彭虹斌 周展鋒

摘? ?要：美國K-12教育階段的課后服務機構多為公益取向的非營利性組織，服務于高中升學考試的課后服務機構多為營利性組織。美國課后服務機構治理遵循將課后服務納入法治軌道，宏觀調控與分權治理相結合，以及建立課后服務監(jiān)測系統的邏輯。美國課后服務機構秉持公益取向，體現在以幫助兒童健康成長并促進學生學業(yè)進步為宗旨，為職業(yè)女性提供支持，并通過公共主體參與的多元合作共同提升公益服務效能。

關鍵詞：課后服務機構；法律地位；治理邏輯；公益取向

中圖分類號：G629? ? ? ? ?文獻標志碼：A? ? ? ? ?DOI： 10.3969/j.issn.1672-3937.2023.10.06

課后服務是指在教育政策中開展的課后照顧服務、課外教育活動和各類綜合性活動。在美國，課后服務是學校教育的補充和延伸，聯邦政府出臺多部法律規(guī)范課后服務機構的發(fā)展。由于美國是普通法系國家，聯邦憲法授予各州較大的教育自主權，因此各州在聯邦政府的引導下自主管理課后服務機構相關事宜?，F有研究多從美國課后服務模式的角度進行梳理，較少對美國課后服務機構的法律地位、治理邏輯及其價值取向進行研究，因此本文從以上3個方面對美國課后服務機構的治理進行梳理與分析。

一、法律地位

美國K-12教育階段的課后服務供給主要由以下三種類型機構承擔。第一類是公立學校，2014年約占比43%的課后服務項目由公立學校獨立承擔。第二類是民間的非營利性組織，2014年18%的項目由男孩女孩俱樂部（Boys & Girls Clubs）承擔，15%由基督教青年會（Young Mens Christian Association）承擔，11%由私立學校提供，7%由圖書館提供，3%由科學中心與博物館提供。第三類，即剩余的3%由其他營利性機構承擔[1]，即一些營利性的服務于高中升學考試的培訓機構，在注冊上遵循《美國公司法》設立公司的程序。根據由來自13個國家的學者共同制定的國際非營利性組織分類（International Classification of Nonprofit Organization）體系，公立學校也屬于非營利性機構的一種[2]，美國義務教育階段的私立學校也以非營利性為主。綜上，在上述三種類別中，前兩類屬于非營利性機構，第三類屬于營利性機構。

（一）非營利性機構

美國通過《美國聯邦稅法典》、美國教育法典賦予部分課后服務機構非營利性組織法律地位?！睹绹摪疃惙ǖ洹肥桥袛嗾n后服務機構性質的主要依據，該條款規(guī)定：專門為教育或慈善等目的而組織和運作的企業(yè)屬于免稅組織，其運營范圍包括為家庭提供兒童托管等內容。由于美國沒有慈善相關的法律，使得這類公益組織在各州注冊的時候只能獲得非營利性組織的身份。[3]

美國的非營利性課后服務主要存在于社區(qū)服務當中。美國教育法典將“社區(qū)服務”界定為由教育機構與當地的非營利性組織、政府和社區(qū)組織的正式或非正式合作而提供的服務，旨在滿足兒童保健和教育等需求。美國教育法典規(guī)定課后服務機構的主要目的是支持學生學業(yè)提升，包括提供學生輔導，特別是幫助表現不佳的學生，從而使他們達到國家學業(yè)水平的要求；同時還為學生提供廣泛的服務，如青年發(fā)展活動、營養(yǎng)和健康教育、預防特殊犯罪計劃等。[4]美國綜合性課后活動組織“課后企業(yè)”（after-school corporation）就是一家典型的全國性的非營利性課后服務機構，其通過與社區(qū)、學校合作，為兒童提供課后服務。[5]

非營利性課后服務機構定位于慈善機構，享受稅收優(yōu)惠。美國《美國聯邦稅法典》規(guī)定，如果商業(yè)教育機構擁有教職工隊伍、課程安排、注冊學生及辦學場地，就可享受慈善事業(yè)機構的稅收優(yōu)惠政策，即根據機構的納稅年度內慈善捐款情況進行相應的納稅扣除。[6]

（二）營利性機構

學術能力評估測試（SAT）或美國大學入學考試（ACT）分數是美國眾多大學衡量學生是否達到本校入學要求的成績之一，為應對選拔考試，許多學生參加課后服務。[7]開展此類課后服務的機構主要是營利性機構，普林斯頓評論（The Princeton Review）和卡普蘭企業(yè)（Kaplan Incorporated）是提供SAT備考服務的知名公司。[8]這類營利性的課后服務機構主要根據《美國公司法》的有關規(guī)定開展運營。

美國聯邦政府通過反壟斷法等法律干預市場，各州通過《美國公司法》治理營利性機構，構成聯邦和地方政府治理的雙重格局?！睹绹痉ā穼洜I性機構有明確的規(guī)定，常見的類型有獨資公司、合伙公司、股份制公司、小型企業(yè)股份公司及有限責任制公司。課后服務機構大多數是有限責任制公司，上文提及的普林斯頓評論屬于有限責任制公司。作為營利性組織的課后服務機構在注冊上遵循《美國公司法》設立公司，只要向所在州有關部門提交“公司章程”并支付申請費即可完成注冊，部分州的規(guī)定略有差異，一些州對最低注冊資本有要求。[9]從場地上看，為方便學生，課后服務機構也會利用公立學校的場地開展活動，約73%的課后教育活動在公立學校進行。[10]

二、治理邏輯

美國遵循聯邦與州相結合的邏輯對課后服務機構進行治理，同時與市場主體保持密切合作。美國聯邦政府不干預各州的教育，但通過立法、資助或提供項目的方式引導各州教育發(fā)展，這賦予各州較大的課后服務機構管理的自主權。

（一）將課后服務納入法治軌道

早期的課后服務機構包括紐約的男孩俱樂部、基督教青年會等，或在一些定居點提供零散、非正式化的課后服務。1935年出臺的《社會保障法》（Social Security Act）和1940年頒布的《蘭哈姆法》（The Lanham Act）為課后服務提供資金，可視為課后服務依法治理的早期萌芽。美國聯邦政府真正意義上利用法律干預、治理并引導課后服務的發(fā)展始于20世紀70年代，《兒童全面發(fā)展法》《美國學校改進法》《不讓一個孩子掉隊法》《每個學生成功法》等多部法律從機構管理、財政投入等方面對課后服務機構進行規(guī)定。在程序上，后期的法律在治理細則上越來越詳細與清晰，對各州的指導作用不斷增強，體現出聯邦政府對課后服務機構的精細化治理趨勢。

一是《社會保障法》?！渡鐣Ｕ戏ā芬?guī)定向各州撥款支持包括課后服務在內的社會事業(yè)發(fā)展[11]。例如，在俄勒岡州波特蘭市，基督教青年會利用這筆拔款開辦了12個項目。該法并未在條款中明確支持課后服務，只是其援助對象實際包含課后服務；2019年修訂的《社會保障法》明確規(guī)定贈款必須用于兒童課后服務[12]，并明確規(guī)定各州應向低收入家庭的兒童提供課后服務支持[13]。

二是《兒童全面發(fā)展法》。1971年美國出臺《兒童全面發(fā)展法》，當時數百萬的兒童缺乏發(fā)展的機會，且家長面臨因工作無法照看孩子的困難，因此《兒童全面發(fā)展法》提出面向全體兒童的全面發(fā)展計劃，并優(yōu)先考慮學齡兒童的發(fā)展。該計劃的內容包括由政府資助課后服務項目，規(guī)定公共組織、非營利性機構及營利性機構均可承擔課后服務。[14]雖然該法律被尼克松總統否決，但許多學者仍然將其視為美國聯邦政府通過法律正式干預課后服務的關鍵節(jié)點。

三是《美國學校改進法》。1994年，美國國會頒布的《美國學校改進法》對美國聯邦教育部開設的“21世紀社區(qū)學習中心計劃”（21st-Century Community Learning Centers Program）進行授權[15]。美國聯邦政府投入 4000 萬美元授權聯邦教育部創(chuàng)立 21 世紀社區(qū)學習中心，以規(guī)范的形式對全國學校設立的社區(qū)學習中心進行管理。該中心的主要目標是為中小學生提供課后服務，但項目的組織者是社區(qū)并非學校，讓學校的資源更好地服務社區(qū)，幫助兒童和青少年有效利用課后時間，避免有害身心健康的行為發(fā)生。

四是《不讓一個孩子掉隊法》。2002年，美國聯邦政府出臺《不讓一個孩子掉隊法》。該法規(guī)定如果受考核的學校在規(guī)定時間內未達到績效考核要求，則被視為“失敗學校”[16]。地方教育主管部門應為處于“失敗學校”中的學生提供包括課外輔導在內的補充教育計劃，旨在幫助學生達到聯邦政府規(guī)定的學業(yè)標準。[17]《不讓一個孩子掉隊法》從多方面對課后服務機構進行了規(guī)定，主要內容包括：資質要求、資源支持、州教育主管部門的責任、地方教育主管部門的責任及政策執(zhí)行要求等內容?！恫蛔屢粋€孩子掉隊法》使對課后服務機構的治理更加系統和規(guī)范化，規(guī)定課后服務提供者的資質要求包括：按照合理標準選定并經州教育主管部門批準；在提高學生學業(yè)成績方面有明顯的成效記錄；能夠提供與聯邦、州教學計劃相一致的學業(yè)服務；財務狀況良好。[18]該法還規(guī)定應將不少于95%的州留存款項（State Reservations）分配至地方教育主管部門，用于學校的改善及課后服務活動，課后服務活動也可以由包括課后服務機構在內的其他實體提供[19]，這意味著政府資源可以劃撥給私營機構[20]。

五是《每個學生成功法》。2015年，美國聯邦政府實施《每個學生成功法》，對21世紀社區(qū)學習中心重新授權。21世紀社區(qū)學習中心幫助學生達到國家要求的具有挑戰(zhàn)性的學業(yè)水平，該中心提供的學習服務在內容上要與學生當天在學校學習的內容一致，幫助學生強化學業(yè)成果。[21]《每個學生成功法》規(guī)定，作為合格實體的學?？上蛩谥萆暾埥涃M用于開展課后服務[22]，但在申請中須說明學校將如何協調識字教學、早期兒童教育計劃及課后服務計劃的關系[23]。同時，《每個學生成功法》規(guī)定了對21世紀社區(qū)學習中心的評估要求。國家教育管理部門應基于客觀數據及績效衡量標準對21世紀社區(qū)學習中心的有效性進行定期評估，且衡量標準應參照學校的學業(yè)要求，評估結果用于指導21世紀社區(qū)學習中心工作的改進。[24]《每個學生成功法》還要求21世紀社區(qū)學習中心開發(fā)數字資源及遠程學習技術，并在課后項目中運用。各州可向聯邦教育部申請經費用于支持21世紀社區(qū)中心的發(fā)展，申請書的內容應包含：與管理課后項目的州機構、教師代表、地方教育機構及社區(qū)代表等主體協商的意見，課后項目的需求，資源評估結果。[25]各州所獲資金可為課后服務組織提供培訓和技術援助。[26]

2015年，《初等教育和中等教育法》也對21世紀社區(qū)學習中心的活動內容進行重新授權，與《每個學生成功法》的規(guī)定相互補充?！冻醯冉逃椭械冉逃ā芬?guī)定獲得資金支持的實體①可開展14項活動，其中包括旨在提升學生學業(yè)成績以便達到州或地方政府規(guī)定的學業(yè)標準的課后輔導、教育活動。教育主管機構要基于課后服務的數據對機構進行監(jiān)督和定期評估，并將結果用于改進課后服務機構的工作。[27]

（二）宏觀調控與分權治理相結合

州和地方教育主管部門對課后服務機構進行監(jiān)管。例如，《不讓一個孩子掉隊法》賦予各州自主管理課后服務機構的權力，對州教育主管部門及地方教育主管部門監(jiān)管課后服務提供者的責任進行規(guī)定。

州教育主管部門的責任包括：制定機構選擇標準；鼓勵更多的機構參與課后服務；提供機構清單，使家長有更多的選擇。地方教育主管部門的責任包括：告知家長課后服務提供者的基本情況；協助家長選擇合適的課后服務提供者；在課后服務數量不足的情況下，通過公平公正的程序選擇學生。

此外，《不讓一個孩子掉隊法》還對補充教育服務的執(zhí)行細節(jié)進行規(guī)定，包括：提供學生學業(yè)成績進展信息；根據州學生學業(yè)成績標準，提供的教學內容應與州及地方的要求保持一致；遵守聯邦、州和地方衛(wèi)生、安全和民權相關的法律；確保教育內容是中立的、非宗教的及無意識形態(tài)的。另外，《不讓一個孩子掉隊法》還規(guī)定，如果州教育主管部門所列清單里面提供的服務機構因距離遠等原因無法在某地提供服務，必須提供證據并向州教育主管部門報告。[28]

（三）建立課后服務監(jiān)測系統

1712年，馬薩諸塞州建立起教育許可證制度，其他州紛紛效仿。許可證制度是各州分權管理教育事業(yè)的主要特征。[29]各州和地方政府通過許可證制度對課后服務機構進行治理。美國所有的州都通過頒發(fā)許可證來管理課后服務機構。在大多數州，課后服務機構許可證的有效期為一年或兩年，阿肯色州、加利福尼亞州、科羅拉多州、馬里蘭州、內布拉斯加州、北卡羅來納州、俄亥俄州、俄克拉荷馬州、南達科他州、得克薩斯州、華盛頓州和威斯康星州12個州頒發(fā)永久許可證。許可證制度從兩個方面發(fā)揮作用。一是明確準入的標準，許可證制度設置了一條管理的基線，將基線之下的運營視為違法行為，基線由各州的法規(guī)和政策來確定。二是對機構進行監(jiān)管。2014年，國家兒童保育質量改善中心與兒童保育辦公室及國家監(jiān)管管理協會共同發(fā)布《兒童護理中心許可法規(guī)和政策的發(fā)展趨勢研究簡報》，介紹了許可證制度涉及的教師資格與生師比要求、兒童管理要求及許可證管理要求等內容。[30]

1.教師資格與生師比要求

許可證制度對課后服務機構教師的年齡、學歷等提出明確要求：主要負責人應年滿21歲，主講教師應年滿18歲，助理教師年滿16歲；幾乎所有的州都要求主要負責人及教師擁有高中及以上學歷，同時必須參加職前培訓或擁有職前經驗，其中羅德島州要求助教也具備高中以上學歷；主要負責人和主要教師要有兒童發(fā)展助理證書，一些要求較低的州則只要求具備相應經驗、高中文憑或普通教育發(fā)展證書之一即可；教師每年都需要參加3～30個課時的培訓；大部分州對工作人員的職前培訓或專業(yè)培訓，涉及兒童的健康、安全、衛(wèi)生等內容；所有的州都會在員工入職前進行背景調查，確保員工身體健康且沒有犯罪記錄。

美國《國家關于早期護理和教育項目的健康與安全績效標準指南》（National Health and Safety Performance Standards Guidelines for Early Care and Education Programs）對生師比例有要求，小型課后服務機構至少需要1名看護教師，尤其是兒童午睡時需要至少1名教師看護，看護兒童的數量在 1～6 名之間；對大型家庭兒童看護點（Large Family Child Care Home）和兒童保育中心（Child Care Centers）的要求見表1。

2.兒童管理要求

兒童管理包括兒童監(jiān)管、兒童健康、行為指導和紀律、兒童活動類型、兒童評估、交通工具及父母參與等內容。有些州規(guī)定工作人員必須能夠隨時看到兒童或聽到兒童的聲音。各州對兒童的營養(yǎng)、體力活動、電子設備的使用等都有詳細的規(guī)定。41個州規(guī)定課后服務機構必須通過活動提高兒童的社會、身體、語言和讀寫、認知和智力及情感發(fā)展等能力，有一半的州要求機構將文化學習納入課后服務范疇，有75%的州規(guī)定機構必須為兒童提供活動的設備和材料。馬薩諸塞州、內華達州和佛蒙特州要求機構在評估基礎上記錄兒童的發(fā)展情況，并與家庭分享評估結果。51個州和地區(qū)對接送兒童的車輛硬件、司機的駕照和駕齡、上下車監(jiān)督、考勤記錄等進行規(guī)定。一半的州要求家長參與課后服務機構的活動，機構應為家長提供可參與的項目，機構要加強與家長的溝通，允許家長隨時進入機構等。[32]

3.許可證管理要求

各州通過收費、檢查、監(jiān)督及懲戒對課后服務機構的許可證制度進行管理。第一，超過70%的州向機構收取申請許可證的費用，費用通常按照兒童的數量來收取，用于許可證管理機構的運行或進入州一般基金。在田納西州和弗吉尼亞州，所收費用被用于培訓工作人員。第二，許多州要求在頒發(fā)課后服務機構的許可證之前及許可證續(xù)期之際都要對機構進行合規(guī)性檢查，檢查的頻次至少為每年1次。第三，常見的各州對違規(guī)的課后服務機構采取的執(zhí)法行動是拒絕頒發(fā)許可證、吊銷許可證、緊急關閉機構、頒發(fā)有限制條件的許可證、拒絕許可證續(xù)期及民事罰款；各州對于非法經營的機構會采取發(fā)布禁令、移交執(zhí)法部門、進行民事處罰或罰款、提出輕罪或重罪指控等方式處理；各州重視處理對課后服務機構的投訴，設置熱線電話、網站等投訴渠道，許可證頒發(fā)機構會對相關投訴進行調查，涉及虐待和忽視兒童的指控會被轉交給兒童保護機構進行處理。[33]

三、公益取向

（一）以幫助兒童健康成長并促進學生學業(yè)進步為宗旨

19世紀末20世紀初，經過工業(yè)革命的洗禮，美國各大城市進入快速發(fā)展期。經濟的快速發(fā)展造就了大量就業(yè)機會，吸引了大量外來移民。外出工作的父母不得不將孩子留在家中或送到學校。課后服務機構發(fā)展初期的公益性體現在其幫助低收入家庭和移民家庭兒童的基礎上。為給予兒童道德教育和精神指導，課后服務機構最開始以小型的“男孩俱樂部”出現。與此同時，定居點、教會和其他宗教組織也為特定的群體提供課后服務。早期的課后項目包括家庭作業(yè)在內的多種學習活動、娛樂、體育、藝術、拓展、手工訓練等內容。在此階段，課后服務活動多以非正式組織的、分散的及私人資助的形式開展。[34]1920年至“二戰(zhàn)”結束，課后服務機構的公益性主要體現在服務于美國參戰(zhàn)的需要，并成為美國公共服務體系的一部分。“二戰(zhàn)”期間美國需要女性參與勞動，課后服務機構系社會動員的組成部分，能為“鑰匙兒童”提供照料和監(jiān)督。

同時，《每個學生成功法》將課后服務視為一種教學策略，規(guī)定可通過課前和課后服務及暑期服務等提高學生的學業(yè)成績。[35]與《不讓一個孩子掉隊法》規(guī)定的利用課后服務幫助“失敗學校”的學生相比，《每個學生成功法》的課后服務策略是面向所有學生，目標從幫助少部分學生變成了促進全體學生的進步，有明顯的公益性質。21世紀社區(qū)學習中心是公益性課后服務的典型代表，其通過發(fā)展以公立學校為基礎的課后服務機構提升了公益性，如為了縮小學生在標準化考試中的差距，聯邦政府通過21世紀社區(qū)學習中心設置校本課后服務機構項目，并提供財政支持。

（二）為職業(yè)女性提供支持

“二戰(zhàn)”結束至20世紀80年代，課后服務機構的公益性體現在《兒童全面發(fā)展法》《家庭資助法》《福利改革法》等對兒童及職業(yè)女性權利的保障?！岸?zhàn)”結束至20世紀70年代，美國聯邦政府層面停止了對課后服務機構的資助，但由于職業(yè)女性數量的增加，有些州繼續(xù)資助課后服務機構的發(fā)展。20世紀70年代以后，國家政策層面又開始重新重視課后服務，這個階段聯邦政府出臺的《兒童全面發(fā)展法》要求課后服務機構面向全體兒童，要求通過課后服務機構幫助低收入家庭的兒童，這也體現出課后服務機構的公益性質。1988年出臺的《家庭資助法》規(guī)定，有3歲以下子女的女性應參加自我實現（self-sufficiency）的活動并向其提供兒童保育資金。1996年通過的《福利改革法》將多種資助整合為兒童保育和發(fā)展基金，為課后服務提供更充足的保障，從而支持女性參加工作。[36]

（三）多元合作共同提升公益服務效能

美國的課后服務歷來重視合作伙伴關系，包括政府與課后服務市場合作、學校與課后服務機構合作，家庭與社區(qū)合作等多種合作關系。公益性一方面體現在公共主體的參與，如圖書館、互助協會、社區(qū)發(fā)展企業(yè)等；另一方面體現在法律支持多元合作關系的建立，使課后服務的公益性得到提升。例如，《兒童全面發(fā)展法》規(guī)定家長、社區(qū)、政府及其他公共或私營機構建立合作伙伴關系，共同建立、管理課后服務機構[37]；《每個學生成功法》對合作伙伴關系作了詳細的規(guī)定，一是加強學校與社區(qū)的伙伴關系，包括共享數據和資源、充分利用社區(qū)內資源，使課后服務與學校教學目標保持一致[38]，二是各州允許社區(qū)與外部組織②簽訂合作協議，聯合提供課后服務。

四、結語

美國政府重視課后服務在教育系統中的作用，通過《美國聯邦稅法典》《美國公司法》、美國教育法典等法律賦予美國課后服務機構非營利性或營利性機構的性質，特定的歷史背景使義務教育階段前的課后服務機構以公益取向為主。美國課后服務在幫助處境不利的學生提升學業(yè)成績、提升學生綜合素養(yǎng)方面取得一定成效，以及對課后服務機構管理的法制化、公益化及透明化的經驗可為我國課后服務監(jiān)管提供參考。

注釋：

①實體指地方教育機構、社區(qū)組織、印第安部落或部落組織、其他公共或私人實體，或由兩個或更多此類機構、組織或實體組成的聯合體。

②外部組織指參與學校工作有所成效的非營利性機構。

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The Legal Status， Governance Logic and Public Welfare Orientation

of American After-school Service Institutions

PENG Hongbin1，2? ?ZHOU Zhanfeng1

（1. College of Politics and Public Administration， South China Normal University，Guangzhou 510006， China；

2. Center for Timor-leste Studies of South China Normal University，Guangzhou 510006， China）

Abstract： In the United States， after-school service institutions at the K-12 level are mostly non-profit organizations with a public interest orientation， and after-school service institutions serving high school entrance examinations are mostly for-profit organizations. The governance of after-school service institutions in the United States follows the logic of incorporating after-school services into the rule of law， combining macro-control with decentralized governance， and establishing a monitoring system for after-school services. After-school service institutions in the United States adhere to the public welfare orientation， which is reflected in the purpose of helping children grow healthily and promoting students academic progress， providing care for the children of working women， and enhancing the effectiveness of public welfare services through pluralistic cooperation involving public subjects.

Keywords： After-school service institutions；Legal status；Governance logic；Public welfare orientation

編輯 王亭亭? ?校對 朱婷婷