孫欽瑩，馬海群

（1. 黑龍江大學(xué)中國語言文學(xué)博士后流動(dòng)站，哈爾濱 150080；2. 黑龍江大學(xué)信息資源管理研究中心，哈爾濱 150080）

0 引 言

2022年年初發(fā)布的《國務(wù)院關(guān)于印發(fā)“十四五”國家應(yīng)急體系規(guī)劃的通知》中提出，堅(jiān)持“關(guān)口前移”，加強(qiáng)“源頭管控”原則，從源頭感知化解隱患，把握致災(zāi)規(guī)律，利用智能技術(shù)提升事故感知能力，強(qiáng)化信息支撐保障，系統(tǒng)推進(jìn)“智慧應(yīng)急”建設(shè)[1]。在大數(shù)據(jù)時(shí)代和VUCA（volatility易變性，uncertainty不確定性，complexity復(fù)雜性，ambi‐guity模糊性）環(huán)境下，輔助應(yīng)急決策的信息具有量級大、形態(tài)多、難辨真?zhèn)蔚忍卣鱗2-3]，由于缺乏對有價(jià)值信息的提取與有效利用，導(dǎo)致突發(fā)事件應(yīng)急決策的過程中常常面臨信息內(nèi)容不完備、信息傳遞不及時(shí)、信息來源不準(zhǔn)確等困境，信息瑣碎、延遲、失真等問題無法有效支撐決策主體進(jìn)行科學(xué)決策，更難以達(dá)到智慧應(yīng)急的目標(biāo)。面向決策服務(wù)的應(yīng)急情報(bào)是影響決策效果與質(zhì)量的關(guān)鍵因素。馬費(fèi)成教授認(rèn)為，在智能時(shí)代，情報(bào)服務(wù)決策的功能在國家安全、市場競爭的地位愈加重要，多次提出情報(bào)學(xué)的發(fā)展和建設(shè)有必要對信息鏈的尾端（即知識到情報(bào)層次的轉(zhuǎn)換）加以重視和關(guān)注[4]。突發(fā)事件定策、施策、評策均離不開應(yīng)急情報(bào)的保障[5]，應(yīng)急情報(bào)能否發(fā)揮其效用的關(guān)鍵在于決策主體能否有效、合理運(yùn)用應(yīng)急情報(bào)。同時(shí)，突發(fā)事件的處置決策、救援方案、響應(yīng)任務(wù)等還依賴于決策主體智慧。因此，應(yīng)急決策能否達(dá)到預(yù)期目標(biāo)取決于應(yīng)急情報(bào)與決策主體的共同作用。

在突發(fā)事件應(yīng)急決策過程中，各級政府作為應(yīng)急決策主體，需要在高壓狀態(tài)下根據(jù)應(yīng)急情報(bào)預(yù)判發(fā)展態(tài)勢，形成“信息分析、情報(bào)研判、智庫支持、專家決策”協(xié)同運(yùn)作[6-7]，提升應(yīng)急情報(bào)來源質(zhì)量、流轉(zhuǎn)效率，避免情報(bào)曲解、遺漏，決策主體憑借自身的敏銳感知力、專業(yè)判斷力與精準(zhǔn)決斷力盡量做出符合預(yù)期效果的滿意決策。但事件復(fù)雜模糊、時(shí)間限制等客觀因素導(dǎo)致決策主體處于高度緊張狀態(tài)[8]，面臨決策制定后可能造成應(yīng)對不力、響應(yīng)失效、網(wǎng)絡(luò)輿情等不良后果的責(zé)任追究，容易出現(xiàn)猶豫不決的慢作為、規(guī)避責(zé)任的不作為、能力欠缺的不敢為等現(xiàn)象[9-10]。應(yīng)急決策失效不僅會(huì)惡化事件發(fā)展、加重危機(jī)程度、造成嚴(yán)重?fù)p失，而且易致使公眾喪失安全感，誘發(fā)信任危機(jī)，促使人們不得不反思導(dǎo)致應(yīng)急決策失效的關(guān)鍵因素有哪些，以及如何防范應(yīng)急決策失誤。目前，從失敗中總結(jié)經(jīng)驗(yàn)以更好地應(yīng)對未來的迫切需求[11-12]，凸顯了從“失效溯源”或“失敗學(xué)習(xí)”視角防范應(yīng)急決策失效的緊迫性與必要性。

現(xiàn)有關(guān)于應(yīng)急決策失效的研究成果主要是針對案例總結(jié)失效實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的描述性分析，如張海波[13]、胡雅萍等[14-15]、張美蓮[16]、林雪[17]通過實(shí)證分析提出了應(yīng)急決策失效的影響因素，Alison等[18]提出了導(dǎo)致應(yīng)急響應(yīng)最差后果的決策因素。鮮有學(xué)者闡釋情報(bào)視域下政府應(yīng)急決策失效的本質(zhì)和路徑，以致對提升政府應(yīng)急決策效力、智慧應(yīng)急的驅(qū)動(dòng)路徑模糊不清。重大突發(fā)事件爆發(fā)時(shí)往往缺乏征兆，某一環(huán)節(jié)失效并不一定都會(huì)導(dǎo)致最終應(yīng)急響應(yīng)的失敗，但哪些關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)常常發(fā)生且極易引發(fā)應(yīng)急決策失效現(xiàn)象，這一問題亟須解決。一方面，應(yīng)急決策失誤可能是由于決策主體疏忽大意、主觀怠慢；另一方面，可能是由于輔助決策的應(yīng)急情報(bào)匱乏，還可能因?yàn)檫^于遵循決策程序而貽誤最佳決策時(shí)機(jī)。借鑒眾多學(xué)者提倡加強(qiáng)情報(bào)的“耳目、尖兵、參謀、引領(lǐng)”功能作用，運(yùn)用QCA（qualita‐tive comparative analysis）方法開展情報(bào)視域下政府應(yīng)急決策失效的組態(tài)分析，揭示政府應(yīng)急決策失效的差異化路徑，本文試圖解決以下問題：①哪些不同條件組態(tài)導(dǎo)致政府應(yīng)急決策失效？②哪些因素對政府應(yīng)急決策失效有顯著影響？③應(yīng)急決策失效路徑是否存在差異化？本文基于Simon決策三階段模型，構(gòu)建影響政府應(yīng)急決策失效的研究框架，結(jié)合我國44個(gè)突發(fā)事件案例實(shí)際情況，深入探討導(dǎo)致應(yīng)急決策失效差異化的條件組態(tài)與影響機(jī)理。本文有助于拓寬政府應(yīng)急決策失效相關(guān)研究的視角，加深對不同失效路徑背后復(fù)雜機(jī)理的理解，以失效溯源方式提升應(yīng)急決策的智慧化水平，以期為政府應(yīng)急部門實(shí)現(xiàn)智慧應(yīng)急目標(biāo)提供新的研究思路，促使決策主體在應(yīng)急決策過程中突破局限性，提升科學(xué)性。

1 文獻(xiàn)述評

1.1 情報(bào)視域下突發(fā)事件應(yīng)急決策研究進(jìn)展

情報(bào)視域下學(xué)者們的研究主題主要聚焦于應(yīng)急情報(bào)對應(yīng)急決策的支撐作用，將情報(bào)理念與突發(fā)事件應(yīng)急決策進(jìn)行關(guān)聯(lián)研究，體現(xiàn)了應(yīng)急管理的學(xué)科交叉屬性，同時(shí)證明了情報(bào)理論與方法在應(yīng)急管理中的價(jià)值和意義[19]。2015年，國務(wù)院印發(fā)的《促進(jìn)大數(shù)據(jù)發(fā)展行動(dòng)綱要》中強(qiáng)調(diào)用數(shù)據(jù)說話、用數(shù)據(jù)決策[20]，以大數(shù)據(jù)為依托的突發(fā)事件數(shù)據(jù)推理與情報(bào)分析逐漸成為主流[21]。學(xué)者通過數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)情報(bào)價(jià)值[22]，從源頭感知[23]、信息甄別[24]和情報(bào)刻畫[25-26]構(gòu)建情報(bào)體系，實(shí)現(xiàn)突發(fā)事件的智能預(yù)測、快速響應(yīng)和科學(xué)決策。國務(wù)院印發(fā)的《“十四五”國家應(yīng)急體系規(guī)劃》[1]中提出，到2035年全面實(shí)現(xiàn)依法應(yīng)急、科學(xué)應(yīng)急、智慧應(yīng)急，為未來研究指明方向。大數(shù)據(jù)技術(shù)的發(fā)展呼喚基于實(shí)證數(shù)據(jù)分析與信息價(jià)值提煉的應(yīng)急情報(bào)體系構(gòu)建。應(yīng)急事實(shí)數(shù)據(jù)、信息資源不能直接應(yīng)用于應(yīng)急決策，需要將海量、多源、異構(gòu)的應(yīng)急信息進(jìn)行有效融合，同時(shí)，應(yīng)急決策主體從過載的混沌數(shù)據(jù)、無序信息中通過加工處理、高度提煉形成有價(jià)值的應(yīng)急情報(bào)的需求更加迫切，應(yīng)急情報(bào)對應(yīng)急決策的支撐作用要求越來越高[27]，應(yīng)急情報(bào)感知、分析、提取、應(yīng)用是有效控制態(tài)勢發(fā)展的關(guān)鍵因素，是實(shí)現(xiàn)智慧應(yīng)急的重要手段。隨著“大云移物智”信息技術(shù)的高速發(fā)展與廣泛引用，驅(qū)動(dòng)應(yīng)急管理邁入“智慧應(yīng)急”的新時(shí)代，經(jīng)驗(yàn)決策和傳統(tǒng)應(yīng)對方式制約了應(yīng)急狀態(tài)下的有效響應(yīng)[28]。應(yīng)急決策從以經(jīng)驗(yàn)判斷、應(yīng)急預(yù)案為主的傳統(tǒng)應(yīng)急決策向以大數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)、情報(bào)支持為主的智慧決策轉(zhuǎn)型[29]，如通過建立數(shù)據(jù)模型和運(yùn)用人工智能、神經(jīng)網(wǎng)絡(luò)等計(jì)算分析工具提升決策效率[30-31]。應(yīng)急情報(bào)是智慧決策的前提基礎(chǔ)，利用大數(shù)據(jù)進(jìn)行情報(bào)感知、交互共享與智慧應(yīng)用，推動(dòng)應(yīng)急管理部門實(shí)施對突發(fā)事件的智慧決策。同時(shí)，智慧決策也是應(yīng)急情報(bào)價(jià)值運(yùn)用的最好體現(xiàn)。

1.2 突發(fā)事件應(yīng)急決策失效研究進(jìn)展

失效（failure）是一種與期望結(jié)果偏離的狀態(tài)，常解釋為疏忽、過錯(cuò)，相似概念也可表述為失靈、故障、癱瘓、失控、低效、無效等。在應(yīng)急管理或?yàn)?zāi)害學(xué)研究領(lǐng)域，國外學(xué)者對失效的英文表達(dá)方式有emergency failure、breakdown、malfunction、inef‐ficiency、out of control、out of run等[32-33]。突發(fā)事件伴隨著毫無征兆或不曾預(yù)料到的情境、不曾計(jì)劃的事件、未曾經(jīng)歷的狀況，有學(xué)者將應(yīng)急決策失效定義為“應(yīng)急管理未能發(fā)揮預(yù)期功能的情形”[13]。還有學(xué)者將應(yīng)急失控分為過度應(yīng)急管控和匱乏應(yīng)急管控[34]。學(xué)者們主要從兩個(gè)方面對應(yīng)急決策失效展開研究。一是利用數(shù)學(xué)建模定量方法，研究應(yīng)急決策失效的影響因素、發(fā)生概率和失效機(jī)理[35-38]。有學(xué)者從應(yīng)急能力不足、應(yīng)急情報(bào)缺失、應(yīng)急響應(yīng)失效、應(yīng)急容錯(cuò)規(guī)劃等視角，采用故障樹[39]、混亂圖[40]等方法對應(yīng)急失效問題展開系統(tǒng)研究或從信息流視角研究事故的致因模型[41]。二是以個(gè)案研究、純理論探究等方法探討應(yīng)急決策失效的誘發(fā)因素與應(yīng)對策略?；诎咐?qū)動(dòng)定性分析方法，主要從決策主體、決策環(huán)境、決策體制等方面分析應(yīng)急決策失誤的原因。從應(yīng)急決策主體出發(fā)，分析其決策動(dòng)機(jī)與行為，討論決策失誤的根本原因，是來源于決策主體本身的認(rèn)知局限、經(jīng)驗(yàn)欠缺[42]。情報(bào)搜集、情報(bào)分析、情報(bào)傳遞等內(nèi)部決策環(huán)境與應(yīng)急決策各環(huán)節(jié)緊密相關(guān)[43]。情報(bào)是突發(fā)事件應(yīng)急決策的基礎(chǔ)和重要支撐，有學(xué)者認(rèn)為貫穿于決策全過程的情報(bào)失察會(huì)導(dǎo)致應(yīng)急決策失誤[44]，還有學(xué)者深入剖析應(yīng)急情報(bào)協(xié)同失靈導(dǎo)致決策失效的原因及模式[45-46]，從外部環(huán)境出發(fā)，討論分析國家體制對應(yīng)急決策失效的影響因素。

1.3 突發(fā)事件應(yīng)急決策失效研究評述

上述研究證明，由于突發(fā)事件的復(fù)雜性和不確定性，應(yīng)急決策過程中難免出現(xiàn)決策意外導(dǎo)致失效的現(xiàn)象，現(xiàn)有的應(yīng)急情報(bào)研判能力與所期望達(dá)成的應(yīng)急決策效果存在一定的差距，促使學(xué)者們進(jìn)一步思考造成應(yīng)急決策失效或應(yīng)急情報(bào)難以支持決策的原因，由此推斷應(yīng)進(jìn)一步挖掘?qū)е聭?yīng)急情報(bào)與應(yīng)急決策失效的誘發(fā)因素。雖然部分研究從決策主體、決策環(huán)境、決策體制等方面分析了應(yīng)急決策失誤的原因，但是限制了政府應(yīng)急決策失效差異背后應(yīng)急情報(bào)、決策設(shè)計(jì)、決策實(shí)施多重因素間協(xié)同匹配效應(yīng)的理解，難以揭示應(yīng)急決策失效的演化機(jī)理及路徑?？傮w來看，現(xiàn)有研究的不足主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：第一，現(xiàn)有研究對政府應(yīng)急決策影響因素進(jìn)行不同視角的分析，但對導(dǎo)致政府應(yīng)急決策失效的差異化路徑缺乏充分解釋；第二，大多數(shù)文獻(xiàn)利用自變量與因變量進(jìn)行回歸分析，這種對稱關(guān)系假設(shè)限制了多重因素共同作用導(dǎo)致失效的路徑；第三，缺乏對應(yīng)急情報(bào)與應(yīng)急決策的交互關(guān)系的深入剖析，現(xiàn)有研究未從情報(bào)來源質(zhì)量與情報(bào)有效使用雙向考慮如何提升決策效率。應(yīng)急決策失效影響因素通常是從正面視角出發(fā)，不利于發(fā)現(xiàn)應(yīng)急決策存在的潛在問題。應(yīng)急決策失效因素挖掘可以以前端應(yīng)急情報(bào)來源質(zhì)量為出發(fā)點(diǎn)，以后端應(yīng)急情報(bào)有效利用為落腳點(diǎn)。本文從“失效溯源”視角提出一種“治本”新路徑來防范應(yīng)急決策失效，嘗試運(yùn)用QCA方法，探索從情報(bào)研判、決策設(shè)計(jì)、決策實(shí)施三階段決策過程來剖析政府應(yīng)急決策失效的聯(lián)動(dòng)效應(yīng)，揭示不同影響因素之間的互動(dòng)關(guān)系，形成“案例分析-機(jī)理揭示-路徑探索”的論述框架，幫助政府應(yīng)急部門了解危機(jī)情境下決策主體的思維方式和行動(dòng)決策，以期為政府破解應(yīng)急決策失效困境、提高決策效率提供參考。

2 研究框架與研究方法

2.1 理論框架

美國教授西蒙（Simon）認(rèn)為，以決策為主體的管理決策應(yīng)分為三個(gè)階段[47]：第一個(gè)階段是情報(bào)搜集，包含情報(bào)搜集、分析、處理、研判等程序，明確影響決策的關(guān)鍵因素和適用條件；第二個(gè)階段是決策設(shè)計(jì)，即根據(jù)情報(bào)分析、綜合研判，設(shè)計(jì)各種決策備選方案；第三個(gè)階段是方案選擇。

2.1.1 情報(bào)搜集階段

以應(yīng)急情報(bào)為基礎(chǔ)的突發(fā)事件應(yīng)急決策是提升應(yīng)急治理質(zhì)量、實(shí)現(xiàn)智慧應(yīng)急的有效手段，在國家安全治理體系中占據(jù)重要地位[48]。應(yīng)急情報(bào)主導(dǎo)已成為政府應(yīng)急部門制定決策的重要依據(jù)，突發(fā)事件的定策施策對情報(bào)的搜集與研判需求更加迫切。通常情況下，決策主體對應(yīng)急情報(bào)的掌握程度與決策失效概率成反比。突發(fā)事件決策過程中存在大量束縛決策主體認(rèn)知的因素，情報(bào)碎片匱乏、傳播渠道雜亂、情報(bào)共享滯后、情報(bào)曲解遺漏等均會(huì)造成決策主體巨大壓力；情報(bào)搜集是否完備、及時(shí)、準(zhǔn)確，對應(yīng)急決策具有至關(guān)重要的影響[49-50]。因此，情報(bào)搜集階段影響應(yīng)急決策失效的因素包括情報(bào)整合完備性、情報(bào)共享及時(shí)性、情報(bào)提煉準(zhǔn)確性。具體如下。

（1）情報(bào)整合完備性：表現(xiàn)為能否將碎片化的信息有效整合，形成有關(guān)突發(fā)事件危機(jī)的完整圖像的能力。由于突發(fā)事件數(shù)據(jù)呈現(xiàn)非結(jié)構(gòu)化、口語化、碎片化、語義邏輯模糊的特征，若不能將組織中不同部門所擁有的分散信息有效地整合起來、拼湊出災(zāi)情“全貌”，則決策主體無法充分感知態(tài)勢發(fā)展及危機(jī)程度，造成判斷失誤，不可避免地導(dǎo)致應(yīng)對失敗[51-52]。

（2）情報(bào)共享及時(shí)性：將情報(bào)產(chǎn)品在有效時(shí)間內(nèi)傳達(dá)給合適的人，是情報(bào)價(jià)值得以體現(xiàn)的最終目的[53-54]。應(yīng)急決策主體情報(bào)使用者與情報(bào)提供者因缺乏有效的溝通或跨部門協(xié)同不暢、共享渠道堵塞、信息壁壘阻礙、發(fā)布機(jī)制欠缺而導(dǎo)致情報(bào)傳遞不及時(shí)[55]。情報(bào)傳遞的過程中需要保證及時(shí)性，過時(shí)或延時(shí)的情報(bào)產(chǎn)品則會(huì)失去效用。

（3）情報(bào)提煉準(zhǔn)確性：情報(bào)來源的準(zhǔn)確性和真實(shí)性不足會(huì)增加決策失誤的機(jī)率。Roberta Wohlstet‐ter在信號噪音理論中提出信號傳播過程中夾雜噪音，且信號總是模糊的[56-57]，若應(yīng)急情報(bào)表述不清、模糊兩可、紛繁復(fù)雜，其可靠性、真實(shí)性不足會(huì)降低信息在決策中的作用，情報(bào)難以幫助決策主體進(jìn)行綜合分析得到準(zhǔn)確判斷[58-59]。

2.1.2 決策設(shè)計(jì)階段

應(yīng)急決策失效取決于應(yīng)急情報(bào)來源質(zhì)量高低與應(yīng)急情報(bào)能否有效利用的共同作用。美國學(xué)者Comfort等[60]認(rèn)為，決策主體的領(lǐng)導(dǎo)能力不足是導(dǎo)致災(zāi)害惡化的重要原因，Muffet-Willett等[61]提出了災(zāi)害應(yīng)對的3種關(guān)鍵領(lǐng)導(dǎo)能力，包括高壓情境和時(shí)間約束下的決斷能力、應(yīng)急響應(yīng)能力和風(fēng)險(xiǎn)溝通能力。各類能力是決策主體的個(gè)性心理特征，體現(xiàn)在問題認(rèn)知以及危機(jī)處理的快慢、程度和效果中。荷蘭萊頓大學(xué)政治科學(xué)研究所Boin[62]研究了在復(fù)雜危機(jī)情境下決策主體應(yīng)如何應(yīng)對其面臨的挑戰(zhàn)及擺脫危機(jī)的途徑，并提出應(yīng)急決策的5種關(guān)鍵能力，即意義感知、決策制定、意義構(gòu)建、危機(jī)終止和危機(jī)學(xué)習(xí)。不同類型的突發(fā)事件應(yīng)急管理需要政府不同專業(yè)部門的輔助決策和協(xié)同治理，若各職能部門責(zé)任意識不強(qiáng)、組織職權(quán)固化、溝通機(jī)制欠缺、組織協(xié)同失調(diào)，則極易誘發(fā)決策失效[63-64]。因此，本文認(rèn)為在復(fù)雜模糊情境下決策設(shè)計(jì)階段中，決策主體的認(rèn)知感知、決斷能力、意義構(gòu)建、跨部門協(xié)同輔助決策對應(yīng)急決策失效存在影響（危機(jī)終止和危機(jī)學(xué)習(xí)通常是在應(yīng)急管理恢復(fù)重建階段，暫不考慮在決策設(shè)計(jì)階段內(nèi)）。具體描述如下：

（1）認(rèn)知感知：Boin[62]認(rèn)為，認(rèn)知感知能力是決策主體最應(yīng)具備的決策能力，即當(dāng)突發(fā)事件發(fā)生時(shí)，在復(fù)雜模糊的情境下感知風(fēng)險(xiǎn)、預(yù)測發(fā)展、防范威脅的認(rèn)知能力。決策主體獲得相關(guān)情報(bào)信息之后，需要預(yù)估態(tài)勢發(fā)展，預(yù)測可能導(dǎo)致的后果[65]。美國經(jīng)濟(jì)學(xué)家Michele Wucker認(rèn)為，決策主體認(rèn)知不足、疏忽大意會(huì)造成不可估量的影響[66-67]。導(dǎo)致決策主體對突發(fā)事件危機(jī)風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)知不足或?qū)ξC(jī)評估有誤的主要原因有：一方面，是主觀上缺乏敏感度、重視度，缺乏相關(guān)管理經(jīng)驗(yàn)與知識背景；另一方面，是客觀上輔助決策的應(yīng)急情報(bào)不足，造成決策主體難以充分認(rèn)知危機(jī)[68]。

（2）決斷能力：在復(fù)雜模糊情境、高度不確定性狀態(tài)和時(shí)間約束條件下，需要決策主體做出關(guān)鍵性決策，體現(xiàn)在指揮協(xié)同各職能部門過程中仍能具備冷靜睿智的判斷力和當(dāng)機(jī)立斷的決斷力[69]。對決策風(fēng)險(xiǎn)有高度的敏感性，尤其是在現(xiàn)有決策方案中應(yīng)急響應(yīng)能力與當(dāng)前災(zāi)情態(tài)勢出現(xiàn)“失配”現(xiàn)象時(shí)，能夠根據(jù)情報(bào)信息對警情態(tài)勢發(fā)展趨勢做出預(yù)判，進(jìn)而在調(diào)整應(yīng)急任務(wù)后從備選方案中選取行之有效的方案的抉擇能力[70]。

（3）意義構(gòu)建：指決策主體形成對突發(fā)事件風(fēng)險(xiǎn)的認(rèn)知和判斷后，需要通過信息發(fā)布向公眾傳遞突發(fā)事件處置方案、災(zāi)情進(jìn)展、態(tài)勢趨勢等，主要目的是進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)溝通[71-72]，包括信息發(fā)布、輿情引導(dǎo)、擊破謠言等。若缺失意義構(gòu)建能力，則無法完成有效的風(fēng)險(xiǎn)溝通，易導(dǎo)致輿情危機(jī)，降低政府公信力。

（4）協(xié)同輔助：應(yīng)急管理屬于公共事務(wù)，需要政府、社會(huì)、多方協(xié)同參與決策。應(yīng)急決策失效除了受決策主體的個(gè)體能力影響外，也受到相關(guān)各職能部門協(xié)同行為的共同影響，憑決策經(jīng)驗(yàn)和單一主體智慧無法在危機(jī)時(shí)刻做出科學(xué)決策，既需要各職能部門提供專業(yè)建議，又需要“專家出智、企業(yè)出資、社會(huì)出力”[73]。若各職能部門協(xié)同、政府企業(yè)協(xié)同、政府社會(huì)協(xié)同困難，則這也是導(dǎo)致應(yīng)急決策失效的重要方面。

2.1.3 方案選擇階段

應(yīng)急情報(bào)能否發(fā)揮其效用，關(guān)鍵在于應(yīng)急決策者能否有效合理運(yùn)用應(yīng)急情報(bào)。即使應(yīng)急決策主體獲得了正確有效情報(bào)，由于應(yīng)急決策主體缺乏經(jīng)驗(yàn)或能力不足，不能及時(shí)感知風(fēng)險(xiǎn)和綜合研判發(fā)展趨勢，那么，也不能保證做出正確決策。2019年，國務(wù)院發(fā)布的《重大行政決策程序暫行條例》[74]中，將追究決策機(jī)關(guān)法律責(zé)任的情況界定為“造成決策嚴(yán)重失誤，或者依法應(yīng)當(dāng)及時(shí)作出決策而久拖不決，造成重大損失、惡劣影響”，這里所使用的“決策嚴(yán)重失誤”被劃分為違法情形，沒有詳細(xì)討論決策實(shí)踐中決策主體擔(dān)心責(zé)任追究、對事態(tài)放任不管的不作為、不積極采取措施的慢作為、認(rèn)知局限能力不足導(dǎo)致的不敢為等現(xiàn)象，本文將應(yīng)急決策失效界定于相對寬泛的范圍，即決策主體或組織在進(jìn)行突發(fā)事件應(yīng)急決策過程中，由于客觀條件苛刻（情報(bào)不完備、不及時(shí)、不準(zhǔn)確）或主觀認(rèn)知過失，導(dǎo)致決策結(jié)果偏離預(yù)期目標(biāo)的情形。在方案選擇的過程中，易發(fā)生決策失效的表現(xiàn)形式主要分為三類：

（1）由于決策主體認(rèn)知感知偏差或客觀條件限制造成的危機(jī)處置結(jié)果向更糟糕的方向演化，如加劇危機(jī)沖突、造成不良社會(huì)影響、引發(fā)網(wǎng)絡(luò)輿情等，即可歸類為問題識別與處置措施不匹配造成的應(yīng)急決策失效。

（2）應(yīng)急決策主體錯(cuò)過危機(jī)處置的最佳時(shí)機(jī)，即時(shí)間-響應(yīng)不匹配造成的應(yīng)急決策失效。面臨決策制定后可能造成應(yīng)對不力、響應(yīng)失效等不良后果的責(zé)任追究，因其不想承擔(dān)責(zé)任，出現(xiàn)決策規(guī)避現(xiàn)象；由于情報(bào)不足、時(shí)間壓力、資源有限等限制因素，決策主體不敢在信息模糊狀態(tài)下做出決策、過度依賴上級、消極等待命令的遲滯現(xiàn)象。

（3）應(yīng)急決策效果未符合預(yù)期目標(biāo)，即成本-效益不匹配造成的應(yīng)急決策失效，由于所采取的應(yīng)急措施成本過高而得不償失，如應(yīng)急資源過度消耗、浪費(fèi)的應(yīng)急管理模式，人力、物力、財(cái)力的使用超出危機(jī)管控后果。應(yīng)急管理屬于動(dòng)態(tài)過程，某一決策制定并執(zhí)行后，應(yīng)急情報(bào)根據(jù)執(zhí)行結(jié)果反饋不斷更新完善，且隨著時(shí)間的推移，情報(bào)獲取會(huì)逐步增加，情報(bào)決策是一個(gè)動(dòng)態(tài)的、連續(xù)性的多階段過程[75]。

綜上所述，在組態(tài)分析視角下，可認(rèn)為情報(bào)搜集、決策設(shè)計(jì)、方案選擇不同階段的影響因素彼此之間通過聯(lián)動(dòng)方式共同影響應(yīng)急決策失效路徑。本文通過案例實(shí)證分析上述影響決策失效前置條件如何以“殊途同歸”的組合方式導(dǎo)致應(yīng)急決策失效，研究框架如圖1所示。

圖1 應(yīng)急決策失效研究框架

2.2 研究方法

1987年，Charles C. Ragin首次提出了QCA方法，基于布爾代數(shù)與集合運(yùn)算，可選取大、中、小多個(gè)案例進(jìn)行比較分析，用于探索不同組態(tài)的條件組合與結(jié)果之間的邏輯關(guān)系[76]。因其能夠較好地解決復(fù)雜組態(tài)問題而成為社會(huì)科學(xué)領(lǐng)域研究的重要工具。自2000年以來，我國學(xué)者對QCA方法的關(guān)注和使用呈顯著上升趨勢，涉及領(lǐng)域包含組織戰(zhàn)略管理、社會(huì)學(xué)、市場營銷、信息系統(tǒng)等諸多學(xué)科。近年來，國內(nèi)情報(bào)學(xué)領(lǐng)域?qū)W者也開始陸續(xù)將該方法應(yīng)用在政府治理[77]、應(yīng)急信息[78]、信息行為[79]、網(wǎng)絡(luò)輿情[80-81]等方面。

本文運(yùn)用以組態(tài)分析為基礎(chǔ)的跨案例比較分析方法，探索不同案例情境下導(dǎo)致應(yīng)急決策失效的差異化誘發(fā)機(jī)制。采用QCA方法研究應(yīng)急決策失效主題的優(yōu)勢主要有：第一，要揭示政府應(yīng)急決策失效的誘發(fā)路徑，應(yīng)急情報(bào)研判水平、決策主體能力與跨部門協(xié)同等因素獨(dú)立作用或兩兩交互作用分析稍顯不足。QCA方法注重從全局視角出發(fā)挖掘多重并發(fā)的因果關(guān)系[82]，有利于更加深入理解應(yīng)急決策失效的誘發(fā)機(jī)制。第二，導(dǎo)致應(yīng)急決策失效可能存在“殊途同歸”的多條導(dǎo)致同一結(jié)果的等效因果鏈[83]。本文將“政府應(yīng)急決策是否存在決策失效”作為結(jié)果變量，進(jìn)行二分取值，采用清晰集csQCA方法既能夠借鑒經(jīng)典決策模型提煉解釋變量，又可以識別不同因素組態(tài)與被解釋變量的復(fù)雜關(guān)系，推理出更加科學(xué)合理的結(jié)論。該方法在研究政府應(yīng)急決策失效路徑問題上具有較好的適用性。

3 案例篩選與變量編碼

3.1 案例篩選

本文所選取的案例為2011—2021年發(fā)生的44起突發(fā)事件，涵蓋自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生和社會(huì)安全4種類型，且事發(fā)后政府應(yīng)急部門的應(yīng)急決策能夠從整體上反映我國政府應(yīng)對突發(fā)事件的實(shí)際現(xiàn)狀和現(xiàn)存問題，選取的具體案例如表1所示。案例選擇遵循以下基本原則：第一，保證選取案例的相似性與異質(zhì)性相統(tǒng)一，即所選取的案例需要具有一定的相似特征，如包含政府應(yīng)急響應(yīng)效果的調(diào)查分析、政府應(yīng)急決策的調(diào)查分析等。在定性分析的過程中，要盡可能地把相似案例分類，提升觀察對象的內(nèi)部有效性；同時(shí)，所選取的案例又要具有一定的多樣性或異質(zhì)性，如選擇4種不同類型的突發(fā)事件，在定性分析的過程中加強(qiáng)因果關(guān)系的外部有效性。第二，保證選取案例具有影響范圍廣、代表性強(qiáng)、完整性高等特征，保證所選取的突發(fā)事件有詳細(xì)的調(diào)查報(bào)告，尤其是關(guān)于突發(fā)事件發(fā)生經(jīng)過、責(zé)任分工、救援方案、實(shí)施效果等方面的資料相對全面，結(jié)果明確，以便于根據(jù)獲取的資料內(nèi)容較好地進(jìn)行編碼。

上述案例資料獲取來源如下：首先，從國家應(yīng)急管理部網(wǎng)站、地方應(yīng)急管理廳網(wǎng)站、原國家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理總局、中國互聯(lián)網(wǎng)輿情分析年度報(bào)告、安全管理網(wǎng)等渠道搜集突發(fā)事件的調(diào)查報(bào)告；其次，由于部分案例調(diào)查報(bào)告中應(yīng)急處置內(nèi)容信息欠缺，利用python爬蟲軟件通過百度搜索、新浪微博、知微事見、蟻坊軟件等方式盡可能地獲取、擴(kuò)充相關(guān)資料文本，保證每個(gè)變量的案例支撐材料盡可能地完整、全面。

3.2 變量確定與編碼

基于應(yīng)急決策失效的理論分析，結(jié)合現(xiàn)有成果與實(shí)際情況提煉出對結(jié)果變量決策失效（decision failure，DF）產(chǎn)生影響的7個(gè)前置條件：情報(bào)整合完整性（comprehensiveness，CM）、情報(bào)共享及時(shí)性（timeliness，TI）、情報(bào)提煉準(zhǔn)確性（authentici‐ty，AU）、認(rèn)知感知能力（cognition，CO）、高壓下決斷能力（decision-making ability，DE）、意義構(gòu)建能力（meaning construction，MC）以及跨部分協(xié)同輔助能力（collaborative auxiliary，CA）。根據(jù)44個(gè)突發(fā)事件案例資料，構(gòu)建清晰集真值表，將案例中的質(zhì)性內(nèi)容轉(zhuǎn)化為量化數(shù)據(jù)，具體編碼含義如表2所示，其中1表示某種條件發(fā)生，0表示某種條件不發(fā)生。根據(jù)案例資料構(gòu)建真值表，如表3所示。

表2 變量編碼及說明

表3 真值表

4 數(shù)據(jù)分析與實(shí)證結(jié)果

4.1 單個(gè)條件的必要性分析

本文運(yùn)用fsQCA 3.0軟件進(jìn)行政府應(yīng)急決策失效組態(tài)分析。首先，需要對各個(gè)前置條件進(jìn)行必要性分析，具體結(jié)果如表4所示。若結(jié)果發(fā)生時(shí)某個(gè)前置條件一致存在，則認(rèn)為該前置條件為導(dǎo)致結(jié)果發(fā)生的必要條件。QCA把一致性作為檢驗(yàn)必要條件的標(biāo)準(zhǔn)，即當(dāng)一致性大于0.9時(shí)，該條件就是必要條件；當(dāng)一致性大于0.8且小于0.9時(shí)，該條件就是充分條件[84]。如表3所示，各影響政府應(yīng)急決策效果的前置因素一致性均小于0.9，不構(gòu)成必要條件；～CM、～CA一致性大于0.8，說明這兩個(gè)因素構(gòu)成了政府應(yīng)急決策失效的充分條件，且可以解釋約90%的案例。這也說明了情報(bào)整合不全面或信息碎片化、跨部門協(xié)同輔助功能缺失是導(dǎo)致應(yīng)急決策失效的充分非必要條件，其程度越高，越容易影響政府危機(jī)應(yīng)對。

表4 單個(gè)條件變量的必要性分析結(jié)果

4.2 條件組態(tài)的充分性分析

本文運(yùn)用fsQCA 3.0軟件輸出的條件組態(tài)的分析結(jié)果會(huì)呈現(xiàn)簡單解、復(fù)雜解和中間解。中間解是只考慮簡單反事實(shí)邏輯分析、結(jié)合理論方向預(yù)期和經(jīng)驗(yàn)證據(jù)的邏輯余項(xiàng)，在復(fù)雜性與普適性上優(yōu)于前兩者[85]。本文使用中間解提供的7個(gè)條件組態(tài)進(jìn)行分析，結(jié)果如表5所示。

表5 政府應(yīng)急決策失效路徑組態(tài)分布（中間解）

從各因素在8種組態(tài)的分布來看，～CM、～CA、～DE是政府應(yīng)急決策失效的核心條件，對政府應(yīng)急決策失效具有較高的解釋力，這說明政府應(yīng)急決策失效受到情報(bào)整合不全面、決策者抗壓狀態(tài)下決斷能力不足、跨部門協(xié)同輔助決策不足的顯著影響。應(yīng)急決策失效的根源主要在于情報(bào)的終端使用，情報(bào)的有效使用取決于決策者的能力與跨組織協(xié)同。傳統(tǒng)應(yīng)急決策通過層級部門上傳下達(dá)，以“經(jīng)驗(yàn)分析”為主；數(shù)智時(shí)代下，通過實(shí)現(xiàn)智慧應(yīng)急，以“數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)”為主，因此，決策者面臨應(yīng)急響應(yīng)能力與當(dāng)前災(zāi)情態(tài)勢出現(xiàn)“失配”現(xiàn)象的決斷能力是影響應(yīng)急決策效果的關(guān)鍵因素。同時(shí)，當(dāng)下突發(fā)事件的復(fù)雜程度已經(jīng)超出決策者現(xiàn)有的知識儲(chǔ)備，導(dǎo)致決策者必須要借助“專家智庫”進(jìn)行決策咨詢和跨部門職員的輔助決策。此外，AU（情報(bào)準(zhǔn)確性）、CO（決策者認(rèn)知感知）作為缺失或者可有可無的條件出現(xiàn)，對政府應(yīng)急決策失效的影響較弱。值得注意的是，盡管一般邏輯認(rèn)為在復(fù)雜情境危機(jī)應(yīng)對中，情報(bào)真實(shí)性對應(yīng)急決策失效會(huì)產(chǎn)生顯著影響，應(yīng)急決策依賴于準(zhǔn)確的情報(bào)支撐，但應(yīng)急決策失效主要取決于“決策者認(rèn)知感知”，“情報(bào)準(zhǔn)確性”僅構(gòu)成了解釋結(jié)果變量的輔助條件。這可能是因?yàn)闆Q策者主觀上非常重視危機(jī)災(zāi)害，但由于缺乏情報(bào)或情報(bào)過于碎片化沒有進(jìn)行很好的整合，決策者難以預(yù)判或?qū)︼L(fēng)險(xiǎn)評估不準(zhǔn)確，進(jìn)而影響危機(jī)的有效應(yīng)對，最終導(dǎo)致決策失效。相較于fsQCA軟件，可視化是Tosmana軟件最大的優(yōu)點(diǎn)，但超過5個(gè)維度時(shí)將無法可視化。本文選取決策設(shè)計(jì)階段4個(gè)前置條件進(jìn)行可視化分析，44個(gè)突發(fā)事件案例分布結(jié)果如圖2所示，不存在矛盾解。

圖2 四條件維恩圖

根據(jù)表5可知，本文將政府應(yīng)急決策失效的路徑歸為3種類型，即決策偏差過失模式、決策遲滯規(guī)避模式及決策效用失調(diào)模式。3種組態(tài)的整體覆蓋率較高，可以解釋面對復(fù)雜危機(jī)情境政府應(yīng)急決策失效的原因。

（1）決策偏差過失型：即危機(jī)問題與處置措施不匹配造成的應(yīng)急決策失調(diào)模式。一方面，客觀條件苛刻、問題認(rèn)知錯(cuò)誤導(dǎo)致處置不當(dāng)，造成決策失誤，如路徑1a、路徑1b；另一方面，由于決策者認(rèn)知感知能力不強(qiáng)，所采取的處置措施偏差導(dǎo)致處置不當(dāng)，造成決策失誤，如路徑1c。具體如下。

路徑1a：～CM*～TI*～CO*～DE*～MC，原始覆蓋率為0.30303，導(dǎo)致應(yīng)急決策失效最強(qiáng)路徑，即情報(bào)信息不完備且現(xiàn)有情報(bào)傳遞不及時(shí)，加上決策主體缺乏專業(yè)知識與管理經(jīng)驗(yàn)，認(rèn)知不足對危機(jī)判斷失誤，低估突發(fā)事件風(fēng)險(xiǎn)級別，致使危機(jī)預(yù)警未能觸發(fā)決策議程，表明我國科層制組織在情報(bào)不完備、信息模糊的復(fù)雜情境下存在感知匱乏和反應(yīng)不夠敏銳的問題。同時(shí)，由于決策主體意義構(gòu)建能力不足，難以有效進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)溝通與協(xié)調(diào)指揮，造成網(wǎng)絡(luò)輿情。例如，青島輸油管道爆炸事故案例中，無論企業(yè)部門還是政府應(yīng)急部門均對事故風(fēng)險(xiǎn)缺乏正確研判，未及時(shí)通知疏散群眾、封路警戒，對風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)知不足、低估誤判導(dǎo)致決策過失；白銀景泰黃河石林百公里馬拉松失溫事故中，在賽前收到氣象部門的氣象信息專報(bào)和大風(fēng)藍(lán)色預(yù)警后，由于認(rèn)知不足未采取有效應(yīng)對措施。

路徑1b：～CM*～TI*～CA*DE*～MC，情報(bào)整合不全面，情報(bào)共享不及時(shí)，跨部門協(xié)同輔助決策不足，風(fēng)險(xiǎn)溝通意義構(gòu)建能力不足，即使有較強(qiáng)的決斷能力也容易造成決策失效。目前，涉及應(yīng)急響應(yīng)的政府職能部門，如應(yīng)急辦、消防、公安、交通、氣象、人力資源和社會(huì)保障、醫(yī)療、民政、衛(wèi)生健康等，各機(jī)構(gòu)數(shù)據(jù)多源，缺乏統(tǒng)一的情報(bào)整合匯總部門，容易導(dǎo)致數(shù)據(jù)接口難統(tǒng)一、難共享。此外，政務(wù)數(shù)據(jù)、企業(yè)數(shù)據(jù)、社會(huì)數(shù)據(jù)融合度也不高，易形成信息孤島。沒有將組織中不同職能部門所擁有的碎片化信息有效整合，難以獲得基于情報(bào)用于行動(dòng)的遠(yuǎn)景計(jì)劃。天津港“8·12”特別重大火災(zāi)爆炸事故案例中，缺乏統(tǒng)一的危險(xiǎn)化學(xué)品信息管理平臺，部門之間沒有做到互聯(lián)互通，信息不能共享，不能實(shí)時(shí)掌握危險(xiǎn)化學(xué)品的去向等具體情況，難以實(shí)現(xiàn)對危險(xiǎn)化學(xué)品全時(shí)段、全流程、全覆蓋的安全監(jiān)管。

路徑1c：CM*TI*AU*～CA*～DE*～MC，說明有些實(shí)際情況是情報(bào)部門已經(jīng)整合危機(jī)信息并及時(shí)發(fā)出預(yù)警信號的，但應(yīng)急決策者視而不見，即應(yīng)急情報(bào)能否發(fā)揮其效用，關(guān)鍵在于應(yīng)急決策者能否有效、合理地運(yùn)用應(yīng)急情報(bào)。盡管應(yīng)急決策主體獲得了有效情報(bào)，但由于應(yīng)急決策者缺乏經(jīng)驗(yàn)或決策能力不足，不能及時(shí)感知風(fēng)險(xiǎn)和綜合研判發(fā)展趨勢，缺乏跨部門的協(xié)同輔助決策，也不能保證做出正確決策。決策是一種領(lǐng)導(dǎo)行為，應(yīng)急決策最終決策制定者是各級黨政最高負(fù)責(zé)人，而獨(dú)立個(gè)體不可能對所有專業(yè)都精通熟悉，需要專業(yè)部門或機(jī)構(gòu)來承擔(dān)輔助決策職能。若沒有專業(yè)部門或機(jī)構(gòu)來輔助決策，則很可能會(huì)導(dǎo)致決策失效。例如，天津港爆炸事故案例中，政府與公眾風(fēng)險(xiǎn)溝通不足，面對公眾關(guān)注的“事故發(fā)生原因”“救援指揮方案”“?；诽幹么胧钡葐栴}，相關(guān)部門在應(yīng)急處置中的信息發(fā)布工作安排不協(xié)調(diào)，輿論應(yīng)對不足，影響政府公信力，造成輿情危機(jī)。

（2）決策遲滯規(guī)避型：時(shí)間-響應(yīng)不匹配造成的應(yīng)急決策失效模式，應(yīng)急決策主體制定處置措施時(shí)間太晚，案例中均體現(xiàn)為決策拖延、遲遲不確定處置措施的失效模式，形成主觀陷入“完全信息陷阱”的決策遲滯路徑（路徑2b）以及主觀逃避責(zé)任的失效規(guī)避路徑（路徑2a、路徑2c）。具體如下。

路徑2a：～CM*～AU*～CA*CO*DE*～MC，在應(yīng)急決策過程中，政府擁有最高決策權(quán)，但我國政府部門部分存在條塊上權(quán)責(zé)不匹配癥結(jié)，我國層級體制影響了部分地方政府的響應(yīng)行動(dòng)，地方部門雖承擔(dān)基層應(yīng)急響應(yīng)職責(zé)，但對于高度不確定性的風(fēng)險(xiǎn)決策普遍依賴上級政府命令，將積極響應(yīng)轉(zhuǎn)化為“上級批示”的被動(dòng)等待，此類決策惰性依賴造成應(yīng)急決策遲滯。即使應(yīng)急情報(bào)全面，決策主體感知危機(jī)風(fēng)險(xiǎn)，但面臨決策制定后可能造成應(yīng)對不力、響應(yīng)失效、網(wǎng)絡(luò)輿情等不良后果的責(zé)任追究，采取上報(bào)請示上級批示等方式規(guī)避責(zé)任。處于重要決策位置的決策者未采取積極應(yīng)對救援措施，也可能是缺少激勵(lì)行為的動(dòng)因，決策主體應(yīng)急救援主觀能動(dòng)性不強(qiáng)。在河南鄭州特大暴雨災(zāi)害應(yīng)急處置過程中，災(zāi)情報(bào)送工作缺少秩序，存在失職情況，被動(dòng)等待上級命令。

路徑2b：～CM*～TI*～AU*～CA*～DE*MC，一種情形是情報(bào)完備程度不足、信息模糊雜亂，沒有專業(yè)職能部門或?qū)＜逸o助決策，決策主體者擔(dān)心因缺乏足夠信息而做出錯(cuò)誤決策。例如，在山東棲霞笏山金礦爆炸事故案例中，現(xiàn)場散落大量多種易燃易爆危險(xiǎn)品，不確定危險(xiǎn)因素眾多。由于情報(bào)匱乏導(dǎo)致決策者難以制定救援方案，致使部分先期處置措施的針對性、有效性不夠強(qiáng)。另一種情形是決策者缺乏復(fù)雜壓力情境下的決斷能力，主觀選擇持續(xù)觀望、猶豫，等待更全面的情報(bào)信息，陷入“完全信息陷阱”模式，錯(cuò)過最佳決策時(shí)機(jī)，未能及時(shí)做出處置的決策慢作為，導(dǎo)致等待后續(xù)信息而造成決策遲滯現(xiàn)象。

路徑2c：CM*TI*～AU*CA*～CO*～DE*MC，在情報(bào)信息完備性較高的前提下，決策主體由于對妥善應(yīng)對危機(jī)缺乏自信或出于私利，為掩蓋事實(shí)真相選擇瞞報(bào)、謊報(bào)，甚至封鎖消息。常發(fā)生于事件暴露對地方政府政績或形象造成負(fù)面影響的事件，“利益的沖突”是有關(guān)地方政府部門未能有效識別出風(fēng)險(xiǎn)源并及時(shí)采取行動(dòng)的重要根源。例如，山東棲霞笏山金礦爆炸事故涉事公司和棲霞市政府存在信息瞞報(bào)、遲報(bào)現(xiàn)象；上海外灘踩踏事件案例中，黃浦區(qū)政府相關(guān)部門領(lǐng)導(dǎo)疏忽大意、思想麻痹，缺乏公共安全風(fēng)險(xiǎn)防范意識，對重點(diǎn)公共場所可能存在的大量人員聚集風(fēng)險(xiǎn)未作評估，預(yù)防和應(yīng)對準(zhǔn)備嚴(yán)重缺失。

（3）決策效用失調(diào)型：決策主體制定的應(yīng)急措施或救援方案成本過高，或者采用的方案所提供的凈效用（即收益和成本之間的差額）小于其他方案所獲得的凈效用，表現(xiàn)為應(yīng)急過度。

路徑3a：～TI*～AU*～CA*～CO*～DE*～MC，基于急于求成的心態(tài)，造成響應(yīng)過度，超過了必要的水平。例如，疫情防控過于嚴(yán)厲，一方面，會(huì)造成應(yīng)急人力、物力成本過高；另一方面，會(huì)造成經(jīng)濟(jì)下滑，影響社會(huì)穩(wěn)定，易誘發(fā)網(wǎng)絡(luò)輿情，民眾情緒極化。

5 結(jié)論與展望

5.1 研究結(jié)論

盡管學(xué)術(shù)界對應(yīng)急管理領(lǐng)域的研究已有百年歷史，但是由于決策過程存在缺乏前例參考、情報(bào)匱乏、時(shí)間限制等特點(diǎn)，失敗的應(yīng)急決策仍難以避免，突發(fā)事件應(yīng)急決策失效已成為應(yīng)急管理亟須防范的難題?；赟imon管理決策模型，本文從情報(bào)搜集、決策設(shè)計(jì)和方案選擇3個(gè)方面提煉7個(gè)前置條件，運(yùn)用QCA方法對44個(gè)突發(fā)事件案例進(jìn)行清晰集定性比較分析。在情報(bào)視域下探討導(dǎo)致突發(fā)事件應(yīng)急決策失效的不同組合影響因素，改變了傳統(tǒng)應(yīng)急決策失效成因的固化認(rèn)知，為政府了解決策者思維行為、防范應(yīng)急決策失效提供借鑒參考。本文發(fā)現(xiàn)，情報(bào)整合不全面、跨部門協(xié)同輔助決策不足是導(dǎo)致政府應(yīng)急決策失效的充分非必要條件；從條件組態(tài)分析，政府應(yīng)急決策失效受到情報(bào)整合不全面、跨部門協(xié)同輔助決策不足、決策者抗壓狀態(tài)下決斷能力不足的顯著影響；政府應(yīng)急決策失效的路徑主要可以分為決策偏差過失、決策遲滯規(guī)避及決策效用失調(diào)3種模式。在實(shí)際突發(fā)事件應(yīng)急決策過程中，這3種應(yīng)急決策失效模式可能交替發(fā)生，政府應(yīng)根據(jù)態(tài)勢風(fēng)險(xiǎn)及時(shí)調(diào)整行為策略。

5.2 管理啟示

防范應(yīng)急情報(bào)失誤主要是將突發(fā)事件信息流轉(zhuǎn)化為輔助決策的情報(bào)流，需要加強(qiáng)應(yīng)急情報(bào)服務(wù)體系與能力建設(shè)，通過前端把控、確保情報(bào)來源質(zhì)量以支持應(yīng)急決策，通過優(yōu)化終端情報(bào)使用、避免決策失效以提升應(yīng)急決策的智慧化水平。本文建議從構(gòu)建三元空間耦合的應(yīng)急情報(bào)感知機(jī)制、技術(shù)賦能的線上線下雙路徑觸發(fā)機(jī)制、多方協(xié)同的輔助決策機(jī)制、多元能力提升的考核問責(zé)機(jī)制4個(gè)方面防范應(yīng)急決策失效。

（1）構(gòu)建三元空間耦合的應(yīng)急情報(bào)感知機(jī)制。應(yīng)急情報(bào)是應(yīng)急決策的基礎(chǔ)和前提，發(fā)揮信息吸納整合對應(yīng)急決策的優(yōu)化作用至關(guān)重要。上文分析表明，情報(bào)整合的完備程度是影響決策主體制定決策的關(guān)鍵變量。應(yīng)形成物理域、信息域、社會(huì)域三元空間耦合的“人-機(jī)-物-環(huán)”情報(bào)感知路徑[86]，提升“數(shù)據(jù)-信息-情報(bào)”分析廣度和精度，盡可能地保障應(yīng)急情報(bào)的全面性。

（2）構(gòu)建技術(shù)賦能的線上線下雙路徑觸發(fā)機(jī)制。通過區(qū)塊鏈、物聯(lián)網(wǎng)、云計(jì)算、人工智能等技術(shù)賦能，及時(shí)監(jiān)測數(shù)據(jù)異常，情報(bào)傳遞打破層級限制，建立線下社區(qū)“吹哨預(yù)警”+各職能部門線上“網(wǎng)絡(luò)直報(bào)”的觸發(fā)應(yīng)急響應(yīng)機(jī)制，打破各部門情報(bào)的碎片化現(xiàn)狀，通過融合信息化技術(shù)的數(shù)字平臺確保情報(bào)傳遞及時(shí)、情報(bào)整合到位，盡可能拼湊突發(fā)事件“圖景全貌”，為后續(xù)應(yīng)急決策奠定基礎(chǔ)。

（3）構(gòu)建多方協(xié)同的輔助決策機(jī)制。在應(yīng)急決策過程中，各級黨政最高決策者不可能對所有專業(yè)都精通擅長，當(dāng)應(yīng)急決策難度超出決策主體的能力范疇時(shí)，需要擴(kuò)大決策參與群體，除了專業(yè)部門承擔(dān)輔助決策職能，也要考慮社區(qū)預(yù)警敏捷性、區(qū)域熟悉性等優(yōu)勢，構(gòu)建社區(qū)網(wǎng)格化管理預(yù)警、智庫專家提供決策建議、黨政主體進(jìn)行決策制定、職能部門執(zhí)行落地的多方參與協(xié)同決策機(jī)制，形成統(tǒng)籌協(xié)同、聯(lián)防聯(lián)控、共治共建的管理格局。

（4）構(gòu)建多元能力提升的考核問責(zé)機(jī)制。防范應(yīng)急決策失效，情報(bào)是基礎(chǔ)、技術(shù)是保障、人是關(guān)鍵，如何使用應(yīng)急情報(bào)取決于決策主體的能力與傾向。應(yīng)急決策過程中，面對決策主體因認(rèn)知局限、能力不足而導(dǎo)致的不敢為，擔(dān)心責(zé)任追究的不愿為，不積極采取措施的慢作為，對事態(tài)放任不管的不作為等決策規(guī)避遲滯現(xiàn)象，一方面，需要決策主體提升復(fù)雜情境下的決斷能力、風(fēng)險(xiǎn)溝通能力，另一方面，需要完善問責(zé)考核機(jī)制，發(fā)揮懲戒警示作用。在問責(zé)機(jī)制設(shè)置中，可實(shí)現(xiàn)決策主體利益與決策目標(biāo)激勵(lì)相容，規(guī)避“不求有功、但求無過”的消極心態(tài)，從根本上杜絕利用權(quán)力金錢等利益“擺平”的不良心態(tài)。

5.3 局限與展望

本文尚存在一定的局限性。第一，本文是在情報(bào)視域下探討應(yīng)急決策失效的誘發(fā)路徑，主要側(cè)重于挖掘應(yīng)急情報(bào)對應(yīng)急決策的影響，僅考慮了情報(bào)的全面性、及時(shí)性、正確性及決策主體思維能力和跨部門協(xié)同，但應(yīng)急決策失效的影響因素仍需從更多維度進(jìn)行深入研究，后續(xù)可以進(jìn)一步嘗試分析群體決策因素，如從眾心理、群體沖突、群體情緒等對應(yīng)急決策失效的影響；第二，盡管所篩選的突發(fā)事件案例均具有較大的社會(huì)影響，但仍然存在主觀選擇的偏差，需進(jìn)一步提升案例樣本選取的科學(xué)性；第三，后續(xù)研究可考慮采用模糊集分析不同因素組合對應(yīng)急決策失效的影響。