劉 琳 馬 超 黃書(shū)馨 李慶保

（1.麗水正好電力實(shí)業(yè)集團(tuán)有限公司,浙江 麗水 323000；2.華北電力大學(xué)（保定）,河北 保定 071003）

分布式光伏發(fā)電因更接近電力負(fù)荷，可率先實(shí)現(xiàn)用戶(hù)側(cè)平價(jià)上網(wǎng)，具有廣闊的發(fā)展前景。但當(dāng)前我國(guó)分布式光伏發(fā)電仍面臨著不少發(fā)展困境，其進(jìn)一步健康發(fā)展需要政策法律加以保障。

1 分布式光伏發(fā)電發(fā)展仍面臨不少困境

分布式光伏發(fā)展困境可以從宏觀和微觀兩個(gè)角度來(lái)觀察。

1.1 宏觀的發(fā)展困境

1.1.1 科技附加值低，質(zhì)量參差不齊

據(jù)國(guó)家能源局發(fā)布的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，2023年上半年分布式光伏新增裝機(jī)量為40.96 GW，同比增加108%。但是，產(chǎn)業(yè)規(guī)模的提升并未伴隨科技附加值的增加，產(chǎn)品質(zhì)量參差不齊是光電產(chǎn)業(yè)發(fā)展的一大短板，導(dǎo)致光伏發(fā)電產(chǎn)業(yè)出現(xiàn)“大而不強(qiáng)”的尷尬局面，核心設(shè)備仍需從國(guó)外引進(jìn)。我國(guó)在多晶硅的提純技術(shù)上缺乏自主研發(fā)能力，發(fā)電和并網(wǎng)所需要的儲(chǔ)能技術(shù)、智控技術(shù)、智能調(diào)度技術(shù)、功率預(yù)測(cè)技術(shù)等仍不夠成熟，在應(yīng)用端也面臨技術(shù)上的挑戰(zhàn)?？萍几郊又档蛯?dǎo)致我國(guó)的光電產(chǎn)品缺乏自我更新能力、生產(chǎn)效率低、度電成本高、引發(fā)市場(chǎng)低價(jià)競(jìng)爭(zhēng)。

1.1.2 依賴(lài)海外市場(chǎng)，國(guó)內(nèi)市場(chǎng)未充分開(kāi)拓

我國(guó)光伏產(chǎn)品外銷(xiāo)具有較強(qiáng)的規(guī)模優(yōu)勢(shì)和價(jià)格優(yōu)勢(shì)。我國(guó)光電產(chǎn)業(yè)的原材料多來(lái)自國(guó)外，產(chǎn)品也主要銷(xiāo)往國(guó)外，光電產(chǎn)業(yè)面臨“兩頭在外”的尷尬境地[1]。這種經(jīng)營(yíng)模式使得我國(guó)光電產(chǎn)業(yè)對(duì)國(guó)外市場(chǎng)的依賴(lài)性過(guò)強(qiáng)，抗國(guó)際風(fēng)險(xiǎn)的能力弱。而由于國(guó)內(nèi)市場(chǎng)對(duì)傳統(tǒng)能源存在消費(fèi)依賴(lài)，再加上分布式光伏發(fā)電成本高，造成我國(guó)分布式光伏發(fā)電產(chǎn)業(yè)發(fā)展內(nèi)需動(dòng)力不足。

1.1.3 現(xiàn)有商業(yè)模式仍不成熟

目前，分布式光伏發(fā)電產(chǎn)業(yè)主要包括合同能源管理等商業(yè)模式。目前的商業(yè)模式尚不成熟，有待完善。以合同能源管理模式為例，節(jié)能服務(wù)公司和用能單位經(jīng)常對(duì)節(jié)能量產(chǎn)生爭(zhēng)議，缺乏獨(dú)立的評(píng)估機(jī)構(gòu)來(lái)評(píng)估節(jié)能量。能源管理智能化程度有限，支持系統(tǒng)不成熟，且光電項(xiàng)目建設(shè)缺乏統(tǒng)一的智能化管理和運(yùn)維平臺(tái)，運(yùn)維效率低[2]，各方主體的利益關(guān)系復(fù)雜，協(xié)調(diào)困難，易產(chǎn)生電費(fèi)回收難的問(wèn)題。

1.1.4 棄光限電仍時(shí)有發(fā)生

當(dāng)前，發(fā)展分布式光伏發(fā)電雖可在一定程度上降低棄光率，但是我國(guó)光電資源區(qū)域分布不協(xié)調(diào)，再加上儲(chǔ)能技術(shù)尚不成熟，特高壓電網(wǎng)輸配系統(tǒng)建設(shè)不完善，優(yōu)先調(diào)度機(jī)制不完備，造成分布式光伏發(fā)電的消納能力較弱。同時(shí)，分布式光伏發(fā)電大規(guī)模并網(wǎng)沖擊供電穩(wěn)定性，度電成本仍相對(duì)較高，導(dǎo)致分布式光伏發(fā)電的棄光限電問(wèn)題仍在一些地區(qū)時(shí)有發(fā)生。

1.1.5 環(huán)境污染風(fēng)險(xiǎn)不可忽視

分布式光伏發(fā)電組件的生產(chǎn)和使用環(huán)節(jié)產(chǎn)生的環(huán)境污染當(dāng)前仍難以避免。首先，我國(guó)多晶硅產(chǎn)量高，但生產(chǎn)工藝技術(shù)比較落后，會(huì)產(chǎn)生較為嚴(yán)重的浪費(fèi)和污染問(wèn)題。其次，分布式光伏發(fā)電面板的大面積鋪設(shè)會(huì)產(chǎn)生光污染，而現(xiàn)行法律法規(guī)并未對(duì)光污染進(jìn)行有效規(guī)制。最后，光電設(shè)備有一定的使用壽命周期，在使用壽命周期結(jié)束后，大量淘汰的光電設(shè)備將產(chǎn)生固體廢棄物污染風(fēng)險(xiǎn)。

1.1.6 項(xiàng)目管理體制不健全

當(dāng)前，分布式光伏發(fā)電項(xiàng)目尚未建立高效、系統(tǒng)的管理體制，項(xiàng)目相關(guān)參與方的信息不透明、不對(duì)稱(chēng)，運(yùn)行監(jiān)管機(jī)制缺乏。例如，由于交易信息的整合程度較低、交易規(guī)模大、市場(chǎng)主體分散，分布式光伏發(fā)電的結(jié)算周期長(zhǎng)、結(jié)算困難[3]。

1.1.7 發(fā)電成本高

光電成本包括硬成本和軟成本。分布式光伏發(fā)電硬成本主要指一些技術(shù)成本，涵蓋光伏組件設(shè)備、逆變器、支架等材料的相關(guān)成本。軟成本主要指分布式光伏發(fā)電的屋頂資源、安裝、并網(wǎng)、交易、結(jié)算、運(yùn)維、人力資源、技術(shù)研發(fā)等方面的支出[4]。分布式光伏發(fā)電的硬成本降低的空間有限，未來(lái)只能通過(guò)降低軟成本來(lái)降低分布式光伏發(fā)電的總成本。

1.2 微觀開(kāi)發(fā)難題

1.2.1 前期融資困難，優(yōu)質(zhì)屋頂資源有限

分布式光伏發(fā)電項(xiàng)目投資金額大，投資的回收周期長(zhǎng)，建設(shè)前期融資困難。同時(shí)，優(yōu)質(zhì)屋頂資源供給有限，以及受屋頂產(chǎn)權(quán)限制，分布式光伏發(fā)電“整縣推進(jìn)”策略實(shí)施受阻。

1.2.2 中期高效并網(wǎng)難，調(diào)控消納難

分布式光伏發(fā)電大規(guī)模并網(wǎng)破壞電網(wǎng)系統(tǒng)供電的穩(wěn)定性和安全性，增加電網(wǎng)電力的平衡壓力和電壓的控制難度。此外，并網(wǎng)服務(wù)程序較為煩瑣，電力消納市場(chǎng)機(jī)制不健全。

1.2.3 后期運(yùn)維困難，效率低

分布式光伏發(fā)電屬于新興產(chǎn)業(yè)，運(yùn)維人員缺乏維修經(jīng)驗(yàn)，運(yùn)維培訓(xùn)機(jī)制不完善，難以進(jìn)行優(yōu)質(zhì)運(yùn)維。分布式光伏電站的運(yùn)營(yíng)周期長(zhǎng)，現(xiàn)行傳統(tǒng)的運(yùn)維管理體制難以適應(yīng)分布式光伏發(fā)電運(yùn)維。

2 分布式光伏發(fā)電政策法律供給與實(shí)施效果檢視

2.1 政策法律供給情況回顧

“十一五”是我國(guó)可再生能源發(fā)展的立法推動(dòng)時(shí)期。分布式光伏發(fā)電政策法律供給包括立法性文件和行政指導(dǎo)性文件。從這些文件可以看出，為了貫徹實(shí)施《可再生能源法》，這一時(shí)期中央有關(guān)部門(mén)出臺(tái)了一些有關(guān)光電發(fā)展的電價(jià)、費(fèi)用分?jǐn)?、?xiàng)目管理、電能全額收購(gòu)等政策；并根據(jù)這一時(shí)期可再生能源發(fā)展的有關(guān)規(guī)劃，實(shí)施了大型并網(wǎng)光伏示范電站等項(xiàng)目建設(shè)，有力地促進(jìn)了光電產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。2008年之后，太陽(yáng)能產(chǎn)業(yè)投資過(guò)熱，導(dǎo)致多晶硅產(chǎn)能過(guò)剩，中央部門(mén)及時(shí)出手進(jìn)行控制。

“十二五”是我國(guó)光電發(fā)展的快速成長(zhǎng)時(shí)期。在2012年國(guó)家能源局發(fā)布《太陽(yáng)能發(fā)電發(fā)展“十二五” 規(guī)劃》的基礎(chǔ)上，以2013年出臺(tái)的《國(guó)務(wù)院關(guān)于促進(jìn)光伏產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展的若干意見(jiàn)》為契機(jī)，我國(guó)光伏發(fā)電相關(guān)的配套規(guī)章（包括《分布式發(fā)電管理暫行辦法》《光伏電站項(xiàng)目管理暫行辦法》《分布式光伏發(fā)電項(xiàng)目管理暫行辦法》《光伏發(fā)電運(yùn)營(yíng)監(jiān)管暫行辦法》）與政策文件（包括《關(guān)于分布式光伏發(fā)電實(shí)行按照電量補(bǔ)貼政策等有關(guān)問(wèn)題的通知》《國(guó)家發(fā)展改革委關(guān)于發(fā)揮價(jià)格杠桿作用促進(jìn)光伏產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展的通知》《國(guó)家發(fā)展改革委關(guān)于調(diào)整可再生能源電價(jià)附加標(biāo)準(zhǔn)與環(huán)保電價(jià)有關(guān)事項(xiàng)的通知》《財(cái)政部 國(guó)家稅務(wù)總局關(guān)于光伏發(fā)電增值稅政策的通知》）隨后密集出臺(tái)，為光電產(chǎn)業(yè)的快速發(fā)展加注了“催化劑”。而緊接著2014年，我國(guó)光電發(fā)展就出現(xiàn)了過(guò)熱和投機(jī)勢(shì)頭，國(guó)家能源局連續(xù)出臺(tái)政策文件對(duì)光電發(fā)展加以規(guī)范和引導(dǎo)。

“十三五”時(shí)期是我國(guó)光電發(fā)展的初步成熟時(shí)期。2016年國(guó)家能源局印發(fā)《太陽(yáng)能發(fā)展“十三五”規(guī)劃》，明確了該時(shí)期我國(guó)光電發(fā)展的重點(diǎn)任務(wù)及其保障措施。隨后，國(guó)家發(fā)展改革委、財(cái)政部、國(guó)家能源局等部門(mén)圍繞光伏電價(jià)、發(fā)展基金、全額保障性收購(gòu)、輔助服務(wù)、消納、增值稅退稅、綠證制度、自愿認(rèn)購(gòu)交易制度、光伏領(lǐng)跑者示范項(xiàng)目、市場(chǎng)環(huán)境監(jiān)測(cè)評(píng)價(jià)機(jī)制、企業(yè)負(fù)擔(dān)、補(bǔ)貼退坡、平價(jià)上網(wǎng)等光電發(fā)展的核心問(wèn)題出臺(tái)了一系列意見(jiàn)、通知，以實(shí)現(xiàn)有針對(duì)性的政策指導(dǎo)與供給。這一時(shí)期光電政策法律供給的主線(xiàn)是進(jìn)一步促進(jìn)光電發(fā)展，做大蛋糕，降低成本，但是同時(shí)要注意做好規(guī)劃、引導(dǎo)、消納、電網(wǎng)配套建設(shè)、規(guī)范、風(fēng)險(xiǎn)提示，適時(shí)降低甚至取消光伏補(bǔ)貼，將光伏企業(yè)推入電力市場(chǎng)參與競(jìng)爭(zhēng)。

為持續(xù)推動(dòng)光伏發(fā)電高質(zhì)量發(fā)展，構(gòu)建以新能源為主體的新型電力系統(tǒng)，落實(shí)碳達(dá)峰、碳中和目標(biāo)，我國(guó)光電迎來(lái)發(fā)展初步成熟時(shí)期。2021年是“十四五”開(kāi)局之年，這一年里，中共中央、國(guó)務(wù)院以及中央有關(guān)部門(mén)也相繼出臺(tái)《關(guān)于推進(jìn)電力源網(wǎng)荷儲(chǔ)一體化和多能互補(bǔ)發(fā)展的指導(dǎo)意見(jiàn)》《關(guān)于加快推動(dòng)新型儲(chǔ)能發(fā)展的指導(dǎo)意見(jiàn)》《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于完整準(zhǔn)確全面貫徹新發(fā)展理念做好碳達(dá)峰碳中和工作的意見(jiàn)》等關(guān)于“雙碳”目標(biāo)、新型電力系統(tǒng)方面的指導(dǎo)意見(jiàn)，為新能源中長(zhǎng)期發(fā)展指明了方向。隨后，《“十四五”可再生能源發(fā)展規(guī)劃》《“十四五”能源領(lǐng)域科技創(chuàng)新規(guī)劃》《電力安全生產(chǎn)“十四五”行動(dòng)計(jì)劃》《智能光伏產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新發(fā)展行動(dòng)計(jì)劃（2021-2025年）》等有關(guān)光電發(fā)展的綜合和專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃先后密集出臺(tái)，為“十四五”時(shí)期我國(guó)光電發(fā)展做好頂層設(shè)計(jì)。從現(xiàn)有的政策供給來(lái)看，針對(duì)構(gòu)建新型電力系統(tǒng)為主攻方向。

2.2 政策法律實(shí)施效果檢視

2.2.1 政策的實(shí)施效果和全面性有待提升

現(xiàn)行補(bǔ)貼政策，對(duì)分布式光伏發(fā)電產(chǎn)業(yè)的推動(dòng)作用尚未完全發(fā)揮，需要優(yōu)化以提升政策的實(shí)施效果。目前國(guó)內(nèi)光電企業(yè)所享受的稅收優(yōu)惠主要是指增值稅優(yōu)惠，對(duì)投資和消費(fèi)的補(bǔ)貼政策欠缺。研發(fā)補(bǔ)貼政策過(guò)少，目前的補(bǔ)貼政策推動(dòng)光電產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)規(guī)模迅速擴(kuò)大，但是關(guān)鍵技術(shù)依賴(lài)國(guó)外，創(chuàng)新力度不大、成本未減。

2.2.2 政策的執(zhí)行效率低

光電產(chǎn)業(yè)政策的連續(xù)性不足，政策執(zhí)行不到位，實(shí)施效率低。政府各部門(mén)的行政行為銜接不暢，沒(méi)有形成統(tǒng)一管理合力，政府對(duì)光電產(chǎn)業(yè)的宏觀調(diào)控能力不足。光電項(xiàng)目開(kāi)發(fā)中，職能部門(mén)、業(yè)主及政府三者之間的責(zé)任劃分不夠明確，關(guān)系協(xié)調(diào)不夠合理[5]，致使業(yè)主在分布式光伏電站建設(shè)過(guò)程中，發(fā)生問(wèn)題后政府和職能部門(mén)互相推卸責(zé)任，從而給業(yè)主帶來(lái)經(jīng)濟(jì)損失。

2.2.3 法律制度不完善

政策雖靈活，但易變動(dòng)，難以穩(wěn)定光電項(xiàng)目的收益預(yù)期，對(duì)光電產(chǎn)業(yè)長(zhǎng)遠(yuǎn)健康發(fā)展不利。分布式光伏發(fā)電個(gè)人用戶(hù)同運(yùn)營(yíng)企業(yè)、設(shè)備供應(yīng)企業(yè)、電網(wǎng)企業(yè)等相比處于弱勢(shì)地位，其權(quán)利更容易被忽視和侵犯?，F(xiàn)行法律制度中沒(méi)有規(guī)定分布式光伏發(fā)電個(gè)人用戶(hù)的權(quán)利與義務(wù)，個(gè)人用戶(hù)與設(shè)備供應(yīng)企業(yè)、電網(wǎng)企業(yè)間的法律關(guān)系需要進(jìn)一步規(guī)范。同時(shí)，其他相關(guān)配套的法律制度層級(jí)不高，剛性不足，也需要完善。

3 保障分布式光伏發(fā)電進(jìn)一步健康發(fā)展的政策建議

3.1 擴(kuò)大國(guó)內(nèi)市場(chǎng)，以國(guó)內(nèi)循環(huán)為主，平衡國(guó)內(nèi)國(guó)際雙循環(huán)

黨的十九屆五中全會(huì)提出，要加快構(gòu)建以國(guó)內(nèi)大循環(huán)為主體、國(guó)內(nèi)國(guó)際雙循環(huán)相互促進(jìn)的新發(fā)展格局。發(fā)展分布式光伏發(fā)電應(yīng)堅(jiān)持以國(guó)內(nèi)大循環(huán)為主體。當(dāng)前，政府應(yīng)發(fā)揮引導(dǎo)和監(jiān)督的作用，擴(kuò)大國(guó)內(nèi)市場(chǎng)，消化過(guò)剩產(chǎn)能，提升分布式光伏發(fā)電交易市場(chǎng)化水平；提高準(zhǔn)入門(mén)檻，避免無(wú)序競(jìng)爭(zhēng)，使產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)范化。因此，政府應(yīng)起好帶頭作用，在政府辦公樓以及公共場(chǎng)所使用分布式光伏系統(tǒng)[6]，鼓勵(lì)居民開(kāi)展分布式光伏發(fā)電自用項(xiàng)目，提高并網(wǎng)收購(gòu)價(jià)格。以技術(shù)優(yōu)勢(shì)賦能分布式光伏發(fā)電產(chǎn)業(yè)在國(guó)內(nèi)的發(fā)展，激發(fā)國(guó)內(nèi)市場(chǎng)活力。政府還應(yīng)推動(dòng)企業(yè)同國(guó)際同行進(jìn)行技術(shù)合作，加大對(duì)海外投資的信貸支持力度，鼓勵(lì)企業(yè)進(jìn)行海外并購(gòu)并積極轉(zhuǎn)向亞洲、非洲、拉美等地區(qū)的新興光伏國(guó)家開(kāi)拓潛在的國(guó)際市場(chǎng)，充分利用國(guó)際市場(chǎng)促進(jìn)國(guó)內(nèi)分布式光伏發(fā)電的迭代升級(jí)。同時(shí)，規(guī)范出口競(jìng)爭(zhēng)秩序，拓展光伏產(chǎn)品國(guó)際市場(chǎng)，妥善化解國(guó)際貿(mào)易糾紛。

3.2 鼓勵(lì)科技研發(fā)，提升產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力

政府應(yīng)及時(shí)出臺(tái)支持分布式光伏發(fā)電關(guān)鍵技術(shù)研發(fā)的政策，促進(jìn)我國(guó)分布式光伏發(fā)電產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)軟實(shí)力的提升。重點(diǎn)研發(fā)分布式儲(chǔ)能技術(shù)，研究先進(jìn)的儲(chǔ)能設(shè)備并加以推廣和應(yīng)用是我國(guó)發(fā)展分布式光伏發(fā)電的戰(zhàn)略性技術(shù)需求[7]；推動(dòng)微電網(wǎng)與虛擬電廠技術(shù)的研發(fā)與應(yīng)用，構(gòu)建城鎮(zhèn)智能配電系統(tǒng)，逐步解決傳統(tǒng)電力系統(tǒng)與分布式光伏發(fā)電之間的輸配電矛盾。

3.3 完善商業(yè)模式，降低商業(yè)風(fēng)險(xiǎn)

通過(guò)完善交易框架內(nèi)的細(xì)節(jié)規(guī)則來(lái)解決合同能源管理模式存在的電費(fèi)回收難的問(wèn)題。例如，分布式光伏發(fā)電開(kāi)發(fā)商和屋頂業(yè)主可以能源管理合同增加補(bǔ)充條款，為開(kāi)發(fā)商增加法律授權(quán)，允許開(kāi)發(fā)商在項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)后調(diào)整合同條款。如果屋頂業(yè)主經(jīng)常拖欠電費(fèi)，開(kāi)發(fā)商可以將項(xiàng)目模式從“自發(fā)自用，余電上網(wǎng)”轉(zhuǎn)變?yōu)椤叭~上網(wǎng)”[8]。政府應(yīng)鼓勵(lì)分布式光伏發(fā)電加快與互聯(lián)網(wǎng)的深度融合，挖掘用戶(hù)需求，創(chuàng)新使用模式，拓展個(gè)性化定制，完善用戶(hù)體驗(yàn)，開(kāi)發(fā)適應(yīng)新型消費(fèi)需求的光伏云產(chǎn)品，拓展“光伏+”的應(yīng)用領(lǐng)域，以解決合同能源管理模式支持系統(tǒng)不成熟以及商業(yè)模式單一、運(yùn)行效率低等問(wèn)題。

3.4 完善投融資政策支持體系，解決融資難題

政府應(yīng)注重財(cái)政、稅收、金融政策協(xié)同，增強(qiáng)政策手段之間的協(xié)調(diào)性，將財(cái)政、稅收、金融政策三者結(jié)合起來(lái)，共融共促，互為補(bǔ)充，構(gòu)建分布式光伏發(fā)電協(xié)調(diào)發(fā)展的政策支持體系，加強(qiáng)政策的執(zhí)行、評(píng)估和監(jiān)督體系建設(shè)，確保政策實(shí)施落到實(shí)處，使財(cái)稅金融政策的協(xié)同效應(yīng)最大化。拓寬融資渠道，政府鼓勵(lì)相關(guān)企業(yè)探索以項(xiàng)目售電收費(fèi)權(quán)和項(xiàng)目資產(chǎn)為質(zhì)押的貸款機(jī)制，推廣分布式光伏發(fā)電融資租賃，研究發(fā)行綠色債券并建立綠色債券的擔(dān)?；?，建立區(qū)域性光電產(chǎn)業(yè)發(fā)展基金，推進(jìn)分布式光伏發(fā)電項(xiàng)目資產(chǎn)證券化。同時(shí)，完善征信體系并加強(qiáng)授信管理，以改善分布式光伏發(fā)電企業(yè)外部融資環(huán)境。

3.5 優(yōu)化并網(wǎng)服務(wù)，加強(qiáng)并網(wǎng)監(jiān)管

政府應(yīng)不斷簡(jiǎn)化分布式光伏發(fā)電項(xiàng)目的并網(wǎng)程序，出臺(tái)光伏并網(wǎng)電站等技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范和實(shí)施手冊(cè)，針對(duì)并網(wǎng)備案難、房產(chǎn)證難以辦理等歷史性問(wèn)題，政府可以考慮放寬并網(wǎng)條件[9]。此外，還應(yīng)建立分布式光伏發(fā)電消納能力評(píng)估機(jī)制，引導(dǎo)分布式光伏發(fā)電與配電網(wǎng)協(xié)調(diào)有序發(fā)展；并加強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)安全防護(hù)體系建設(shè)，保障分布式光伏發(fā)電信息安全可靠接入。

3.6 開(kāi)發(fā)并管理好優(yōu)質(zhì)屋頂資源，促進(jìn)分布式光伏發(fā)電項(xiàng)目落地

政府通過(guò)宣傳推廣、政策激勵(lì)等方式提高屋頂業(yè)主開(kāi)展分布式光伏發(fā)電項(xiàng)目的積極性，分布式光伏發(fā)電項(xiàng)目開(kāi)發(fā)商應(yīng)針對(duì)不同的屋頂類(lèi)型設(shè)置有針對(duì)性的方案。政府還應(yīng)篩查行政區(qū)劃內(nèi)的優(yōu)質(zhì)屋頂，建立屋頂資源數(shù)據(jù)庫(kù)，提高分布式光伏發(fā)電項(xiàng)目的決策效率，構(gòu)建“互聯(lián)網(wǎng)+光伏”在線(xiàn)交易平臺(tái)。

3.7 各方多措并舉，提升消納能力

政府和電力企業(yè)應(yīng)加快實(shí)施清潔能源供暖、電能替代、發(fā)揮需求響應(yīng)資源優(yōu)勢(shì)等，增加分布式光伏發(fā)電就近消納電量[10]。電網(wǎng)企業(yè)應(yīng)加強(qiáng)落實(shí)可再生能源全額保障性收購(gòu)制度，對(duì)最低保障性收購(gòu)小時(shí)數(shù)以外的電量，積極開(kāi)展各種形式的市場(chǎng)交易；探索跨區(qū)域的電力消納和凈電計(jì)量，構(gòu)建電量直接交易的市場(chǎng)交易體制；提升分布式光伏輸電能力和比重，優(yōu)化電力系統(tǒng)調(diào)度運(yùn)行。光電企業(yè)應(yīng)加強(qiáng)儲(chǔ)能技術(shù)研發(fā)，提升光伏發(fā)電自發(fā)自用比例。

3.8 搭建智能運(yùn)維系統(tǒng)，提升運(yùn)維管理效率

借助信息化智能手段推進(jìn)分布式光伏智能化集成和運(yùn)維，提升運(yùn)維監(jiān)管效率[11]。建立運(yùn)維責(zé)任制度，管理人員定期巡檢，運(yùn)維人員統(tǒng)一管理。提升運(yùn)維人員的專(zhuān)業(yè)能力，加強(qiáng)業(yè)務(wù)培訓(xùn)，探索先進(jìn)的運(yùn)維方式。

3.9 降低非技術(shù)成本，提高光電產(chǎn)業(yè)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力

光電非技術(shù)成本主要包括初始投資、土地租金和稅費(fèi)、電網(wǎng)接入費(fèi)用、人力成本、交易成本、前期開(kāi)發(fā)費(fèi)用以及融資成本等。光電企業(yè)要不斷降低交易成本，有效利用資源，使交易產(chǎn)生合作剩余。光電企業(yè)還應(yīng)強(qiáng)化創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)，突破非技術(shù)成本制約[12]；光電企業(yè)與電網(wǎng)企業(yè)應(yīng)合理部署并網(wǎng)光伏發(fā)電項(xiàng)目，在考慮電網(wǎng)消納和送出基礎(chǔ)上有序推進(jìn)光電項(xiàng)目開(kāi)發(fā)；政府明確光伏用地性質(zhì)，統(tǒng)一制定土地的稅費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，下調(diào)分布式光伏發(fā)電增值稅稅率。

3.10 優(yōu)化管理政策，完善體制機(jī)制

政府應(yīng)出臺(tái)相關(guān)政策引導(dǎo)分布式光伏發(fā)電有序發(fā)展，加強(qiáng)規(guī)劃、建設(shè)、運(yùn)行等環(huán)節(jié)的管理，優(yōu)化管理體制；制定科學(xué)的分布式光伏發(fā)電行業(yè)規(guī)章制度；簡(jiǎn)化分布式發(fā)電項(xiàng)目審批程序，構(gòu)建分布式光伏發(fā)電建設(shè)全流程監(jiān)管體制。明晰各執(zhí)行機(jī)構(gòu)的職能，加強(qiáng)各部門(mén)的溝通協(xié)作。制定行之有效的政策監(jiān)督機(jī)制，以監(jiān)督體系與追責(zé)機(jī)制相結(jié)合，糾正執(zhí)行偏差，各地建立光電產(chǎn)業(yè)政策執(zhí)行的監(jiān)督機(jī)構(gòu)，設(shè)定處罰機(jī)制，完善監(jiān)督體系。

4 完善分布式光伏發(fā)電發(fā)展的法律保障建議

4.1 完善全額保障性收購(gòu)制度

雖然《可再生能源法》對(duì)全額保障性收購(gòu)制度作出規(guī)定，但實(shí)施效果仍達(dá)不到預(yù)期。政府應(yīng)針對(duì)“供電安全”，出臺(tái)規(guī)定詳細(xì)列舉收購(gòu)分布式光伏發(fā)電量達(dá)到何種程度屬于危及“供電安全”；為保障分布式光伏發(fā)電的應(yīng)收盡收，可考慮將“電網(wǎng)覆蓋范圍”的限定取消；明確電網(wǎng)企業(yè)完成收購(gòu)義務(wù)的具體標(biāo)準(zhǔn)；明確電網(wǎng)企業(yè)未履行收購(gòu)義務(wù)應(yīng)承擔(dān)的相關(guān)責(zé)任。此外，還應(yīng)建立財(cái)稅制度補(bǔ)償電網(wǎng)企業(yè)支出的接網(wǎng)費(fèi)用，降低電網(wǎng)建設(shè)費(fèi)用，提高電網(wǎng)企業(yè)投資建設(shè)分布式光伏發(fā)電、收購(gòu)分布式光伏發(fā)電量的積極性。

4.2 完善消納責(zé)任權(quán)重制度

政府應(yīng)優(yōu)化權(quán)重分配方案，細(xì)化消納權(quán)重指標(biāo)，明確消納實(shí)施路徑；明確電網(wǎng)企業(yè)在未履行可再生能源消納義務(wù)時(shí)應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的行政責(zé)任和民事責(zé)任。此外，應(yīng)完善對(duì)超額消納量的規(guī)制。

4.3 完善綠色電力證書(shū)交易制度

政府應(yīng)將對(duì)現(xiàn)行綠色電力證書(shū)價(jià)格進(jìn)行調(diào)整，將綠色電力證書(shū)價(jià)格與補(bǔ)貼強(qiáng)度脫鉤，統(tǒng)一綠色電力證書(shū)價(jià)格體系，讓市場(chǎng)供需關(guān)系決定其價(jià)格。

4.4 完善需求響應(yīng)和電能替代制度

政府應(yīng)明確需求側(cè)響應(yīng)的主體和責(zé)任；明確需求側(cè)響應(yīng)電價(jià)和激勵(lì)機(jī)制；完善對(duì)需求響應(yīng)各主體落實(shí)情況的考核。在完善電能替代制度方面，政府應(yīng)健全相關(guān)價(jià)格補(bǔ)貼制度；加大環(huán)境監(jiān)管力度促進(jìn)用戶(hù)電能替代，即通過(guò)提高環(huán)境成本促進(jìn)用戶(hù)進(jìn)行電能替代；降低電能替代的準(zhǔn)入門(mén)檻，讓更多電能替代項(xiàng)目滿(mǎn)足應(yīng)用要求。

4.5 完善電價(jià)和補(bǔ)貼制度

政府應(yīng)完善分布式光伏發(fā)電無(wú)補(bǔ)貼平價(jià)上網(wǎng)制度；將分布式光伏發(fā)電上網(wǎng)電價(jià)與煤電價(jià)格脫鉤。

4.6 健全信息公開(kāi)與公眾參與制度

一方面，政府應(yīng)明確分布式光伏發(fā)電信息披露范圍；規(guī)范信息披露和公開(kāi)方式；強(qiáng)化對(duì)信息披露與公開(kāi)的監(jiān)管，明確政府監(jiān)管機(jī)構(gòu)職能、建立監(jiān)管有效性評(píng)估體系；完善處罰以及爭(zhēng)議處理機(jī)制。另一方面，政府應(yīng)鼓勵(lì)分布式光伏發(fā)電發(fā)展中的公眾參與，完善公眾舉報(bào)制度；完善涉及民眾利益的分布式光伏發(fā)電發(fā)展重大決策的聽(tīng)證制度[13]。

4.7 完善其他制度與規(guī)定

政府還需要完善碳交易制度、并網(wǎng)制度、輔助服務(wù)參與制度等；完善分布式光伏發(fā)電主體相關(guān)權(quán)利與義務(wù)的規(guī)定，并強(qiáng)化其剛性，切實(shí)保障分布式光伏發(fā)電用戶(hù)和供應(yīng)商的合法權(quán)益。