孫成芳

(1.深圳大學(xué) 中國(guó)經(jīng)濟(jì)特區(qū)研究中心,廣東 深圳 518060;2.深圳市自然資源和不動(dòng)產(chǎn)評(píng)估發(fā)展研究中心,廣東 深圳 518034)

一、引言

政府提供什么樣的公共品、如何提供公共品一直是公共經(jīng)濟(jì)學(xué)與財(cái)政學(xué)領(lǐng)域備受關(guān)注的核心問(wèn)題。從公共品供給文獻(xiàn)的源頭看,Tiebout(1956)[1]提出的“用腳投票”理論開(kāi)創(chuàng)了財(cái)政學(xué)新局面,通過(guò)構(gòu)建模型來(lái)解釋在滿(mǎn)足各種假設(shè)條件下居民可以自由流動(dòng)選擇稅率低、公共服務(wù)好的地區(qū)居住。這種稅收與公共品的組合方式建立在美國(guó)“以支定收”的聯(lián)邦財(cái)政體制框架下。在中國(guó)大部分地區(qū),居民享受公共品或公共服務(wù)的權(quán)利與戶(hù)籍、住房相掛鉤,即便外來(lái)人口繳納了相應(yīng)的稅收,也較難獲得與本地居民同等的公共服務(wù)。由此看來(lái),以歐美國(guó)家為基礎(chǔ)的公共財(cái)政學(xué)理論遇到更為復(fù)雜的中國(guó)現(xiàn)實(shí)問(wèn)題,并不能提供很好的解決方案。

土地財(cái)政在分稅制改革之后似乎扮演著最后的“救命稻草”角色,地方政府憑借土地資源的所有權(quán)壟斷市場(chǎng),以此籌集財(cái)政資金、提供公共品,創(chuàng)造了“中國(guó)式”融資方案。有關(guān)土地財(cái)政與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、經(jīng)濟(jì)波動(dòng)、地區(qū)財(cái)政、城市化等方面的研究已經(jīng)積累了大量的研究成果(蔣震,2014[2];趙扶揚(yáng)等,2017[3];杜雪君等,2009[4];賈康和梁季,2015[5]),也不乏討論土地財(cái)政對(duì)公共品供給的文獻(xiàn)資料(鄭思齊和師展,2011)[6]。湯玉剛等(2016)[7]較早地提出了中國(guó)公共服務(wù)資本化與國(guó)有土地使用權(quán)出讓的價(jià)值捕獲理論邏輯,并運(yùn)用不同公共產(chǎn)品資本化的實(shí)證分析來(lái)間接解釋地方政府公共支出結(jié)構(gòu)偏向。然而,目前國(guó)內(nèi)研究對(duì)土地財(cái)政價(jià)值捕獲尚未進(jìn)行較為系統(tǒng)地分析,缺乏直接的經(jīng)驗(yàn)佐證。政府能夠捕獲多少公共品資本化帶來(lái)的房產(chǎn)增值收益?房產(chǎn)增值收益應(yīng)該如何在地方政府、房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商、業(yè)主間分配?地方政府的土地價(jià)值捕獲能力如何影響其支出行為?這些問(wèn)題一直缺乏深入的實(shí)證研究。同時(shí),在當(dāng)前中國(guó)的經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型階段,一些學(xué)者提出“以地謀發(fā)展”的模式步入衰竭,過(guò)度依賴(lài)土地財(cái)政和房地產(chǎn)拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)、謀求財(cái)政收入的后勁不足,迫切需要轉(zhuǎn)換發(fā)展思路,實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。因此,基于已有文獻(xiàn),本文嘗試從一個(gè)嶄新的視角,即廣泛應(yīng)用于城市規(guī)劃中的價(jià)值捕獲(Value Capture),以土地財(cái)政為切入點(diǎn),刻畫(huà)地方政府土地財(cái)政的價(jià)值捕獲機(jī)制,并進(jìn)一步分析價(jià)值捕獲能力如何影響地方政府支出行為,以試圖解釋政府對(duì)公共品供給結(jié)構(gòu)扭曲,特別是地方政府為何熱衷于城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資。

中國(guó)地方政府的價(jià)值捕獲機(jī)制區(qū)別于美國(guó)價(jià)值捕獲機(jī)制,是因?yàn)槊绹?guó)地方政府主要依賴(lài)財(cái)產(chǎn)稅、影響費(fèi)(Impact Fee)直接攫取公共品帶來(lái)的房產(chǎn)溢價(jià)(Brueckner, 1997)[8],如果按照西方的捕獲理論,中國(guó)實(shí)際上沒(méi)有對(duì)存量房地產(chǎn)的價(jià)值捕獲過(guò)程,只有通過(guò)新增土地供給獲得土地出讓金以間接捕獲公共服務(wù)對(duì)城市建成區(qū)土地或房屋產(chǎn)生的溢價(jià)收益,存在價(jià)值捕獲在時(shí)間和空間上的“錯(cuò)位”。本文從價(jià)值捕獲的視角分析地方政府財(cái)政支出偏好不僅有助于解釋中國(guó)地方政府為什么熱衷于基礎(chǔ)建設(shè)投資,而且從財(cái)政收支的角度解釋了中國(guó)城市發(fā)展的蔓延之謎。

本文的邊際貢獻(xiàn)主要體現(xiàn)在以下三個(gè)方面:一是基于公共服務(wù)資本化和價(jià)值捕獲理論,探索中國(guó)地方政府以土地出讓金為主導(dǎo)的價(jià)值捕獲模式。二是利用中國(guó)地級(jí)市面板數(shù)據(jù)驗(yàn)證土地財(cái)政價(jià)值捕獲如何影響公共品供給結(jié)構(gòu),為公共品供給結(jié)構(gòu)扭曲提供了一個(gè)全新的解釋。三是從地方財(cái)政收支的角度分析城市發(fā)展過(guò)程中公共品融資模式,對(duì)全面開(kāi)征房地產(chǎn)稅、捕獲公共品資本化帶來(lái)的房產(chǎn)增值收益、調(diào)節(jié)收入分配、優(yōu)化公共服務(wù)、土地制度改革具有重要的政策啟示。

本文余下部分的結(jié)構(gòu)安排如下:第二部分為文獻(xiàn)綜述,主要回顧了價(jià)值捕獲、土地財(cái)政與公共品相關(guān)的文獻(xiàn);第三部分為理論分析,結(jié)合中國(guó)土地財(cái)政狀況進(jìn)行理論分析地方政府價(jià)值捕獲過(guò)程;第四部分為指標(biāo)選取與模型構(gòu)建;第五部分為實(shí)證分析,利用地級(jí)市面板數(shù)據(jù)驗(yàn)證土地價(jià)值捕獲對(duì)財(cái)政支出結(jié)構(gòu)的影響,并進(jìn)行穩(wěn)健性檢驗(yàn);第六部分為進(jìn)一步拓展進(jìn)行異質(zhì)性分析;第七部分為結(jié)論與政策建議。

二、文獻(xiàn)綜述

土地財(cái)政的話題由來(lái)已久,從1987年深圳敲響國(guó)有土地使用權(quán)拍賣(mài)的“第一槌”以來(lái),土地使用權(quán)交易市場(chǎng)逐漸建立起來(lái),學(xué)術(shù)界對(duì)土地財(cái)政的評(píng)價(jià)眾說(shuō)紛紜?！巴恋刎?cái)政”的界定分為小中大三個(gè)口徑:小口徑指土地出讓收入;中口徑指土地出讓收入和土地相關(guān)的稅收,如土地使用稅、耕地占用稅、房產(chǎn)稅、契稅、土地增值稅等;大口徑不僅包含了土地出讓收入及相關(guān)稅收,還包括土地融資(鄭凌志,2013)[9],本文主要研究小口徑的“土地財(cái)政”。按照Qian和Roland(1998)[10]提出的第二代財(cái)政分權(quán)理論,土地財(cái)政是1994年中國(guó)分稅制改革之后地方政府緩解財(cái)政壓力、提供公共品的主要融資手段。土地財(cái)政使得地方政府短期內(nèi)一次性籌集到大量的財(cái)政資金,為公共支出籌集財(cái)政資金發(fā)揮了關(guān)鍵作用。特別是21世紀(jì)以來(lái),中國(guó)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)突飛猛進(jìn),例如高速公路、鐵路等交通運(yùn)輸網(wǎng)絡(luò)發(fā)展迅速,一路追趕發(fā)達(dá)國(guó)家基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)水平。同時(shí),地方政府通過(guò)“以地生稅”“引資生稅”的作用機(jī)制,低價(jià)出讓工業(yè)用地,優(yōu)化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),推動(dòng)了工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的發(fā)展(邵朝對(duì)等,2016[11];趙文哲和楊繼東,2015[12]12)。但近十幾年來(lái),土地財(cái)政帶來(lái)的負(fù)面效應(yīng)也備受學(xué)者們的關(guān)注,如土地財(cái)政引發(fā)的房?jī)r(jià)上漲、公共支出結(jié)構(gòu)扭曲、財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)等問(wèn)題。

(一)土地價(jià)值捕獲

早在18世紀(jì)大衛(wèi)·李嘉圖就曾提出過(guò)土地價(jià)值捕獲的概念。19世紀(jì)美國(guó)的經(jīng)濟(jì)學(xué)家亨利·喬治在《進(jìn)步與貧困》一書(shū)中提出,土地價(jià)值不僅由自身價(jià)值和個(gè)人投資決定,而且受到公共基礎(chǔ)設(shè)施、制度變化、人口、經(jīng)濟(jì)發(fā)展等因素的影響[13]。Smolka (2013)[14]整理了拉丁美洲國(guó)家土地利用變更對(duì)土地價(jià)格的影響,發(fā)現(xiàn)農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)為城市用地能夠提升至少4倍的土地價(jià)格,這一增值比例遠(yuǎn)高于建筑標(biāo)準(zhǔn)變更帶來(lái)的80%土地增值和規(guī)劃管理帶來(lái)的100%的土地增值比例。龐大的土地增值收入引起了政府部門(mén)對(duì)土地價(jià)值捕獲的重視,越來(lái)越多的地方政府采納價(jià)值捕獲的觀點(diǎn),并不斷拓展土地價(jià)值捕獲方式來(lái)改善公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施。

最為廣泛的價(jià)值捕獲方式是借助土地制度捕獲土地增值,并將這部分增值收入直接應(yīng)用于公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資,如德國(guó)、中國(guó)內(nèi)地、中國(guó)香港、新加坡等。地方政府借助土地批租制度掌握土地控制權(quán),對(duì)其進(jìn)行集中開(kāi)發(fā)、使用、出讓給私人部門(mén),從而保證政府既能夠籌集一定的財(cái)政資金提供公共品,也能夠憑借對(duì)土地的所有權(quán)參與土地剩余價(jià)值分配,分享土地剩余價(jià)值(Bourassa and Hong, 2003[15];Peterson and Kaganova, 2010[16];Hui et al., 2004[17])。

一些學(xué)者發(fā)現(xiàn)這種土地批租制度使得政府過(guò)多地干預(yù)土地資源配置,影響了土地資源配置效率,主張征收房地產(chǎn)稅為城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)融資,認(rèn)為房地產(chǎn)稅不會(huì)對(duì)土地市場(chǎng)造成扭曲(Smolka and Amborski, 2000[18]; Batt, 2001[19]; Hong and Brubaker, 2010[20])。以美國(guó)為代表的發(fā)達(dá)國(guó)家,財(cái)產(chǎn)稅成為美國(guó)州政府和基層政府主要財(cái)政收入來(lái)源,運(yùn)用稅收增額融資(Tax Incremental Financing)進(jìn)行公共投資,地方政府提前預(yù)測(cè)公共投資帶來(lái)的土地或者房產(chǎn)增值數(shù)額,預(yù)估可能增加的房產(chǎn)稅收入,將這一部分增加的財(cái)產(chǎn)稅專(zhuān)門(mén)用于特定的公共投資。不少發(fā)達(dá)國(guó)家將房產(chǎn)稅作為政府籌集公共服務(wù)財(cái)政資金的主要手段(Sullivan et al.,1995[21];Bahl, 2008[22])。除此之外,影響費(fèi)(Impact Fee)、特殊評(píng)估(Special Assessment)、出售開(kāi)發(fā)權(quán)(Sale of Development Rights)等價(jià)值捕獲工具也發(fā)揮了重要的作用。

由于價(jià)值捕獲工具不同,學(xué)者們沒(méi)有統(tǒng)一的指標(biāo)測(cè)度價(jià)值捕獲能力,進(jìn)而難以考察不同的價(jià)值捕獲方式對(duì)地方政府支出行為的影響。Hong(1996)[23]2認(rèn)為中國(guó)香港土地批租制度就是較為成功的價(jià)值捕獲案例。林瑞瑞(2015)[24]采用三種土地增值收益計(jì)算方式:一是農(nóng)民征地補(bǔ)償價(jià)格反映農(nóng)民獲得的土地增值收益;二是每單位面積土地出讓純收益(1)2008年之后《國(guó)土資源統(tǒng)計(jì)年鑒》沒(méi)有該項(xiàng)數(shù)據(jù)。反映政府實(shí)際獲得的土地增值;三是房地產(chǎn)銷(xiāo)售額減去社會(huì)平均利潤(rùn)、建設(shè)成本、企業(yè)相關(guān)稅費(fèi)以及土地出讓金反映房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商獲得的土地增值收入。結(jié)果發(fā)現(xiàn),開(kāi)發(fā)商分享了絕大部分土地增值收入,而且三種計(jì)算方式的土地增值收益空間分布近似,東部地區(qū)土地增值收益高于中西部地區(qū)。Wu等(2019)[25]以杭州西湖歷史文化風(fēng)景區(qū)為例,運(yùn)用特征價(jià)格法和空間自回歸模型分析西湖風(fēng)景區(qū)對(duì)周邊房?jī)r(jià)的空間溢出效應(yīng),對(duì)比了土地公開(kāi)拍賣(mài)環(huán)節(jié)的土地出讓金、保有環(huán)節(jié)的房產(chǎn)稅、交易環(huán)節(jié)的契稅三種價(jià)值捕獲手段的優(yōu)劣,認(rèn)為房地產(chǎn)稅能夠捕獲更多的西湖歷史文化風(fēng)景區(qū)產(chǎn)生的溢價(jià)效應(yīng)。

(二)土地財(cái)政與公共品

關(guān)于土地財(cái)政與公共品,大多數(shù)學(xué)者主要從政府收支行為的角度出發(fā),研究二者之間的反饋關(guān)系,試圖回答“現(xiàn)行的財(cái)政分權(quán)體制下,地方政府為了履行提供公共品的事權(quán)而造成地方政府尋求土地作為融資手段”這一論斷是否成立。周黎安(2004)[26]提出在地區(qū)之間的“政治錦標(biāo)賽”和自上而下的官員政績(jī)考核機(jī)制壓力下,地方政府走上“為增長(zhǎng)而競(jìng)爭(zhēng)”的道路。盧洪友等(2011)[27]則認(rèn)為土地財(cái)政行為并非謀求財(cái)政收入的競(jìng)爭(zhēng)沖動(dòng),而是因?yàn)樵诋?dāng)前的財(cái)政分權(quán)體制下地方政府沒(méi)有足夠的財(cái)政資金支持公共品的供給,于是出現(xiàn)了財(cái)政缺口“逼官賣(mài)地”的現(xiàn)象。還有一些學(xué)者持相反意見(jiàn),范子英(2015)[28]認(rèn)為土地財(cái)政的根源并非財(cái)政壓力,而是地方政府官員自發(fā)的投資沖動(dòng)造成的,并運(yùn)用部長(zhǎng)更換的自然實(shí)驗(yàn)論證了即便地方政府的財(cái)政壓力有所減緩,地方政府依然會(huì)存在生產(chǎn)性公共品投資傾向。

還有一些學(xué)者注意到地方政府對(duì)土地財(cái)政的過(guò)度依賴(lài),可能對(duì)其支出行為造成一定的影響。左翔和殷醒民(2013)[29]、李娟娟和宋琪(2018)[30]發(fā)現(xiàn)雖然土地財(cái)政緩解地方財(cái)政壓力,但地方政府傾向于提供經(jīng)濟(jì)性公共品,運(yùn)用每平方公里道路鋪裝面積作為經(jīng)濟(jì)性公共品的代理變量,運(yùn)用每萬(wàn)人中中小學(xué)教師、衛(wèi)生、社會(huì)保險(xiǎn)和社會(huì)福利從業(yè)人員作為非經(jīng)濟(jì)性公共品的代理變量。但該研究對(duì)地方政府這種支出偏向沒(méi)有展開(kāi)相應(yīng)的機(jī)制分析。同時(shí),選取公共品的最終產(chǎn)出結(jié)果作為經(jīng)濟(jì)性公共品和非經(jīng)濟(jì)性公共品變量的代理變量,而非真正的財(cái)政支出,由于財(cái)政投入到產(chǎn)出的過(guò)程存在一定的效率損失,可能會(huì)影響結(jié)果的準(zhǔn)確性。

綜上所述,大多數(shù)文獻(xiàn)資料關(guān)注點(diǎn)主要集中在公共服務(wù)與稅收資本化,很少關(guān)注資本化之后地方政府對(duì)房產(chǎn)和土地增值收益的捕獲。雖然西方學(xué)者已經(jīng)開(kāi)始嘗試對(duì)“價(jià)值捕獲能力”進(jìn)行案例分析,但研究方法較為粗糙,缺乏嚴(yán)謹(jǐn)?shù)膬r(jià)值捕獲機(jī)制分析和捕獲能力測(cè)度。更為重要的是,國(guó)內(nèi)從財(cái)政學(xué)的學(xué)科視角討論土地財(cái)政、房地產(chǎn)稅作為公共服務(wù)資本化的價(jià)值捕獲工具的提法零散出現(xiàn)在資本化方面的研究,可能受到方法和數(shù)據(jù)等因素限制,真正對(duì)這兩種價(jià)值捕獲的理論和實(shí)證研究較為稀缺。

三、土地財(cái)政價(jià)值捕獲機(jī)制:理論邏輯

現(xiàn)有文獻(xiàn)驗(yàn)證了地方政府存在“重基建、輕公共服務(wù)”的支出偏向,并從財(cái)政分權(quán)背景下地方政府過(guò)度依賴(lài)土地財(cái)政、經(jīng)濟(jì)性與非經(jīng)濟(jì)性公共品對(duì)地方經(jīng)濟(jì)的拉動(dòng)差異、公共品資本化過(guò)程等多個(gè)角度解釋這種現(xiàn)象。本文試圖驗(yàn)證土地出讓金對(duì)民生性支出的影響,并進(jìn)一步探討當(dāng)控制城市間土地價(jià)值捕獲能力時(shí),隨著土地出讓金的增加,地方政府是否會(huì)增加民生性支出。

土地出讓之前,如果地方政府在T期出讓一部分土地,地方政府必然會(huì)在該地塊提供配套的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),如“七通一平”等,這些公共品將會(huì)資本化到該地塊使得土地價(jià)值上升,從而地方政府能夠捕獲到更高的土地出讓金收入,相當(dāng)于土地出讓金對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資本化的價(jià)值捕獲過(guò)程,稱(chēng)之為直接捕獲。土地出讓之后,地方政府也會(huì)在該開(kāi)發(fā)區(qū)域提供后續(xù)的公共服務(wù),如建立醫(yī)院、學(xué)校等,滿(mǎn)足居民的基本民生需求,這些公共服務(wù)將提升房屋價(jià)值和土地價(jià)值。當(dāng)然,房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商的開(kāi)發(fā)、建設(shè)成本也會(huì)增加房屋、土地價(jià)值。如果地方政府能夠?qū)罄m(xù)公共服務(wù)資本化帶來(lái)的房屋、土地增值部分征收房地產(chǎn)稅,那么將會(huì)捕獲到一筆增值收益,即房地產(chǎn)稅的直接價(jià)值捕獲(2)地方政府獲得土地出讓金與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)之間存在正向反饋機(jī)制,土地出讓金增加了基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資,基礎(chǔ)建設(shè)投資提升土地價(jià)值,從而增加了土地出讓金收入。。然而,現(xiàn)實(shí)并非如此。目前,中國(guó)還沒(méi)有全面開(kāi)征房地產(chǎn)稅,地方政府對(duì)該環(huán)節(jié)缺乏直接的價(jià)值捕獲措施,而是通過(guò)該地塊房?jī)r(jià)提升整個(gè)城市的基準(zhǔn)地價(jià),地方政府不斷地開(kāi)發(fā)、出讓新的地塊,進(jìn)而增加T+1期土地出讓金收入,即T+1期土地出讓金對(duì)上一期“生地”變成“熟地”過(guò)程中公共服務(wù)資本化的價(jià)值捕獲。由此產(chǎn)生了土地出讓金價(jià)值捕獲在時(shí)間和空間上的“錯(cuò)配”,稱(chēng)之為間接捕獲。隨著城市發(fā)展,城市中心地區(qū)將開(kāi)發(fā)、建設(shè)密集,最終地方政府不得不擴(kuò)張城市建設(shè)面積,出讓城市邊緣地區(qū)的土地,城市規(guī)模也隨之越來(lái)越大。

以上是地方政府土地價(jià)值捕獲的基本途徑(3)當(dāng)然還有土地增值稅、個(gè)人所得稅等價(jià)值捕獲工具,但這些收入規(guī)模較少,價(jià)值捕獲能力較弱,故而不做詳細(xì)分析。,可以看出(見(jiàn)圖1),直接捕獲過(guò)程中,T期的土地出讓金主要捕獲的是同期的基礎(chǔ)設(shè)施資本化收益;間接捕獲過(guò)程中,T+1期的土地出讓金捕獲的是上一輪土地建成房屋過(guò)程中政府提供的后續(xù)公共服務(wù)資本化(4)不可否認(rèn),T+1期的新增出讓土地獲得的土地出讓金也捕獲了T+1期政府對(duì)新增地塊的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的資本化收益,存在高估間接捕獲能力的可能性。。然后,進(jìn)一步分析地方政府通過(guò)這兩種不同的捕獲途徑如何對(duì)不同類(lèi)型的公共服務(wù)支出進(jìn)行決策。如果間接捕獲渠道捕獲的財(cái)政資金少,地方政府將不愿意提供后續(xù)公共服務(wù);如果地方政府能夠通過(guò)直接捕獲機(jī)制獲得較大的財(cái)政收入,地方政府將更加愿意增加基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。需要注意的是,如果沒(méi)有房地產(chǎn)稅,地方政府會(huì)喪失不少的財(cái)政收入,而且也缺乏一定的動(dòng)力提供這一類(lèi)的公共服務(wù)。

圖1 中國(guó)土地財(cái)政價(jià)值捕獲機(jī)制

為了便于理解地方政府土地價(jià)值捕獲模式對(duì)公共品供給的作用機(jī)制,在地方政府土地出讓的跨期選擇模型中作出若干假設(shè)來(lái)刻畫(huà)地方政府如何通過(guò)土地出讓金捕獲公共服務(wù)(公共品)資本化帶來(lái)的土地或房產(chǎn)溢價(jià)收入。

假設(shè)居民的效用函數(shù)為:U(Z,H,G(C,S))。其中,Z表示私人物品,價(jià)格標(biāo)準(zhǔn)化為1。H表示居民的住房面積。地方政府公共支出G(C,S)=C+S,支出主要包括基礎(chǔ)設(shè)施C和民生性公共服務(wù)S兩類(lèi)。其中,基礎(chǔ)設(shè)施支出占總支出的比重為m,民生性公共服務(wù)支出占總支出的比重為1-m。Ux代表各種物品的邊際效用,且Ux>0,Uxx<0 。其中,x=Z,H,G。假設(shè)居民可以自由流動(dòng),居民效用函數(shù)為U*(Y),居民收入主要用于兩類(lèi)支出,私人物品的消費(fèi)和住房支出,所以居民預(yù)算約束為:Y=Z+PH。其中,Y表示收入,P表示房?jī)r(jià)。需要注意的是,雖然居民預(yù)算約束沒(méi)有明確包含享受公共品的付費(fèi),其實(shí),由于公共品資本化效應(yīng),居民已為居住所得地享受的公共品通過(guò)承擔(dān)更高的房?jī)r(jià)而付費(fèi)。借鑒Yinger(2015)[31]的土地競(jìng)租模型,設(shè)定居民的目標(biāo)函數(shù)為:

(1)

s.t.U(Z,H,G(C,S))=U*

(2)

將公式(1)和(2)進(jìn)行一階求導(dǎo)可以得到:

(3)

政府提供的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)均會(huì)影響居民對(duì)房屋的競(jìng)價(jià)P和居住面積H,即公共品資本化(5)根據(jù)隱函數(shù)定理得:dH/dG=-UG/UH<0,dZ/dG=-UG/UZ<0,意味著如果居民選擇更多的享受的公共設(shè)施和公共服務(wù),將面臨著減少住房面積和其他私人物品的消費(fèi)。。居民競(jìng)價(jià)反映了居民所愿意為享受的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)支付的費(fèi)用,進(jìn)而影響了地方政府從土地供給過(guò)程中捕獲財(cái)政收入。根據(jù)包絡(luò)定理,可得:

(4)

把公式(3)帶入公式(4),可以得出:

(5)

假設(shè)每個(gè)城市可供出讓的土地面積為外生的,土地相關(guān)的收入是地方政府的重要收入來(lái)源。假設(shè)地方政府從房地產(chǎn)市場(chǎng)捕獲的公共品帶來(lái)的資產(chǎn)溢價(jià)能力為α,且α>0?；贐rennan和Buchanan(1978)[32]模型,地方政府面臨的目標(biāo)函數(shù)為:

maxαP(G)×H(G)-G

(6)

將公式(6)對(duì)支出G(C,S)進(jìn)行一階求導(dǎo),得出:

(7)

為了保證方程有內(nèi)點(diǎn)解,需要滿(mǎn)足二階條件:

(8)

最后,探討地方政府通過(guò)土地相關(guān)收入進(jìn)行價(jià)值捕獲對(duì)支出結(jié)構(gòu)的影響,通過(guò)對(duì)一階條件進(jìn)行靜態(tài)分析,對(duì)公式(7)兩邊對(duì)價(jià)值捕獲能力α求導(dǎo),得到:

(9)

(10)

因此,本文提出假設(shè)1:地方政府的土地價(jià)值捕獲越大,越傾向于增加基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)支出,而減少民生性服務(wù)支出。

然而,土地出讓金作為地方政府重要的財(cái)力補(bǔ)充來(lái)源,能夠緩解財(cái)政支出壓力,進(jìn)而會(huì)增加基礎(chǔ)設(shè)施、民生等各類(lèi)財(cái)政支出水平,即“收入效應(yīng)”。考慮到土地出讓金收入年際波動(dòng)較大,而且每個(gè)城市土地資源、土地財(cái)政依賴(lài)度,隨著可建設(shè)用地資源的減少,地方政府投資可能會(huì)更傾向于回報(bào)率高的領(lǐng)域。

由此,本文提出假設(shè)2:當(dāng)控制城市層面的土地價(jià)值捕獲水平,每增加一單位的土地出讓金收入,地方政府將會(huì)增加民生性公共服務(wù)支出。

需要注意一點(diǎn),地方政府土地出讓金價(jià)值捕獲機(jī)制對(duì)民生性支出比重的關(guān)系由于受到相反作用的影響,結(jié)果存在一定的不確定性,最終主要取決于“替代效應(yīng)”和“收入效應(yīng)”之間的大小關(guān)系。如果土地出讓金對(duì)民生性支出比重回歸系數(shù)為負(fù),說(shuō)明基建支出的“替代效應(yīng)”大于“收入效應(yīng)”,交互項(xiàng)系數(shù)為正,說(shuō)明捕獲房?jī)r(jià)溢價(jià)多。

四、指標(biāo)選取與模型構(gòu)建

(一)數(shù)據(jù)來(lái)源及統(tǒng)計(jì)特征

本文利用2007—2015年(6)樣本期的選取主要考慮數(shù)據(jù)的可獲得性和政策變化。2007年開(kāi)始財(cái)政支出項(xiàng)目分類(lèi)統(tǒng)計(jì)口徑發(fā)生變化,2015年以來(lái)中國(guó)開(kāi)始實(shí)行減稅降負(fù)政策疊加全面“營(yíng)改增”,財(cái)政收支都發(fā)生了明顯的階段性轉(zhuǎn)折。300個(gè)地級(jí)市面板數(shù)據(jù),樣本單位涵蓋了通常所說(shuō)的70個(gè)大中城市或者35個(gè)大中城市,樣本范圍更大,數(shù)據(jù)詳情如表1所示。關(guān)于被解釋變量各類(lèi)財(cái)政支出,從2007年開(kāi)始財(cái)政支出項(xiàng)目分類(lèi)統(tǒng)計(jì)口徑有所變動(dòng),為此,本文按照項(xiàng)目類(lèi)別選取《中國(guó)城市建設(shè)統(tǒng)計(jì)年鑒》中的公用設(shè)施建設(shè)固定資產(chǎn)投資占財(cái)政支出比重作為城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資(fac_rate)的代理變量(7)關(guān)于城市公用設(shè)施建設(shè)投資指標(biāo)的選取,2007年以前財(cái)政支出項(xiàng)目中有“基本建設(shè)支出”,此后不再統(tǒng)計(jì)該項(xiàng)數(shù)據(jù)。本文關(guān)注“生地”變?yōu)椤笆斓亍边^(guò)程中配套的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入,故而選用該數(shù)據(jù)。需要注意的是,該項(xiàng)投資僅作為常說(shuō)的基建支出的一部分,所以其數(shù)值可能會(huì)低于城市教育支出。,選取CEIC數(shù)據(jù)庫(kù)中的教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)保障和科學(xué)支出之和占財(cái)政支出的比重(ser_rate)作為民生性支出代理變量(8)部分地級(jí)市醫(yī)療衛(wèi)生支出數(shù)據(jù)缺失,故而民生性支出占財(cái)政支出的比重?cái)?shù)據(jù)不全。,保證樣本期間的統(tǒng)計(jì)口徑一致。樣本時(shí)間區(qū)間的確定主要受到數(shù)據(jù)的可獲得性和連續(xù)性限制,而且從2007年以后國(guó)有土地使用權(quán)出讓制度逐漸規(guī)范、穩(wěn)定,房地產(chǎn)市場(chǎng)蓬勃發(fā)展起來(lái)。隨著城市公共服務(wù)條件改善,房?jī)r(jià)水平整體上漲迅速,選取該階段的樣本數(shù)據(jù)研究?jī)r(jià)值捕獲問(wèn)題比較合理。其余變量均來(lái)自歷年《中國(guó)國(guó)土資源統(tǒng)計(jì)年鑒》、Wind數(shù)據(jù)庫(kù)。考慮到通貨膨脹的因素,本文以2004年為基期將樣本期的名義數(shù)值進(jìn)行平減處理得到實(shí)際數(shù)值。由于城市級(jí)別的居民消費(fèi)價(jià)格指數(shù)缺失嚴(yán)重,故本文采用了各城市所屬省份的居民消費(fèi)價(jià)格指數(shù)進(jìn)行平減。

(二)土地價(jià)值捕獲的測(cè)度

現(xiàn)有研究沒(méi)有統(tǒng)一的價(jià)值捕獲能力指標(biāo),目前可供參閱的價(jià)值捕獲測(cè)度有兩篇文獻(xiàn)。Hong(1996)[23]7提出的針對(duì)香港土地批租制度下的兩種土地價(jià)值捕獲指標(biāo)PII (Percentage of Infrastructure Investment Financed by Land Revenue),即PII等于土地相關(guān)收入除以基礎(chǔ)建設(shè)投資,和PLVC(Percentage of Land Value Capture),即PLVC等于兩期土地批租相關(guān)的凈收入除以?xún)善谕恋貎r(jià)格增長(zhǎng)凈額。其中,兩期土地價(jià)格運(yùn)用比較法和殘差法估計(jì)得出。但這種計(jì)算方式往往適用于小規(guī)模土地價(jià)值測(cè)算,而且需要充足的土地基本信息支持。宋琪和湯玉剛(2016)[33]分別運(yùn)用土地出讓金、工業(yè)企業(yè)應(yīng)納增值稅以及住房商品房銷(xiāo)售額除以GDP來(lái)衡量土地財(cái)政和房地產(chǎn)相關(guān)的稅收帶來(lái)的財(cái)政激勵(lì)。雖然這兩篇文獻(xiàn)提供了重要的測(cè)度思路,但均不適合本文的土地價(jià)值捕獲機(jī)制分析。一方面,受到內(nèi)地城市數(shù)據(jù)限制,與香港不同,內(nèi)地城市土地價(jià)值差異大、影響因素復(fù)雜等,難以精準(zhǔn)測(cè)算每一地塊的土地增值收入;另一方面,本文重點(diǎn)考察地方政府出讓土地能夠從房地產(chǎn)市場(chǎng)捕獲財(cái)政收入的比重。為此,在此基礎(chǔ)上重新構(gòu)建土地價(jià)值捕獲指標(biāo):

(11)

公式(11)衡量每個(gè)城市地方政府通過(guò)土地出讓金從商品房銷(xiāo)售中捕獲土地增值收入(9)嚴(yán)格地講,公式(11)中的分母應(yīng)該為有公共服務(wù)和沒(méi)有公共服務(wù)情況下的商品房銷(xiāo)售差價(jià),但考慮到數(shù)據(jù)的可獲得性和微觀房屋溢價(jià)的差異性,很難獲得每個(gè)房產(chǎn)具體的溢價(jià),故而采用商品房銷(xiāo)售額進(jìn)行粗略估計(jì)。土地相關(guān)收入應(yīng)包含所有的價(jià)值捕獲收入,如企業(yè)所得稅、增值稅等,本文僅使用價(jià)值捕獲較強(qiáng)的土地出讓金進(jìn)行測(cè)算。。本文僅選取土地出讓金作為主要價(jià)值捕獲方式出于兩點(diǎn)考慮:一是為了避免其他因素的干擾。土地相關(guān)收入涉及多項(xiàng)稅收收入,例如企業(yè)所得稅,其中包含了所有行業(yè)的企業(yè),可能影響土地價(jià)值捕獲指標(biāo)的精準(zhǔn)度。二是土地出讓金捕獲規(guī)模較大,相比之下,房產(chǎn)稅、土地增值稅等捕獲規(guī)模相對(duì)較小,選取土地出讓金更具有代表性。土地出讓金數(shù)據(jù)來(lái)自歷年的《中國(guó)國(guó)土資源統(tǒng)計(jì)年鑒》,商品房銷(xiāo)售額來(lái)自Wind數(shù)據(jù)庫(kù)。

由于在某個(gè)別年份土地出讓規(guī)模較大或房地產(chǎn)市場(chǎng)波動(dòng)較大,土地價(jià)值捕獲指標(biāo)測(cè)算可能會(huì)波動(dòng)較大,為了避免異常值的干擾,本文將土地價(jià)值捕獲在0.1%和99.9%分位數(shù)進(jìn)行縮尾處理。土地價(jià)值捕獲最大的并非北上廣深一線城市,土地價(jià)值捕獲排名的前五個(gè)城市分別為孝感、隨州、南通、揚(yáng)州、黃石,其中孝感高達(dá)1.538;而排名后五個(gè)城市為金昌、武威、酒泉、嘉興、嘉峪關(guān),其中嘉峪關(guān)為0.012。

(三)基準(zhǔn)模型設(shè)定

為了驗(yàn)證前文的假設(shè)1,本文設(shè)定基準(zhǔn)模型(12),考察跨期的土地出讓金收入對(duì)財(cái)政支出結(jié)構(gòu)的影響。被解釋變量yit指各類(lèi)財(cái)政支出比重,下標(biāo)i表示城市,t表示年份。本文主要關(guān)注土地價(jià)值捕獲能力如何影響地方政府支出行為,根據(jù)前文的理論分析,選取公用設(shè)施建設(shè)固定資產(chǎn)(道路、水利、暖氣等)占總支出比重fac_rateit和民生性支出(教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)保障及科技事業(yè)費(fèi))占財(cái)政支出的比重ser_rateit作為被解釋變量。lng_tpvit-1為上一年土地出讓金收入,citylvci為每個(gè)城市的土地價(jià)值捕獲能力。controlsit為經(jīng)濟(jì)發(fā)展、生活水平、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、金融狀況方面的控制變量,具體包括人均GDP,全市戶(hù)籍人口,居民可支配收入水平、第二產(chǎn)業(yè)占GDP比重(%)、金融機(jī)構(gòu)各項(xiàng)貸款余額。μi表示城市的不可觀測(cè)且不隨時(shí)間變化的特征,λt表示時(shí)間虛擬變量,εit表示隨機(jī)擾動(dòng)項(xiàng)。

yit=cit+α1lng_tpvit-1+βcontrolsit+λt+μi+εit

(12)

yit=cit+α2citylvci+βcontrolsit+λt+μi+εit

(13)

yit=cit+α1lng_tpvit+α2lng_tpvit-1×citylvci+βcontrolsit+λt+μi+εit

(14)

為了驗(yàn)證假設(shè)2,分別設(shè)定模型公式(13)和(14)。公式(13)考察不同城市的城市土地價(jià)值捕獲差異對(duì)財(cái)政支出結(jié)構(gòu)的影響。進(jìn)一步,公式(14)增加了上年土地出讓金收入與城市土地財(cái)政價(jià)值捕獲的交互項(xiàng),考察當(dāng)控制城市土地價(jià)值捕獲能力的異質(zhì)性后,土地出讓金收入對(duì)地方政府財(cái)政支出偏好的影響。

五、實(shí)證結(jié)果與分析

(一)基準(zhǔn)模型

本文運(yùn)用Stata軟件對(duì)公式(12)～(14)進(jìn)行回歸分析,檢驗(yàn)土地出讓金、土地價(jià)值捕獲對(duì)支出結(jié)構(gòu)偏向的影響,結(jié)果如表2所示。其中,表2的(1)～(4)列報(bào)告了不考慮內(nèi)生性的問(wèn)題情況下,地方政府對(duì)民生性支出和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)支出的傾向。上一年土地出讓金收入對(duì)教育、醫(yī)療、科技等民生性公共服務(wù)支出具有顯著的抑制作用,出讓金每增加1倍,民生性支出比重減少0.4%;上一年的土地出讓金收入對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)支出具有顯著的促進(jìn)作用,出讓金每增加1倍,基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)支出比重增加1.1%。從地方政府基于土地捕獲的實(shí)際收益角度來(lái)看,地方政府捕獲能力越強(qiáng),越傾向于增加基礎(chǔ)設(shè)施支出,基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)比重增加18.6%;反之,降低民生性建設(shè)支出比重,大約在9%。回歸結(jié)果符合地方政府“重基建、輕服務(wù)”的現(xiàn)象,與假設(shè)1相一致。

表2 土地財(cái)政、價(jià)值捕獲對(duì)財(cái)政支出結(jié)構(gòu)的影響

如果不考慮各地區(qū)的土地價(jià)值捕獲能力差異,地方政府將會(huì)減少0.9%民生性支出;當(dāng)控制上一年土地出讓金收入,表2的(5)列顯示,土地價(jià)值捕獲與上一年土地出讓金收入的系數(shù)顯著為正,土地價(jià)值捕獲越強(qiáng)的地方政府將會(huì)增加大約2.8%民生性支出。表2的(6)列顯示,雖然上一年土地出讓金收入及其與土地價(jià)值捕獲的交互項(xiàng)系數(shù)為正,但并不顯著。也就是說(shuō),各城市的支出偏向與土地價(jià)值捕獲能力有一定的關(guān)聯(lián),存在異質(zhì)性。土地價(jià)值捕獲越強(qiáng)的城市,隨著土地出讓金收入的增加,地方財(cái)力狀況改善,地方政府可能會(huì)偏向于增加民生性支出。

(二)穩(wěn)健性檢驗(yàn)

1. 工具變量法

前述上一年土地出讓金收入對(duì)民生性支出和基礎(chǔ)設(shè)施投資支出比重的OLS估計(jì)、面板固定效應(yīng)估計(jì)可能存在內(nèi)生性問(wèn)題,例如遺漏變量、反向因果。處于不同發(fā)展階段的城市,地方政府支出行為偏好與所在城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、財(cái)力狀況、官員偏好等密不可分,在表2的基準(zhǔn)模型回歸中控制了城市特征變量以緩解潛在的遺漏變量問(wèn)題,以時(shí)間虛擬變量來(lái)控制城市發(fā)展階段、經(jīng)濟(jì)周期的影響。對(duì)于反向因果的問(wèn)題,表2基準(zhǔn)模型回歸采用了滯后一期的土地出讓金收入緩解反向因果的可能性,但并不能從根本上解決可能存在的反向因果問(wèn)題。一般而言,基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)支出比重較高的地區(qū)對(duì)土地出讓金收入的依賴(lài)性也越強(qiáng)。因此,反向因果的存在會(huì)導(dǎo)致回歸系數(shù)的有偏估計(jì)。

為了解決內(nèi)生性問(wèn)題,本文借鑒劉修巖等(2019)[34]、Saiz(2010)[35]、Chen和Kung(2016)[36]、Mian和Sufi(2011)[37]、Chaney等(2012)[38]以及魯元平等(2018)[39]的做法,使用所在城市不可開(kāi)發(fā)土地所占比重和國(guó)家中長(zhǎng)期貸款利率的交互項(xiàng)作為土地出讓金的工具變量。其邏輯是,國(guó)家中長(zhǎng)期貸款利率影響土地市場(chǎng)、房地產(chǎn)市場(chǎng)需求側(cè),在其他條件不變的情況下,利率越低,房地產(chǎn)需求增加;城市不可開(kāi)發(fā)土地占比影響土地市場(chǎng)、房地產(chǎn)市場(chǎng)供給側(cè),城市不可開(kāi)發(fā)土地占比越大,那么,相對(duì)稀缺的土地資源將會(huì)推高地價(jià),從而增加地方政府財(cái)政收入。因此,運(yùn)用二者交互項(xiàng)作為土地出讓金收入的工具變量,從供需兩側(cè)反映了土地出讓金收入的變動(dòng)。關(guān)于不可開(kāi)發(fā)土地占比,將城市行政區(qū)劃范圍內(nèi)坡度大于15的坡度區(qū)域面積以及湖泊、河流、濕地等水體面積的總和作為無(wú)法開(kāi)發(fā)利用的土地,其占城市行政區(qū)劃總面積的比重作為自然地理約束土地供給的代理變量。基于中科院資源環(huán)境數(shù)據(jù)云平臺(tái)250m的數(shù)字高程模型(DEM)數(shù)據(jù)、2010年土地利用類(lèi)型數(shù)據(jù)、中國(guó)地級(jí)市地圖,使用ArcGIS軟件分別測(cè)算出每個(gè)地級(jí)市坡度大于15的土地面積(As>15)和水體面積(Awater)之和,然后除以各地級(jí)市行政區(qū)劃面積(Atotal)。各地級(jí)市行政區(qū)劃面積數(shù)據(jù)來(lái)源于2011年《中國(guó)城市統(tǒng)計(jì)年鑒》。

(15)

表3報(bào)告了使用工具變量后土地出讓金、土地價(jià)值捕獲對(duì)民生性支出比重的影響。(1)～(2)列反映了無(wú)論是當(dāng)期還是滯后期的土地出讓金收入與民生性支出比重皆呈現(xiàn)顯著的負(fù)向關(guān)系,符合最初預(yù)判。通過(guò)加入土地價(jià)值捕獲變量控制城市層面的土地價(jià)值捕獲能力的異質(zhì)性,(3)列顯示了土地出讓金收入對(duì)民生性支出比重依然顯著為負(fù)。此時(shí),土地價(jià)值捕獲的系數(shù)為正,但并不顯著。(4)列加入土地出讓金和土地價(jià)值捕獲的交互項(xiàng),交互項(xiàng)的系數(shù)依然顯著為負(fù)。(5)列匯報(bào)了土地出讓金對(duì)民生性支出的邊際效應(yīng)。當(dāng)然,土地出讓金對(duì)民生性支出的偏效應(yīng)(α1+α2·citylvcmean)計(jì)算得出為-0.125,依然呈現(xiàn)顯著的負(fù)相關(guān)關(guān)系。研究發(fā)現(xiàn),土地出讓金和土地價(jià)值捕獲交互項(xiàng)系數(shù)顯著為正,土地出讓金收入對(duì)民生性支出的邊際效應(yīng)呈顯著的正相關(guān)關(guān)系。這意味著當(dāng)控制土地出讓規(guī)模等其他變量,隨著土地價(jià)值捕獲能力增強(qiáng),每增加一單位的土地出讓金,地方政府將會(huì)提高民生性支出的比重。

表3 土地財(cái)政、價(jià)值捕獲對(duì)民生性支出的IV回歸結(jié)果

2.替換土地價(jià)值捕獲變量

目前,關(guān)于土地價(jià)值捕獲指標(biāo)沒(méi)有統(tǒng)一的度量方式,為了驗(yàn)證實(shí)證分析的穩(wěn)健性,更換土地價(jià)值捕獲的計(jì)算公式。運(yùn)用土地出讓金收入與商品房銷(xiāo)售額的比值作為土地價(jià)值捕獲(lvc)的替代變量,衡量房地產(chǎn)市場(chǎng)中土地出讓金所占的比重。按照前文對(duì)土地價(jià)值捕獲的定義,土地增值稅實(shí)際上是對(duì)土地增值部分征收的稅收收入,也屬于土地價(jià)值捕獲的重要方式。采用省級(jí)土地增值稅和國(guó)家中長(zhǎng)期貸款利率作為土地價(jià)值捕獲的工具變量進(jìn)行工具變量LIML估計(jì)。關(guān)于選用省級(jí)土地增值稅作為工具變量,是因?yàn)榭紤]到?jīng)]有公開(kāi)的地級(jí)市層面土地增值稅收入數(shù)據(jù),采用省級(jí)土地增值稅既與所替代的土地價(jià)值捕獲息息相關(guān),又與隨機(jī)誤差項(xiàng)不相關(guān)。結(jié)果如表4所示,工具變量LIML估計(jì)均通過(guò)了識(shí)別不足、弱識(shí)別檢驗(yàn);從Hansen J統(tǒng)計(jì)量來(lái)看,工具變量滿(mǎn)足外生性。土地價(jià)值捕獲與民生性財(cái)政支出比重具有顯著的負(fù)向關(guān)系,回歸結(jié)果依然很穩(wěn)健。

表4 價(jià)值捕獲對(duì)民生性支出的影響

長(zhǎng)期以來(lái),土地財(cái)政在地方財(cái)政收入中扮演著不可或缺的角色,而地方政府土地價(jià)值捕獲不僅受到自然地理?xiàng)l件的約束,其對(duì)地方政府支出行為的作用機(jī)制還可能受到財(cái)力狀況的影響。一般而言,地方政府財(cái)政壓力越大,越有動(dòng)力捕獲土地的增值收益;地方的可出讓土地資源越少,地方政府將會(huì)提高土地資源的利用效率,土地的邊際收益也將提高。為此,表4的(2)～(4)列逐步加入自然地理約束(nature)、財(cái)政自給度(fiscal)與土地價(jià)值捕獲(lvc)的交互項(xiàng)。雖然自然地理約束、財(cái)政自給度的調(diào)節(jié)效應(yīng)顯著為正,但土地價(jià)值捕獲對(duì)民生性支出的偏效應(yīng)顯著為負(fù)?？紤]到自然地理約束和財(cái)力狀況的調(diào)節(jié)機(jī)制,土地價(jià)值捕獲每提高一個(gè)單位,民生性支出比重將減少23.4%。

六、拓展分析

(一)土地出讓方式異質(zhì)性分析

地方政府出讓土地的方式直接影響了土地出讓金的收入。一般而言,以招標(biāo)、拍賣(mài)的方式出讓土地的價(jià)格較高,掛牌和協(xié)議出讓土地價(jià)格較低(趙文哲和楊繼東,2015)[12]22。前文的土地價(jià)值捕獲計(jì)算使用了各類(lèi)出讓方式的土地出讓金總額,而協(xié)議出讓、劃撥出讓往往受到地方政府招商引資、支持公益性項(xiàng)目等目的的限制,使出讓土地價(jià)格較低,而且對(duì)于商業(yè)、旅游、娛樂(lè)等各類(lèi)經(jīng)營(yíng)性用地采取招拍掛的方式,不同的土地出讓方式可能會(huì)通過(guò)出讓金收入來(lái)影響地方政府支出偏好。因此,分別計(jì)算招拍掛、協(xié)議出讓金土地價(jià)值捕獲,并進(jìn)一步分東中西部考察土地價(jià)值捕獲對(duì)民生性支出的異質(zhì)性。

表5報(bào)告了土地招拍掛出讓方式下地方政府對(duì)民生性支出的偏好。結(jié)果顯示,盡管通過(guò)招拍掛的方式出讓土地,地方政府依然傾向于減少民生性支出比重,但隨著土地價(jià)值捕獲能力的增強(qiáng),地方政府會(huì)顯著提高民生性支出比重。

表5 招拍掛出讓土地對(duì)民生性支出的影響

表6報(bào)告了協(xié)議出讓土地收入對(duì)民生性支出比重的影響,但結(jié)果并不顯著。這與協(xié)議出讓土地承擔(dān)著一定的社會(huì)和政策功能有關(guān)系,畢竟協(xié)議出讓土地是地方政府吸引外資、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要手段。地方政府以較低的價(jià)格出讓土地,而且土地質(zhì)量相對(duì)較差,從中獲得的土地出讓金收入比以招標(biāo)、拍賣(mài)方式出讓的土地收入少,故而地方政府在收入微薄的情況下難以向民生性支出傾斜。

表6 協(xié)議出讓土地對(duì)民生性支出的影響

(二)民生性支出水平效應(yīng)

上一部分考察了土地價(jià)值捕獲對(duì)民生性支出比重,本節(jié)嘗試將運(yùn)用教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)保障和就業(yè)以及科技支出之和的對(duì)數(shù)形式作為被解釋變量,運(yùn)用省級(jí)土地增值稅作為工具變量進(jìn)行LIML估計(jì),回歸結(jié)果如表7所示。結(jié)果發(fā)現(xiàn),控制自然地理約束和財(cái)力狀況之后,土地價(jià)值捕獲越多,地方政府將會(huì)減少教育、醫(yī)療衛(wèi)生等公共服務(wù)支出,回歸結(jié)果依然穩(wěn)健。

表7 土地價(jià)值捕獲對(duì)民生性支出水平的影響

七、結(jié)論與政策建議

相比以往的研究成果,本文創(chuàng)新性地分析了中國(guó)地方政府通過(guò)土地出讓金進(jìn)行價(jià)值捕獲的過(guò)程,并嘗試檢驗(yàn)土地價(jià)值捕獲水平對(duì)地方財(cái)政支出的影響。首先,本文吸收借鑒了相關(guān)的參考文獻(xiàn),重新構(gòu)建價(jià)值捕獲指標(biāo)來(lái)作為地方政府價(jià)值捕獲的代理變量。進(jìn)一步地,本文刻畫(huà)了中國(guó)式地方政府價(jià)值捕獲機(jī)制,將其分為地方政府對(duì)基礎(chǔ)建設(shè)投資資本化過(guò)程的直接價(jià)值捕獲和對(duì)公共服務(wù)資本化過(guò)程的間接捕獲兩種捕獲方式。其次,本文使用全國(guó)地級(jí)市面板數(shù)據(jù)實(shí)證分析價(jià)值捕獲能力對(duì)財(cái)政支出水平和結(jié)構(gòu)的影響,主要發(fā)現(xiàn):價(jià)值捕獲對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資具有顯著的促進(jìn)作用,對(duì)教育、醫(yī)療衛(wèi)生等公共服務(wù)支出具有負(fù)面影響。最后,本文采取了多種計(jì)量手段,如引入自然地理約束和財(cái)力狀況作為調(diào)節(jié)變量,使用IV-LIML估計(jì)解決內(nèi)生性問(wèn)題。隨著城市可建設(shè)用地面積的減少和財(cái)力狀況改善,地方政府會(huì)稍微增加民生性支出比重,但土地價(jià)值捕獲對(duì)民生性支出比重偏效應(yīng)顯然呈現(xiàn)負(fù)向關(guān)系,回歸結(jié)果依然穩(wěn)健。

本文分析了以土地出讓金為主導(dǎo)的中國(guó)式土地價(jià)值捕獲體系,解釋了地方政府為何熱衷于城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資,而不愿意增加土地由“生地”變?yōu)椤笆斓亍焙罄m(xù)公共服務(wù),對(duì)財(cái)稅體制改革、引領(lǐng)中國(guó)式現(xiàn)代化建設(shè)具有重要的現(xiàn)實(shí)意義,具體體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。第一,中國(guó)地方政府現(xiàn)有的價(jià)值捕獲工具主要依賴(lài)土地出讓環(huán)節(jié)籌集收入。盡管這一制度對(duì)于籌集城市建設(shè)資金發(fā)揮了很大作用,但是該制度不可持續(xù),容易促成支出結(jié)構(gòu)扭曲,可以考慮加快土地出讓制度向土地年租制轉(zhuǎn)變,及時(shí)捕獲公共品帶來(lái)的資產(chǎn)溢價(jià)。同時(shí),在支出結(jié)構(gòu)上,應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)保障基本民生需求,優(yōu)先考慮滿(mǎn)足人民群眾基本需求和利益最大化的項(xiàng)目,注重財(cái)政支出的公平性和效率性。第二,從政策工具本身來(lái)看,房地產(chǎn)稅能夠?qū)⒕用裣硎艿墓卜?wù)與稅收負(fù)擔(dān)相掛鉤,很有可能成為較為理想的公共品資本化價(jià)值捕獲工具。結(jié)合當(dāng)前房地產(chǎn)市場(chǎng)形勢(shì),充分利用好各種政策工具,適時(shí)開(kāi)展新一輪的房地產(chǎn)稅改革試點(diǎn),實(shí)現(xiàn)調(diào)節(jié)收入分配、調(diào)控房地產(chǎn)市場(chǎng)、培育地方稅源等多重政策目標(biāo)。第三,本文將土地財(cái)政價(jià)值捕獲與公共品提供有效地統(tǒng)一起來(lái),進(jìn)一步提升國(guó)家治理能力,特別在經(jīng)濟(jì)下行壓力下,對(duì)地方政府盤(pán)活土地資源、提供優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)以提升城市的吸引力,具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。最后,由于本研究不僅僅是基于資本化理論和價(jià)值捕獲理論對(duì)中國(guó)地方政府價(jià)值捕獲機(jī)制存在的問(wèn)題引發(fā)的思考,構(gòu)建的地方政府價(jià)值捕獲機(jī)制比較簡(jiǎn)單,只是試圖描述和解釋其最重要的內(nèi)部機(jī)理,價(jià)值捕獲的前提是有明確的資產(chǎn)溢價(jià)分配關(guān)系,本文僅討論公共投資闡述的資源溢價(jià)部分的價(jià)值捕獲,希望對(duì)未來(lái)的研究起到拋磚引玉的作用。