梁存寧

關(guān)鍵詞：地方政府規(guī)章；執(zhí)行性立法；設(shè)定行政處罰；創(chuàng)制損益性規(guī)范；沖突說

一、問題的提出

2015年，《中華人民共和國(guó)立法法》（以下簡(jiǎn)稱《立法法》）修訂后新增第82條第6款（2023年修訂為93條，第6款內(nèi)容未變）規(guī)定：“沒有法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)的依據(jù)，地方政府規(guī)章不得設(shè)定減損公民、法人和其他組織權(quán)利或者增加其義務(wù)的規(guī)范?！痹诖耍疚囊浴皠?chuàng)制損益性規(guī)范”指代“設(shè)定減損公民、法人和其他組織權(quán)利或者增加其義務(wù)的規(guī)范”。絕大多數(shù)觀點(diǎn)認(rèn)為該款與《中華人民共和國(guó)行政處罰法》（以下簡(jiǎn)稱《行政處罰法》）第14條第2款存在沖突。本文將此類觀點(diǎn)統(tǒng)稱為“沖突說”?！皼_突說”認(rèn)為，《立法法》修訂后，即使尚未制定法律、法規(guī)，地方政府規(guī)章也不再能夠設(shè)定行政處罰，如果要設(shè)定行政處罰，還要另有專門的法律、法規(guī)依據(jù)進(jìn)行授權(quán)，《立法法》的修訂間接“剝奪”了其享有的行政處罰設(shè)定權(quán)。為了解決適用沖突問題，理論界和實(shí)務(wù)界提出了若干解決方案，代表性的有《立法法》與《行政處罰法》“二選一”的“裁決方案”“解釋方案”“修法方案”以及“非二選一”的“綜合適用方案”。

本文認(rèn)為“沖突說”不能成立，《立法法》的修訂并無改變地方政府規(guī)章權(quán)限的意圖，新規(guī)定只是進(jìn)一步重申和明示了既有的權(quán)限定位，消除了舊法規(guī)定易導(dǎo)致理解分歧的缺陷。新規(guī)定系對(duì)舊規(guī)定進(jìn)行修復(fù)的“補(bǔ)丁”條款，并未對(duì)原有權(quán)限定位進(jìn)行“顛覆”，邏輯上不會(huì)出現(xiàn)因?yàn)樾抻嗛g接“剝奪”行政處罰設(shè)定權(quán)的效果?！皼_突說”錯(cuò)誤判斷了《立法法》第93條第6款的實(shí)際功能，誤以為該款提出了實(shí)際并不存在的“新要求”。所謂“沖突”系因假想而產(chǎn)生，進(jìn)而導(dǎo)致后續(xù)所謂沖突解決方案也無存在意義。

雖然《立法法》修訂并未改變地方政府規(guī)章權(quán)限，但新規(guī)定明示了地方政府規(guī)章創(chuàng)制損益性規(guī)范應(yīng)有上位法授權(quán)，將其由潛在法理上升為明文制度。因此，也提出了一個(gè)亟待回答的問題，即《行政處罰法》自身可否納入《立法法》第93條第6款中“依據(jù)”的范疇？這也與“沖突說”的產(chǎn)生密切相關(guān)，“沖突說”認(rèn)為“依據(jù)”系“根據(jù)規(guī)范”性質(zhì)，《行政處罰法》第14條第2款系“組織規(guī)范”，不能再繼續(xù)作為依據(jù)，從規(guī)范性質(zhì)的角度也可得出產(chǎn)生了“剝奪”效果的結(jié)論。本文認(rèn)為，基于現(xiàn)實(shí)主義考慮，現(xiàn)階段宜將《行政處罰法》第14條第2款納入“依據(jù)”的范疇，以利于保障地方政府規(guī)章立法供給，滿足地方對(duì)法定治理手段的迫切需求。

二、“沖突說”的誤判原因及其匡正

如果認(rèn)為產(chǎn)生了適用沖突及剝奪效果，就意味著《立法法》修訂前后，地方政府規(guī)章創(chuàng)制損益性規(guī)范的權(quán)限發(fā)生了根本變化。實(shí)際并非如此，假如《立法法》提出了“新”要求，照此邏輯可以反推《立法法》修訂前，在沒有法律、法規(guī)依據(jù)（專門授權(quán)）的情形下，地方政府規(guī)章同樣也可以創(chuàng)制損益性規(guī)范。但是考察后會(huì)發(fā)現(xiàn)，其原本就沒有固有的創(chuàng)制損益性規(guī)范的權(quán)限，沒有法律、法規(guī)依據(jù)，本來就不能創(chuàng)制損益性規(guī)范?！靶隆币蟮募僭O(shè)不能成立，“沖突說”誤判了《立法法》第93條第6款的規(guī)范目的和實(shí)際功能。

（一）誤判原因一：舊《立法法》創(chuàng)制損益性規(guī)范的條件未予明示

1982年全國(guó)人大修改《中華人民共和國(guó)地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》（以下簡(jiǎn)稱《地方組織法》），省級(jí)政府、省會(huì)市和經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市的政府獲得了規(guī)章的制定權(quán)。按照現(xiàn)行《地方組織法》的規(guī)定，部分地方政府可以“根據(jù)”法律、行政法規(guī)和地方性法規(guī)，制定規(guī)章。不過，這些規(guī)定都沒有明確規(guī)章的具體權(quán)限。2000年全國(guó)人大頒布的《立法法》對(duì)規(guī)章權(quán)限進(jìn)行了界分，2015年《立法法》進(jìn)行了修訂，《立法法》明確區(qū)分了與上位法“不抵觸”和“根據(jù)”上位法的規(guī)范要求。其中，地方性法規(guī)遵循與上位法“不抵觸”的原則，地方政府規(guī)章遵循“根據(jù)”其上位法的原則?！读⒎ǚā返?3條第2款第1項(xiàng)規(guī)定，為執(zhí)行法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)的需要可以制定地方政府規(guī)章。這里的“執(zhí)行”即是《地方組織法》所謂“根據(jù)”的體現(xiàn)，地方政府規(guī)章并不具有固有的創(chuàng)制損益性規(guī)范的權(quán)限，“從粗到細(xì)”的“執(zhí)行性立法”是其重要特征。如果要突破該原則定位，實(shí)施其并無權(quán)限的“從無到有”的“創(chuàng)制性立法”，取得上位法的事先“授權(quán)”是不言自明的法理，只不過舊《立法法》對(duì)此并未作明示規(guī)定。相似的處理也體現(xiàn)在行政法規(guī)的制定上，國(guó)務(wù)院對(duì)于不屬于其職權(quán)范圍內(nèi)的事項(xiàng)，只有取得上位法律授權(quán)才可以制定補(bǔ)充性、創(chuàng)制性行政法規(guī)?！读⒎ǚā返?2條、第13條僅對(duì)全國(guó)人大及其常委會(huì)的特別“授權(quán)決定”作了規(guī)定，但對(duì)于通過“授權(quán)條款”，即在某部法律中以個(gè)別條款的方式進(jìn)行授權(quán)未作明確規(guī)定。至少在立法機(jī)關(guān)看來，這似乎不需要額外的專門說明，只需因時(shí)制宜，根據(jù)具體情況通過“授權(quán)條款”完成授權(quán)即可。

可以初步得出的結(jié)論是，《立法法》修訂后，第93條第6款只不過是將原來通過“授權(quán)條款”授予地方政府規(guī)章權(quán)限的“默示”方式“明示化”了，但地方政府規(guī)章只能在獲得上位法授權(quán)后才能創(chuàng)制損益性規(guī)范這一基本條件并沒有發(fā)生實(shí)質(zhì)變化，舊《立法法》未明示創(chuàng)制損益性規(guī)范的條件導(dǎo)致了誤解的產(chǎn)生。

（二）誤判原因二：舊《立法法》創(chuàng)制性權(quán)限的內(nèi)外指向表達(dá)含糊

有觀點(diǎn)認(rèn)為，舊《立法法》第73條第2款第2項(xiàng)即是地方政府規(guī)章固有創(chuàng)制權(quán)限的規(guī)范依據(jù)。其可以就“屬于本行政區(qū)域的具體行政管理事項(xiàng)”作出規(guī)定。《立法法》第93條第6款正是對(duì)該固有權(quán)限的否定和剝奪。本文認(rèn)為，地方政府規(guī)章并無固有的創(chuàng)制損益性規(guī)范的權(quán)限。

從文義解釋的角度，“屬于本行政區(qū)域的具體行政管理事項(xiàng)”所表達(dá)的確切含義似乎難以明確，不能確定是否包括創(chuàng)制損益性規(guī)范的內(nèi)容。那么，這些事項(xiàng)與地方組織法規(guī)定的政府“具體行政管理事項(xiàng)”是否存在重合，以及如何進(jìn)行區(qū)分？總體上看，《立法法》雖然對(duì)地方性法規(guī)與政府規(guī)章的權(quán)限作了劃分，但這個(gè)劃分仍然存在模糊不清、不易把握的缺陷。通過文義解釋難以得出的結(jié)論，還可通過對(duì)立法過程的考察，即歷史解釋的方法來斟酌立法目的和涵義?！读⒎ǚā奉C布后不久，全國(guó)人大法工委編著的《中華人民共和國(guó)立法法釋義》對(duì)該項(xiàng)規(guī)定中“具體行政管理事項(xiàng)”進(jìn)行了解釋，特別指出“具體行政管理事項(xiàng)”并不涉及創(chuàng)設(shè)公民權(quán)利義務(wù)。制定《立法法》時(shí)，為區(qū)分地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章的調(diào)整范圍引發(fā)了較多討論和爭(zhēng)議。有意見認(rèn)為：以是否涉及公民的權(quán)利義務(wù)為標(biāo)準(zhǔn)，涉及公民權(quán)利義務(wù)的，由地方性法規(guī)規(guī)定，行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的工作制度和工作程序由地方政府規(guī)章規(guī)定。全國(guó)人大法工委的解讀反映了立法機(jī)關(guān)對(duì)此意見的采納。作為全國(guó)人大常委會(huì)的工作機(jī)構(gòu)，法工委參加了法律的具體制定工作，比較了解立法原意。根據(jù)此權(quán)威解釋，可以明確舊《立法法》中地方政府規(guī)章所謂創(chuàng)制性的含義，其僅指向行政機(jī)關(guān)內(nèi)部，并不指向外部的公民、法人和其他組織，地方政府規(guī)章不具備對(duì)外的創(chuàng)制損益性規(guī)范的立法權(quán)限。

簡(jiǎn)言之，舊《立法法》第73條第2款第2項(xiàng)并未突破而是沿襲了《地方組織法》的規(guī)定，執(zhí)行性是地方政府規(guī)章的原則定位。只不過該項(xiàng)規(guī)定過于含糊，未明確指出創(chuàng)制性權(quán)限僅指向行政機(jī)關(guān)內(nèi)部，因此滋生歧義，導(dǎo)致誤解產(chǎn)生，也為制定機(jī)關(guān)假借含混規(guī)定突破執(zhí)行性定位提供了借口，為其越位的自我賦權(quán)提供了便利?？傊读⒎ǚā返男抻啿⒉淮嬖谒^收回了“固有”的創(chuàng)制權(quán)限。

（三）誤判之匡正：新《立法法》系舊法創(chuàng)制性權(quán)限的重申和明示

鑒于缺乏上位法依據(jù)創(chuàng)制損益性規(guī)范的現(xiàn)象泛濫，《立法法》的修訂旨在明確地方政府規(guī)章“不可越雷池半步”，旗幟鮮明地強(qiáng)調(diào)如需創(chuàng)制損益性規(guī)范，必須要有除《立法法》之外的上位法授權(quán)。新增條款并非對(duì)原有權(quán)限定位的顛覆，其規(guī)范目的和實(shí)際功能只是對(duì)舊法規(guī)定權(quán)限的重申和明示，是立法機(jī)關(guān)有意針對(duì)舊有制度的表達(dá)缺陷，進(jìn)行“打補(bǔ)丁”式的修復(fù)。

否定沒有上位法授權(quán)的規(guī)章，究其實(shí)質(zhì)，即是否定從“不抵觸”角度理解地方政府規(guī)章權(quán)限的觀點(diǎn)。該觀點(diǎn)超越《立法法》的制度規(guī)定，擴(kuò)張理解地方政府規(guī)章權(quán)限，認(rèn)為其應(yīng)同地方性法規(guī)一樣，沒有上位法依據(jù)也可以進(jìn)行創(chuàng)制立法?？梢钥隙ǖ氖?，從“不抵觸”角度進(jìn)行理解的觀點(diǎn)從未被《立法法》承認(rèn)過。

值得回應(yīng)的是，眾多觀點(diǎn)認(rèn)為《立法法》第93條第6款是落實(shí)黨的十八屆四中全會(huì)決定精神的體現(xiàn)，表明對(duì)規(guī)章權(quán)限的壓縮?！靶姓C(jī)關(guān)不得法外設(shè)定權(quán)力，沒有法律法規(guī)依據(jù)不得作出減損公民、法人和其他組織合法權(quán)益或者增加其義務(wù)的決定?！痹摽钜?guī)定的確意在落實(shí)全會(huì)決定精神，但這樣的學(xué)理解讀卻偏離了政策本意。政策表述上的變化僅是針對(duì)地方政府規(guī)章在權(quán)限上的越位，意圖將其“拉回到執(zhí)行上位法的角色定位上來，不得再自行增設(shè)權(quán)力”。正是因?yàn)槿狈ι衔环ㄒ罁?jù)的規(guī)章泛濫，才不能不加區(qū)分，隨意將任何規(guī)章均作為損益性行政決定的規(guī)范依據(jù)，以此確保行政決定源頭合法。需要明確的是，不能作為依據(jù)的只可能是缺乏上位法依據(jù)的規(guī)章，具有上位法授權(quán)的規(guī)章當(dāng)然且依然可以作為損益性行政決定的依據(jù)，并不會(huì)因?yàn)檎弑硎鰟h除“規(guī)章”的語詞而發(fā)生改變。

綜上，《立法法》第93條第6款與《地方組織法》以及舊《立法法》對(duì)地方政府規(guī)章的權(quán)限定位并沒有不一致之處?！读⒎ǚā芳热晃础白儭?，邏輯上就不存在因?yàn)椤靶抻啞遍g接“剝奪”地方政府規(guī)章既有權(quán)限的問題。因此，沖突并不存在。

三、《行政處罰法》第14條第2款宜獨(dú)立作為規(guī)范依據(jù)

“沖突說”認(rèn)為，《立法法》第93條第6款所指“依據(jù)”應(yīng)為“根據(jù)規(guī)范”，《行政處罰法》第14條第2款系“組織規(guī)范”，不能作為依據(jù)，《立法法》“架空”了《行政處罰法》第14條第2款，導(dǎo)致地方政府規(guī)章的行政處罰設(shè)定空間幾乎收縮至零。該否定觀點(diǎn)關(guān)系到地方政府規(guī)章設(shè)定行政處罰規(guī)范依據(jù)的性質(zhì)認(rèn)定，也涉及《行政處罰法》第14條第2款能否繼續(xù)獨(dú)立發(fā)揮規(guī)范依據(jù)功能的重要問題，對(duì)立法實(shí)務(wù)影響較大，應(yīng)予澄清。

從學(xué)理上看，組織規(guī)范是指“將整個(gè)行政活動(dòng)即行政事務(wù)分配給這些行政機(jī)關(guān)的規(guī)范”。根據(jù)規(guī)范是指“為進(jìn)行某種行政活動(dòng)而存在組織規(guī)范，進(jìn)而，在此基礎(chǔ)上，在進(jìn)行該行為時(shí)成為特別根據(jù)的規(guī)范”。組織規(guī)范是內(nèi)部法的問題，僅在不同機(jī)關(guān)之間分配權(quán)限。根據(jù)規(guī)范是外部法的問題，規(guī)范行政機(jī)關(guān)和私人之間關(guān)系?！吨腥A人民共和國(guó)憲法》（以下簡(jiǎn)稱《憲法》）、《立法法》及各類組織法囊括了主要的組織規(guī)范。如《立法法》第93條第1款將制定地方政府規(guī)章的權(quán)限分配給部分地方政府，系組織規(guī)范?！皼_突說”認(rèn)為，組織規(guī)范依據(jù)僅說明特定機(jī)關(guān)擁有行政立法權(quán)限，如要啟動(dòng)行政立法權(quán)限規(guī)范外部相對(duì)人權(quán)利義務(wù)，還需要另有根據(jù)規(guī)范依據(jù)。如《中華人民共和國(guó)廣告法》（以下簡(jiǎn)稱《廣告法》）第41條第2款規(guī)定，戶外廣告的管理辦法，由地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章規(guī)定。據(jù)此，有規(guī)章制定權(quán)限的地方政府不能僅依據(jù)《立法法》的概括賦權(quán)，還需要《廣告法》的具體授權(quán)才能制定有關(guān)戶外廣告管理方面的規(guī)章。

“沖突說”的觀點(diǎn)實(shí)質(zhì)上涉及了行政法學(xué)理論上的爭(zhēng)議，即是否承認(rèn)行政機(jī)關(guān)“職權(quán)立法”的問題?！奥殭?quán)立法說”認(rèn)為，行政機(jī)關(guān)源于組織規(guī)范的立法權(quán)是行政權(quán)的固有組成部分，在沒有根據(jù)規(guī)范具體授權(quán)的情況下，也可以依據(jù)組織規(guī)范享有的概括權(quán)限進(jìn)行創(chuàng)制性自主立法?！笆跈?quán)立法說”認(rèn)為，行政機(jī)關(guān)根據(jù)《憲法》和組織法以外的單行法律、法規(guī)的授權(quán)才可以進(jìn)行創(chuàng)制性立法?！奥殭?quán)立法說仍然是我國(guó)目前行政法學(xué)上的通說?！北疚恼J(rèn)為，《行政處罰法》第14條第2款具有分配行政立法權(quán)限的功能，系組織規(guī)范性質(zhì)，其可以獨(dú)立作為地方政府規(guī)章設(shè)定行政處罰的規(guī)范依據(jù)，“沖突說”的否定觀點(diǎn)不能成立。

（一）否定觀點(diǎn)存在悖論邏輯無法自洽

否定觀點(diǎn)表達(dá)出的邏輯顯示，《立法法》修訂前，《行政處罰法》第14條第2款是可以獨(dú)立作為地方政府規(guī)章設(shè)定行政處罰的規(guī)范依據(jù)，其適用前提條件恰恰是“尚未制定法律、法規(guī)”，也就是上位法領(lǐng)域沒有法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)的“根據(jù)規(guī)范”，正是該款作為“組織規(guī)范”獨(dú)立發(fā)揮了規(guī)范依據(jù)功能。既然選擇“規(guī)范性質(zhì)”為標(biāo)準(zhǔn)，標(biāo)準(zhǔn)運(yùn)用應(yīng)一以貫之，某類規(guī)范能否作為規(guī)范依據(jù)自始至終不應(yīng)發(fā)生變化?！皼_突說”無法解釋的是，為何在《立法法》修訂前接受《行政處罰法》第14條第2款作為依據(jù)，修訂之后卻不予承認(rèn)，其未能給出合理的解釋。更何況《立法法》修訂前后地方政府規(guī)章權(quán)限本身并無實(shí)質(zhì)變化，“沖突說”僅根據(jù)假想的“權(quán)限變化”進(jìn)行自我否定，無法自圓其說。

除此之外，“沖突說”在其解決方案中延續(xù)了以上邏輯矛盾，如解決方案之一的“裁決方案”提出，應(yīng)由全國(guó)人大常委會(huì)按照《立法法》第103條規(guī)定，通過“新法優(yōu)于舊法”或“特別規(guī)定優(yōu)于一般規(guī)定”等方式來裁決適用沖突問題。如果采用這一解決方案，邏輯上裁決的可能性結(jié)果之一就是最終決定適用《行政處罰法》第14條第2款，排除《立法法》第93條第6款的適用。假如出現(xiàn)了這樣的處理結(jié)果，不恰恰意味著《行政處罰法》的該款規(guī)定作為“組織規(guī)范”仍可像《立法法》修訂前一樣，繼續(xù)獨(dú)立作為規(guī)范依據(jù)了嗎？這等于間接承認(rèn)了“組織規(guī)范”可以作為規(guī)范依據(jù)。不過，這又同“組織規(guī)范”不能納入“依據(jù)”范疇的“沖突說”觀點(diǎn)產(chǎn)生了矛盾，其邏輯始終無法保持一致。

（二）雙重規(guī)范依據(jù)要求過于嚴(yán)苛

以上只是邏輯推論，那么到底可不可以認(rèn)為“依據(jù)”就一定是“根據(jù)規(guī)范”而不可能是“組織規(guī)范”呢？可以先假設(shè)“依據(jù)”僅指“根據(jù)規(guī)范”。

按照假設(shè)，《立法法》第93條第6款的“依據(jù)”必然是授權(quán)性質(zhì)的根據(jù)規(guī)范。該款中的“沒有”指沒有上位法，或雖有上位法，但上位法未作具體規(guī)定，也未另作授權(quán)規(guī)定。換言之，只有當(dāng)上位法未作具體規(guī)定，且同時(shí)就自身未立法事項(xiàng)進(jìn)行授權(quán)的情形下，地方政府規(guī)章才擁有創(chuàng)制損益性規(guī)范的權(quán)限。如此一來，該款就的確構(gòu)成了對(duì)《行政處罰法》第14條第2款的限制，僅依據(jù)處罰法的組織規(guī)范，地方政府規(guī)章不再能設(shè)定行政處罰。若要設(shè)定行政處罰，必須同時(shí)滿足“根據(jù)規(guī)范”及“組織規(guī)范”雙重授權(quán)的條件。嚴(yán)格來講，兩款規(guī)定并非構(gòu)成了如“沖突說”所指只能“適用其一”的沖突，而是在“尚未制定法律、法規(guī)”之外，增設(shè)了具有“法律、法規(guī)”授權(quán)依據(jù)的條件，對(duì)地方政府規(guī)章設(shè)定行政處罰提高了門檻，增加了難度。

從實(shí)際情況來看，“雙重規(guī)范”依據(jù)的要求過于嚴(yán)苛，將嚴(yán)重制約規(guī)章立法供給，無法滿足地方對(duì)立法的迫切需求?！缎姓幜P法》第14條第1款規(guī)定表明了“規(guī)定權(quán)”的啟動(dòng)條件，即上位法已經(jīng)就特定行為定性為違法并設(shè)定行政處罰。如果上位法沒有將特定行為定性為違法行為并設(shè)定行政處罰，規(guī)章才有“設(shè)定”行政處罰的可能，也就是說尚未制定法律、法規(guī)指向的是“行為”。因此，《行政處罰法》第14條第2款規(guī)定的“尚未制定法律、法規(guī)”是指根本就沒有上位法，或雖有上位法，但上位法未對(duì)特定行為是否違法及處罰進(jìn)行設(shè)定。如果此時(shí)進(jìn)一步要求上位法明確授權(quán)給規(guī)章去創(chuàng)制，并不具有可操作性。況且在沒有上位法的情形下，就更不可能存在授權(quán)。

“授權(quán)條款的規(guī)定必須達(dá)到使人民直接從授權(quán)本身，而非從根據(jù)授權(quán)所訂定之命令，即可預(yù)見國(guó)家對(duì)人民所要求作為或不作為內(nèi)容之明確程度，始稱得上符合授權(quán)明確性之要求?！本吞囟ㄐ袨槭欠襁`法以及是否處罰進(jìn)行明確授權(quán)，意味著上位法在絕大多數(shù)情況下可以精準(zhǔn)預(yù)測(cè)地方治理實(shí)踐中的立法需求，同時(shí)做到預(yù)先授權(quán)，這對(duì)上位法立法提出了極高的要求。如果有上位法明確授權(quán)地方政府規(guī)章，才能就特定行為設(shè)定行政處罰，就相當(dāng)于扼殺了地方政府創(chuàng)新的空間，依據(jù)經(jīng)驗(yàn)創(chuàng)新治理的可能性也將被完全湮滅?！霸谌ㄖ贫ǖ亩嗄旰?，縱觀實(shí)踐運(yùn)作與社會(huì)改革情況，擴(kuò)大地方立法權(quán)，特別是對(duì)三個(gè)行為設(shè)定權(quán)的拓展，其優(yōu)勢(shì)應(yīng)當(dāng)更加明顯?！边@表明在處罰、許可及強(qiáng)制領(lǐng)域，充足的創(chuàng)制性立法空間可以更好地激勵(lì)地方創(chuàng)造和運(yùn)用法定治理手段。如果將地方政府規(guī)章僅有的創(chuàng)制權(quán)限施加過多束縛，就等于無視地方治理的實(shí)際需求，行政行為法的突破也將失去意義。

如此看來，《立法法》第93條第6款的規(guī)制重點(diǎn)在于強(qiáng)調(diào)，地方政府規(guī)章創(chuàng)制損益性規(guī)范要有上位法依據(jù)，至于上位法依據(jù)的規(guī)范性質(zhì)并未作嚴(yán)格要求?；诘胤搅⒎ㄐ枨蟮膶?shí)際考量，《立法法》第93條第6款中“依據(jù)”僅指“根據(jù)規(guī)范”不包括“組織規(guī)范”的假設(shè)是難以成立的。

（三）“組織規(guī)范”目前宜納入依據(jù)范疇

組織規(guī)范是否可以獨(dú)立作為設(shè)定行政處罰的規(guī)范依據(jù)呢？從理論上來說，組織規(guī)范對(duì)行政機(jī)關(guān)的立法權(quán)限規(guī)定過于概括、原則，且其規(guī)范目的主要在于行政體系內(nèi)部的立法權(quán)限分配，不像根據(jù)規(guī)范授權(quán)時(shí)設(shè)定了具體的權(quán)限啟動(dòng)情形，因此不符合授權(quán)明確性原則。但是，我國(guó)立法實(shí)踐并非按照完美的理論界說展開，如《立法法》第72條對(duì)國(guó)務(wù)院立法權(quán)限的規(guī)定實(shí)際上是肯定了職權(quán)立法說，承認(rèn)了國(guó)務(wù)院可以依據(jù)組織規(guī)范實(shí)施創(chuàng)制性立法。制度設(shè)計(jì)者遵循的是及時(shí)彌補(bǔ)權(quán)力機(jī)關(guān)立法缺位，解決問題優(yōu)先的現(xiàn)實(shí)主義邏輯。眾多研究對(duì)此也從不同角度進(jìn)行了肯定性論證?！奥殭?quán)立法說”目前在我國(guó)的通說地位也從側(cè)面印證了制度選擇的現(xiàn)實(shí)合理性。

從實(shí)踐來看，權(quán)力機(jī)關(guān)立法涵蓋領(lǐng)域比較有限，行政立法方得以大行其道。為了遏制行政立法的僭越，的確應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)權(quán)力機(jī)關(guān)立法，及時(shí)填補(bǔ)立法空白。但同時(shí)也應(yīng)清醒地意識(shí)到，改變現(xiàn)狀無法脫離實(shí)際，必須遵照“循序漸進(jìn)”的原則。在中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系業(yè)已形成的今天，權(quán)力機(jī)關(guān)仍需通過規(guī)劃立法模式高效利用極為有限的立法資源，這說明立法缺位的現(xiàn)狀短期內(nèi)無法得到根本改變。相當(dāng)長(zhǎng)一段時(shí)期內(nèi)，在理論和制度上接納“職權(quán)立法”，承認(rèn)行政機(jī)關(guān)可獨(dú)立依據(jù)組織規(guī)范實(shí)施創(chuàng)制性立法，也可以更好地詮釋目前我國(guó)創(chuàng)制性行政立法賦權(quán)的實(shí)踐邏輯。

立法權(quán)除在權(quán)力機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)之間橫向配置外，也在中央和地方之間進(jìn)行縱向配置。相較《立法法》賦予國(guó)務(wù)院較為寬泛的職權(quán)立法權(quán)，對(duì)賦予地方政府職權(quán)立法權(quán)卻異常謹(jǐn)慎。判斷地方政府是否擁有職權(quán)立法權(quán)也應(yīng)看是否具有“組織規(guī)范”的授權(quán)。從配置立法權(quán)限的基本法律《立法法》第93條的規(guī)定來看，地方政府規(guī)章的原則定位非常明確，即僅限定于“執(zhí)行性立法”的角色。國(guó)務(wù)院和地方政府行政立法權(quán)限配置體現(xiàn)了較大的差異性，除憲法地位懸殊外，還特別表現(xiàn)出對(duì)于國(guó)務(wù)院超然形象的信任，以及對(duì)于地方政府濫用立法權(quán)的擔(dān)憂。行政立法問題叢生的主要原因“并不是國(guó)務(wù)院制定了大量行政法規(guī)，而是部門規(guī)章、地方政府規(guī)章和其他規(guī)范性文件在數(shù)量上增長(zhǎng)迅速，將部門利益和地方政府利益制度化……”

雖應(yīng)始終防范地方政府規(guī)章進(jìn)行違法創(chuàng)制，但僅有執(zhí)行性角色的規(guī)章肯定無法滿足治理需求。在違法創(chuàng)制與不能創(chuàng)制之間，《立法法》第93條第6款明示了立法機(jī)關(guān)的平衡點(diǎn)，明確說明了在有法律法規(guī)依據(jù)的例外情形下，也可以創(chuàng)制損益性規(guī)范。這里的“依據(jù)”主要指根據(jù)規(guī)范，但絕不應(yīng)排除組織規(guī)范。地方政府規(guī)章應(yīng)可獨(dú)立依據(jù)組織規(guī)范授權(quán)進(jìn)行創(chuàng)制，這樣的解釋同樣取決于突破制度瓶頸、擴(kuò)大行政立法供給的現(xiàn)實(shí)主義邏輯。如此解釋可以更好地銜接已有及將有的行政行為單行立法，不會(huì)阻礙行政行為法中的組織規(guī)范釋放制度紅利，不至于將地方政府規(guī)章設(shè)定行政行為的條件抬至過高，從而激勵(lì)地方政府用規(guī)章形式創(chuàng)造法定治理手段。類似組織規(guī)范除《行政處罰法》第14條第2款外，還有關(guān)于省級(jí)地方政府規(guī)章臨時(shí)性行政許可設(shè)定的《行政許可法》第15條第1款，這些單行組織規(guī)范對(duì)規(guī)章“執(zhí)行性立法”原則定位進(jìn)行了個(gè)別突破，體現(xiàn)了制度設(shè)計(jì)者盡量平衡央地行政立法權(quán)限分配的意圖。

四、《立法法》第93條第6款功能消解之可能性判斷

承認(rèn)依據(jù)組織規(guī)范上的權(quán)限可以創(chuàng)制損益性規(guī)范，在理論上并不符合授權(quán)明確性原則，似乎意味著在行政處罰領(lǐng)域容忍了從“不抵觸”角度進(jìn)行創(chuàng)制立法?！皼_突說”觀點(diǎn)所指《立法法》意圖堵住的漏洞卻被《行政處罰法》重新打開，這樣會(huì)不會(huì)導(dǎo)致地方政府規(guī)章在行政處罰領(lǐng)域肆意創(chuàng)制損益性規(guī)范的現(xiàn)象，進(jìn)而消解《立法法》第93條第6款控制地方政府規(guī)章創(chuàng)制權(quán)限的功能？本文認(rèn)為，不必過于擔(dān)憂。在制度層面，地方政府規(guī)章設(shè)定行政處罰仍然受多重因素限制，不會(huì)全面突破執(zhí)行性立法的原則定位。

其一，地方政府規(guī)章設(shè)定行政處罰涉及范圍受限。主張應(yīng)從“不抵觸”角度對(duì)地方政府規(guī)章“全面賦權(quán)”的觀點(diǎn)認(rèn)為，在所有行政活動(dòng)類別和領(lǐng)域創(chuàng)制損益性規(guī)范，僅需像地方性法規(guī)一樣有組織規(guī)范依據(jù)即可。類似全面賦權(quán)的主張過于激進(jìn)，極易導(dǎo)致立法失序。該觀點(diǎn)已被《立法法》修訂明確否定，輾轉(zhuǎn)退至原路實(shí)不足取。地方政府規(guī)章依據(jù)《行政處罰法》創(chuàng)制損益性規(guī)范，僅涉及處罰，不會(huì)涉及許可、強(qiáng)制、征收等眾多其它類別的行政活動(dòng)。除此之外，創(chuàng)制還受到行政活動(dòng)領(lǐng)域的限制，如立法主體數(shù)量較大的設(shè)區(qū)的市人民政府制定規(guī)章，限于城鄉(xiāng)建設(shè)與管理等有限行政管理活動(dòng)領(lǐng)域。總體來看，《行政處罰法》不會(huì)全面突破地方政府規(guī)章“執(zhí)行性立法”的原則定位，又能以小切口立法滿足實(shí)踐需求，兼具了原則性和靈活性。

其二，地方政府規(guī)章設(shè)定行政處罰措施種類受限。由于行政處罰權(quán)能規(guī)范保留層級(jí)的限制，地方政府規(guī)章只能設(shè)定警告等處罰，無法滿足治理需求，才出現(xiàn)了給其創(chuàng)制權(quán)限進(jìn)行松綁的普遍呼吁。《行政處罰法》修改前，一種方案是允許地方政府規(guī)章設(shè)定聲譽(yù)罰和作為財(cái)產(chǎn)罰的“罰款”，并建議將罰款限額改為由其自行設(shè)定，向省級(jí)人大常委會(huì)進(jìn)行備案：另一種方案是允許地方政府可針對(duì)新型違法問題創(chuàng)新處罰種類，不能過分抑制其處罰設(shè)定權(quán)?！缎姓幜P法》修訂后，地方政府規(guī)章可設(shè)定的行政處罰僅增加了“通報(bào)批評(píng)”?？梢?，立法機(jī)關(guān)對(duì)地方政府規(guī)章設(shè)定行政處罰仍持非常謹(jǐn)慎的態(tài)度，不愿輕易擴(kuò)大其設(shè)定權(quán)限。從相反角度看，恰恰構(gòu)成了對(duì)地方政府規(guī)章創(chuàng)制損益性規(guī)范的切實(shí)限制。

其三，地方政府規(guī)章設(shè)定行政處罰領(lǐng)域受限?！半S著法律、法規(guī)的逐步完備，規(guī)章設(shè)定行政處罰的面將越來越小?！边@就意味著“尚未制定法律、法規(guī)”的情形逐漸減少，地方政府規(guī)章的功能將主要體現(xiàn)在執(zhí)行上。但也要意識(shí)到，公共領(lǐng)域中的新型治理難題將不斷涌現(xiàn)，也將不斷催生多元規(guī)制工具，實(shí)踐中行之有效的治理舉措應(yīng)能及時(shí)通過地方政府規(guī)章獲得升華，以滿足風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)復(fù)雜治理對(duì)法治手段的需求，地方政府規(guī)章設(shè)定行政處罰將集中運(yùn)用在解決前沿難題的有限領(lǐng)域。

（責(zé)任編輯：林鴻潮）