楊 宏 楚文舒

（大連海事大學，遼寧 116026）

內(nèi)容提要：《中共中央國務(wù)院關(guān)于優(yōu)化生育政策促進人口長期均衡發(fā)展的決定》提出實施一對夫妻可以生育三個子女政策，并要求各地制定實施方案，確保優(yōu)化生育政策取得積極成效。遼寧省積極響應(yīng)國家號召，實施三孩政策，在對城鎮(zhèn)女性職工養(yǎng)育嬰幼兒方面出臺了關(guān)于生育補貼、育兒假期和提供公共服務(wù)資源等政策，但是生育率并沒有得到實質(zhì)性的提升?！叭⒄摺庇隼渥罡镜脑蚴巧陀齼旱慕?jīng)濟與時間成本增加、政府對于公共衛(wèi)生資源的配置不合理。因此，只有建立完善的育齡女性育兒政策體系、加大財政投入，充分保障女性權(quán)益、完善公共服務(wù)，才能更好地鼓勵城鎮(zhèn)女性職工積極響應(yīng)國家生育政策。

近年來，我國先后實施了“雙獨二孩”政策、“單獨二孩”政策、“全面二孩”生育政策和三孩生育政策。2021 年，全面三孩政策實施以來，遼寧省不斷完善育兒政策，鼓勵女性生育。但是，遼寧省在育兒政策實施方面還面臨著一些問題，主要包括女性生育和育兒成本高，生育權(quán)益落實不到位，工作家庭難以平衡，公共服務(wù)資源配置不合理等問題。深入探究這些問題，提出完善城鎮(zhèn)女性職工育兒政策的建議，對提高遼寧省人口出生率、優(yōu)化社會結(jié)構(gòu)具有重要意義。

一、遼寧省育兒政策實施現(xiàn)狀

生育政策作為國家基本國策對于國家人口數(shù)量、結(jié)構(gòu)、質(zhì)量的變化和發(fā)展起著重要作用，進而影響著國家和地區(qū)經(jīng)濟社會的發(fā)展。從2003 年開始我國的出生人口數(shù)量處在較為平穩(wěn)的狀態(tài)，在2011年“雙獨二孩”和2013 年“單獨二孩”政策實施以后，我國人口出生數(shù)量逐年遞增，2016 年達到峰值，當年有1786 萬人新生兒出生，這是從2001 年到2021 年來人口出生數(shù)最多的一年。雖然2016 年1月1 日我國正式實施了“全面二孩”政策，但該政策的實施并沒有緩解生育率低的問題，第四波嬰兒潮未如期到來。2021 年5 月31 日，“三孩政策”開始在我國實施。

2018 年，遼寧省人民政府根據(jù)《國務(wù)院關(guān)于印發(fā)國家人口發(fā)展規(guī)劃（2016—2030 年）的通知》和《遼寧省國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃綱要》，制定了《遼寧省人口發(fā)展規(guī)劃（2016—2030年）》（以下簡稱《規(guī)劃》），以解決人口老齡化和生育率低的問題，在全國范圍內(nèi)邁出了鼓勵二孩生育的第一步?！兑?guī)劃》中規(guī)定實行生育登記服務(wù)，對生育兩個孩子以內(nèi)不實行審批；完善稅收、教育、社會保障、住房支出，給予二孩家庭更多的獎勵；舉辦月子中心、非營利性婦女兒童醫(yī)院、普惠性托育服務(wù)機構(gòu)，設(shè)置母嬰臺、嬰兒護理臺等，保障女性權(quán)益。在“三孩政策”提出后，遼寧省積極響應(yīng)，修訂了《遼寧省人口與計劃生育條例》，并頒布實施《遼寧省婦女發(fā)展規(guī)劃（2021—2030 年）》和《遼寧省兒童發(fā)展規(guī)劃（2021—2030 年）》。對女性醫(yī)療衛(wèi)生健康、新生兒篩查、母嬰安全保障、托育服務(wù)體系建設(shè)、租房購房、面向家庭的公共服務(wù)、婦女友好設(shè)施建設(shè)、平等就業(yè)、保障女職工勞動權(quán)益、男女育兒家庭責任等方面進行了長遠規(guī)劃。

（一）醫(yī)療保險政策

遼寧省人民政府制定了《遼寧省城鎮(zhèn)企業(yè)職工生育保險規(guī)定》，規(guī)定參加生育保險的職工在產(chǎn)假期間可以享受生育津貼，明確了女性生育津貼的金額計算方式，具體發(fā)放標準見表1。女性職工的產(chǎn)檢費用、生育住院費用等因生育而引起的醫(yī)療費用都可以要求所在單位進行報銷[1]（具體發(fā)放標準見表2）。沒有參加生育保險的女性職工在休假時工資待遇保持不變，其計算標準就是按照休產(chǎn)假前期的工資標準，然后由用人單位支付，期間單位不得以任何的理由克扣或者是不發(fā)放工資。

表1 遼寧省生育醫(yī)療費補貼情況

表2 遼寧省生育保險住院結(jié)算標準

遼寧省出臺了《關(guān)于全面推進生育保險和職工基本醫(yī)療保險合并實施的意見》，明確了生育醫(yī)療費用和生育津貼的支付方式，提出加強基金征繳和管理、醫(yī)療服務(wù)的管理等，制定了新生兒醫(yī)保，出生12 個月以內(nèi)的新生兒成功入戶就可以辦理BB 醫(yī)?？?，享受醫(yī)保報銷，加大再生障礙性貧血等10 種兒童血液病、惡性腫瘤患兒的大病保險傾斜力度，大病保險起付線降至50%，支付比例提高到70%，不設(shè)封頂線。

（二）育兒稅收政策

遼寧省在稅收政策方面也有所調(diào)整。在個人所得稅方面，遼寧省政府積極執(zhí)行國務(wù)院在2022 年3月5 日設(shè)立的三歲以下嬰幼兒照顧個人所得稅專項附加扣除政策，對納稅人照顧3 歲以下嬰幼兒子女的相關(guān)支出，在計算繳納個人所得稅前，按照每名嬰幼兒每月1000 元的標準定額扣除。該項政策的轉(zhuǎn)變進一步體現(xiàn)了政府對于育齡群體養(yǎng)育嬰幼兒的重視，以及對于促進育齡群體生育的重視。在增值稅方面，遼寧省根據(jù)國務(wù)院常務(wù)會議的決定，從2019 年6 月1 日起對托育、家政等社區(qū)服務(wù)業(yè)免征增值稅，并減按90%計入所得稅應(yīng)納稅所得額，這在養(yǎng)育嬰幼兒增值稅免征上是一大進步。

（三）育兒假期政策

《女職工勞動保護特別規(guī)定》中規(guī)定進行生育的女性職工將擁有98 天的產(chǎn)假，如果遇到難產(chǎn)或生育多胞胎的現(xiàn)象可以增加產(chǎn)假天數(shù)。2021 年11月26 日，遼寧省新修訂《遼寧省人口與計劃生育條例》中指出女性至少享有158 天的產(chǎn)假，男性享有20 天的陪產(chǎn)假，夫妻雙方共享有10 天的育兒假。同時，女性職工如果在工作時間內(nèi)進行符合規(guī)定的產(chǎn)前檢查，用人單位在發(fā)放工資時應(yīng)當按照女性員工正常工作的時長進行發(fā)放；在產(chǎn)后子女如果未滿1 周歲，女性還享有哺乳假，期間還不得延長勞動時間或者安排夜班勞動，具體假期標準見表3。實施計劃生育手術(shù)的職工也有相應(yīng)的假期，具體假期情況見表4。

表3 遼寧省女性生育假期標準

表4 遼寧省育齡女性實施計劃生育手術(shù)的職工待遇

遼寧省結(jié)合本省實際發(fā)布了《遼寧省女職工勞動保護辦法》和《遼寧省女職工權(quán)益保護辦法(草案)》，主要從女職工權(quán)益保護工作的職責分工、組織管理、女職工“五期”(經(jīng)期、孕期、產(chǎn)期、哺乳期和更年期)保護、普法維權(quán)、獎勵與處罰等方面做出了具體規(guī)定。

（四）公共服務(wù)資源配置政策

遼寧省原衛(wèi)計委出臺了《關(guān)于加快推進母嬰設(shè)施建設(shè)的實施意見》，明確規(guī)定母嬰長時間停留、建筑面積超過一萬平方米、每日客流量達到1 萬人及以上的公共場所需要設(shè)立面積為十平方米及以上的母嬰室。2020 年，遼寧省出臺了《遼寧省關(guān)于促進3 歲以下嬰幼兒照護服務(wù)發(fā)展的實施意見》。其內(nèi)容包括科學規(guī)劃建設(shè)嬰幼兒照護服務(wù)機構(gòu)，要求人均使用面積不低于8 平方米；發(fā)展多種形式的嬰幼兒照護服務(wù)，探索建立“托育聯(lián)合體”機制；規(guī)范管理各類嬰幼兒照護服務(wù)機構(gòu)等。2021 年12 月28日，面對龐大的市場需求，遼寧省出臺了《遼寧省托育機構(gòu)登記和備案實施細則(試行)》，陸續(xù)增加了托育機構(gòu)的數(shù)量，以緩解家庭育兒的實際困難；對托育機構(gòu)的部門職責、登記和備案要求進行了明確的規(guī)定。

二、“三孩政策”下遼寧省城鎮(zhèn)女性職工育兒政策存在的問題

“全面二孩”政策已實施六年，“全面三孩”政策也已經(jīng)實施了一年，遼寧省的生育水平和出生人口并沒有得到想象中的提升。根據(jù)遼寧省統(tǒng)計局數(shù)據(jù)，2015 年-2021 年遼寧省常住人口新生兒數(shù)量分別為27.2 萬人、29.3 萬人、28.4 萬人、27.9萬人、28.07 萬人、21.3 萬人和17.8 萬人。遼寧省2015 年-2021 年的人口的出生率分別為6.17‰、6.60‰、6.49‰、6.39‰、6.45‰、5.16‰和4.71‰。除了2016 年受二胎政策的激勵，遼寧省出生人口數(shù)有所增加外，2016 年之后新生兒的出生數(shù)量逐年遞減，2021 年新生兒出生人口數(shù)達到近七年出生人口數(shù)量最低（見表5）。這反映出遼寧省城鎮(zhèn)女性職工育兒政策作用的發(fā)揮還不夠理想，仍然存在一定的不足。

（一）經(jīng)濟成本：生育補貼水平總體不足，育兒成本較高

1.生育花費巨大，生育補貼作用有限

第一，生育成本較高。孕期費用包括孕婦培訓課、營養(yǎng)品、購置孕婦裝備及待產(chǎn)包等；還包括建卡、常規(guī)孕檢、常規(guī)項目檢查、特殊項目檢查等檢查費用的花銷，每位女性在生產(chǎn)前平均需要做十次左右的產(chǎn)檢，費用大約9 千元到1 萬5 千元；分娩階段需要支付的費用主要包括手術(shù)費、治療費、床位費，大約在6 千元到2 萬元；產(chǎn)后護理的費用由于所處醫(yī)療機構(gòu)，以及產(chǎn)后護理服務(wù)的不同，費用也會不同，產(chǎn)后護理的費用從幾千元到數(shù)萬元不等。此外，“三孩政策”實施后，遼寧省高齡產(chǎn)婦所占比例大大提升，高齡產(chǎn)婦由于不處在最佳生育時期，身體素質(zhì)較差，在孕期容易出現(xiàn)多種并發(fā)癥，面臨著較多的孕期風險，需要在原有產(chǎn)檢的基礎(chǔ)上增加一些特殊的檢查，以保證胎兒的健康。醫(yī)療費用的支出相較于適齡產(chǎn)婦的支出會更高。由此可見，生育二孩和三孩所需的費用將超出普通工薪家庭的承受能力。

第二，政策支持力度低。生育醫(yī)療費用的補貼直接關(guān)系到城鎮(zhèn)職工女性的生育成本。實際上，遼寧省醫(yī)療補貼額度有限。遼寧省規(guī)定女性的正常生產(chǎn)醫(yī)療（包括產(chǎn)檢費）補貼為2300 元。但是隨著遼寧省城鎮(zhèn)育齡女性在生育與健康方面的關(guān)注度和投入度大幅度增加，以及醫(yī)療消費水平不斷提高；育齡女性在孕期檢查和分娩的過程中生育醫(yī)療費用不斷增加，2300 元的醫(yī)療費用補貼并沒有與實際的醫(yī)療消費水平相匹配。遼寧省也并未對高齡產(chǎn)婦的醫(yī)療費用進行補貼，對高齡產(chǎn)婦群體的關(guān)注度不夠。

第三，女性生育保險在具體落實上還不夠到位。缺乏對企業(yè)漏繳或少繳生育保險費用的有效監(jiān)管，未對用人單位生育保險費用的繳納情況做出明確規(guī)定，部分企業(yè)為節(jié)約運營成本，以員工的最低工資為基準繳納生育保險費，有的用人單位并未及時補足這部分工資，出現(xiàn)了“鉆空子”的現(xiàn)象，從而使女性職工的合法生育權(quán)益受到侵犯。[2]

2.養(yǎng)育成本加大，財稅政策跟進不足

第一，遼寧省城鎮(zhèn)女性職工養(yǎng)育嬰幼兒的成本在不斷上升。養(yǎng)育是父母或監(jiān)護人對年幼者的撫育和教養(yǎng)，使其生存和成長。在嬰幼兒階段花費主要包括保育費、早教費、興趣培訓、紙尿褲等。相關(guān)研究顯示①梁建章,任澤平,黃文政.中國生育成本報告（2002 年）[R].北京:育媧人口研究,2022.：懷孕期間的成本為10000 元，占養(yǎng)育總成本的比例為2.06%；分娩和坐月子費用為15000 元，占總養(yǎng)育成本的比例為3.09%；0-2 歲嬰兒的養(yǎng)育成本為64677 元，占總養(yǎng)育成本比例為13.33%；3-5歲孩子的養(yǎng)育成本平均每年支出33559 元，合計100677 元，占總養(yǎng)育成本的比例為20.75%；綜上，嬰幼兒的養(yǎng)育成本為123236 元，占0-17 歲孩子的總養(yǎng)育成本的比例為25.40%。在“中國生育成本報告（2022 版）”②梁建章,任澤平,黃文政.中國生育成本報告（2002 年）[R].北京:育媧人口研究,2022.中顯示，遼寧省0-17 歲孩子平均養(yǎng)育成本為499708 元，比全國平均養(yǎng)育成本高出14490 元，在全國31 個省級行政區(qū)劃中排名第8位。由此可以推出遼寧省養(yǎng)育嬰幼兒的養(yǎng)育成本為126926 元。隨著遼寧省育齡父母受教育水平的提升，對于嬰幼兒的早教支出也越來越高。特別是生育二孩和三孩的女性年齡較大，除了要負擔產(chǎn)前檢查和手術(shù)分娩的成本，二孩和三孩的撫養(yǎng)費用也需要負擔；因此，育齡女性在生育二孩和三孩時的生育成本要遠遠高于初次生育的成本。[3]目前，遼寧省并未出臺生育二孩和三孩的激勵政策，女性二次和三次生育政策與第一次生育政策相同，二孩和三孩激勵政策滯后。

第二，稅收政策中與育兒有關(guān)的政策非常有限并且缺乏生育激勵的政策。從個人所得稅來看，1000元的三歲以下嬰幼兒照顧個人所得稅減免仍然不能滿足大部分家庭養(yǎng)育嬰幼兒所需費用，只能在一定程度上減少育兒家庭的經(jīng)濟負擔，不能從根本上解決問題。固定免稅金額未能充分考慮到全省各地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的差異，沒有完善個人所得稅減免動態(tài)調(diào)整機制。同時，針對家庭養(yǎng)育方面的優(yōu)惠政策并沒有進行大幅度的修訂，家庭養(yǎng)育支出方面的減免效能有所不足，不能提升育齡群體的生育意愿。[4]增值稅的免稅空間還未包括嬰幼兒的生活必需品，育齡家庭的養(yǎng)育支出仍然居高不下，降低了家庭的生育意愿。

第三，遼寧省沒有在減少購房成本、進行購房補貼、調(diào)整貸款首付比方面制定相應(yīng)的政策。在住房補貼方面，孩子數(shù)量的增加，所需的住房面積也相應(yīng)的增加。平方數(shù)的增加會使房款的價格上升，很多育齡家庭在養(yǎng)育嬰幼兒的過程中還要面臨著在高昂房價下沉重的貸款利息，這同時影響著育齡群體的生育意愿。目前，遼寧省住房貸款利息專項附加扣除的期限最長不超過240 個月，此項扣除政策只有納稅人首次購房時才能享受。同時，多孩購房優(yōu)惠政策并沒有在遼寧省全域中實施。

第四，嬰幼兒醫(yī)保、大病補貼政策仍需完善。嬰幼兒由于年齡較小，抵抗力較弱，隨著從母體帶來的抗體消失和添加輔食，存在著較高的患病風險，父母還要花費大量精力照顧生病幼兒。嬰幼兒容易患多種疾病包括傳染?。ㄊ肿憧诓?、水痘、腮腺炎、急性結(jié)膜炎），呼吸系統(tǒng)疾?。òl(fā)熱、哮喘、肺炎、感冒、百日咳），肝臟腦神經(jīng)疾?。ǜ窝?、腦炎、腦膜炎），消化系統(tǒng)疾?。ǜ篂a、腸胃炎、食物中毒），外科（骨折、急性闌尾炎）等疾病。遼寧省新生兒醫(yī)保和大病保險政策的提出對于嬰幼兒的患病治療提供了保障，但是嬰幼兒保險有限的覆蓋面和各種限制仍然不能從根本上解決患大病兒童高昂的醫(yī)療費用。

（二）時間成本：生育假期落實不到位，女性勞動權(quán)益保護不足

1.育兒假期休假不足

第一，遼寧省生育假期天數(shù)標準較低。我國各地區(qū)的產(chǎn)假標準由國家規(guī)定產(chǎn)假和各地區(qū)獎勵產(chǎn)假兩部分構(gòu)成。國家法定產(chǎn)假標準為全國統(tǒng)一為98天，大多數(shù)省份將產(chǎn)假延長至128 天到一年。2022年產(chǎn)檢天數(shù)為128 天的省份僅江蘇省一個，產(chǎn)檢天數(shù)為158 天的省份共有包括遼寧省在內(nèi)的14 個，而產(chǎn)檢天數(shù)高于158 天的省份共有16 個，其中東北三省中的吉林省和黑龍江省產(chǎn)假天數(shù)達到180 天；而西藏的產(chǎn)假時長為一年，達到全國產(chǎn)假最高水平。由此可見，遼寧省給予女性158 天產(chǎn)假的標準在全國范圍內(nèi)處于中等偏下水平。同時，遼寧省的產(chǎn)假政策沒有起到對生育二孩和三孩育齡家庭的激勵作用。廣西生育一孩產(chǎn)假天數(shù)為158 天，生育二孩產(chǎn)假天數(shù)為168 天，生育三孩產(chǎn)假天數(shù)為178 天；河北省、內(nèi)蒙古自治區(qū)、浙江省生育一孩和二孩的產(chǎn)假天數(shù)為158 天，生育三孩的產(chǎn)假天數(shù)為188 天；而遼寧省的產(chǎn)假并未根據(jù)育齡女性生育孩子的數(shù)量增加給予延長產(chǎn)假時長的獎勵。雖然產(chǎn)假制度的設(shè)立對于提升生育率沒有起到?jīng)Q定性作用，但是當產(chǎn)假標準低于其他省份時，會引起女性的不滿，從而對生育率的提升和生育意愿起到負向激勵的作用。從男性陪產(chǎn)假方面來看，遼寧省男性陪產(chǎn)假的天數(shù)為20 天，在全國處于中等偏上水平，但是與內(nèi)蒙古、安徽等產(chǎn)假為25 天或30 天的10 個省份相比，遼寧省的陪產(chǎn)假天數(shù)較少。女性產(chǎn)假和男性陪產(chǎn)假的天數(shù)之間巨大的差異，導致企業(yè)要承擔較高的人力成本，加重了女性在職場上的不利地位。育兒假是為養(yǎng)育嬰幼兒的父母專門設(shè)置的假期，從夫妻育兒假的標準來看，全國各省份將育兒假延長至夫妻雙方每年每人各5天及以上，其中育兒假為5 天的省份為4 個，育兒假為10 天的省份為21 個，育兒假為15 天的省份為5個，育兒假為20 天的省份為1 個。遼寧省的育兒假天數(shù)為夫妻雙方各10 天，在全國各省份育兒假天數(shù)中處于中等水平，但是與育兒假高于10 天的6 個省份相比，特別是相鄰省份吉林省20 天的育兒假相比，遼寧省育兒假天數(shù)較少，未能體現(xiàn)出政府對于養(yǎng)育嬰幼兒的重視，容易引起育齡群體的不滿，進而影響生育意愿。

第二，女性產(chǎn)假休假不足。女性在生產(chǎn)以后的一個月內(nèi)身體較弱，需要進行充足的休息休養(yǎng)才能恢復(fù)原有的體力。給予育齡女性充足的產(chǎn)假，可以體現(xiàn)出國家對于女性以及新生兒的關(guān)心和愛護，同時也對女性生育起到鼓勵的作用。根據(jù)遼寧省規(guī)定，女性正常生育后可以享受158 天的產(chǎn)假，如果遇到難產(chǎn)、剖宮產(chǎn)、多胞胎的情況，產(chǎn)假會相應(yīng)的增加。但是實際上一些用人單位為了降低人力成本，減少企業(yè)損失，壓縮產(chǎn)假休息的時間，職業(yè)女性為了降低暫時離開工作崗位而對自身職業(yè)發(fā)展造成的影響，存在僅僅休息了部分產(chǎn)假就返回工作崗位的現(xiàn)象。這樣不利于女性身體的恢復(fù)和嬰幼兒的成長。

第三，男性陪產(chǎn)假和夫妻雙方育兒假虛設(shè)。遼寧省部分用人單位除了不嚴格執(zhí)行女性產(chǎn)假外，還存在著男性陪產(chǎn)假、夫妻雙方育兒假不能嚴格落實的問題。結(jié)合社會視角來看，男性陪產(chǎn)假和育兒假的缺失造成男性在育兒的過程中無法盡到照料和陪護的責任，將養(yǎng)育嬰幼兒的壓力與責任落到了女性的身上，不利于女性身體和精力的恢復(fù)；同時也會造成女性的生育機會成本增加。[5]目前，男性陪產(chǎn)假和育兒假只存在各個地方的人口與計劃生育條例中，并沒有在我國法律中有明確的體現(xiàn)。因此，遼寧省有的用人單位認為只需遵守國家法律規(guī)定，有效執(zhí)行女性產(chǎn)假即可，對于地方法規(guī)所規(guī)定的男性陪產(chǎn)假和育兒假視為虛設(shè)。

2.已婚女性工作家庭難以兼顧，就業(yè)歧視現(xiàn)象仍然存在

在職場上，女性仍然處于相對弱勢地位，特別是“三孩政策”實施以來，女性職工的生育行為與就業(yè)之間的沖突越來越明顯，女性的就業(yè)形勢嚴峻。

第一，女性從業(yè)者就業(yè)形勢嚴峻。用人單位在進行從業(yè)者招聘時更加傾向于招聘男性從業(yè)者或者是已婚已孕女性從業(yè)者。用人單位還會對生育女性進行隱蔽性處罰，使女性出現(xiàn)職場人際交往中的匱乏感，從而導致職業(yè)女性與外界的聯(lián)系收窄；例如調(diào)離原有崗位、降薪、阻礙女性晉升、由他人代替其職位，職業(yè)女性職業(yè)發(fā)展被迫處于向下的趨勢。

第二，女性特殊勞動權(quán)益保護不足。部分私企和外企對于女性職工的特殊勞動權(quán)益保護合同的簽署流于形式。作為用人單位和女性職工之間的橋梁，工會應(yīng)當運用溫和的方式督促用人單位保障女性合法權(quán)益。但是實際上工會并未履行好自己的職責，女性權(quán)益受到侵犯的現(xiàn)象屢禁不止。同時，對婦女勞動權(quán)益的保障和監(jiān)管還有不足，未對具有女性勞動權(quán)益擁有監(jiān)察權(quán)的監(jiān)察部門的監(jiān)督范圍和權(quán)力進行規(guī)定，沒有對社保部門、工會、生產(chǎn)監(jiān)督部門的權(quán)責進行明確的劃分。

（三）資源配置：公共服務(wù)資源配置不合理

1.普惠性照料機構(gòu)不足

“三孩政策”實施以來，遼寧省嬰幼兒的托育需求逐漸增加，近九成的家庭有對幼兒托管服務(wù)的需求。如今，為嬰幼兒提供良好的托育服務(wù)日益成為政府公共服務(wù)的重要組成部分。但是，遼寧省內(nèi)私人營利托育機構(gòu)占據(jù)較大的比重，此類機構(gòu)的收費標準普遍偏高，無法滿足廣大家庭的需求，居民不得不承擔高額的托育服務(wù)費用。[6]目前，遼寧省的托育機構(gòu)專業(yè)化程度還處在探索階段，新生兒看護服務(wù)和照顧服務(wù)體系存在空白，使得女性職工在參與社會事務(wù)的同時還要照顧家庭事務(wù)。

2.托育人員準入審核不嚴

嬰幼兒托育機構(gòu)的建設(shè)是一項專業(yè)性很強的工程。嬰幼兒的自理能力并沒有形成，這對托育機構(gòu)人員的照料、教育和護理等方面的能力提出了更高的要求。同時也對托育人員的專業(yè)素養(yǎng)、道德水平和工作能力提出了更高的要求。實際上，遼寧省對于托育機構(gòu)的建設(shè)目前處于探索階段，缺乏成熟的建設(shè)經(jīng)驗，未對托育機構(gòu)配備人員的類型以及工作人員的準入標準進行規(guī)定，整體的托育服務(wù)體系建設(shè)亟需完善。由于保育員和育嬰師供不應(yīng)求以及缺少對托育從業(yè)人員從業(yè)規(guī)范和準入標準的規(guī)定，托育機構(gòu)的保育員和育嬰師大多是從別的行業(yè)轉(zhuǎn)業(yè)而來，存在育兒經(jīng)驗欠缺、學歷較低、年齡較大、沒有育嬰師證，不具備專業(yè)的護理、心理教育以及幼兒教育資質(zhì)，在保育工作中存在態(tài)度和用心程度不高，穩(wěn)定性較差等問題，導致整體符合要求的高素質(zhì)育兒人員數(shù)量短缺。由此可見，打造專業(yè)化、高素質(zhì)的托育人才亟需得到政府部門的重視。同時，監(jiān)管標準模糊、無法有效監(jiān)管等問題也在一定程度上存在，而且政府對于托育機構(gòu)招聘不符合標準的從業(yè)人員和雇傭兼職人員的情況懲罰力度較弱，導致專業(yè)能力和道德素質(zhì)不達標的人員流入了托育市場。[7]

3.婦幼配套設(shè)施配備不合理

第一，社區(qū)生育支持服務(wù)不足。當前遼寧省社區(qū)可以提供的與生育有關(guān)的服務(wù)范圍較小，僅僅停留在生育宣傳方面。有限的衛(wèi)生資源不能滿足育齡女性最基本的衛(wèi)生服務(wù)需求，孕婦從懷孕到生產(chǎn)期間的常規(guī)檢查有些社區(qū)并不能提供，仍然需要去醫(yī)院進行掛號檢查。因此，居民對于社區(qū)的依賴程度較低，日常的醫(yī)療需求在社區(qū)得不到滿足。

第二，婦幼配套設(shè)施不足。母乳喂養(yǎng)能夠給新生兒帶來充足的營養(yǎng)物質(zhì)，大部分母親在條件允許的情況下都會選擇母乳喂養(yǎng)嬰兒。相較于其他的喂養(yǎng)方式，我國母乳喂養(yǎng)的占比為58.6%。但是，遼寧省大部分的商場、車站、旅游景點等公共場所并沒有設(shè)置哺乳室，即便有部分商場設(shè)立了哺乳室也缺乏專人的打掃和保養(yǎng)，哺乳室環(huán)境較差。大多數(shù)母親會選擇在公共衛(wèi)生間快速完成擠奶，這對女性的身體健康造成了影響，容易使哺乳期的女性患乳腺炎等疾病。除了在外出時女性無法體面的完成喂養(yǎng)活動以外，在職場中育齡女性也仍然遇到相同的問題。遼寧省大部分的用人單位并未設(shè)立哺乳室。哺乳期女性如果所在單位辦公空間較大，她們會選擇在會議室等一些隱私性較好的空間進行擠奶，而處在有限辦公空間的哺乳期女性只能選擇在單位衛(wèi)生間完成擠奶。盡管相關(guān)法律已經(jīng)對設(shè)立哺乳室做出了規(guī)定，但是用人單位常會忽視女性的這一項權(quán)利，女性職工在職場的哺乳行為并未得到很好的保障。

三、“三孩政策”下遼寧省城鎮(zhèn)女性職工育兒政策的改進建議

“三孩政策”的實施對各項工作的落實以及托育、醫(yī)療、就業(yè)等公共服務(wù)之間的協(xié)調(diào)配合提出了更高的要求。因此，要增加女性的福利供給，分擔女性的生育成本，切實滿足女性生育需求。

（一）增強生育保障，降低二孩、三孩養(yǎng)育成本

1.制定二孩、三孩育兒補貼政策

第一，制定職業(yè)女性二孩和三孩生育津貼動態(tài)調(diào)整機制。制定生育津貼與物價和工資相匹配的動態(tài)調(diào)整機制。[8]推行父母津貼制度，設(shè)置不同種類和不同領(lǐng)取方式的父母津貼，在領(lǐng)取父母津貼期間免收醫(yī)療保險和養(yǎng)老保險，激勵育齡群體積極生育。第二，增加育齡家庭的購房優(yōu)惠和租房補貼。制定相應(yīng)的扶持政策，為育齡家庭改善住房環(huán)境提供幫扶。對于購房的家庭，其住房貸款扣除金額應(yīng)以省內(nèi)不同區(qū)域的房價以及同一區(qū)域不同家庭孩子數(shù)量為標準。第三，建立二孩、三孩早教津貼制度。增加對于嬰幼兒早教費用的補貼，尤其要加大二孩和三孩家庭的早教補貼力度，在緩解二孩和三孩家庭育兒成本的同時，保障嬰幼兒接受良好的啟蒙教育。

2.完善遼寧省生育保險政策

完善生育保險政策內(nèi)容，建立生育保護框架，完善生育支持體系。加大生育醫(yī)療費用的報銷范圍和報銷比例，擴大免費孕檢和健康監(jiān)測的范圍，有效降低女性職工的生育成本。擴大大病醫(yī)療的扣除范圍，除醫(yī)保藥物以外，育齡女性的基本孕檢、心理健康治療費以及醫(yī)療服務(wù)費都應(yīng)納入大病醫(yī)療的扣除范圍。對克扣女性生育津貼的用人單位，應(yīng)加大處罰力度，對于違規(guī)企業(yè)進行公示。[9]

3.推進普惠性嬰幼兒稅收優(yōu)惠和財政補貼

嬰幼兒照顧費用稅前扣除金額的方式可以采用累進扣除法，假如生育一孩的家庭個人所得稅專項扣除金額為A，那么生育二孩家庭的扣除金額為1.5A，三孩家庭的扣除金額為2A，建立嬰幼兒照顧費用專項附加扣除的新模式。[10]對發(fā)展輔助生殖、科研院所治療技術(shù)的企業(yè)進行所得稅減免以及財政貼息；探索發(fā)行針對二孩和三孩的“育兒理財型”的理財產(chǎn)品，通過多元的稅收政策和財政補貼政策，滿足育齡群體生育需求，減輕家庭育兒負擔，為企業(yè)經(jīng)營松綁。[11]

（二）完善育兒假期制度，保障職業(yè)女性的工作權(quán)益

1.保障育兒假期政策有效落實

第一，合理延長女性育兒產(chǎn)假。根據(jù)實際情況，在考慮企業(yè)的經(jīng)濟效益的基礎(chǔ)之上，根據(jù)女性生育二孩和三孩的具體情況制定階梯型產(chǎn)假休假模式，保障女性的生育權(quán)和健康權(quán)，激勵育齡女性生育二孩和三孩。產(chǎn)假期間女性的基本工資，除了由財政部門給予適當?shù)难a貼，應(yīng)以當?shù)厣绫；鹬Ц稙橹?，在確保不增加企業(yè)用工成本的基礎(chǔ)上，保障休假女性基本的收入來源。還應(yīng)出臺相應(yīng)的政策保障哺乳假擁有彈性的操作空間。在企業(yè)和女性員工雙方協(xié)商意見統(tǒng)一的基礎(chǔ)上，企業(yè)應(yīng)以人性化的方式允許哺乳期女性靈活辦公，從而使得企業(yè)的利益和哺乳期女性的權(quán)益都得到保障。

第二，落實男性陪產(chǎn)假和育兒假。適當?shù)难娱L男性陪產(chǎn)假和育兒假，尤其關(guān)注二孩和三孩家庭。保障男性陪產(chǎn)假和育兒假期間基本工資水平保持不變，通過稅收減免和資金補貼等積極財政政策，彌補用人單位因男性員工休假所造成的工資損失。[12]制定明確的懲罰措施，形成系統(tǒng)的保障制度和配套制度；開辟員工維權(quán)和舉報渠道，通過輿論加強監(jiān)督，保障男性陪產(chǎn)假和育兒假不受侵犯。另外，人社部門也要加大用人單位陪產(chǎn)假落實的監(jiān)督力度，保障陪產(chǎn)假和育兒假切實執(zhí)行。

2.特別關(guān)注育齡女性職業(yè)發(fā)展

第一，加大女性平等就業(yè)監(jiān)督力度。定期對用人單位的招聘情況進行監(jiān)督，杜絕用人單位出現(xiàn)歧視未婚女性和未育女性的現(xiàn)象。要暢通女性維權(quán)渠道。運用網(wǎng)絡(luò)媒介對用人單位的招聘情況進行輿論監(jiān)督，保持公眾維權(quán)和投訴渠道的暢通，開啟女性在生育后求職和工作上侵權(quán)行為的投訴渠道，保障女性職工的勞動權(quán)益不被侵犯。

第二，稅收政策應(yīng)向女性友好型方向發(fā)展。引導樹立性別平等觀念，鼓勵企業(yè)為育齡女性搭建一個生育友好型的工作環(huán)境。首先，可以通過稅收減免的政策鼓勵企業(yè)為育齡女性提供彈性工作制、靈活的育兒假以及多樣的工作方式，減輕女性的育兒負擔。[13]對實施彈性工時和居家辦公的企業(yè)，應(yīng)給予其生育保障補貼力度。其次，在計算企業(yè)所得稅應(yīng)納稅所得額時應(yīng)扣除用人單位對育齡女性產(chǎn)假工資的支出、產(chǎn)假代替用工支出、生育津貼、職工福利費等相關(guān)費用成本。同時，要倡導企業(yè)積極雇傭育兒期職工、吸納婦女就業(yè)、保障產(chǎn)后女性職業(yè)發(fā)展。再次，要重視職業(yè)女性在職場中的發(fā)展前景，規(guī)定企業(yè)中女性高管的比例，多投資女性，為女性提供專門的培訓，增加女性職工的履歷，發(fā)掘女性職工的價值，從而在本質(zhì)上提升女性在職場中的地位，消除因女性生育而引起的就業(yè)歧視。最后，對于育齡女性因照顧嬰幼兒而無法工作或者工資沒有達到個稅標準無法享受稅收優(yōu)惠時，應(yīng)將育齡女性照顧嬰幼兒所花費的經(jīng)濟成本和時間成本按照一定的標準納入所得稅扣除范圍，從而保障育齡女性的特殊需求，緩解育齡女性的生育壓力。

（三）保障公共服務(wù)資源合理配置

1.加大公共托育體系建設(shè)

第一，大力開展普惠性托育服務(wù)。加大公共財政投資，建立一批價格優(yōu)惠、服務(wù)有保障、方便可及的多層級公共托育機構(gòu)；構(gòu)建以社區(qū)為依托的托育服務(wù)機構(gòu)，不斷創(chuàng)新托育服務(wù)體系。為了緩解雙職工家庭的育兒壓力，可以鼓勵有條件用人單位在用人單位內(nèi)部設(shè)立托兒所。不具備條件的用人單位可以與就近的多所用人單位或者社區(qū)進行合作開辦托育機構(gòu)，可以根據(jù)實際情況給予提供托育服務(wù)的用人單位相應(yīng)的稅收和財政政策優(yōu)惠。

第二，鼓勵社區(qū)祖輩托育。政府可以構(gòu)建以社區(qū)為單位的祖輩托育模式。[14]分時段提供臨時、工作日、中午、夜間保育服務(wù)，滿足不同層次育齡群體的需要。在此基礎(chǔ)上，應(yīng)通過政策和財政支持的方式，將托育服務(wù)與醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)如社區(qū)醫(yī)院、定點醫(yī)院等有效結(jié)合，打造醫(yī)幼結(jié)合的平臺，從而提高托育服務(wù)的專業(yè)性和安全性，幫助育齡群體照顧體弱多病的幼兒，減輕家庭育兒壓力。

2.嚴格托育機構(gòu)準入監(jiān)管

第一，明確托育從業(yè)人員準入標準。嚴格落實準入標準，保障保育員和育嬰師具備嬰幼兒心理教育、啟蒙教育、照料服務(wù)、飲食營養(yǎng)等多方面能力。在資格認定方面，要求教育部門對育兒教育統(tǒng)一教材，制定教學大綱。要確保托育機構(gòu)工作人員完整參加入職培訓和考核，在筆試和面試都達到保育標準后，方可正式聘用。在心理健康方面，要強化保育員和育嬰師職業(yè)道德，對托育服務(wù)機構(gòu)的所有工作人員都進行專業(yè)的心理測評，對于心理測評不合格者進行及時的干預(yù)和跟蹤反饋。入職后，托育服務(wù)機構(gòu)應(yīng)為其工作人員設(shè)立心理咨詢室，適時關(guān)注他們的心理健康情況并及時做到反饋和治療。

第二，加強對托育服務(wù)的監(jiān)督管理。通過日常巡檢和不定期的抽檢，對托育服務(wù)機構(gòu)的服務(wù)質(zhì)量進行評估，并對托育服務(wù)機構(gòu)中的衛(wèi)生、環(huán)境、防疫、飲食、服務(wù)、教育、建筑標準、消防安全等內(nèi)容進行嚴格審查。并可以借助互聯(lián)網(wǎng)平臺，進行信息共享，接受來自社會群體的監(jiān)督，通過社會力量的監(jiān)督促進托育行業(yè)的良性發(fā)展。

3.優(yōu)化女性生育服務(wù)項目

第一，加強社區(qū)與婦幼醫(yī)院之間的聯(lián)系。在社區(qū)和婦幼醫(yī)院之間建立孕婦檢查情況記錄卡，通過互聯(lián)網(wǎng)共享功能保障孕婦在社區(qū)中就可完成孕期常規(guī)檢查，有效避免孕婦在外長期奔波，使其擁有更加舒適便捷的產(chǎn)檢過程。在社區(qū)增加孕婦免費咨詢渠道，幫助育齡家庭獲得科學合理的育兒知識，使孕婦在生育期間遇到突發(fā)情況時具備自救能力。同時，建立免費婚檢制度，在社區(qū)中開展免費婚檢，打消準婚群體的后顧之憂；制定明確的政策保障婚檢資金使用方式和程序，加強對婚檢基金使用情況的監(jiān)督力度。

第二，加大婦幼配套設(shè)施供給力度。首先，在城市的公共場所根據(jù)場所規(guī)模和人流量的大小配備相應(yīng)數(shù)量的標準化母嬰室，并且安排專人進行打掃和維護，使哺乳期女性在外出時可以正常完成喂養(yǎng)行為，營造女性友好型育兒環(huán)境。其次，在職場中建議明確規(guī)定用人單位根據(jù)育齡女性的數(shù)量為哺乳期女性配備相應(yīng)區(qū)域，并使國家所規(guī)定的哺乳假真正落實到位，為職場拼搏的育齡女性提供舒適便利的環(huán)境。最后，應(yīng)當鼓勵發(fā)展針對產(chǎn)后女性的健康修復(fù)和管理行業(yè)以及母嬰照護服務(wù)機構(gòu)，如月子中心、產(chǎn)后健身房、產(chǎn)后美容院等。并且開展產(chǎn)后女性心理健康服務(wù)，通過心理輔導和專業(yè)的治療，幫助孕婦調(diào)節(jié)自身情緒，防止與生產(chǎn)和育兒相關(guān)的抑郁癥的發(fā)生，減少家庭矛盾。