蔣 帆, 虞梓鈺

(華東師范大學教育學部,上海 200062)

一、問題提出

2019年12月15日,中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)了《關于減輕中小學教師負擔進一步營造教育教學良好環(huán)境的若干意見》(以下簡稱減負政策),通過對相關非必要任務的清理爬梳,致力于“切實減少對中小學校和教師不必要的干擾,把寧靜還給學校,把時間還給教師”。自此,各省、市也自上而下發(fā)布了相應的減負清單?？梢哉f,教師減負的內容與目標明確、框架清晰、措施可行。然而,盡管行政部門對教師負擔重的復雜性認識深刻,實踐中依然充斥著新公共管理浪潮的氣息,與效率、競爭、績效等理念相關的各項工作層出不窮,迫使教師工作負擔越發(fā)呈現沉疴難治、愈減愈多的態(tài)勢,背后的原因復雜。一方面,教師工作負擔過重持續(xù)已久、懸而未決,是影響教師身心健康和工作投入度的重要因素,治理這一問題存在很大難度。另一方面,從政策制定到政策執(zhí)行之間存在著諸多影響因素,導致當前教師減負政策執(zhí)行中呈現出一種復雜的、多層的、相互牽扯的關系樣態(tài)。減負政策頒布已有三年多,從教師個體視角來看,減負政策對教師工作產生了何種實效,教師不必要負擔是否得到減輕?這仍然是理論界和實踐界共同關注的問題。基于此,本研究從政策效果評估的角度評價政策執(zhí)行情況,為激發(fā)教師活力、促進學校高效運轉、評價政策實效提供建議。

我國關于教師減負方面的研究隨著學生負擔的主題應運而生。20世紀末,隨著教育發(fā)展水平的提高,教師負擔被認為是“理所應當”有所加重,如何為學生減負是話語討論的重心。21世紀初,教師在減負中的角色和功能得到重視,這一時期英國減負手段開始被介紹到國內。[1][2]2007年,學術界發(fā)出“誰為教師減負?”的拷問,由此,教師減負工作從以學生為中心轉變?yōu)閷で蠖嘣黧w共同參與,視角初步轉向到將教師減負置于復雜系統(tǒng)中。[3]2010年以來,隨著教育質量與治理機制的優(yōu)化,減負與增效被緊密地聯系在了一起,教師的個人身份、社會角色、組織身份等得到進一步研究。[4]減負政策發(fā)布以來,教育行政部門和學校都在探索破解教師工作負擔的實招硬招,與教學活動弱關系的、額外由教師承擔的方方面面工作都被勒令必須減輕。隨之而來,學術界既涌現了關于劃清負擔來源、邊界和性質的一系列研究,教師專業(yè)化相關的研究也隨之興起。[5]伴隨“雙減”“雙新”等改革的熱潮,相應地,減輕教師工作負擔相關研究得到更廣泛的關注,教師情緒、教師角色異化、制度安排等維度得到研究。[6][7]可以發(fā)現,教師減負問題已吶喊了二十年,卻沉疴難治,甚至更甚以往。在對象方面,已有研究大多從宏大的視角來看待減負政策,但是立足于教師個體的具象研究較少,在分析維度上更多聚焦教師工作時間等專業(yè)性負擔,缺乏從不必要的科層制負擔切入的視角,在方法上目前也較少依托實證數據來調查教師減負效果的相關研究。[8]因此,觀測教師減負政策的執(zhí)行效果,有利于提升教師的獲得感和滿意度,厘清教師工作的邊界,為學校和區(qū)域教育行政部門提供參考。

二、研究設計

(一)分析視角

政策執(zhí)行作為政策周期活動中的關鍵環(huán)節(jié),協調著豐富的思想沖突、利益博弈和內外矛盾,在明確政策問題、議程設置、目標確定、終結評估等環(huán)節(jié)中發(fā)揮著承上啟下的作用。目標群體對于政策執(zhí)行情況的反饋至關重要,他們是否了解政策目標、如何理解政策措施、如何看待政策效果,體現利益相關者對政策價值的能動性反饋?；凇白陨隙隆钡恼呶谋驹O計調研框架,結合“自下而上”的效果反饋視角,了解目標群體認受性,有助于回應政策對象對于減負政策的主張、焦慮和爭議,為政府進行秩序協商與形成共識提供建議。此外,考察不同類別教師的負擔差異,須立足于“人都是有限理性的”這一基本原則,個體的主觀能動性決定了在變化環(huán)境中的決策具有不確定性,組織中正式與非正式場域形塑著不同的組織文化和共享的默會知識,目標群體的個人特質、經歷、信仰等因素也會影響著對外部結構的感受。[9]因此,目標群體的差異化理解、承認和認同程度是識別政策執(zhí)行效果的有效方式。

減負政策的具體執(zhí)行所涉及的社會環(huán)境相對復雜,基于教育成果最大化的期許,各類利益相關者都會對減負政策有著不同期許。政策實施對象包括地方教育行政部門、學校、教師、家長、學生等,其中最直接的利益相關者便是教師。我國教師數量龐大,基礎教育教師1586萬人,占專任教師總數的86%,規(guī)模龐大必然帶來內部分化的差異。[10]不同類型教師的個性、特征和需求都存在很強的異質性,教師的差異化感知既反映了對政策的不同認可程度,也為優(yōu)化政策執(zhí)行效果提供了改進的基本錨點。

(二)問卷設計與發(fā)放

在問卷設計上,結合概念本身和政策文本進行維度切分。一方面,自上而下的來自行政口的任務轉移到教師的負擔是一種非教學負擔,它作為不必要的、本不應有的負擔而存在。[11]另一方面,遵循中央減負政策文本中“堅持分類治理,從源頭上查找教師負擔”的總體要求,各地也紛紛在減負制度清單上花大力氣進行政策層級再造,不斷將減負內容具體化。在本研究調查的S市政府也發(fā)布了《關于切實減輕中小學教師負擔進一步營造教育教學良好環(huán)境的若干措施》。因此,本研究將統(tǒng)籌規(guī)范“督查檢查評比考核事項”“社會事務進校園”“精簡相關報表填寫工作”“抽調借用中小學教師事宜”作為4大維度,下設14題,作為減負政策維度設置的核心依據。提取主要變量之后,為了檢驗維度提取的科學性,采用主成分分析法進行探索性因子分析保證效度,共提取了四個因子,旋轉載荷平方和首個累積百分比為30.062%,總因子為82.237%,表明因子提取合適,變量之間不存在共線性關系。

綜合考慮區(qū)位、學段、不同辦學性質、辦學規(guī)模、辦學質量,研究共選取S市下轄的23所中小學,采取全員施測方法,小學被抽取的學段為一至六年級,初中被抽取的學段為七至九年級,納入教師的職稱、工作年限等,基本可以反映出教師教學能力方面的信息。通過問卷星發(fā)放電子問卷,共收集2644份問卷,刪除隨意填答或填答時間小于3分鐘、且未通過反向測試題的無效問卷,獲得2210份有效問卷,有效率為83.58%。具體而言,在性別維度上,男教師443人,女教師1767人。年齡層面,20-30歲727人,31-40歲639人,41-50歲582人,51-60歲262人。在戶籍層面,市本地1844人、省內其他市226人、省外140人。學歷維度上,本科及以下1903人,碩士研究生及以上307人。班主任831人,非班主任1379人。職稱維度上,三級職稱及無職稱313人,二級職稱648人,一級職稱991人,高級及正高級職稱258人。任教年級上,小學低段622人,小學高段686人,初中902人。

三、減負政策執(zhí)行效果分析

對于減負政策執(zhí)行效果的評價,從教師感知減負政策效果的總體狀態(tài)、教師個人特征展開。使用T檢驗判別群組之間均值差異,ANOVA方差分析和事后檢驗,從人口學特征上識別教師三群(含)以上的均值有無差異,門檻回歸識別教師工作負擔對應變量影響程度的強弱,調查教師執(zhí)行減負政策基本情況以及影響因素的權重與結構。

(一)教師感知減負政策效果的分維度描述性分析

采用五點量表,最大值為5,最小值為1,得分越高,表示教師減負政策執(zhí)行情況越好。信度分析中,克隆巴赫系數都大于0.7,證明了量表的可行性和科學性。(見表1)在具體的題項上,得分均大于中位數3,說明教師都能感知不必要負擔有所減輕,減負政策執(zhí)行整體上卓見成效。但不同類別事務的結構性問題依然值得關注。(見圖1)在各項具體得分上,“近兩學期我參加攤派慶典、招商、拆遷等與教學無關任務減少了”“近兩學期我被借調參與會議服務、接待、禮賓等工作明顯減少”等題項上得分,分別位列一二,說明地方政府和學校層面著實對一些不必要事務進行了清理,這也獲得了教師群體的普遍認可。但在“評比考核事項、城市創(chuàng)優(yōu)評先、維護穩(wěn)定、扶貧任務”等專項工作,還有“報表填寫的頻率”等問題上得分較低,可以看出教師仍然面臨著較為繁重的評比考核等績效任務,還肩負著一些不必要角色帶來的額外報表填寫工作。可能是由于當前“雙減”“雙新”等教育改革的到來,也伴隨著自上而下的教育督導工程,在學?！俺龀煽儭钡穆鋵崏毫χ?教師自身會增加更多壓力。這也表明了下一步教師減負政策落實需要增強與其他政策之間的協同性。

圖1 教師在各項減負事項上的得分

表1 教師對減負政策的感知情況

(二)教師感知減負效果的個體差異分析

進一步對影響教師感知減負效果的因素進行分析,以期為解決教師“負擔難以降下來”這一困境提供思路。對比整體樣本的均值,發(fā)現教師在抽調借用上的減負感知得分最高,社會事務次之,報表填寫得分第三,評比考核得分最低,也就是說抽調借用和社會事務方面情況得到明顯改善,而報表填寫和評比考核方面不必要負擔依然有待進一步清除。(見表2)

表2 各個維度上的差異分析

在性別維度上,每一個細分題項上,男教師都比女教師有更高的得分,得分越高意味著減負感知越明顯,根據教師性別與教師減負各項維度的獨立樣本T檢驗,在評比考核、社會事務、報表填寫等教師減負項目上存在顯著性別差異(P<0.05),男教師感知到的減負效果更佳,但在抽調借用方面,男女教師的差異并不明顯。在具體事項上,教師在“以各類線上工作群上傳截圖或錄制視頻的方式有所減少、近兩學期幾乎沒有出現剛工作就安排督查檢查評比考核的現象、近兩學期我參加的城市創(chuàng)優(yōu)評先、維護穩(wěn)定、扶貧任務等專項工作減少了、近兩學期我感到各類“進校園”活動的重復現象減少了、填寫各類報表的頻率降低、數字化程度提升了”等方面都呈現顯著的性別差異。

從教師年齡來看,評比考核、社會事務、報表填寫等三項減負項目的ANOVA分析F值均達到1%的顯著水平(P<0.01),說明不同年齡的教師在這三個減負項目上存在顯著差異,但是在抽調借用維度(F=1.674,P=0.170)上差異不顯著。對教師年齡和減負感知進行LSD事后比較分析發(fā)現,20-30歲的青年教師減負感知更為明顯,41-50歲的教師減負感知最弱,總體來看,年輕教師對減負實效感知程度高,而中老年教師感知程度偏低。

將教師戶籍屬地分為市本地、省內其他市、省外三類,通過ANOVA分析發(fā)現在評比考核、報表填寫等兩個減負項目在戶籍屬地上存在顯著的組間差異(P<0.05),對教師戶籍屬地和減負感知進行事后比較分析,發(fā)現在評比考核和社會事務上,戶籍屬地為省內其他市的教師減負效果感知最好,省外教師次之,戶籍屬地為市本地的教師對減負實效的感知相對更為消極。

將教師學歷分為本科及以下、碩士及以上兩類,進行獨立樣本T檢驗,發(fā)現評比考核、社會事務、報表填寫、抽調借用等四個減負項目在教師學歷維度上均無顯著差異。

由是否擔任班主任與減負感知的獨立樣本T檢驗可知,班主任與非班主任在評比考核、社會事務、報表維度上存在顯著差異。在具體題項上,非班主任教師的各項得分都要更高,也就是說,班主任感知到的減負事項的簡化效果低于非班主任教師,班主任仍然承擔著更多的不必要事務。但是值得注意的是,僅在“近兩學期我被借調參與會議服務、接待、禮賓等工作明顯減少”這一項中,班主任滿意程度(4.09)略高于非班主任(4.04),可以推測學校對于減輕班主任在這些事務上的負擔采取了相對明確可行的舉措。在具體的顯著性比較上,班主任教師和非班主任教師在評比考核、線上錄制視頻、督查檢查、創(chuàng)優(yōu)評先等專項工作、“進校園”活動、無關任務攤派、報表填寫、數字化程度、無關會議、工作流程等方面都存在顯著差異,這一問題需要進一步引起教育管理部門和學校層面的關注。可以進一步進行分類概括,相對剛性的非必要任務在減負政策要求的強制性工具震懾下容易減輕,而軟性的、更具復雜性的評比考核和報表填寫相對更難以控制。

不同職稱教師在評比考核(F=18.728 ,P=0.000)、社會事務(F=8.535,P=0.000)、報表填寫(F=8.343,P=0.000)、抽調借用(F=3.734,P=0.011)方面都呈現顯著差異。通過事后比較可以發(fā)現,在四個減負項目上,三級職稱及以下的教師得分都高于二級、一級、高級及以上教師,說明無職稱、三級職稱的老師感受到的不必要負擔是相對少的。

不同年級的教師負擔感知存在顯著差異,將老師任教年級分成小學低段、小學高段、初中三類,其中,評比考核(F=5.482,P=0.004)、規(guī)范社會事務(F=4.108 ,P=0.017)、報表填寫(F=2.790,P=0.062)、抽調借用(F=18.92,P=0.000)的維度上,通過LSD事后比較可知小學低段教師各項得分顯著高于其他年級教師,同時可以合理推測,小學教師比初中教師對于減負政策的落實效果相對來說更滿意,有著更積極的感受。

(三)影響減負效果的門檻回歸分析

根據前文分析,在教師減負的過程中,年齡、職稱、任教年級均會對減負效果產生影響,但是不同年齡段、職稱水平、任教年級對教師減負具體有怎樣的作用關系,其中的作用關系是否是線性的,需要進一步用到門檻回歸來回答這些問題。運用Hansen(1999)提出的更為嚴格的統(tǒng)計推斷方法,分析不同階段變量的非線性關系,對門檻值進行參數估計與檢驗,其中門檻值及其個數由樣本內生特征決定,將門檻值設定為1個,利用bootstrap方法自舉抽樣得到經驗分布,估計統(tǒng)計量與置信區(qū)間,結果見表3。

表3 年齡、職稱、年級對評比考核,社會事務,報表填寫,抽調借用的影響

在評比考核維度上,教師年齡和任教年級的門檻效應顯著,50歲以上教師感受到更小的評比考核負擔;小學年級越高評比考核負擔越難以減輕。當教師年齡在50歲以下時,隨著教師年齡增加,教師對評比考核減輕效果的感知越差,當教師年齡在50歲以上時,隨著教師年齡增加,教師對評比考核減輕效果的感知越好,教師年齡-評比考核呈現正“U”形曲線。教師任教年級的門檻值為六年級,也即在小學學段的教師中,隨著教師任教年級增加,教師對評比考核的感知越差,在初中學段,教師任教年級對評比考核減負感知的影響不顯著。

在社會事務維度上,教師任教年級的門檻效應顯著,同樣以六年級作為門檻值,也即在小學學段的教師中,隨著教師任教年級增加,教師對社會事務的感知越差,在初中學段,這樣的影響則不顯著。

在報表填寫維度上,教師年齡和任教年級的門檻效應顯著,40歲以上教師的報表填寫負擔減輕效果優(yōu)于40歲以下,小學高年級教師報表填寫負擔高于低年級。當教師年齡的門檻值為40歲,在40歲以下時,教師年齡對于報表填寫感知的影響不顯著,當教師年齡在40歲以上時,隨著教師年齡增加,教師對此項減負政策的感知越好。教師任教年級的門檻值同樣為六年級,也即在小學學段的教師中,年級越高,教師報表填寫任務越難以減輕;在初中學段,教師任教年級對報表填寫減負感知的影響不顯著。

在抽調借用維度上,教師年齡、職稱、任教年級的門檻效應均不顯著,同時值得注意的是,教師職稱在評比考核,社會事務,報表填寫,抽調借用等四項減負維度上的門檻效應均不顯著。

四、討論與啟示

借助實證調研獲取的中小學教師減負工作數據庫,觀測教師對減負政策執(zhí)行效果的認同情況,識別不同類型教師的減負效果差異,通過門檻回歸挖掘特定結構性特征對教師減負政策執(zhí)行效果進行了深入研究。研究發(fā)現可以概括為三方面:其一,減負政策執(zhí)行效果卓見成效,教師非必要負擔得到減輕,然而在結構上存在差異,抽調借用情況顯著減少,社會事務明顯減輕,但評比考核和報表填寫任務依舊繁重。其二,不同人口學變量上的教師工作負擔存在顯著差異,相比女教師,男教師減負效果更佳;20-30歲的青年教師減負感知更為明顯,41-50歲的教師減負感知最弱;戶籍屬地為省內其他市的教師減負效果感知最好,省外教師次之,本地戶籍教師感知最差的教師;除了抽調借用的細分項上,非班主任教師減負體驗優(yōu)于班主任;職稱越高,負擔越重;小學低段教師比小學高段和初中教師負擔明顯減輕。其三,門檻回歸發(fā)現,50歲以上教師感受到更少的評比考核負擔,40歲以上教師的報表填寫負擔減輕效果優(yōu)于40歲以下;相對于其他學段,小學六年級教師社會事務、報表填寫和評比考核方面的負擔減輕效果更差,也就是說小學年級越高,越難以減輕,在初中階段門檻效應不顯著。據此,提出三方面啟示。

首先,維護教師專業(yè)人員的職業(yè)屬性,優(yōu)化多元主體參與的教育生態(tài)。推進減負政策的目的是為了讓教師安心從教,減輕非必要工作負擔,這與作為政策目標群體的教師的內心所盼是高度一致的。但是在實踐場景下,減負政策的利益相關者目的很難與之保持一致,政策對象以外的群體有時發(fā)揮著阻礙作用,例如,地方教育行政部門、學校、家長三方從自身利益出發(fā)可能將過多的責任與任務推卸給老師,而選擇性無視教師的減負需求,造成當前教師工作負擔難以疏通的總體生態(tài)。[12]尤其是當前隨著學校功能的擴展,教師職責的擴充,教師不得不接受來自多方的問責和督導,這種壓力最終外化為無休止的評比考核、行政任務攤派等,降低了教師的工作效率,1993年《中華人民共和國教師法》第三條提出“教師是履行教育教學職責的專業(yè)人員”,當前過多的非教學性工作負擔顯然與這一規(guī)定的精神相違背,因此要優(yōu)化教師工作生態(tài)、減少非必要的工作負擔,需要維護教師專業(yè)人員的職業(yè)屬性。一方面要尊重教師教書育人的主責,避免教師工作范圍的無限擴大,盡量減少高強度的事務性工作與繁瑣的行政性工作,保障教師的時間與精力在教學性工作上得到最大化利用。另一方面要尊重教師作為關鍵教育主體的意義和價值,在政策制定與執(zhí)行的過程中充分考慮教師群體的意見,完善政府、學校、教師的溝通渠道與表達機制,重塑教育生態(tài)的均衡利益秩序。

其次,區(qū)域教育行政部門要繼續(xù)推進教師工作負擔專項治理。調研中發(fā)現,教師減負工作雖然已經初見成效,但是在簡化督查考察評比考核事項、報表填寫數字化等事項上還存在較大改進空間。這些評估經常與不必要事項緊密嵌套在一起,具有隱匿性、嵌套性,因此難以察覺、消除。要消除來自這些方面的工作負擔,區(qū)域內有關部門需要在數量上和方式方法上對各類評估檢查進行動態(tài)管理。一方面,控制各類檢查、文件下發(fā)的總體數量,根據實際情況開展確實必要的督導、評估等活動。另一方面各部門在檢查工作中應注重合作性與協調性,對學校開展督查評估的部門應當統(tǒng)籌安排行動時間、材料收集、考查方式等工作,避免重復檢查的現象,避免造成學校人力資源與物質資源的浪費。在簡化工作流程的同時要注意發(fā)揮督查工作的實效,教育督導機構要把減輕中小學教師負擔列入教育督導內容,完善教師減負政策的激勵約束機制,定期督導與長期監(jiān)管相結合,嚴肅問責執(zhí)行不力、落實不到位的學校,必要時可以建立第三方監(jiān)測和公告制度以避免學校對教師減負政策進行“替代性執(zhí)行”的情況。

最后,關注負擔減不下來的特定教師群體,完善差異化的工作資源支持舉措。即便是減負政策嚴加執(zhí)行,特定的教師群體依舊難以卸下重負。在性別維度上,需要關注女性教師非必要負擔的減輕。在年齡上,尤其是針對41-50歲教師,要進一步優(yōu)化中年教師的工作任務比例,另外,職稱與年齡的高度相關,也導致了這一維度上呈現與年齡的相似規(guī)律,職稱越高,負擔越難減輕。在戶籍上,本地教師在非教學事務上的貢獻更多,這可能是由于該群體更加熟悉地方教育情況因而被給予了更多的責任所導致的,從教師隊伍穩(wěn)定的角度而言,需要額外關注這部分群體負擔的減輕。班主任負擔相對于非班主任難以減輕這一現象也亟待引起關注。可以推測,具有一定教學水平的本地中年女性班主任教師是工作負擔過重的高發(fā)群體,而教師減負政策對于學校的核心教師群體還沒有發(fā)揮應有的作用,也意味著教師減負進入了政策的深水區(qū),這進一步為減負政策助力教師隊伍高質量發(fā)展提供了細化思路和下一步工作重心。學校層面需要進一步對特定教師群體給予差異化的支持性策略,在給教師施加工作要求的同時,通過完善差異化教師激勵制度、優(yōu)化學校教輔人員配比、借助技術賦能提高工作效率以及培養(yǎng)教師多任務并行處理能力等策略,達到減輕教師工作壓力,助力教師專注于教書育人的根本目標。