席 磊 孫美元 趙 鵬 李子薇

（作者單位：北京市水生態(tài)保護(hù)與水土保持中心）

一、研究背景

中華人民共和國(guó)成立以來(lái)，北京市共修建大中型水庫(kù)21 座，其中大型水庫(kù)4 座，包括密云、官?gòu)d、懷柔、海子水庫(kù)；中型水庫(kù)17 座，包括遙橋峪、半城子等。21 座大中型水庫(kù)是北京市地表水資源調(diào)配的骨干工程，承擔(dān)著防洪、供水、改善生態(tài)環(huán)境等方面的功能，對(duì)全市經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展作出了重大貢獻(xiàn)。北京市大中型水庫(kù)庫(kù)區(qū)和移民安置區(qū)分布在密云區(qū)、延慶區(qū)、房山區(qū)、懷柔區(qū)、平谷區(qū)、昌平區(qū)、順義區(qū)、通州區(qū)和門頭溝區(qū)等9 個(gè)主要區(qū)、86 個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、849 個(gè)村，農(nóng)業(yè)戶口移民總?cè)藬?shù)109 108 人。

2006 年，國(guó)務(wù)院印發(fā)了《國(guó)務(wù)院關(guān)于完善大中型水庫(kù)移民后期扶持政策的意見》（國(guó)發(fā)〔2006〕17 號(hào)）（以下簡(jiǎn)稱《意見》），明確提出后期扶持近期目標(biāo)是解決水庫(kù)移民的溫飽問(wèn)題以及庫(kù)區(qū)和移民安置區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施薄弱的突出問(wèn)題，中長(zhǎng)期目標(biāo)是強(qiáng)化庫(kù)區(qū)和移民安置區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施薄弱環(huán)節(jié)，加快推進(jìn)區(qū)域生態(tài)環(huán)境建設(shè)，改善移民生產(chǎn)生活條件，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，增加移民收入，使移民生活水平不斷提高，逐步達(dá)到當(dāng)?shù)剞r(nóng)村平均水平[1]。

隨著《意見》的持續(xù)實(shí)施，北京市已解決移民溫飽和移民安置區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施薄弱等突出問(wèn)題，基本完成政策提出的后期扶持近期目標(biāo)。現(xiàn)階段，隨著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的不斷實(shí)施，以及為進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)移民后期扶持中的長(zhǎng)期目標(biāo)，北京市逐步加大產(chǎn)業(yè)扶持項(xiàng)目的投入力度。2020—2022 年，北京市累計(jì)實(shí)施產(chǎn)業(yè)扶持項(xiàng)目20 個(gè)，其中2020 年密云區(qū)實(shí)施了11 個(gè)溫室配套物資建設(shè)項(xiàng)目；2021 年密云區(qū)實(shí)施了3 個(gè)產(chǎn)業(yè)扶持項(xiàng)目，包括1 個(gè)產(chǎn)業(yè)園建設(shè)項(xiàng)目、2 個(gè)農(nóng)業(yè)及附屬設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目；2022 年密云區(qū)實(shí)施了5 個(gè)產(chǎn)業(yè)扶持項(xiàng)目，延慶區(qū)實(shí)施了1 個(gè)產(chǎn)業(yè)扶持項(xiàng)目。產(chǎn)業(yè)扶持項(xiàng)目的實(shí)施推動(dòng)了移民村農(nóng)業(yè)種植、文化旅游等產(chǎn)業(yè)發(fā)展，拓寬了移民群眾經(jīng)濟(jì)收入渠道，有效促進(jìn)了移民群眾增收，為庫(kù)區(qū)和移民安置區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展注入了新的活力。

本文以北京市近年來(lái)實(shí)施的大中型水庫(kù)移民產(chǎn)業(yè)扶持項(xiàng)目為例，采用實(shí)地調(diào)研、典型案例分析和資料分析等方法，探究北京市庫(kù)區(qū)和移民安置區(qū)產(chǎn)業(yè)扶持項(xiàng)目收益分配機(jī)制，分析存在的問(wèn)題，提出解決對(duì)策建議，為后續(xù)水庫(kù)移民產(chǎn)業(yè)扶持項(xiàng)目規(guī)范、高效、良性運(yùn)行提供依據(jù)。

二、北京市水庫(kù)移民產(chǎn)業(yè)扶持項(xiàng)目收益分配原則及模式

（一）收益分配的基本原則

良好的收益分配機(jī)制是北京市實(shí)施移民產(chǎn)業(yè)扶持項(xiàng)目的根本遵循，關(guān)系到移民群眾的切身經(jīng)濟(jì)利益、移民群眾的滿意度，以及庫(kù)區(qū)和移民安置區(qū)的社會(huì)穩(wěn)定。產(chǎn)業(yè)扶持項(xiàng)目收益分配機(jī)制的確立應(yīng)當(dāng)遵循以下原則。

1.充分尊重移民群眾意愿

產(chǎn)業(yè)扶持項(xiàng)目的實(shí)施和收益分配是增加移民村集體經(jīng)濟(jì)收入與保障移民群眾持續(xù)致富的重要渠道，因此在決策階段，應(yīng)當(dāng)履行民主程序，召開村民代表大會(huì)，充分尊重移民群眾的意愿，保障移民群眾的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)[2]。同時(shí)，廣泛聽取移民群眾的建議，制訂具體的收益分配方案，確定移民村集體和水庫(kù)移民參與機(jī)制與利益共享分配機(jī)制。項(xiàng)目年度收益分配方案應(yīng)當(dāng)按照章程經(jīng)村民代表大會(huì)討論通過(guò)，經(jīng)公示后報(bào)上級(jí)移民管理部門備案，確保產(chǎn)業(yè)收益分配由移民群眾當(dāng)家作主。

2.明確收益分配的對(duì)象

《水利部關(guān)于進(jìn)一步做好大中型水庫(kù)移民后期扶持工作的通知》明確規(guī)定，水庫(kù)移民后期扶持資金投向產(chǎn)業(yè)發(fā)展項(xiàng)目形成的經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)、產(chǎn)權(quán)歸移民（組）集體所有，既可自主經(jīng)營(yíng)，也可委托新型經(jīng)營(yíng)主體管理，所得收益由移民村（組）集體和水庫(kù)移民共享，優(yōu)先扶助貧困移民。由此可知，產(chǎn)業(yè)扶持項(xiàng)目的收益分配必須堅(jiān)持移民群眾是受益主體的原則，分配對(duì)象主要為大中型水庫(kù)庫(kù)區(qū)和移民安置區(qū)的移民群眾，鄉(xiāng)鎮(zhèn)及街道辦事處不能直接參與項(xiàng)目的收益分配，項(xiàng)目所得收益應(yīng)當(dāng)用于促進(jìn)庫(kù)區(qū)和移民安置區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，不斷改善移民生產(chǎn)生活條件，并防止經(jīng)濟(jì)收益被少數(shù)人侵占和控制。

3.確立合理的收益分配方式

項(xiàng)目收益分配方案應(yīng)科學(xué)合理，統(tǒng)籌兼顧各方利益，保障各利益相關(guān)方的合法權(quán)益。從可持續(xù)發(fā)展的角度出發(fā)，堅(jiān)持服務(wù)與發(fā)展并行，以間接分配為主、直接分配為輔。一是將項(xiàng)目收益更多地用于生產(chǎn)基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)與維護(hù)，不斷完善產(chǎn)業(yè)配套設(shè)施，改善移民生產(chǎn)生活條件。二是利用項(xiàng)目收益建立社會(huì)保障基金，增加庫(kù)區(qū)移民群眾社會(huì)保障投入，補(bǔ)充庫(kù)區(qū)醫(yī)療和養(yǎng)老資金，發(fā)放社會(huì)救助資金和社會(huì)福利資金，進(jìn)一步優(yōu)化移民社會(huì)保障體系。

4.確保收益分配公平公正和公開透明

產(chǎn)業(yè)扶持項(xiàng)目的收益分配要遵循公平公正的原則，嚴(yán)格執(zhí)行項(xiàng)目方案中明確的收益分配方案、分配標(biāo)準(zhǔn)和分配程序，保證庫(kù)區(qū)和移民安置區(qū)的社會(huì)穩(wěn)定。但收益分配也應(yīng)當(dāng)考慮到庫(kù)區(qū)移民群眾的實(shí)際生活情況，如一些老年移民或殘疾移民，生活條件相對(duì)較差，受水庫(kù)建設(shè)影響較大，在進(jìn)行收益分配時(shí)適當(dāng)予以傾斜照顧。另外，由于庫(kù)區(qū)移民相對(duì)分散，個(gè)別項(xiàng)目的實(shí)施難以惠及廣大庫(kù)區(qū)移民，部分移民群眾由于無(wú)法獲得項(xiàng)目實(shí)施帶來(lái)的直接收益，容易產(chǎn)生各種猜疑，引發(fā)不滿情緒。因此，在分配項(xiàng)目收益時(shí)，應(yīng)當(dāng)保證公開透明，讓移民群眾充分了解項(xiàng)目收益的使用情況，消除疑慮。

（二）收益分配模式

通過(guò)對(duì)北京市實(shí)施的移民產(chǎn)業(yè)扶持項(xiàng)目進(jìn)行調(diào)研可知，收益分配模式大致可以分為以下兩種。

1.直接分配

收益直接分配是指產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目的實(shí)施能夠直接給移民群眾帶來(lái)經(jīng)濟(jì)收益。一是移民村通過(guò)土地流轉(zhuǎn)、資產(chǎn)入股等方式直接獲得項(xiàng)目分紅。例如，密云區(qū)河南寨鎮(zhèn)日光溫室大棚建設(shè)項(xiàng)目中，村集體通過(guò)將大棚承包給承租人種植原味西紅柿、西瓜、草莓等特色果蔬，從而獲得收益，村集體將所獲得的收益用于移民村配套設(shè)施建設(shè)、發(fā)放庫(kù)區(qū)移民福利等；溪翁莊鎮(zhèn)金叵羅村的產(chǎn)業(yè)園區(qū)項(xiàng)目通過(guò)土地流轉(zhuǎn)實(shí)現(xiàn)對(duì)集體土地統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)管理，村集體農(nóng)民專業(yè)合作社采取股東運(yùn)營(yíng)模式，使當(dāng)?shù)匾泼袢罕娔軌蛑苯荧@得土地流轉(zhuǎn)收益和股權(quán)分紅收益。二是移民直接參與項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)，獲得固定勞務(wù)報(bào)酬。當(dāng)?shù)匾泼袢罕娨怨と松矸葜苯訁⑴c項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)營(yíng)，領(lǐng)取勞務(wù)報(bào)酬。這解決了部分移民群眾的就業(yè)問(wèn)題，進(jìn)一步增加了移民群眾的經(jīng)濟(jì)收入，在帶動(dòng)移民群眾增收致富方面效果顯著。

2.間接分配

收益的間接分配是指產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目的實(shí)施給移民群眾帶來(lái)間接效益。部分項(xiàng)目無(wú)法為庫(kù)區(qū)和移民安置區(qū)帶來(lái)直接經(jīng)濟(jì)效益，但通過(guò)項(xiàng)目建設(shè)能夠完善移民村基礎(chǔ)設(shè)施，進(jìn)一步帶動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展。一是完善配套基礎(chǔ)設(shè)施，改善移民生產(chǎn)生活條件。例如，密云區(qū)河南寨鎮(zhèn)日光溫室大棚建設(shè)項(xiàng)目在實(shí)施過(guò)程中，配套建設(shè)了田間道路和排水設(shè)施，改善了村民種植和勞作環(huán)境；密云區(qū)溪翁莊鎮(zhèn)金叵羅村產(chǎn)業(yè)園區(qū)項(xiàng)目在實(shí)施過(guò)程中建設(shè)了鄉(xiāng)村道路、停車場(chǎng)、道路綠化等配套基礎(chǔ)設(shè)施，改善了當(dāng)?shù)氐拇迦荽迕?，在服?wù)游客的同時(shí)惠及了移民群眾的生產(chǎn)生活。二是帶動(dòng)文旅產(chǎn)業(yè)發(fā)展，促進(jìn)移民增收。例如，密云區(qū)溪翁莊鎮(zhèn)金叵羅村產(chǎn)業(yè)園區(qū)項(xiàng)目每年能夠吸引大量游客前來(lái)游玩，增加了餐飲、娛樂(lè)等配套服務(wù)的需求，為移民群眾提供了大量就業(yè)機(jī)會(huì)，進(jìn)一步帶動(dòng)移民群眾增收。

三、北京市水庫(kù)移民產(chǎn)業(yè)扶持項(xiàng)目收益分配機(jī)制存在的問(wèn)題

（一）缺乏收益分配經(jīng)驗(yàn)

隨著水庫(kù)移民后期扶持工作從短期目標(biāo)向中長(zhǎng)期目標(biāo)轉(zhuǎn)變，移民后期扶持產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目成為后期扶持工作實(shí)施中面臨的新課題，也是下一步工作的方向和重點(diǎn)。目前，北京市實(shí)施的移民扶持項(xiàng)目較少，在項(xiàng)目收益分配機(jī)制方面缺少經(jīng)驗(yàn)，相關(guān)研究較為欠缺，市級(jí)層面暫未出臺(tái)相關(guān)指導(dǎo)性政策文件，各區(qū)執(zhí)行過(guò)程中均結(jié)合自身實(shí)際情況，尚未形成較為完整的政策體系。

（二）產(chǎn)業(yè)扶持項(xiàng)目單一，收益分配方式缺乏靈活性

近年來(lái)，北京市各庫(kù)區(qū)和移民安置區(qū)實(shí)施了一定數(shù)量的移民產(chǎn)業(yè)扶持項(xiàng)目，但項(xiàng)目類型以溫室大棚建設(shè)為主，資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)方式主要為租賃托管，較為單一，收益分配方式缺乏靈活性、多樣性和創(chuàng)新性，現(xiàn)有的收益分配方式難以適應(yīng)不斷變化的移民后期扶持項(xiàng)目工作。這可能會(huì)影響庫(kù)區(qū)和移民安置區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，進(jìn)而影響移民群眾的收入水平。

（三）項(xiàng)目運(yùn)行管理專業(yè)化程度不足

大部分水庫(kù)移民在搬遷之前主要以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)為主，在產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目方面缺少相關(guān)經(jīng)驗(yàn)知識(shí)和專業(yè)技能，庫(kù)區(qū)和移民安置區(qū)勞動(dòng)力外流現(xiàn)象嚴(yán)重，優(yōu)質(zhì)勞動(dòng)力大量外出務(wù)工，留在當(dāng)?shù)氐亩嗍抢?、幼、病等群體，人力資源相對(duì)匱乏，造成項(xiàng)目在實(shí)施和運(yùn)行階段存在各種問(wèn)題。另外，產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目收益分配涉及股權(quán)分配、財(cái)務(wù)核算等專業(yè)問(wèn)題，基層缺乏相關(guān)會(huì)計(jì)專業(yè)人才，在實(shí)際工作中遇到問(wèn)題往往難以解決。

（四）收益分配標(biāo)準(zhǔn)和方式不明確

自大中型水庫(kù)移民后期扶持政策實(shí)施以來(lái)，各地區(qū)資金和項(xiàng)目數(shù)量逐步增加。從北京市實(shí)施情況來(lái)看，不同類型的產(chǎn)業(yè)扶持項(xiàng)目產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益差異較大，最終形成的資產(chǎn)類型也有所不同，基層部門難以把握收益分配方式和比例標(biāo)準(zhǔn)。此外，部分項(xiàng)目未提前編制收益分配方案，僅采取按人頭平均的方式進(jìn)行分配，未結(jié)合項(xiàng)目實(shí)施情況設(shè)計(jì)合理的分配方式，忽略了移民生產(chǎn)生活情況的復(fù)雜性，對(duì)低收入移民群眾的分配傾斜程度不夠。

四、完善北京市水庫(kù)移民產(chǎn)業(yè)扶持項(xiàng)目收益分配機(jī)制的建議

（一）推動(dòng)產(chǎn)業(yè)扶持項(xiàng)目實(shí)施，探索收益分配新路徑

從北京市移民后期扶持工作的實(shí)際情況可知，庫(kù)區(qū)和移民安置區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施與生態(tài)環(huán)境建設(shè)已初見成效，進(jìn)一步加大產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目投資力度的時(shí)機(jī)已基本成熟。后續(xù)應(yīng)提高對(duì)促進(jìn)移民增收的重視程度，鼓勵(lì)各庫(kù)區(qū)和移民安置區(qū)根據(jù)自身特點(diǎn)與優(yōu)勢(shì)，探索資源發(fā)包、物業(yè)出租、居間服務(wù)、資產(chǎn)參股等多樣化路徑發(fā)展新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)[3]，從特色產(chǎn)業(yè)、休閑觀光、農(nóng)創(chuàng)文旅、農(nóng)耕體驗(yàn)、康養(yǎng)基地等新領(lǐng)域、新業(yè)態(tài)，積極謀劃相關(guān)產(chǎn)業(yè)扶持項(xiàng)目。庫(kù)區(qū)和移民安置區(qū)還要通過(guò)推動(dòng)項(xiàng)目實(shí)施，逐步探索符合北京市特點(diǎn)的產(chǎn)業(yè)扶持項(xiàng)目收益分配新路徑。

（二）推動(dòng)水庫(kù)移民產(chǎn)業(yè)扶持項(xiàng)目收益分配專項(xiàng)研究

積極探索移民產(chǎn)業(yè)扶持項(xiàng)目多樣化發(fā)展路徑，統(tǒng)籌規(guī)劃北京市水庫(kù)移民產(chǎn)業(yè)扶持項(xiàng)目實(shí)施，并啟動(dòng)水庫(kù)移民產(chǎn)業(yè)扶持項(xiàng)目收益分配專項(xiàng)課題研究，分析研究不同類型移民后扶產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目收益分配的現(xiàn)存問(wèn)題，形成專題報(bào)告，為北京市水庫(kù)移民同類型產(chǎn)業(yè)扶持項(xiàng)目收益分配模式的構(gòu)建提供參考依據(jù)，提高各項(xiàng)目收益分配的合理性和公平性，進(jìn)一步促進(jìn)庫(kù)區(qū)和移民安置區(qū)后期扶持產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展。

（三）不斷拓寬產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)方式

不同的產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目應(yīng)當(dāng)采取不同的經(jīng)營(yíng)方式，以確保項(xiàng)目收益最大化。針對(duì)村集體所有但未承包到戶的項(xiàng)目，建議采取股份合作經(jīng)營(yíng)的方式，將相關(guān)資產(chǎn)打包入股，村集體、企業(yè)按比例分紅。同時(shí)，應(yīng)當(dāng)鼓勵(lì)村集體自主經(jīng)營(yíng)，發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)，壯大集體經(jīng)濟(jì)，推動(dòng)村集體進(jìn)行股份制改革，不斷健全內(nèi)部管理機(jī)制和收益分配機(jī)制。此外，還可以采用租賃托管經(jīng)營(yíng)方式盤活相關(guān)資產(chǎn)，支持有實(shí)力的種養(yǎng)大戶和經(jīng)驗(yàn)豐富的移民群眾在同等條件下優(yōu)先租賃，讓移民群眾充分受益。

（四）加強(qiáng)產(chǎn)業(yè)扶持項(xiàng)目運(yùn)行管理

移民產(chǎn)業(yè)扶持項(xiàng)目在運(yùn)行過(guò)程中應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持產(chǎn)權(quán)關(guān)系明晰、治理架構(gòu)科學(xué)、經(jīng)營(yíng)方式穩(wěn)健、收益分配合理的原則[4]，對(duì)產(chǎn)業(yè)扶持項(xiàng)目資產(chǎn)進(jìn)行確權(quán)登記，明確項(xiàng)目資產(chǎn)的所有權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)和收益權(quán)，確定項(xiàng)目的管理主體是移民村集體組織。同時(shí)，積極引入專業(yè)化團(tuán)隊(duì)，充分發(fā)揮其技術(shù)、人才等方面的優(yōu)勢(shì)，進(jìn)一步完善項(xiàng)目運(yùn)行方式、內(nèi)部治理和收益分配機(jī)制，提高項(xiàng)目專業(yè)化運(yùn)行管理水平，保障移民群眾切身利益。

（五）制定項(xiàng)目運(yùn)行管理和收益分配實(shí)施辦法

北京市應(yīng)制定大中型水庫(kù)移民后期扶持產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目運(yùn)行管理和收益分配實(shí)施辦法，進(jìn)一步規(guī)范產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目運(yùn)行管理和收益分配，明確項(xiàng)目區(qū)移民群眾的權(quán)利、產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目資產(chǎn)的范圍、項(xiàng)目資產(chǎn)所有權(quán)、項(xiàng)目運(yùn)行管理模式、收益分配原則和具體機(jī)制，以及各部門、單位的職責(zé)等，切實(shí)保障移民群眾的合法權(quán)益，確保產(chǎn)業(yè)扶持項(xiàng)目形成的資產(chǎn)保值增值，推動(dòng)移民群眾財(cái)產(chǎn)性收入穩(wěn)定增長(zhǎng)，促進(jìn)移民群眾和庫(kù)區(qū)群眾增收。另外，根據(jù)水庫(kù)移民后期扶持政策中蘊(yùn)含的“扶貧取向”[5]要求，應(yīng)結(jié)合庫(kù)區(qū)和移民安置區(qū)不同經(jīng)濟(jì)狀況采取差異化的項(xiàng)目收益分配方式，對(duì)單一的收益分配方案進(jìn)行優(yōu)化，結(jié)合項(xiàng)目收益情況對(duì)方案進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)整，不斷完善收益分配機(jī)制，確保實(shí)現(xiàn)移民群眾共同富裕。