封麗霞

關鍵詞：黨領導立法；黨的領導；依法執(zhí)政；政黨政治；人大主導立法

在我國法治實踐當中，黨與法的關系“以最完整的光譜把政黨和法治關系的豐富內(nèi)涵和寬廣外延展現(xiàn)出來。”在黨與法的諸多關系范疇當中，黨與立法的關系又是黨法關系狀況的最集中體現(xiàn)。這就決定了黨與立法的關系是我們研究當代中國黨與法之間復雜而緊密關系的最有說服力的樣本和最佳素材。

本文試圖在考量現(xiàn)代政黨政治與立法關系的一般原理基礎上，分析中國特色社會主義法治進程中黨與立法關系的獨特內(nèi)涵與顯著特點，通過闡述當代中國語境下“黨領導立法”的政治邏輯、組織形式和實現(xiàn)方式，以及黨在領導立法過程中諸多內(nèi)外部關系處理等問題，揭示當代中國黨法關系構(gòu)建的法治原理以及理解黨與立法關系的中國面向。

一、政黨與立法關系的一般性闡釋

在進入現(xiàn)代政治社會之后，一個顯著的標志就是政黨以及政黨政治的出現(xiàn)與發(fā)展。可以說，政黨是現(xiàn)代政治社會的核心元素，政黨政治則是現(xiàn)代政治的基本樣態(tài)?！霸谡维F(xiàn)代化領域，沒有一個角色比政黨政治家更為重要。政黨在所有當代社會的現(xiàn)代化競爭中如此重要，以至于不同社會所走的現(xiàn)代化道路往往是由政黨所決定的。”“如果說現(xiàn)代政治有什么特別‘現(xiàn)代的東西，那就是……現(xiàn)代政治需要政黨的引導，在不存在多個政黨的時間和地點，也需要一個單一的政黨?！痹诂F(xiàn)代政治過程中，如果把現(xiàn)代國家比作一個行走自如的軀體，那么政黨就是賦予這副軀體以意志和力量的靈魂。如果把現(xiàn)代國家比作是一座繁忙的立法、行政和司法的巨型“工廠”，那么執(zhí)政黨就是為這座工廠源源不斷提供政治能源的“發(fā)電機”。

在現(xiàn)代國家政權(quán)體系之中，立法始終是一種最具開放性和競爭性，也是面臨最尖銳利益較量和最有挑戰(zhàn)性的權(quán)力形態(tài)。在立法過程中，政黨扮演著十分主動和活躍的“法律締造者”角色。事實上，現(xiàn)代政黨政治與立法的關聯(lián)性、互通性、親密性程度遠甚于其與行政和司法的關系。不管是形成重大立法決策或動議，或是重要法律規(guī)則的創(chuàng)設與變動，都受到政黨政治的深刻制約和強力塑造。那么，為什么政黨政治與立法保持著如此緊密的內(nèi)在關聯(lián)呢？

首先，與一般利益集團和社會組織相比，政黨以獲取國家政權(quán)和實現(xiàn)政治綱領作為其活動的基本指向和奮斗目標。在西方國家，政黨是作為“國家和市民社會之間的核心中介組織”而存在。政黨只有在獲得政權(quán)之后，才能夠憑借其執(zhí)政黨的地位，通過國家立法將其政綱轉(zhuǎn)化為法律和法規(guī)，并憑借國家的行政、司法才能將其付諸實現(xiàn)。因此，政黨只有掌握政權(quán)成為執(zhí)政黨才能實現(xiàn)向立法權(quán)的靠攏和掌控。在此，“議會是政黨之母”的經(jīng)典論斷所要表達的就是，政黨政治是基于代議民主制度而出現(xiàn)的。在議會內(nèi)閣制國家，議會是政黨通向國家政權(quán)的基本途徑和政黨活動的主要場所。政黨政治與立法機關的親密性在于“議會的單純存在就給予政府以惟一合法和民主的外衣”。

其次，現(xiàn)代政黨的一個重要功能就是組織和參與法律以及其它公共政策的制定。這個廣義的立法過程為平衡各種利益主張和政治勢力、釋放和消解社會情緒提供了重要平臺，也為各種政策和意見激烈交鋒、協(xié)商妥協(xié)、最終達成共識提供了主要場域?！罢h是最優(yōu)的政治決策機構(gòu)，是在政府層面上制定和執(zhí)行政策的機構(gòu)。”⑤通過在議案提出、法案起草和審議中發(fā)揮主導作用，執(zhí)政黨有優(yōu)勢將體現(xiàn)本黨意志與利益的政治綱領制度化、合法化和規(guī)則化。顯然，執(zhí)政黨要實現(xiàn)對國家權(quán)力的有效整合與控制，首先要通過立法機關創(chuàng)設和變動法律規(guī)則的方式來實現(xiàn)，然后再通過具體的“依法行政”“依法司法”，把已經(jīng)法律化的政黨政治綱領進行具體實踐。由此，政黨政治的靈魂滲透到現(xiàn)代公共權(quán)力運行的全部過程。政黨政治以各種方式建立與立法、行政和司法的直接或間接的聯(lián)系，于是立法權(quán)、行政權(quán)、司法權(quán)在政黨政治中得以統(tǒng)合。

再次，現(xiàn)代政黨政治也是實現(xiàn)人民民主立法的重要形式。政黨處于社會成員與國家政權(quán)之間，擔負著民眾意志與公共利益的匯集、表達、整合的重要職能。盡管從終極意義上說，國家立法權(quán)屬于人民，但是人民通常并不直接行使立法權(quán)。正如托克維爾所言，“全體公民都是獨立的，但又是軟弱無力的。他們幾乎不能單憑自己的力量去做一番事業(yè)”。事實上，原子化、分散的社會成員不可能與立法權(quán)保持一種經(jīng)常的、實質(zhì)的聯(lián)系，而政黨能夠把一些持共同政見的個體公民團結(jié)起來并形成強大、穩(wěn)定的社會表達，從而保障人民主權(quán)原則的實現(xiàn)。尤其是執(zhí)政黨可以通過政綱體現(xiàn)民意，因而成為人民意志集中和體現(xiàn)的最佳載體，使立法民主的內(nèi)在理念轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐣裰鞯耐庠趯嵺`。為此，薩托利稱“政黨是社會與政府間的媒介和仲裁人的組織”：斯凱茨德認為，“代表群眾并分配權(quán)力的最好的組織形式就是政黨……民主制度的標志就在于它能讓人民大眾掌權(quán)。然而，為了讓人民大眾掌權(quán)就需要有某種組織，這種組織代表大眾，以大眾的名義行使權(quán)力”。一言以蔽之，離開了政黨政治，就沒有現(xiàn)代民主政治，也就不可能有立法民主，即“政黨創(chuàng)立了現(xiàn)代民主，而現(xiàn)代民主若不從政黨的角度看待則難以想象”。

二、中國語境下“黨領導立法”的邏輯與方式

中國共產(chǎn)黨是當代中國政治結(jié)構(gòu)的核心和中軸?！把芯恐袊?，當然要研究中國共產(chǎn)黨：研究好中國共產(chǎn)黨，實際上就抓住了研究中國的核心，就找到了解答當代中國從哪里來、向哪里去的‘鑰匙”。在當代中國黨政體系之中，不管是立法、執(zhí)法還是司法，都不可能是立法機關、行政機關和司法機關各自內(nèi)部獨立、自我封閉的活動。尤其是立法受到中國特色黨政體制的全面塑造和深度統(tǒng)合。在當代中國政治語境之下，黨領導立法是一個基本的政治事實。離開中國共產(chǎn)黨、離開中國特色黨政體制的具體語境，將無法理解當代中國立法過程的政治背景及其各種復雜性因素。

（一）中國特色黨政體制下“黨領導立法”的內(nèi)在邏輯

當代中國政治語境之下，人們將“執(zhí)政黨”與“領導黨”的概念合為一體，這也是我國“執(zhí)政黨”概念的基本特征。在西方政治語境之下，執(zhí)政黨是一個“變量”而不是“常量”。它主要是指執(zhí)掌國家最高行政權(quán)的政黨。西方執(zhí)政黨的主要作用體現(xiàn)為將其綱領和競選許諾通過議會立法轉(zhuǎn)化為法律和公共政策，并且依仗其執(zhí)政黨優(yōu)勢向政府機構(gòu)、司法機關輸送本黨或與本黨關系友好的政治精英，而黨組織很大程度上只不過是一個“選舉工具”而已。

在中國政治語境之下，“中國共產(chǎn)黨不是一般意義上的西方執(zhí)政黨，甚至不是一般意義上的政黨”。具體而言，中國共產(chǎn)黨是一個“常量”而不是“變量”。在此，“常量”包含兩個層面的意思：首先，中國共產(chǎn)黨是一個長期執(zhí)政的政黨，不存在與其他民主黨派競選上任、輪流執(zhí)政的問題：其次，中國共產(chǎn)黨的黨組織具有與國家政權(quán)體系相對應的內(nèi)部科層等級和結(jié)構(gòu)功能，形成了全面嵌入國家政權(quán)體系的組織形式。簡而言之，中國共產(chǎn)黨在實現(xiàn)與國家政權(quán)機關高度統(tǒng)合和深度嵌入、履行重要的政治和行政職能的同時，又實現(xiàn)了對全部的國家政權(quán)機關、社會組織以及社會生活的領導權(quán)，是領導國家和社會的政治力量。無論是立法機關、行政機關、司法機關，還是人民團體、社會組織的活動都圍繞堅持黨的領導來進行，都要求與黨的政治綱領和大政方針相一致。

由于集“領導黨”和“執(zhí)政黨”兩種政治屬性于一身，中國共產(chǎn)黨在國家政權(quán)體系中的權(quán)威和地位遠遠高于西方國家的執(zhí)政黨。既能把握國家的政治方向、重大決策、方針路線，向國家政權(quán)機關推薦重要干部，又能通過中共黨員間接行使其根據(jù)憲法和法律獲得的國家公共權(quán)力。由此形成的這種“復合型政權(quán)結(jié)構(gòu)”即中國特色黨政體制，“既超越了西方政黨組織的邏輯，又超越了政府組織的邏輯。它以一種特有的方式將兩者整合在一起，自我生成了一種新的邏輯”。在這種邏輯之下，中國共產(chǎn)黨與立法的關系有其特殊的歷史形成和確定方式，其領導立法的組織形式、實現(xiàn)方式和程序功能亦有其獨特的內(nèi)涵和機理。

（二）中國共產(chǎn)黨在立法機關的領導地位及其確定方式

從西方現(xiàn)代政治發(fā)展的歷史過程來看，議會制國家是先有議會再有政黨。議會既是政黨的孕育場所，也是其主要的棲息之地。為此，政黨處于國家、議會和法律之下，其權(quán)力只是社會組織和公民權(quán)利的一種“組織化延伸”。中國共產(chǎn)黨經(jīng)過28年艱苦卓絕的革命斗爭取得國家政權(quán)建立中華人民共和國之后，中國共產(chǎn)黨成為新政權(quán)的主導性、支配性的強大力量。并且，中國共產(chǎn)黨實現(xiàn)了“把黨的組織、制度和價值輸入國家，從而決定國家的命脈、形構(gòu)、方向、進程和特征”。也因此，在西方議會制國家，議會立法屬于立法機關的內(nèi)部事務。而在中國，立法機關嵌入中國共產(chǎn)黨領導的黨政體制之中。立法活動不僅是立法機關的內(nèi)部事務，而是不管內(nèi)容還是形式都受到黨政體制的深刻塑造，可以說其本身就是黨政活動的重要組成部分。

根據(jù)“黨管干部”原則，黨領導立法工作的一個重要方式就是向國家立法機關“推薦”或“選派”重要領導干部，發(fā)揮中共黨員在立法過程中的關鍵作用。通過這種形式，中國共產(chǎn)黨不僅增強了對立法過程的直接影響力，而且也實現(xiàn)了對國家立法機關的組織塑造。從中華人民共和國成立之后歷屆全國人民代表大會的人員構(gòu)成來看，中共黨員人大代表通常都占到總代表人數(shù)的60%以上，各民主黨派、無黨派人士的人大代表約占17-19%左右。從1954年第一屆到2013年第十二屆全國人民代表大會的具體構(gòu)成來看，第一屆全國人大代表中的中共黨員有668人，占比最低（54.48%），民主黨派和無黨派人士占比45.52%。從第九屆全國人民代表大會開始，中共黨員代表在全國人大代表中的占比穩(wěn)定在70%左右。第九、十、十一、十二屆全國人大代表的總?cè)藬?shù)穩(wěn)定在2985人左右。其中，中共黨員代表占比分別是71.5%、72.99%、73.12%、71.01%。

在全國人大常委會委員和委員長會議組成人員當中，中共黨員的占比絕對優(yōu)勢表現(xiàn)得更為明顯。從全國人大常委會委員的人員構(gòu)成來看，第一屆、第二屆全國人大常委會都是79人，其中中共黨員有40名（50.6%），民主黨派和無黨派有39名（49.4%）。這是中華人民共和國成立以來，民主黨派和無黨派人士占比最高的兩屆全國人大常委會。從最近五屆全國人大常委會的組成情況來看，中共黨員的占比大致保持在65%-70%之間，民主黨派和無黨派占比大致在30%-35%上下浮動。譬如，第八屆、九屆全國人大常委會都由155人組成，其中第八屆全國人大常委會委員當中108人（69.7%）是中共黨員，第九屆全國人大常委會有102名委員（65.8%）是中共黨員。第十屆、十一屆、十二屆全國人大常委會都由175人組成，中共黨員人數(shù)依次是123人、119人、122人，分別占比70.3%、68%、69.7%。

顯然，中共黨員與人大代表的這種身份重合和交織為黨領導立法提供了制度化的組織網(wǎng)絡和人才保障。中共黨員代表在全國人大代表中的高占比和壓倒性人數(shù)優(yōu)勢，以及中共中央對于全體黨員代表的政治要求與紀律約束，可以充分實現(xiàn)作為執(zhí)政黨的中國共產(chǎn)黨在國家立法機關的絕對優(yōu)勢以及對國家立法權(quán)的全面主導?！吨袊伯a(chǎn)黨章程》第10條、第17條規(guī)定，“黨員個人服從黨的組織”、“任何黨員不論職務高低，都不能個人決定重大問題”。由此可見，中共黨員人大代表以及人大常委會委員必須遵守黨的紀律，其發(fā)言和表決都不能違反黨的方針政策和決議指示。這在客觀上就有利于形成中國共產(chǎn)黨在立法機關中的統(tǒng)一權(quán)威和集體行動，使黨的意志順利通過立法程序上升為國家意志。

（三）中國共產(chǎn)黨在立法機關設立的“黨組”機構(gòu)及其工作方式

在西方國家，不論是執(zhí)政黨還是在野黨通常都要設立議會黨團來協(xié)調(diào)本黨黨員在立法過程或其他活動中的意見和行動，推進形成本黨黨員的統(tǒng)一意志和集體行動。在議會內(nèi)閣制國家，議會多數(shù)黨可以通過其議會黨團實現(xiàn)對立法機關、行政機關的雙重控制。與西方政黨相比，中國共產(chǎn)黨在立法機關的組織形式和工作方式獨具特色。在各級人大，中國共產(chǎn)黨和其他民主黨派都沒有建立自己的黨組織，也沒有設置會議領袖、政黨督導員等類似的角色。這是因為，在我國各級人民代表大會，中國共產(chǎn)黨與各民主黨派之間是中國共產(chǎn)黨居于執(zhí)政黨地位、各民主黨派處于參政黨地位，即執(zhí)政黨與參政黨的關系。這與西方政治語境下的執(zhí)政黨與在野黨、執(zhí)政黨與反對黨的關系不可同日而語。來自民主黨派和無黨派的人大代表，通常是以參加其所在行政區(qū)域、地區(qū)性人大代表團的組織形式參加人民代表大會、參與立法過程，而不是以其黨派身份出現(xiàn)在人大及其常委會的各項活動之中。因此，也就沒有必要在人民代表大會設置專門的黨組織。

在中國共產(chǎn)黨的組織體系當中，“黨組”是各級黨委在“非黨組織”的領導機關中設立的組織機構(gòu)，是中國共產(chǎn)黨實現(xiàn)對“非黨組織”領導的重要組織形式。因此，無論是立法機關，還是行政機關和司法機關，均設有“黨組”這種常規(guī)性組織形式。它是“黨到國家機關內(nèi)部執(zhí)政的重要制度設計，是黨的系統(tǒng)和國家政權(quán)系統(tǒng)進行權(quán)力、能量、信息交換的重要媒介，有利于加強黨對國家政權(quán)系統(tǒng)的領導的有效性”。當前，各級人大常委會黨組實質(zhì)上就是人大常委會的領導力量，是黨中央和地方各級黨委領導人大常委會工作鏈條的一個不可或缺的環(huán)節(jié)，是把黨的方針政策落實到國家政權(quán)機關的樞紐。盡管同級黨委和人大常委會黨組分屬于黨組織和人大兩個不同的系統(tǒng)，但從二者內(nèi)部關系來說，同級黨委和人大常委會黨組之間是領導和被領導的關系。

具體到國家最高立法機關，全國人大常委會黨組是中共中央在全國人大常委會設立的領導機構(gòu)，是實現(xiàn)黨對全國人大及其常委會領導的基本組織形式，也是實現(xiàn)黨領導立法的重要主體和關鍵紐帶。全國人大常委會黨組成員一般由委員長、副委員長（中共黨員）和秘書長組成。當然，各級人大常委會黨組只是本級人大常委會的政治核心，而不是上級領導，因而不能對人大常委會發(fā)號施令。人大常委會黨組不能包辦或代替委員長會議或主任會議，通常只是根據(jù)黨中央或同級黨委的意見和主張，向委員長會議或主任會議提出某項建議或議案草案，經(jīng)委員長會議或主任會議討論研究之后，作為正式建議或議案提交人大常委會。通過全國人大常委會黨組，中國共產(chǎn)黨的最高領導層與最高立法機關之間就能夠做到組織化的上傳下達、緊密溝通和常態(tài)化聯(lián)系。

為加強中共中央對國家政權(quán)各項工作的領導，2015年1月16日，中央政治局常務委員會專門聽取全國人大常委會、國務院、全國政協(xié)、最高人民法院、最高人民檢察院黨組工作匯報。習近平總書記在這次會議上指出，黨中央實現(xiàn)對上述國家立法、行政、司法機關以及全國政協(xié)的統(tǒng)一領導，很重要的一個制度就是在這些機構(gòu)成立黨組。同年，中央政治局審議通過《中國共產(chǎn)黨黨組工作條例》（試行）對黨組工作進行全面規(guī)范。依據(jù)該條例，2016年10月，全國人大常委會黨組決定在全國人大9個專門委員會分別設立“分黨組”，目的在于更好發(fā)揮各專門委員會在具體立法過程“把方向、管大局、保落實”的作用和功能，保障黨中央的各項方針政策在法案起草、審議過程中得到更為有效的貫徹落實。

（四）中國共產(chǎn)黨在立法過程與立法程序中的功能與作用

從全國人大及其常委會的立法過程來看，中國共產(chǎn)黨對于立法程序的全方位領導與參與主要通過以下路徑或方式得以實現(xiàn)：

1.在國家發(fā)展戰(zhàn)略目標之下，以“五年規(guī)劃”等形式明確立法工作的指導方針和目標任務

全國人大及其常委會的五年立法規(guī)劃和年度立法工作重點，通常是根據(jù)中共中央的全局部署和戰(zhàn)略目標來確定的。長期以來，中國共產(chǎn)黨的全國代表大會及重要全會都會在不同層面上涉及立法工作的目標任務與方針指導。1997年，黨的十五大提出“2010年形成有中國特色的社會主義法律體系”，為后面若干年我國立法工作確定了目標與發(fā)展方向。2014年，黨的十八屆四中全會確立加快建設“完善的法律規(guī)范體系”“完備的黨內(nèi)法規(guī)體系”的立法工作目標。2017年，黨的十九大強調(diào)“推進科學立法、民主立法、依法立法”。2022年，黨的二十大著重指出“加強重點領域、新興領域、涉外領域立法”“統(tǒng)籌立改廢釋纂，增強立法系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性、時效性”等。這些都是中共中央對立法工作提出的整體發(fā)展目標與任務，反映了特定時期國家發(fā)展戰(zhàn)略要點和立法工作的基本思路。

實踐當中，中共中央關于國民經(jīng)濟和社會發(fā)展的五年規(guī)劃通常要對特定歷史階段的國家戰(zhàn)略意圖進行闡明、對黨的執(zhí)政方針和工作重點進行明確和部署，同時也提出這個時期立法工作的階段性目標，有利于增強國家立法工作的整體性、系統(tǒng)性和前瞻性。譬如，2016年，中共中央制定第十三個五年規(guī)劃綱要并經(jīng)十二屆全國人大四次會議通過。該綱要專門就立法工作要求，“完善立法體制，加強黨對立法工作的領導，健全有立法權(quán)的人大主導立法工作的體制機制，加強和改進政府立法制度建設”，努力實現(xiàn)“各領域基礎性制度體系基本形成”的目標。2020年，十九屆五中全會通過第十四個五年規(guī)劃和二0三五年遠景目標的建議，強調(diào)“完善立法體制機制，加強重點領域、新興領域、涉外領域立法，立改廢釋纂并舉”。這就意味著，當前我國立法工作的主要任務是加強科技創(chuàng)新、國家安全、網(wǎng)絡信息、涉外法治等重點領域立法，實現(xiàn)立改廢釋纂多種立法形式的豐富與發(fā)展，推動中國特色社會主義法律體系不斷完善。

在國家發(fā)展目標和戰(zhàn)略框架之下，中共中央還要對全國人大及其常委會立法規(guī)劃進行審定和批準，從而確保立法工作服從于國家和社會發(fā)展的大局，在法治軌道上引領、推動和保障各項目標任務的實現(xiàn)。從七屆全國人大開始，全國人大常委會在每屆任期之初都要根據(jù)當時我國經(jīng)濟社會發(fā)展的目標編制立法規(guī)劃，制定五年任期內(nèi)立法工作的重點項目和任務。近年來，中共中央高度重視對全國人大及其常委會五年立法規(guī)劃以及年度立法計劃的審定工作。譬如，中共中央批準并轉(zhuǎn)發(fā)《中共全國人大常委會黨組關于（十二屆全國人大常委會立法規(guī)劃）的請示》（中發(fā)[2013]7號），對全國人大及其常委會2013-2018年的立法規(guī)劃進行討論和審定。除了五年立法規(guī)劃之外，全國人大常委會每年的年度立法工作計劃也要向中共中央報請審定。如果立法調(diào)整對象和社會情勢發(fā)生重大變化、需要對立法規(guī)劃或立法工作計劃作出相應修改和調(diào)整，全國人大常委會黨組也要及時將相關情況報請中共中央審批。譬如，中共中央批準并轉(zhuǎn)發(fā)《中共全國人大常委會黨組關于調(diào)整（十二屆全國人大常委會立法規(guī)劃）的請示》（中發(fā)[2015]15號），根據(jù)全面深化改革的實踐需求將原立法規(guī)劃的68件立法項目增至102件。

2.向全國人大提出憲法修改、解釋的重大建議或同意全國人大常委會黨組提出的憲法修改、解釋的建議

憲法是國家根本大法，是中國共產(chǎn)黨治國理政的總章程，也是全面依法治國的總依據(jù)，對于國家立法工作有著全局性、基礎性的引領作用。這就決定了，“立憲和修憲在任何一個國家都是最為重要的政治活動和立法活動，必須以極其嚴肅認真的科學態(tài)度來對待”。新中國成立之后，“修憲事大，新中國迄今為止的歷次修憲無一不是在中國共產(chǎn)黨的領導下進行的”。1952年12月，中共中央通過政協(xié)全國委員會向中央人民政府提出制憲建議，并成立毛澤東親自領導的“憲法初稿起草小組”具體負責憲法草案的起草工作。1980年，為盡快實現(xiàn)撥亂反正、盡快取消1978年憲法當中“大鳴、大放、大辯論、大字報”等類似規(guī)定，中國共產(chǎn)黨首次以中共中央名義提出修改憲法的書面建議。1982年憲法起草過程中，中共中央政治局和書記處曾先后討論了8次，綜合憲法草案討論過程中的各方面意見，最后由五屆人大五次會議審議表決通過。

最近這十年，黨對于憲法修改和解釋工作的領導更加規(guī)范化和制度化。2014年，黨的十八屆四中全會明確提出“黨中央向全國人大提出憲法修改建議，依照憲法規(guī)定的程序進行憲法修改”。同時，還要求“完善全國人大及其常委會憲法監(jiān)督制度，健全憲法解釋程序機制”。2016年，中共中央發(fā)布《關于加強黨領導立法工作的意見》，對黨領導憲法修改和解釋的程序作出具體規(guī)定。2017年，中共中央轉(zhuǎn)發(fā)《中共全國人大常委會黨組關于健全憲法解釋工作程序的意見》（中發(fā)[2017]9號），對黨領導憲法解釋工作的原則和程序進行了明確。

中共中央對憲法修改和解釋工作的領導通常采取以下程序進行：首先，中央政治局向全國人大常委會提出修改、解釋憲法的建議，然后再由全國人大常委會依照法定程序進行審議。譬如，2018年，十九屆二中全會審議通過中共中央關于修改憲法部分內(nèi)容的建議，并且請全國人大常委會依照法定程序提出憲法修正案議案。遵照此建議，十二屆全國人大常委會依照法定程序形成憲法修正案草案，最后提請十三屆全國人大一次會議審議通過。還有一種可能的情況是，全國人大常委會黨組提出修改、解釋憲法的建議，提交中央政治局常委會或者中央政治局討論同意之后，再由全國人大常委會依照法定程序進行審議。

3.討論決定國家政治、經(jīng)濟、行政、社會等領域的重大立法事項

從我國立法實踐來看，全國人大及其常委會審議的國家法律，凡涉及政治、經(jīng)濟、行政、社會等重要領域或重大原則性問題的重大立法事項，都應提前報中共中央批準。在此，“重大立法事項”通常是指主題重大、政治敏感度高、牽扯利益面廣、社會關注度高的法律的制定和修改工作。就上述重大立法事項提出立法建議，或是就相關重大立法問題進行討論與決定，既是實現(xiàn)黨領導立法的基本形式，也是黨領導國家、社會、經(jīng)濟和文化事務的重要體現(xiàn)。在這些重要法案的起草和制定過程中，中共中央主要是就這些法律制定或修改的宏觀指導思想及涉及的重大原則、重大體制和政策調(diào)整問題進行協(xié)商和決定，就立法過程中的重大立法爭議或立法不確定情況進行討論和拍板，而不是就微觀立法技術、法律草案文本的具體細節(jié)進行商榷和斟酌。顯然，并不是所有提請全國人大及其常委會審議的法律草案都要報請黨中央研究討論，也不是所有重大事項立法過程的細枝末節(jié)都要報請黨中央討論決定。

黨的十八大以來，中共中央高度重視對重大立法事項的集中統(tǒng)一領導，通常以列入中央政治局常委會年度工作要點的形式對一些重要立法項目和法律草案予以確認。在一些重要法律的起草、審議過程中，中共中央可以聽取全國人大常委會黨組關于立法工作進展情況和相關問題的匯報，解決立法過程中遇到的重大爭議和敏感問題，實質(zhì)推動立法工作進程。譬如，2015年《立法法》修改過程中，中央政治局常委會將其列為2015年研究的重大立法事項，還專門聽取全國人大常委會黨組的專門匯報，就該法修改所涉及的主要問題作出重要指示。又如，在舉世矚目的《民法典》制定過程中，中共中央給予了高度重視和密切關注。習近平總書記曾這樣描述他親自參與民法典制定過程的具體情形，即：“我們順應實踐發(fā)展要求和人民群眾期待，把編纂民法典擺上重要日程。黨的十八屆四中全會作出關于全面推進依法治國若干重大問題的決定，其中對編纂民法典作出部署。之后，我主持3次中央政治局常委會會議，分別審議民法總則、民法典各分編、民法典3個草案。在各方面共同努力下，經(jīng)過5年多工作，民法典終于頒布實施，實現(xiàn)了幾代人的夙愿?！?/p>

4.通過“重大事項請示報告制度”實現(xiàn)黨領導立法工作的常態(tài)化

黨的十八大之后，重大事項請示報告制度以黨內(nèi)法規(guī)形式被確定下來，成為黨領導立法的一項常態(tài)化、制度化工作。通過這項制度，全國人大常委會能夠及時、全面地向中共中央反映重大立法事項和立法爭議問題，請求中共中央研究決定、予以支持。從2015年開始，中央政治局常委會每年都要聽取全國人大常委會黨組的工作匯報。這里的工作報告主要包括全國人大常委會黨組工作報告、重要法律案請示報告以及重要立法工作請示報告等。

為進一步規(guī)范國家機關向中共中央的請示報告制度，2016年，黨的十八屆六中全會通過《關于新形勢下黨內(nèi)政治生活的若干準則》明確要求，全國人大常委會、國務院、全國政協(xié)，中央紀律檢查委員會，最高人民法院、最高人民檢察院，中央和國家機關各部門，以及各人民團體和各省、自治區(qū)、直轄市的黨組織要定期向黨中央報告工作。尤其是研究涉及全局的重大事項或作出重大決定要及時向黨中央請示報告，執(zhí)行黨中央重要決定的情況還要進行專題報告。2019年，為加強和規(guī)范重大事項請示報告工作，中共中央正式頒行《中國共產(chǎn)黨重大事項請示報告條例》。根據(jù)該條例，就立法工作中的重大事項、重要情況向中共中央以及地方黨委請示報告，遂成為全國人大常委會黨組、地方有立法權(quán)的人大常委會黨組的一項重大職責和常態(tài)化工作。

三、依法執(zhí)政方略下“黨領導立法”的意義與啟示

新中國成立以來，隨著中國共產(chǎn)黨從“領導人民為奪取全國政權(quán)奮斗的黨”成為“領導人民掌握全國政權(quán)并長期執(zhí)政的黨”，黨在治國理政的制度依據(jù)上也實現(xiàn)了從主要依靠黨的政策、內(nèi)部文件到既依靠政策、內(nèi)部文件又依靠法律，再到“法律是治國理政最大最重要的規(guī)矩”的深刻轉(zhuǎn)變。中國共產(chǎn)黨越來越深刻認識到法治之于國家治理的重要依托和支撐作用，認識到“治理一個國家、一個社會，關鍵是要立規(guī)矩、講規(guī)矩、守規(guī)矩”，是首先要有一個高質(zhì)量的“良法”體系。

進入新時代以來，中國共產(chǎn)黨高度重視對立法工作的領導，不斷深化和拓展“黨領導立法”的認識新境界和實踐新形式。2014年，《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》明確要求“加強黨對立法工作的領導，完善黨對立法工作中重大問題決策的程序”。2017年，黨的十九大報告提出“改進黨的領導方式和執(zhí)政方式，保證黨領導人民有效治理國家”，并且重點闡述“加強黨的集中統(tǒng)一領導”與“支持人大、政府、政協(xié)和法院、檢察院依法依章程履行職能、開展工作、發(fā)揮作用”這兩個方面的統(tǒng)一性。2022年，黨的二十大報告繼續(xù)要求“把黨的領導落實到黨和國家事業(yè)各領域各方面各環(huán)節(jié)”，與此同時還必須“在法治軌道上全面建設社會主義現(xiàn)代化國家”。這就賦予了新的歷史條件下“黨領導立法”更高的政治站位、更深刻的法治內(nèi)涵以及更迫切的實踐要求。

（一）通過“黨領導立法”堅持和加強“黨的領導”

在全面依法治國的語境之下，堅持和加強“黨的領導”不是一個簡單的政治原則或空洞的戰(zhàn)略判斷，而是一個內(nèi)涵豐富、蘊意深刻的法治命題。在黨領導國家治理現(xiàn)代化的過程中，應當堅持“全面依法治國是國家治理的一場深刻革命”，強調(diào)黨的領導“必須具體體現(xiàn)在黨領導立法、保證執(zhí)法、支持司法、帶頭守法上”。黨的領導貫徹到治國理政的全過程和各方面，其核心要義在于黨對國家立法主導下的國家治理體系形成過程的全方位引領和強有力主導。這是中國特色國家治理的一條基本經(jīng)驗，也是中國共產(chǎn)黨實現(xiàn)集中統(tǒng)一領導和依法執(zhí)政的必然要求。

“黨領導立法”不僅具有價值上的正當性，也具有規(guī)范和歷史上的合法性。“黨領導立法”不僅是我國立法工作的最高政治原則，也是堅持和加強“黨的領導”的法治保障和制度優(yōu)勢。首先，我們以憲法修改的重大立法形式把“中國共產(chǎn)黨的領導”寫入憲法，從而使“黨的領導”具備了明確的憲法依據(jù)和國家根本法的屬性。2018年，十三屆全國人大一次會議修憲將“中國共產(chǎn)黨領導是中國特色社會主義最本質(zhì)的特征”寫入憲法總綱第一條，為實現(xiàn)黨對各方面工作的領導提供了憲法的權(quán)威性依據(jù)，也使得堅持和加強“黨的領導”成為國家各項立法工作的指導原則。

其次，立法是進行各種權(quán)力配置、資源分配和利益整合的最重要形式，也是對經(jīng)濟社會的基本結(jié)構(gòu)和關系作出明確性、權(quán)威性、可預期性制度安排的國家政權(quán)行為。因此，在中國共產(chǎn)黨治國理政的過程中，“黨領導立法”既是實現(xiàn)和顯示黨的“執(zhí)政權(quán)”和“領導權(quán)”的根本形式，也是實現(xiàn)黨的意志對經(jīng)濟社會生活進行全面塑造的必經(jīng)途徑。中國共產(chǎn)黨既然已經(jīng)把法治確定為治國理政的基本方式，那么就要善于通過立法過程把黨的意志上升為國家意志，把經(jīng)由實踐證明成熟穩(wěn)妥的黨的政策和方針路線轉(zhuǎn)化為國家法律，進而使得黨關于經(jīng)濟、政治、文化、社會和生態(tài)文明建設方面的施政綱領獲得普遍的社會約束力，賦予重大改革舉措以法律的明確性、穩(wěn)定性和權(quán)威性。

由上觀之，“黨領導立法”的過程，就是黨的領導體制進入并逐漸嵌入國家立法體制的過程?！包h的領導”大多數(shù)時候要通過具體的“黨的執(zhí)政”來實現(xiàn)?！包h的領導”作為一種潛在的國家權(quán)力，必須經(jīng)過全國人大及其常委會立法的轉(zhuǎn)化過程，才能具有國家權(quán)力的性質(zhì)。經(jīng)由立法過程把黨的政策主張法律化、規(guī)范化和具體化，實際上就是以憲法法律形式確認黨的領導權(quán)威和地位，實現(xiàn)黨的執(zhí)政方式的法治化轉(zhuǎn)變。一言以蔽之，通過黨對立法過程的全面嵌入與主導，才能將黨的治國理念、政治綱領和主張貫徹于國家治理和社會管理的過程之中，才能真正實現(xiàn)黨對各方面事業(yè)的集中統(tǒng)一領導。

（二）通過“黨領導立法”帶動“黨對依法治國的全面領導”

堅持黨的領導不僅是黨和國家事業(yè)的根本所在、命脈所系，也是中國特色社會主義法治之魂。依循此理，“黨領導立法”不僅是實現(xiàn)全面依法治國的首要環(huán)節(jié)，而且也是黨領導全面依法治國的前置條件。長期以來，不管是在法治理論上還是實踐當中，我們一直強調(diào)黨的領導和中國特色社會主義法治是一致的。這種本質(zhì)上的高度一致性、內(nèi)部契合性只有通過中國特色黨政體制對立法體制的整合，通過將黨的意志、人民意志融入國家立法過程才能真正實現(xiàn)。在此意義上，“黨領導立法”是實現(xiàn)黨的領導、人民當家作主、依法治國“三統(tǒng)一”的基本方式和集中體現(xiàn)。

習近平法治思想的一個重大原創(chuàng)性貢獻在于對“黨大還是法大”這個偽命題進行了深刻批判和創(chuàng)造性解答。在黨的領導與依法治國相統(tǒng)一的條件之下，“黨大還是法大”是一個“政治陷阱”、是一個“偽命題”。這是因為，黨作為一個執(zhí)政整體、依據(jù)其執(zhí)政地位領導人民制定憲法和法律，黨的意志通過立法過程實現(xiàn)與國家意志的高度統(tǒng)一，因此也就不存在黨大于法、或者法大于黨的問題。然而，倘若黨喪失了對立法權(quán)的領導地位，或者說黨領導立法工作的能力還不夠強，在立法過程中難以實現(xiàn)自身意志與人民意志的高度統(tǒng)合，難以將黨的執(zhí)政綱領上升為具有普遍約束力的國家法律，那么在實踐當中就會引發(fā)“黨大還是法大”的問題和困惑。為此，只有以“黨領導立法”為基礎，才能在立法過程中把黨的意志與人民意志統(tǒng)一起來、把黨的決策與人大立法權(quán)的行使統(tǒng)一起來，才能真正破除“黨大還是法大”的偽命題。

需要進一步闡明的是，“黨對全面依法治國的領導”包括黨領導立法、黨保證執(zhí)法、黨支持司法、黨帶頭守法四個方面，具體體現(xiàn)在黨對科學立法、嚴格執(zhí)法、公正司法、全民守法等法治工作的集中統(tǒng)一領導和整體推進上?！包h領導人民實施憲法和法律”這句話體現(xiàn)的是對黨“保證執(zhí)法”“支持司法”“帶頭守法”的要求，它所要闡明的是黨作為憲法法律“實施者”即“守法者”的主體身份。在此意義上，“黨領導立法”是“黨全面領導依法治國”的邏輯前提。黨實現(xiàn)對立法的全面領導，不僅為黨依法執(zhí)政確定了規(guī)范路徑，而且直接為嚴格執(zhí)法、公正司法、全民守法提供了法律制度依據(jù)。只有通過科學、高效、權(quán)威的“黨領導立法”才能帶動“黨對依法治國的全面領導”，才能把黨領導人民制定憲法法律和實施憲法法律統(tǒng)一起來。

（三）關于黨領導立法的法治原則與實踐啟示

2016年，中共中央印發(fā)《關于加強黨領導立法工作的意見》對于我們準確把握“黨領導立法”的實質(zhì)內(nèi)涵，增強黨領導立法工作的主動性和權(quán)威性，推動實現(xiàn)“黨領導立法”方式的制度化、規(guī)范化發(fā)揮了重要的指導作用。該意見明確了黨委領導、人大主導、政府依托、各方參與的立法工作格局，強調(diào)黨領導立法必須符合依法執(zhí)政的要求，要求黨領導立法工作必須在憲法法律范圍內(nèi)進行，要求正確處理加強黨的領導與立法機關行使立法權(quán)的關系、不得隨意干預甚至替代立法活動。在依法執(zhí)政的原則要求之下，關于黨領導立法的深刻意義、實現(xiàn)方式以及外部關系處理方面，可以獲得以下啟示：

首先，立法過程既是黨的意志與人民意志匯集和統(tǒng)合的中心場域，也是建構(gòu)黨與國家政權(quán)關系的必經(jīng)渠道。在當代中國政治語境之下，中國共產(chǎn)黨作為“執(zhí)政黨”首先應當是嵌入人民代表大會并且全面領導和執(zhí)掌立法權(quán)的政黨。黨領導立法，不僅是黨的各級組織實現(xiàn)黨的主張和政策的主要方式，也是黨領導國家政權(quán)關系的重要方面。堅持黨總攬全局、協(xié)調(diào)各方的領導核心作用，首先就要確保黨的各項綱領和主張通過立法過程上升為國家法律，再通過高效的法律實施貫徹到治國理政的各個方面。在依法執(zhí)政的法治原則之下，“黨領導立法”不是直接用黨的政策、內(nèi)部文件來代替國家法律。黨不是直接命令國家立法機關進行立法活動，不是直接用黨的意志來替代人民的意志，也不是用黨的組織來替代國家立法機關進行立法。而是在憲法法律和黨內(nèi)法規(guī)的框架之內(nèi)，通過政治、思想、組織等制度和機制，運用意識形態(tài)、工作機制、組織紀律等多種工具形態(tài)來實現(xiàn)。一言以蔽之，黨關于治國理政方面的政策主張、行動綱領，需要全體社會成員一體遵行的，就應向全國人大及其常委會提出相關立法建議或意見，并通過立法程序使之與人民意志相結(jié)合上升為國家意志。

其次，在正確認識黨的領導與國家政權(quán)機關職能關系的基礎上處理好“黨領導立法”與“人大主導立法”的關系。在我國立法過程當中，黨是處于領導地位的“立法主體”，有立法權(quán)的人大及其常委會是專門履行立法職權(quán)的“立法機關”。在此，需要指出的是，黨在立法過程中發(fā)揮著在政治、思想、組織上“領導”立法的作用。立法機關作為最重要的立法主體、國家立法活動的主要承擔者，在立法提案、法案起草、審議的立法過程中發(fā)揮著“主導”作用。首先，黨的領導是人大及其常委會充分行使立法權(quán)的政治保證。只有充分發(fā)揮黨“總攬全局、協(xié)調(diào)各方”的作用，借助黨的高效組織協(xié)調(diào)能力和強大的社會動員能力，才能有效避免立法過程中的部門本位主義、地方保護主義和各種干擾因素，才能及時回應經(jīng)濟社會發(fā)展過程中出現(xiàn)的各種突出矛盾和問題，才能在最大限度反映社會共識的基礎上力排眾難、形成重大權(quán)力關系調(diào)整和利益分配的立法方案。

再次，人民民主是中國特色社會主義立法的生命力所在，也是黨領導立法的應有之義。黨領導立法，并不是要弱化人大及其常委會在立法過程中的主導作用，也不能干預人大及其常委會自主開展各項立法工作。堅持人民主體地位，首先必須確保人民通過人民代表大會制度行使立法權(quán)，確保有立法權(quán)的人大及其常委會主導立法過程。即，“中國共產(chǎn)黨的領導，就是支持和保證人民實現(xiàn)當家作主。我們必須堅持黨總攬全局、協(xié)調(diào)各方的領導核心作用，通過人民代表大會制度，保證黨的路線方針政策和決策部署在國家工作中得到全面貫徹和有效執(zhí)行”。就此，黨的十九大、二十大報告都指出“支持和保證人民通過人民代表大會行使國家權(quán)力”，并且強調(diào)“加強黨的集中統(tǒng)一領導”與“支持人大、政府、政協(xié)和法院、檢察院依法依章程履行職能、開展工作、發(fā)揮作用”這兩方面是統(tǒng)一的。在中國共產(chǎn)黨與立法機關的關系當中，應當明確“黨與政權(quán)機關性質(zhì)不同，職能不同，組織形式和工作方式也不同，黨不能代替人大行使國家權(quán)力”。在黨領導立法的過程中，黨要不斷改善領導方式和執(zhí)政方式，支持立法機關依法依章履行立法職能、開展工作、發(fā)揮積極引領作用。具體言之，黨不能以黨組織的名義直接向全體公民發(fā)號施令，要在全國范圍內(nèi)以國家名義貫徹其在政治、經(jīng)濟、社會管理方面的政策和主張，就必須通過國家立法過程將它們上升為法律，并通過依法行政和依法司法的方式作用于社會。在這個意義上，人民代表大會是黨的意志轉(zhuǎn)化為國家意志的制度平臺。只有經(jīng)由人大立法程序產(chǎn)生的法律，才是中國共產(chǎn)黨依法執(zhí)政的最重要依據(jù)。

最后，應明確區(qū)分黨領導“國家立法”與黨領導“黨內(nèi)立法”的事項范圍、組織路徑和實現(xiàn)方式。中國共產(chǎn)黨作為執(zhí)政黨，在國家政權(quán)體系當中起著領導核心的作用。但是，黨的政治職能與國家政權(quán)的立法、行政、司法職能雖有部分重合，但也有各自獨立的一面。從字面含義來說，“黨領導立法”是一個多維度的復合概念，既包括黨領導“國家立法”，也包括黨領導“黨內(nèi)立規(guī)”。為此，在黨領導立法的工作格局當中，一直存在兩種不同的路徑：一是通過大規(guī)模國家立法建構(gòu)中國特色社會主義法律體系：二是通過加強中國共產(chǎn)黨的黨內(nèi)立法建構(gòu)完善的黨內(nèi)法規(guī)制度體系。黨在領導人民制定憲法法律的同時，也在制定自身建設所需要的制度和規(guī)則。國家法律和黨內(nèi)法規(guī)是當代中國政治與社會生活中起著最重要作用的兩套規(guī)則體系。二者既有相通性、關聯(lián)性，又有不同的功能屬性、內(nèi)容形式、調(diào)整范圍和實施方式。二者的主要區(qū)別在于，前者是面向全體社會成員的“公共性”行為準則，后者是針對中國共產(chǎn)黨各級黨組織和黨員的“內(nèi)部性”行為規(guī)則。具體而言，黨依據(jù)憲法法律治國理政，黨還要依據(jù)黨內(nèi)法規(guī)管黨治黨。黨內(nèi)法規(guī)是對黨員特別是領導干部所作出的義務性或者紀律性要求，比國家法律對于普通公民的義務性要求更嚴格。而國家法律則是社會成員都必須遵守的行為準則。因此，在依法執(zhí)政條件下，務必要對黨領導“國家立法”與黨領導“黨內(nèi)立規(guī)”的內(nèi)涵與外延進行理論上的嚴格區(qū)分。二者既要互為支撐、功能互補，又要避免重復交叉、錯位越位。不能將黨領導黨內(nèi)立法的程序、方式和要求適用于領導國家立法，也不能把黨內(nèi)立規(guī)的內(nèi)容擴展到國家立法，更不能直接將黨內(nèi)立規(guī)的義務性、強制性要求適用于普通公民，否則很容易造成國家法律與黨內(nèi)法規(guī)的邊界混淆以及國家立法與黨內(nèi)立規(guī)的關系錯位與功能紊亂。