鄧福華 衡水學(xué)院計劃財務(wù)處

引言

為建立與社會主義市場經(jīng)濟體制相適應(yīng)的機關(guān)事業(yè)單位管理體制和運行機制，機關(guān)事業(yè)單位體制改革一直是政府的重要工作內(nèi)容。堅持整體規(guī)劃、分類改革、銜接配套、穩(wěn)步實施的原則，按照建立政事分開和精簡、效能、統(tǒng)一的要求，著力于調(diào)整結(jié)構(gòu)、優(yōu)化布局、轉(zhuǎn)換機制、理順關(guān)系，實現(xiàn)機關(guān)事業(yè)單位機構(gòu)設(shè)置規(guī)范化、人員編制配備合理化、加強自我約束及增強市場活力，進一步減輕財政負擔(dān)。

一、機關(guān)事業(yè)單位機構(gòu)改革對財務(wù)工作的影響

機構(gòu)改革伴隨著經(jīng)濟管理體制的改變，經(jīng)濟管理體制的改變伴隨著會計制度的改革，原行政機關(guān)事業(yè)單位財務(wù)會計制度包括行政單位會計制度、高校會計制度、醫(yī)院會計制度等9 項，各部門各行業(yè)分別執(zhí)行不同的會計制度，財務(wù)信息難以統(tǒng)一，加之機構(gòu)改革后涉及行政事業(yè)單位合同等問題，原會計制度已不適應(yīng)當(dāng)前形勢，這就要求我國的財務(wù)會計制度也要隨之全方位調(diào)整，從而更好地適應(yīng)機關(guān)事業(yè)單位機構(gòu)改革的現(xiàn)代化發(fā)展。2017 年10月財政部印發(fā)了《政府會計制度——行政機關(guān)事業(yè)單位會計科目和報表》，自2019 年1 月1 日起在全國各級各類行政機關(guān)事業(yè)單位全面施行。此次改革是推動中國經(jīng)濟進度的重要舉措，能夠?qū)崿F(xiàn)政府公共部門資源的優(yōu)化配置，提高政府公共部門執(zhí)行效率，增強財政信息披露的透明性，為機關(guān)事業(yè)單位機構(gòu)改革的優(yōu)化完善提供數(shù)據(jù)支持，是政府市場化的必然選擇。

吳艷娟[1]指出事業(yè)單位機構(gòu)改革體現(xiàn)多元化、社會化、現(xiàn)代化原則，要運用集體決策制度，加大內(nèi)控工作的監(jiān)督力度。趙玉婷[2]在探討中指出改革創(chuàng)新需要建立在完善機制的基礎(chǔ)上，不斷提升財務(wù)管理體制的適應(yīng)性，確保資金使用效益最大化。肖淑敏[3]從新形勢下行政事業(yè)單位財務(wù)管理深化改革的大背景下入手，提出了實施財務(wù)管理動態(tài)監(jiān)管，并建立評估系統(tǒng)等財務(wù)管理改革創(chuàng)新措施的對策，以期進一步促進行政事業(yè)單位內(nèi)控制度的財務(wù)管理改革工作。已有研究以理論研究為主，研究角度單一，缺乏實踐和綜合視角，本文從財務(wù)實踐的多維視角提出優(yōu)化改革的路徑。

（一）機關(guān)事業(yè)單位機構(gòu)改革對財務(wù)會計的影響

隨著我國機構(gòu)改革的推進，原行政事業(yè)單位會計制度已不再適應(yīng)當(dāng)前的改革。本次政府會計制度改革將行政和事業(yè)單位會計制度合并，統(tǒng)一各種事業(yè)單位會計制度，取消基建會計統(tǒng)一到行政事業(yè)單位核算項目上。具體內(nèi)容包括：（1）合并行政單位及各種事業(yè)單位會計制度，統(tǒng)一使用政府會計制度。（2）政府會計核算基礎(chǔ)由收付實現(xiàn)制變?yōu)槭崭秾崿F(xiàn)制和權(quán)責(zé)發(fā)生制并行核算。（3）會計核算方法由原來的預(yù)算會計變?yōu)轭A(yù)算會計和財務(wù)會計并行。（4）單位會計要素由原來的5 個變成8 個。（5）會計科目由原來的56 個會計科目變成財務(wù)會計科目77 個，預(yù)算會計科目26 個。（6）會計報表由原來的3 個變?yōu)? 個。（7）實行會計信息化管理，加強財務(wù)人員素質(zhì)和能力培養(yǎng)。（8）對固定資產(chǎn)和無形資產(chǎn)實行折舊和攤銷。（9）引入“壞賬準(zhǔn)備”，準(zhǔn)確反映債權(quán)價值。（10）取消基建會計，統(tǒng)一并入會計核算賬簿。此次政府會計制度改革有利于政府全面了解機關(guān)事業(yè)單位的家底、機構(gòu)改革后的資產(chǎn)負債情況和整體運營情況，為有效評估政府公共受托部門的績效執(zhí)行情況提供數(shù)據(jù)支持。

（二）機關(guān)事業(yè)單位機構(gòu)改革對預(yù)算資金管理的影響

機構(gòu)改革后，預(yù)算資金全額上繳，財政部門及時清理多余銀行賬戶，只允許設(shè)立一個零余額賬戶，取消財政性存款類賬戶。嚴(yán)格規(guī)范零余額賬戶使用制度，統(tǒng)一使用財政一體化核算平臺，所有財政資金都要通過零余額賬戶劃撥，資金支付過程中不直接劃撥機關(guān)事業(yè)單位，不能向同級單位劃撥資金，做到財政資金的全過程審核和監(jiān)督，機關(guān)事業(yè)單位不再進行自收自支業(yè)務(wù)。財政資金按季度撥付，通過一體化平臺監(jiān)控資金使用進度，對資金支付進度慢的單位，及時通報，防止一些部門單位年終突擊花錢，或肆意占用專用基金。一些事業(yè)單位改革后有自主經(jīng)營權(quán)，積極尋求外部資金投入，加入市場經(jīng)濟調(diào)控的行業(yè)，不再僅僅依靠財政資金的支持，同時也減少了政府部門財政方面的壓力和負擔(dān)。

（三）機關(guān)事業(yè)單位機構(gòu)改革對資產(chǎn)管理的影響

機關(guān)事業(yè)單位改革任務(wù)重，核算工作量大，不僅針對日常財務(wù)事項，同時還包含財產(chǎn)定價依據(jù)、債權(quán)債務(wù)處理手段等大量的實物登記、往來賬務(wù)核查以及國有資產(chǎn)的接收、轉(zhuǎn)移、劃轉(zhuǎn)等一系列復(fù)雜操作。全面清查流動資產(chǎn)，對于情理中可能出現(xiàn)毀損、積壓及需要報廢的存貨，根據(jù)新會計制度及時處理。對于機關(guān)事業(yè)單位國有資產(chǎn)徹底清查，做到賬賬相符、賬實相符、賬卡相符。對于五年以上的往來款項，核實資金性質(zhì)，屬于非財政資金性質(zhì)的，按新會計制度做壞賬準(zhǔn)備，既保證了機關(guān)事業(yè)單位財務(wù)數(shù)據(jù)的真實性和謹(jǐn)慎性，又讓政府摸清了家底。

二、機關(guān)事業(yè)單位機構(gòu)改革在財務(wù)實踐中存在的問題

（一）預(yù)算編制和實際支出脫節(jié)，績效考核形式單一

行政事業(yè)單位預(yù)算編制時間緊，任務(wù)重，導(dǎo)致預(yù)算編制精細程度低、執(zhí)行時往往與實際脫節(jié)。第一，財務(wù)預(yù)算一般在上年度的下半年進行編制下年度預(yù)算項目，由于時間緊、任務(wù)重，各預(yù)算單位只能按照增量預(yù)算進行編制，導(dǎo)致每年財政預(yù)算只增不減。加之預(yù)算編制需要詳細到經(jīng)濟分類，大部分單位根據(jù)去年的實際支出填寫，造成當(dāng)年實際支出與預(yù)算編制脫節(jié)。對于事業(yè)單位的收入情況，往往以經(jīng)驗和歷史估算為依據(jù)，預(yù)算執(zhí)行缺乏柔性，預(yù)算調(diào)整難度大。第二，計劃支付進度緩慢，由于有些預(yù)算項目特殊性，存在一定的生命周期，不能按季度統(tǒng)計，而財政資金撥付和支出要求單一，預(yù)算單位參與度不高，與財政部門缺少有效溝通，常常存在計劃實施遲緩，年終突擊用錢或超預(yù)算執(zhí)行，基本費用擠占專項開支現(xiàn)象屢見不鮮，資金利用效果大打折扣。第三，績效考核形式單一，內(nèi)容不全，績效評價指標(biāo)過于主觀，沒有權(quán)威機構(gòu)或科學(xué)嚴(yán)謹(jǐn)?shù)目冃е笜?biāo)管理和標(biāo)準(zhǔn)體系。

（二）內(nèi)控意識薄弱，內(nèi)控制度不完善

雖然機關(guān)事業(yè)單位每年都有內(nèi)控報告，并在相關(guān)網(wǎng)站進行披露，但報告流于形式，且無相應(yīng)監(jiān)管評估機制，內(nèi)控制度的真實性和合法合規(guī)性有待進一步檢驗。內(nèi)控管理意識往往根據(jù)領(lǐng)導(dǎo)意識變化而轉(zhuǎn)變，領(lǐng)導(dǎo)意識薄弱，單位內(nèi)部管控機制也松動。各機關(guān)事業(yè)單位內(nèi)控評估和內(nèi)控管理機制參差不齊，部分事業(yè)單位缺乏獨立法人資格，將這些事業(yè)單位僅僅當(dāng)作一個單位的內(nèi)部科室，造成行政部門與事業(yè)單位責(zé)權(quán)不分、人員混用等，在一定程度上妨礙了機關(guān)事業(yè)單位機構(gòu)改革的社會化進程。

（三）資產(chǎn)管理效率低，會計制度執(zhí)行不到位

原行政事業(yè)單位會計制度對固定資產(chǎn)、無形資產(chǎn)等國有資產(chǎn)不計提折舊和攤銷，而新會計制度就資產(chǎn)明確規(guī)定，行政事業(yè)單位必須按年對資產(chǎn)計提折舊和攤銷。由于機構(gòu)改革，機構(gòu)部門或撤銷或合并，加之各部門缺乏國有資產(chǎn)管理制度，實際工作中對制度落實不到位，存在資產(chǎn)處理不及時、賬實不符、盤點不及時、資產(chǎn)數(shù)不清的問題，流失、破壞情況時有發(fā)生。甚至一些已經(jīng)交付使用的固定資產(chǎn)還長期掛賬在建工程科目，造成會計信息的失真。

（四）機關(guān)事業(yè)單位業(yè)務(wù)流程單一，部門之間缺乏溝通

機關(guān)事業(yè)單位辦事流程一刀切，部門之間各自獨立，缺乏有效溝通，造成資源浪費。機關(guān)事業(yè)單位包括行政部門以及高校、科研、醫(yī)院等人才、知識、信息最集中、最活躍的機構(gòu)，但由于其運作機制管得過多過細，管理方式和手段單一，沒有發(fā)揮出行政事業(yè)單位應(yīng)有的生機和活力，沒有了市場競爭力。同時，因執(zhí)行部門和監(jiān)督部門各自獨立，行使職責(zé)，給下級單位帶來重復(fù)性工作，增加下級單位工作量，造成大量人力、物力資源浪費。例如，同一數(shù)據(jù)需要分別填報不同部門的不同系統(tǒng)，同一項目多次向不同部門提供相同材料，涉及跨單位跨部門的業(yè)務(wù)存在推諉扯皮現(xiàn)象。

（五）人員結(jié)構(gòu)不合理

機關(guān)事業(yè)單位機構(gòu)改革帶來龐大的財務(wù)核算工作，給財務(wù)工作帶來了極大的挑戰(zhàn)。加之，政府會計制度改革對財務(wù)人員能力和素質(zhì)及信息化程度要求極高，部分財務(wù)人員接收信息比較被動，思維轉(zhuǎn)化慢，人員結(jié)構(gòu)不合理，非專業(yè)人員居多，專業(yè)人員居少。在機關(guān)事業(yè)單位機構(gòu)改革中，部分財務(wù)人員由于不能適應(yīng)機構(gòu)改革和新會計制度的實行，難免面臨人員變動、工作調(diào)整的情況，造成財務(wù)人員不足，處于被動更新狀態(tài)，加之財務(wù)培訓(xùn)不及時，導(dǎo)致財務(wù)實際工作進程與改革推進的步調(diào)不一致。

三、機關(guān)事業(yè)單位機構(gòu)改革與財務(wù)管理優(yōu)化

我國機關(guān)事業(yè)單位機構(gòu)體制改革勢在必行，隨著政府會計制度的推進，財務(wù)管理職能正由核算型向管理型轉(zhuǎn)變。我們應(yīng)結(jié)合機構(gòu)改革發(fā)展需要，針對上述問題，從增加預(yù)算執(zhí)行彈性機制，加強內(nèi)控管理，完善資產(chǎn)運營環(huán)境、加強人才隊伍建設(shè)，財務(wù)信息共享角度不斷優(yōu)化和完善，讓政府機構(gòu)改革的齒輪轉(zhuǎn)動得更加高效、穩(wěn)定。

（一）增加預(yù)算執(zhí)行彈性機制，完善公眾和媒體監(jiān)督機制

針對預(yù)算編制和預(yù)算執(zhí)行脫節(jié)的問題，在不影響財政資金支出性質(zhì)的情況下，采用彈性預(yù)算編制機制，擴大預(yù)算的使用范圍。加大宣傳，向公眾或媒體公開公共部門預(yù)算執(zhí)行情況，運用大眾的力量對預(yù)算經(jīng)費的使用效果進行監(jiān)督和干預(yù)。政府唯有以坦誠的態(tài)度面對公眾，才能提高自己的公信力。無論財政撥款經(jīng)費多少，均存在預(yù)算執(zhí)行進度拖沓的情況，要建立有效獎罰機制，以鼓勵為主，懲罰為輔，建立第三方評分機制，預(yù)算項目績效目標(biāo)執(zhí)行情況納入年度目標(biāo)考核計劃當(dāng)中。本年度預(yù)算執(zhí)行度高的部門科室在申報第二年預(yù)算項目時優(yōu)先保障經(jīng)費，執(zhí)行度低的部門在預(yù)算項目上酌情進行削減，并進行約談。

（二）完善內(nèi)控機制，構(gòu)建績效和問責(zé)機制

機構(gòu)改革促使單位內(nèi)部職能發(fā)生轉(zhuǎn)變，內(nèi)部控制能夠有效監(jiān)督機關(guān)事業(yè)單位是否存在政事不分、機制不靈、一崗多人、人浮于事等情況。通過機構(gòu)改革對行政事業(yè)單位進行清理整頓，優(yōu)化結(jié)構(gòu)布局。我國機關(guān)事業(yè)單位內(nèi)部也應(yīng)及時進行調(diào)整，由原來的公益化服務(wù)工作為主向多元化、多渠道的工作方式轉(zhuǎn)變，充分挖掘社會發(fā)展的需要，充分認識到內(nèi)部控制對于風(fēng)險管理、資產(chǎn)管理和財務(wù)規(guī)劃的重要性，完善和創(chuàng)新內(nèi)控制度，盡快解決內(nèi)控制度中的陳舊問題，解決機關(guān)事業(yè)單位責(zé)權(quán)混亂不清的局面。

領(lǐng)導(dǎo)風(fēng)格和內(nèi)控意識影響整個組織的運行機制，因此應(yīng)該強化領(lǐng)導(dǎo)內(nèi)控意識，明確崗位責(zé)任，將績效考評制度落實到每個部門每個崗位和每個人員。將內(nèi)控制度和業(yè)務(wù)流程融入到管理信息系統(tǒng)中，從預(yù)算編制、預(yù)算審批到預(yù)算執(zhí)行、采購、合同等單位經(jīng)營活動，實現(xiàn)崗位責(zé)任清晰，決策執(zhí)行透明，流程簡化，責(zé)任損失可查，并能精準(zhǔn)防范廉政風(fēng)險。

（三）簡政放權(quán)，完善資產(chǎn)管理運行環(huán)境

加大政府會計制度的執(zhí)行力度，徹底清查資產(chǎn)狀況，評估債務(wù)風(fēng)險，明晰機關(guān)事業(yè)單位的整體運營狀況。根據(jù)時代發(fā)展要求建立健全資產(chǎn)管理體制、創(chuàng)新監(jiān)管機制，加強事中事后監(jiān)管。要堅持放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)的原則，進一步做好簡政放權(quán)的“減法”、加強監(jiān)管的“加法”和優(yōu)化服務(wù)的“乘法”，加大監(jiān)管力度和優(yōu)化服務(wù)，切實實現(xiàn)了審核更簡、管理更強、服務(wù)更好，從而進一步促進了政府公共部門的成長。

（四）加強財務(wù)隊伍建設(shè)

機關(guān)事業(yè)單位機構(gòu)的深度改革和新會計制度的實施給體制內(nèi)的財務(wù)工作人員帶來了更多的挑戰(zhàn)。財務(wù)人員應(yīng)逐步加強對政府政策以及財務(wù)法律法規(guī)的全面掌握，做好政府部門預(yù)算管理、資產(chǎn)管理、資金管理的協(xié)調(diào)和銜接工作，以及政府部門績效管理和政府綜合財務(wù)報告的評估匯報工作。內(nèi)外部環(huán)境的改變促使管理者應(yīng)該加強基層財務(wù)人員專業(yè)知識和法律知識培訓(xùn)，增加激勵和考核機制，根據(jù)國家財務(wù)政策的發(fā)展變化制定合適的財務(wù)崗位職責(zé)和崗位發(fā)展規(guī)劃，促使財務(wù)人員由會計核算型人才向管理會計和復(fù)合型管理人才方向轉(zhuǎn)變。

（五）加強財務(wù)信息共享建設(shè)

機構(gòu)改革后，對業(yè)務(wù)和財務(wù)的融合越來越高，財務(wù)數(shù)據(jù)和財務(wù)報表為機構(gòu)改革提供決策參考。財務(wù)信息共享系統(tǒng)能夠全程監(jiān)督財政資金的運行情況，提供風(fēng)險預(yù)警機制和風(fēng)險管控方案。利用互聯(lián)網(wǎng)新技術(shù)和人工智能發(fā)展帶來的便利，實現(xiàn)政府公共部門之間的數(shù)據(jù)交換，全程記錄和分析業(yè)務(wù)活動，將業(yè)務(wù)流程和財務(wù)制度融入到信息管理系統(tǒng)中，既方便公眾辦事，減少信息傳遞帶來的資源浪費，又為政府決策機構(gòu)提供數(shù)據(jù)支持。

（六）完善財務(wù)組織機構(gòu)建設(shè)

機構(gòu)改革伴隨會計體系的變革，政府會計體系的變革伴隨財務(wù)部門職能和工作的變化。第一，機關(guān)事業(yè)單位財務(wù)組織機構(gòu)設(shè)置要兼具核算和管理職能，核算注重合規(guī)性、服務(wù)性，管理注重發(fā)展性、驅(qū)動性。第二，根據(jù)功能定位的不同，將財務(wù)組織機構(gòu)劃分為決策支持模塊、執(zhí)行模塊、監(jiān)督模塊與綜合辦公模塊，在不同模塊下設(shè)置科室。第三，對于大型機關(guān)事業(yè)單位，比如高校、醫(yī)院等，要將業(yè)務(wù)和財務(wù)融合起來，各業(yè)務(wù)科室內(nèi)設(shè)財務(wù)輔助管理人員，降低溝通成本和減少信息不對稱，做到業(yè)務(wù)財務(wù)一盤棋、財務(wù)覆蓋無死角。

結(jié)語

機關(guān)事業(yè)單位機構(gòu)改革背景下，財務(wù)工作應(yīng)當(dāng)結(jié)合單位改革的外部要求和實際需求來確定相關(guān)的構(gòu)建要素。隨著我國機構(gòu)改革的不斷推進和完善，對財務(wù)工作的影響越來越大，對財務(wù)人員的要求也越來越高。經(jīng)濟體制的變革和財務(wù)工作相互配合，能夠準(zhǔn)確把握改革的正確方向，及時發(fā)現(xiàn)機構(gòu)改革過程中存在的問題，推動政府公共部門市場化的發(fā)展。