 關(guān)鍵還在于園區(qū)經(jīng)營(yíng)效益的積累。 只有實(shí)現(xiàn)了一定的經(jīng)濟(jì)效益才可能為園區(qū)后續(xù)建設(shè)提供持續(xù)資金投入, 實(shí)現(xiàn)園區(qū)自我積累發(fā)展。 其次, 良好的經(jīng)濟(jì)效益有利于提高園區(qū)吸引力, 增強(qiáng)企業(yè)“走出去”的信心, 帶動(dòng)更多企業(yè)“走出去”。 再次, 作為顯性指標(biāo), 經(jīng)濟(jì)效益是東道國(guó)政府最為關(guān)注的指標(biāo), 只有實(shí)現(xiàn)一定經(jīng)濟(jì)效益, 才可能獲得東道國(guó)認(rèn)可。 因此, 在建設(shè)初期, 社會(huì)效益和環(huán)境效益讓位于經(jīng)濟(jì)效益, 經(jīng)濟(jì)效益成為海外園區(qū)參建企業(yè)最為關(guān)注、最為核心的目標(biāo)具有一定的必然性(Munilla & Miles,2005)。

但是, 隨著海外園區(qū)建設(shè)的深入推進(jìn)和利益相關(guān)者的增加, 尤其是步入后期運(yùn)營(yíng)階段, 如果參建企業(yè)仍然以經(jīng)濟(jì)效益為中心而忽視社會(huì)環(huán)境效益,“經(jīng)濟(jì)—社會(huì)—環(huán)境”非協(xié)調(diào)發(fā)展的成本可能會(huì)越來(lái)越大, 導(dǎo)致海外園區(qū)與東道國(guó)之間的社會(huì)環(huán)境矛盾加劇, 降低東道國(guó)居民對(duì)海外園區(qū)的認(rèn)可度, 并最終反噬園區(qū)的經(jīng)濟(jì)效益。 以社會(huì)文化建設(shè)為例, 由于定型觀念導(dǎo)致對(duì)東道國(guó)文化的不了解, 有相當(dāng)比例的海外園區(qū)建設(shè)形成了以自我為中心的管理模式,表現(xiàn)為過(guò)度競(jìng)爭(zhēng), 惡性競(jìng)爭(zhēng), 不懂合作; 壓低報(bào)價(jià),縮短工期, 導(dǎo)致質(zhì)量問(wèn)題; 習(xí)慣于“關(guān)系”思維, 目光短視, 過(guò)于功利; 注重對(duì)執(zhí)政黨和政府進(jìn)行公關(guān),忽視與當(dāng)?shù)孛癖娪绕涫敲襟w的溝通交流, 做的多,宣傳少; 不重視與反對(duì)黨、 民間社團(tuán)等建立良好關(guān)系等(商務(wù)部國(guó)際貿(mào)易經(jīng)濟(jì)合作研究院和聯(lián)合國(guó)開(kāi)發(fā)計(jì)劃署, 2019)。 由此引發(fā)的管理沖突導(dǎo)致當(dāng)?shù)貑T工抵制, 甚至是跨文化沖突事件屢見(jiàn)不鮮, 最終必將波及園區(qū)的經(jīng)濟(jì)效益。

四、 我國(guó)海外園區(qū)建設(shè)的未來(lái)轉(zhuǎn)向

作為我國(guó)構(gòu)建新發(fā)展格局和共建“一帶一路”的重要發(fā)力點(diǎn)和結(jié)合點(diǎn), 海外園區(qū)建設(shè)是一個(gè)動(dòng)態(tài)發(fā)展的過(guò)程, 從快速增長(zhǎng)邁向高質(zhì)量發(fā)展, 亟需在建設(shè)動(dòng)力、 建設(shè)目標(biāo)和建設(shè)功能等方面轉(zhuǎn)向, 以此破解海外園區(qū)建設(shè)的困境, 更好地適應(yīng)新時(shí)代我國(guó)構(gòu)建新發(fā)展格局和共建“一帶一路”的要求。

(一)建設(shè)動(dòng)力: 從政府推動(dòng)轉(zhuǎn)向市場(chǎng)驅(qū)動(dòng)

海外園區(qū)建設(shè)初期, 無(wú)論是我國(guó)政府的支持還是東道國(guó)政府的參與, 對(duì)其順利推進(jìn)都發(fā)揮了不可替代的作用, 但隨著各國(guó)對(duì)“一帶一路”關(guān)注度的提高, 海外園區(qū)建設(shè)規(guī)模的擴(kuò)大, 在建設(shè)動(dòng)力上, 政府要逐步讓位于市場(chǎng), 由市場(chǎng)力量自發(fā)驅(qū)動(dòng)實(shí)現(xiàn)園區(qū)可持續(xù)發(fā)展。

一方面, 經(jīng)過(guò)30 多年的發(fā)展, 我國(guó)海外園區(qū)建設(shè)已經(jīng)積累了豐富的經(jīng)驗(yàn), 對(duì)“走出去”可能遭遇的風(fēng)險(xiǎn)已經(jīng)有了較為充分的認(rèn)識(shí)和把握。 同時(shí), 園區(qū)參建企業(yè)通過(guò)在東道國(guó)市場(chǎng)的深入實(shí)踐, 逐步熟知東道國(guó)的市場(chǎng)規(guī)則、 制度和標(biāo)準(zhǔn), 因而已具備一定的競(jìng)爭(zhēng)力。 此時(shí), 如果政府仍然持續(xù)支持園區(qū)建設(shè),易引起國(guó)際輿論的關(guān)注, 不利于海外園區(qū)的建設(shè),因此要視情形逐步減少或取消對(duì)園區(qū)在經(jīng)濟(jì)金融上的直接支持。 其中, 對(duì)于不具備自生能力或者多年來(lái)發(fā)展效果不明顯、 完全依賴政府“輸血”的海外園區(qū), 應(yīng)取消政府支持, 以免形成更大的債務(wù)窟窿;應(yīng)發(fā)揮市場(chǎng)作用機(jī)制, 讓這部分沒(méi)有發(fā)展?jié)摿Φ暮Ｍ鈭@區(qū)退出市場(chǎng)。 對(duì)于具有一定發(fā)展?jié)摿Φ暮Ｍ鈭@區(qū), 在發(fā)展基礎(chǔ)不穩(wěn)的情形下, 政府可以給予一定的支持, 但也要逐步減少支持力度, 直至退出。 對(duì)于已具備較強(qiáng)競(jìng)爭(zhēng)力的園區(qū), 政府應(yīng)取消一切經(jīng)濟(jì)方面的支持和補(bǔ)貼, 充分發(fā)揮園區(qū)的自生能力。

另一方面, 經(jīng)過(guò)前期建設(shè), 我國(guó)海外園區(qū)已基本實(shí)現(xiàn)水電氣路管網(wǎng)等“五有一通”, 從前期“大開(kāi)發(fā)大投入”的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)階段, 轉(zhuǎn)入以園區(qū)營(yíng)運(yùn)管理為主的內(nèi)涵建設(shè)階段。 此時(shí), 營(yíng)運(yùn)管理、 招商引資、 風(fēng)險(xiǎn)把控、 發(fā)展戰(zhàn)略等“內(nèi)功”培養(yǎng)是海外園區(qū)建設(shè)的重點(diǎn)。 因此, 作為市場(chǎng)主體, 只有讓園區(qū)在市場(chǎng)機(jī)制作用下經(jīng)受磨礪, 才能構(gòu)建起應(yīng)對(duì)市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)的能力, 最終實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展, 繼而減少由于我國(guó)政府過(guò)多直接支持而引致的合法性質(zhì)疑和東道國(guó)政府支持引發(fā)的建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)。

(二)建設(shè)目標(biāo): 從“以經(jīng)濟(jì)為中心”轉(zhuǎn)向“經(jīng)濟(jì)—社會(huì)—環(huán)境”協(xié)調(diào)發(fā)展

我國(guó)海外園區(qū)建設(shè)的困境內(nèi)生于園區(qū)建設(shè), 與其建設(shè)目標(biāo)息息相關(guān)。 隨著形勢(shì)和環(huán)境的變化, 以及園區(qū)建設(shè)關(guān)注點(diǎn)的調(diào)整, 其建設(shè)目標(biāo)也應(yīng)有所調(diào)整。 建設(shè)初期, 經(jīng)濟(jì)效益是海外園區(qū)獲得東道國(guó)認(rèn)可、 實(shí)現(xiàn)持續(xù)發(fā)展的物質(zhì)保障, 此時(shí)園區(qū)建設(shè)以經(jīng)濟(jì)效益為中心目標(biāo)是其應(yīng)有之義。 但是, 隨著“一帶一路”建設(shè)不斷深化, 加之國(guó)際政治經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的改變, 如果園區(qū)建設(shè)繼續(xù)“以經(jīng)濟(jì)為中心”而忽視社會(huì)環(huán)境等問(wèn)題, 其負(fù)外部性將會(huì)越來(lái)越明顯, 極易引發(fā)東道國(guó)居民不滿, 甚至是政府的強(qiáng)制干預(yù), 繼而帶來(lái)不可預(yù)測(cè)的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。 因此, 園區(qū)建設(shè)迫切需要從“以經(jīng)濟(jì)為中心”轉(zhuǎn)向“經(jīng)濟(jì)—社會(huì)—環(huán)境”協(xié)調(diào)投入。

首先, 追求合理的經(jīng)濟(jì)目標(biāo)不動(dòng)搖。 維持一定的經(jīng)濟(jì)效益, 不僅是園區(qū)自我積累發(fā)展的必需, 也是在東道國(guó)獲得合法性的必要條件。 只有維持一定的經(jīng)濟(jì)效益, 園區(qū)才可能吸引更多企業(yè)入駐, 才可能帶動(dòng)?xùn)|道國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng), 吸納就業(yè)和創(chuàng)造稅收, 才可能獲得東道國(guó)廣泛認(rèn)可。 因此, 合理的經(jīng)濟(jì)效益是共建“一帶一路”、 推動(dòng)園區(qū)高質(zhì)量發(fā)展的前提。

其次, 更加注重社會(huì)責(zé)任與園區(qū)建設(shè)的融合。隨著可持續(xù)發(fā)展理念的普及, 企業(yè)履行社會(huì)責(zé)任逐步成為全球共識(shí), 也成為跨國(guó)企業(yè)提升海外競(jìng)爭(zhēng)能力、 實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的必然要求。 根據(jù)商務(wù)部國(guó)際貿(mào)易經(jīng)濟(jì)合作研究院和聯(lián)合國(guó)開(kāi)發(fā)計(jì)劃署2019 年的問(wèn)卷調(diào)查顯示, 我國(guó)仍有10%的受訪園區(qū)未按照東道國(guó)的規(guī)定向員工提供勞動(dòng)合同、 工資和其他福利;12%的園區(qū)未為當(dāng)?shù)毓蛦T提供社會(huì)和健康保險(xiǎn), 并確保工作安全; 21%的園區(qū)未明確為當(dāng)?shù)貑T工提供加班費(fèi); 33%的園區(qū)未提供職業(yè)發(fā)展機(jī)會(huì)①資料來(lái)源: 中國(guó)商務(wù)部國(guó)際貿(mào)易經(jīng)濟(jì)合作研究院和聯(lián)合國(guó)開(kāi)發(fā)計(jì)劃署(2019). 中國(guó)“一帶一路”境外經(jīng)貿(mào)合作區(qū)助力可持續(xù)發(fā)展報(bào)告: 基于經(jīng)濟(jì)、 社會(huì)、 環(huán)境框架的分析和實(shí)用指南[R]. 第35 頁(yè)。。 從短期來(lái)看,海外園區(qū)履行社會(huì)責(zé)任會(huì)增加其建設(shè)成本, 但從長(zhǎng)期來(lái)看, 海外園區(qū)的高質(zhì)量發(fā)展不僅需要東道國(guó)政府支持, 更離不開(kāi)東道國(guó)社區(qū)居民的支持。 只有全面融入東道國(guó)社區(qū), 獲得東道國(guó)居民的認(rèn)可, 才可能實(shí)現(xiàn)持續(xù)良性發(fā)展。 因此, 海外園區(qū)應(yīng)將履行社會(huì)責(zé)任與園區(qū)發(fā)展戰(zhàn)略融為一體, 而不是相互分割、 隔離。

再次, 更加注重環(huán)境責(zé)任與園區(qū)建設(shè)的融合。發(fā)展不應(yīng)該以環(huán)境和生態(tài)的破壞為代價(jià), 環(huán)境管理體系建設(shè)、 關(guān)注生物多樣性和環(huán)保技術(shù)應(yīng)用已逐漸成為企業(yè)在東道國(guó)發(fā)展的應(yīng)盡責(zé)任。 根據(jù)商務(wù)部國(guó)際貿(mào)易經(jīng)濟(jì)合作研究院和聯(lián)合國(guó)開(kāi)發(fā)計(jì)劃署2019 年的問(wèn)卷調(diào)查, 雖有86%的海外園區(qū)已有專職專業(yè)人員負(fù)責(zé)環(huán)境方面的工作, 但僅有20%的海外園區(qū)獲得環(huán)境管理標(biāo)準(zhǔn)的第三方認(rèn)證。 總體上, 我國(guó)海外園區(qū)對(duì)環(huán)境可持續(xù)性的認(rèn)知仍處于“合規(guī)”和“被動(dòng)接受”層面。 盡管環(huán)境問(wèn)題是我國(guó)海外園區(qū)建設(shè)關(guān)注的重點(diǎn), 生物多樣性保護(hù)是海外園區(qū)建設(shè)的重中之重, 但在接受調(diào)查的海外園區(qū)中, 僅有39%的園區(qū)在運(yùn)營(yíng)中使用可再生能源, 59%的認(rèn)為園區(qū)內(nèi)的建筑為綠色建筑, 69%的表示保護(hù)生物多樣性是影響其選址的重要原因②資料來(lái)源: 同上。。 從短期來(lái)看, 環(huán)境保護(hù)和環(huán)境治理增加了企業(yè)生產(chǎn)投入, 但從長(zhǎng)期來(lái)看, 如果園區(qū)對(duì)東道國(guó)資源造成過(guò)度消耗, 對(duì)生態(tài)環(huán)境造成破壞, 隨著東道國(guó)居民對(duì)環(huán)境保護(hù)和環(huán)境治理意識(shí)的不斷增強(qiáng), 園區(qū)最終可能面臨停業(yè)、 罰款、 關(guān)停等風(fēng)險(xiǎn)。 因此, 在生態(tài)環(huán)境保護(hù)問(wèn)題日益敏感的背景下, 只有將環(huán)境保護(hù)從“合規(guī)”和“被動(dòng)接受”內(nèi)化為園區(qū)主動(dòng)責(zé)任, 才可能實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。

(三)建設(shè)功能: 從搭建平臺(tái)轉(zhuǎn)向展示形象

“一帶一路”建設(shè)中, 海外園區(qū)最重要的功能之一是為國(guó)內(nèi)企業(yè)“走出去”搭建平臺(tái), 幫助企業(yè)抱團(tuán)出海和抱團(tuán)取暖, 降低其在“一帶一路”國(guó)家投資的風(fēng)險(xiǎn)。 隨著“一帶一路”建設(shè)深化, 國(guó)內(nèi)企業(yè)“走出去”經(jīng)驗(yàn)的不斷積累, 加之?dāng)?shù)字通信等技術(shù)發(fā)展帶來(lái)的信息傳遞的加快, 國(guó)內(nèi)企業(yè)對(duì)“走出去”風(fēng)險(xiǎn)把控的能力逐步提高。 一定程度上, 海外園區(qū)作為國(guó)內(nèi)企業(yè)“走出去”集散地, 降低企業(yè)“走出去”風(fēng)險(xiǎn)的功能有所弱化。 但另一方面, 隨著海外園區(qū)在東道國(guó)尤其是“一帶一路”沿線國(guó)家影響逐步擴(kuò)大, 園區(qū)建設(shè)受到包括東道國(guó)在內(nèi)的國(guó)際社會(huì)的關(guān)注度越來(lái)越高。 海外園區(qū)發(fā)展在規(guī)則、 規(guī)制、 管理和標(biāo)準(zhǔn)等方面面臨的要求逐步提高, 對(duì)自身發(fā)展的要求必須更為嚴(yán)苛。 為實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展, 不僅建設(shè)動(dòng)力從政府推動(dòng)向市場(chǎng)驅(qū)動(dòng)轉(zhuǎn)變, 建設(shè)目標(biāo)要從“以經(jīng)濟(jì)為中心”轉(zhuǎn)向“經(jīng)濟(jì)—社會(huì)—環(huán)境”協(xié)調(diào)發(fā)展, 同時(shí)園區(qū)也要超越簡(jiǎn)單的經(jīng)濟(jì)功能, 在搭建國(guó)內(nèi)企業(yè)“走出去”平臺(tái), 促進(jìn)東道國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的同時(shí), 更要把規(guī)則標(biāo)準(zhǔn)“軟聯(lián)通”作為重要支撐, 通過(guò)對(duì)標(biāo)國(guó)際一流規(guī)則標(biāo)準(zhǔn),不斷提升規(guī)則標(biāo)準(zhǔn)等“軟聯(lián)通”水平, 為促進(jìn)全球互聯(lián)互通做增量, 將園區(qū)建設(shè)成為展示我國(guó)推動(dòng)構(gòu)建人類命運(yùn)共同體負(fù)責(zé)任大國(guó)形象的重要國(guó)際窗口。

五、 政策建議

面對(duì)世界百年未有之大變局加速演變, 統(tǒng)籌謀劃和構(gòu)建新發(fā)展格局以及共建“一帶一路”的新要求, 海外園區(qū)的順利轉(zhuǎn)向需要我國(guó)政府、 社會(huì)、 企業(yè)三方的協(xié)同發(fā)力。

(一)政府層面: 對(duì)外, 深化政治互信, 增強(qiáng)園區(qū)在東道國(guó)發(fā)展的合法性與穩(wěn)定性; 對(duì)內(nèi), 統(tǒng)籌發(fā)展與安全, 培育園區(qū)發(fā)展的自生能力與韌性

一是要持續(xù)深化同東道國(guó)的政治互信, 發(fā)揮政策溝通的引領(lǐng)和催化作用, 探索建立更多合作對(duì)接機(jī)制, 通過(guò)組織各層級(jí)多邊活動(dòng)等, 構(gòu)建政府間協(xié)商、 管理層協(xié)調(diào)、 參與方協(xié)同的多元多層治理機(jī)制,增進(jìn)與東道國(guó)之間的認(rèn)同感和信任感, 進(jìn)而增強(qiáng)園區(qū)在東道國(guó)的合法性。 二是通過(guò)“一帶一路”倡議推動(dòng)全球治理改革, 以協(xié)商治理、 合作治理的路徑幫助欠發(fā)達(dá)國(guó)家完善國(guó)家治理體系, 提高東道國(guó)的國(guó)家治理能力, 增強(qiáng)園區(qū)在東道國(guó)發(fā)展穩(wěn)定性。 三是逐步減少對(duì)園區(qū)的直接經(jīng)濟(jì)金融支持, 針對(duì)園區(qū)不同發(fā)展情形與需求, 分類指導(dǎo), 著力培養(yǎng)園區(qū)自生能力。 四是探索建立境外項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)警評(píng)估綜合服務(wù)平臺(tái), 定期評(píng)估, 及時(shí)預(yù)警, 提升風(fēng)險(xiǎn)防控治理能力, 增強(qiáng)園區(qū)發(fā)展韌性。

(二)社會(huì)層面: 對(duì)外, 講好中國(guó)故事, 克服園區(qū)來(lái)源國(guó)劣勢(shì); 對(duì)內(nèi), 引導(dǎo)園區(qū)企業(yè)規(guī)范經(jīng)營(yíng), 克服園區(qū)外來(lái)者劣勢(shì)

一是堅(jiān)持守正創(chuàng)新, 以海外園區(qū)為載體, 健全我國(guó)海外園區(qū)在“一帶一路”沿線國(guó)家和地區(qū)形象的戰(zhàn)略傳播體制, 落實(shí)傳播制度保障, 充分利用互聯(lián)網(wǎng)帶來(lái)的優(yōu)勢(shì), 不斷創(chuàng)新傳播手段、 傳播方式、 傳播思路, 推動(dòng)中國(guó)文化在“一帶一路”沿線國(guó)家的傳播。 二是堅(jiān)持洋為中用, 善于運(yùn)用東道國(guó)文化形式講述中國(guó)故事, 讓中國(guó)故事更易為東道國(guó)所接受,同時(shí)積極吸引東道國(guó)人才參與海外園區(qū)建設(shè)和文化交流, 加深東道國(guó)社會(huì)各界對(duì)園區(qū)的了解, 增強(qiáng)社會(huì)認(rèn)可度。 三是堅(jiān)持入鄉(xiāng)隨俗, 教育引導(dǎo)在海外的中國(guó)企業(yè)和公民自覺(jué)遵守當(dāng)?shù)胤? 尊重當(dāng)?shù)仫L(fēng)俗習(xí)慣, 積極融入東道國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)網(wǎng)絡(luò), 做各民族友好交往的使者。

(三)企業(yè)層面, 對(duì)外, “經(jīng)濟(jì)—社會(huì)—環(huán)境”均衡發(fā)展, 增強(qiáng)園區(qū)認(rèn)可度; 對(duì)內(nèi), 納入ESG 發(fā)展理念, 增強(qiáng)可持續(xù)發(fā)展能力。

一是要根據(jù)東道國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、 社會(huì)制度、宗教文化, 加強(qiáng)與所在國(guó)政府、 非政府組織和居民的溝通, 準(zhǔn)確把握當(dāng)?shù)厣鐣?huì)需求, 制定本土化的社會(huì)責(zé)任戰(zhàn)略。 二是穩(wěn)妥開(kāi)展健康、 綠色、 數(shù)字、 創(chuàng)新等新領(lǐng)域合作, 培育合作新增長(zhǎng)點(diǎn), 包括支持園區(qū)所在發(fā)展中國(guó)家能源綠色低碳發(fā)展, 推進(jìn)綠色低碳發(fā)展信息共享和能力建設(shè), 深化生態(tài)環(huán)境治理合作。 三是從環(huán)境、 社會(huì)和公司治理(ESG)三個(gè)維度評(píng)估園區(qū)企業(yè)經(jīng)營(yíng)的可持續(xù)性及其對(duì)社會(huì)價(jià)值觀念的影響, 優(yōu)化企業(yè)內(nèi)部管理, 提升園區(qū)企業(yè)環(huán)境、社會(huì)責(zé)任管理和實(shí)施的專業(yè)性。 四是注重與社區(qū)互動(dòng), 以及媒體的溝通宣傳, 為園區(qū)建設(shè)創(chuàng)造良好輿論環(huán)境, 提升園區(qū)社會(huì)價(jià)值與經(jīng)濟(jì)價(jià)值。