尚文濤，陳金輝，，劉龑龍，周 源

（1 科學技術部高技術研究發(fā)展中心，北京 100044；2 清華大學公共管理學院，北京 100084）

當今世界正處于百年未有之大變局，在新形勢下為更好謀求國家發(fā)展，必須要緊緊把握新一輪科技革命和產業(yè)革命的浪潮，深入實施創(chuàng)新驅動發(fā)展戰(zhàn)略。當前我國更多科技領域從跟跑轉向并跑和領跑［1］，黨的二十大報告提出：“堅持面向世界科技前沿、面向經濟主戰(zhàn)場、面向國家重大需求、面向人民生命健康，加快實現(xiàn)高水平科技自立自強。”以“賽馬制”等為代表的新型項目組織模式，既符合科研的發(fā)展規(guī)律，又體現(xiàn)國家戰(zhàn)略需求，正在成為重構新時期科研組織體系的重要組成部分，其對破解“卡脖子”問題和應對緊急突發(fā)事件及深化科技項目組織管理模式改革均具有重要的現(xiàn)實意義［2］?？萍疾奎h組印發(fā)《關于深入落實“四抓”要求加快轉變政府職能的意見（試行）》明確要求對于戰(zhàn)略意義重大但研發(fā)風險高，或時限要求緊迫的重大攻關任務，可面向不同技術路線同時支持多支研發(fā)團隊平行攻關，開展“賽馬爭先”的項目遴選機制。2021 年，為深化科技管理體制改革，《中華人民共和國國民經濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和 2035年遠景目標綱要》對“賽馬制”作出了明確部署。同年，習近平總書記在兩院院士大會、中國科協(xié)第十次全國代表大會上發(fā)表重要講話時，再次強調“要改革重大科技項目立項和組織管理方式，實行‘揭榜掛帥’、‘賽馬’等制度”［3］。美國國防部高級研究計劃局（defense advanced research projects agency，DARPA）一直處于美國及全球技術史上重大突破技術的核心地位，他們也相應的運用“賽馬式”資助管理方式以達到最佳的效果和科技戰(zhàn)略目標。其項目資助與管理采取資助多個機構、平行競爭和淘汰的方式，在最初階段小額資助多個團隊開展平行競爭，對于進展不力的團隊予以淘汰、或資助有更好技術方案的團隊和項目。這種方式促進了科學家開放合作，有助于實現(xiàn)協(xié)同創(chuàng)新，加速了技術擴散和升級速度，提高了項目的成功率［4-6］。隨著國內外對科研計劃項目“賽馬制”的研究逐步深入，更多的經驗將會得到應用和推廣。但是，在國家科技計劃項目管理實踐中，如何理解和把握“賽馬制”組織管理模式的特點，開展項目部署和實施，真正激發(fā)項目承擔單位的創(chuàng)新活力，發(fā)揮其優(yōu)勢作用，仍然需要進一步探索。

1 “賽馬制”內涵的理解與分析

賽馬是人類駕馭馬匹進行的一種競技活動，是世界性的傳統(tǒng)體育活動，也是馬術運動的一個主要項目和基礎項目，國內最早提出將“賽馬制”和科技項目管理結合的是深圳市［2］。梁正［7］認為，“賽馬制”一方面能更加充分地促進良性競爭，針對同一目標采用不同技術路線，有可能產生顛覆性、創(chuàng)新性方案；另一方面能通過分散化、分階段資助的方式，在前期對多個團隊給予小額資助，根據研發(fā)進展及時予以調整，按照技術路線成熟度和完成情況，加大或縮減支持力度，甚至終止、合并項目，使研究力量和科研資源逐步集中在優(yōu)勢方向上，提高科研資源使用效率；陳勁［7］建議，今后應進一步強化以技術指標為特征的項目評審標準，多關注以既有成果為特征而不是選擇項目負責人為主的“賽馬制”探索，在更大范圍發(fā)揮社會各領域的科研成果，積極鼓勵跨領域、跨部門、跨學科的科研成果，最大程度降低創(chuàng)新風險與成本，提高科技投資效率。崔向群［7］認為，“賽馬制”和“揭榜掛帥制”通過多方有序競爭激發(fā)創(chuàng)新激情與活力，真正讓有優(yōu)勢的地方和單位承建，能形成協(xié)同創(chuàng)新、良性競爭的有利局面，全面支撐重大戰(zhàn)略共性技術和產業(yè)發(fā)展。代小佩［7］認為，“賽馬”式攻關，就是在科研項目立項時，選擇多個優(yōu)質主體并行攻關，在項目開展過程中采取階段性考核、競爭性淘汰機制，讓真正干得好的主體脫穎而出，選出“千里馬”。賈寶余［8］等認為，“賽馬”模式具有主體的多元性與競爭性、過程的階段性、經費的漸進性這三個特點。陳海燕［2］認為，“賽馬制”的核心是在立項時平行資助多個主體，分階段考核淘汰，最終聚焦優(yōu)勢主體，實現(xiàn)科研攻關；其本質是競爭，通過良性的競爭激發(fā)人人爭先的風氣，促使有實力的主體脫穎而出。馮潔等［9］認為，應構建市場經濟條件下新型舉國體制，充分發(fā)揮中國特色社會主義能夠集中力量辦大事的體制優(yōu)勢，積極發(fā)揮有為政府、有效市場兩方面作用，集中優(yōu)勢資源力量，完善加強投入多元化、資源集約化、力量規(guī)?；摹按蟊鴪F作戰(zhàn)”模式，探索健全“揭榜掛帥”“賽馬制”等攻關機制。“賽馬制”項目著重解決緊急科研任務攻關、重大關鍵技術難題、突發(fā)性公共事件等“急難險重”科技難題，更加注重目標導向，尤其面向前瞻性、未知性等技術領域，為技術方向從不確定到確定提供了一種問題解決渠道，以“公平競爭、效率優(yōu)先”為實施原則，在管理實施過程中，通過引入競爭機制，實現(xiàn)科研攻關由單一承擔主體向多元化競爭主體轉變，采用不同路徑同步攻關、優(yōu)勝劣汰，最大限度地發(fā)揮各個科研團隊的潛能，最終決出“千里馬”。這不僅能有效降低技術選擇風險，而且可以提高項目成功率和經費利用率，進而達到既定的項目管理目標。其實質可認為是一種保障性機制，通過組織開展多種技術路徑攻關，規(guī)避“雞蛋放在一個籃子里”的實施風險［10］。

1.1 “賽馬制”項目攻關形式

“賽馬制”的項目攻關形式可大致分為以下三種（見圖1）。

圖1 “賽馬制”項目攻關形式

第一種為多種路徑自由公開賽。此類項目為了激發(fā)創(chuàng)新團隊的“變量”，讓有意愿的馬跑得起來。與公開擇優(yōu)的一般項目不同，此類攻關形式主要部署在某個緊缺技術領域或新興產業(yè)，注重培養(yǎng)創(chuàng)新團隊的原始創(chuàng)新能力，通過營造科技創(chuàng)新的濃厚氛圍，逐漸解決“從0 到1”的問題，重點強調技術路線的多樣化，產生“百花齊放，百家爭鳴”的集聚效應，支持多個項目立項實施，使科研團隊能力得到普遍提升。

第二種為可行路徑單項錦標賽。此類項目為了激勵優(yōu)質團隊的“增量”，讓跑起來的馬跑得更快。此類攻關形式緊盯任務目標導向，解決緊迫的現(xiàn)實難題，不拘泥于研發(fā)路徑的選擇，不需要十八般武藝樣樣精通，重點強調技術路線的可行性，強化“以快取勝、一招制敵”的霹靂手段，努力使研發(fā)團隊第一時間破題。

第三種為最優(yōu)路徑優(yōu)勢冠軍賽。這類項目為了激活頭部團隊的“存量”，讓跑得快的馬跑得更遠。此類攻關形式要求在項目實施中節(jié)約科研資源，做到科研成效最大，重點強調技術路線的最優(yōu)化，突出“標新立異，獨領風騷”的引領作用，有效整合和利用好有限的科研資源，最大程度發(fā)揮科研團隊在科技創(chuàng)新中的領軍優(yōu)勢，不斷提升團隊潛能，實現(xiàn)自我突破。

1.2 “賽馬制”適用范圍的分析

任何項目模式和管理機制都不可能成為“萬能公式”，均有其自身的適應性。從適用范圍來看，“賽馬制”項目既要綜合考慮技術攻關的必要性、緊迫性，又要兼顧考慮項目實施的風險、周期和資金投入，因此，對于實施周期比較長，資金投入比較高的項目不適宜采用“賽馬制”?？傮w來看，“賽馬制”沒有特定的適用場景，往往可以結合一般項目、“揭榜掛帥”項目等組織管理模式，傳導競爭壓力、催生科研動力，激發(fā)創(chuàng)新活力，確保項目的順利實施［11］。

從競爭強度來看，不同的攻關需求和任務目標所形成的競爭強度具有差異性。競爭強度高的項目，最多允許兩家科研團隊并行賽馬，層層設卡闖關，在對抗中全程領跑，最終允許一個具有優(yōu)勢的項目“出線”；競爭強度低的項目，允許一批數(shù)量的科研團隊同時立項支持，能跑多遠是多遠。

從經費資助來看，與一般項目或“揭榜掛帥”項目不同，“賽馬制”由于至少要支持兩個項目開展平行攻關，所需的科研經費額度更大。且為了充分發(fā)揮正向激勵的作用，“賽馬制”新項目大多為事前資助，并注重立項后、攻關過程中的考核評價，根據其結果進行分階段競爭性資助。［12］

從賽馬周期來看，根據賽馬攻關形式和實際需要，整個賽馬周期不宜過長，在項目全周期管理過程中要劃分幾個重要的里程碑節(jié)點，明確賽馬周期并開展淘汰性考核?！百愸R制”三種類型的攻關形式對比，見表1 所示。

表1 三類“賽馬制”攻關形式對比

現(xiàn)階段，優(yōu)化整合后的國家重點研發(fā)計劃，以“四個面向”為導向，以重點專項實施方案為依據，部署實施一大批科研項目，主要按照以下程序完成：項目指南征集→指南征求意見→發(fā)布正式指南→項目申報→項目遴選→項目立項→項目管理與實施→項目檢查→項目綜合績效評價。

按照年度重點專項項目指南要求，當同一指南方向下，兩個項目的評審結果相近，即投票結果相同，平均得分差別很小（2 分以內）時，對于技術路線明顯不同的兩個項目，可同時支持兩項，并開展重要里程碑節(jié)點考核，這就是典型的“賽馬制”中最優(yōu)路徑優(yōu)勢冠軍賽的典型模式。因此，以此類型作為研究重點予以探討。

2 “賽馬制”項目實施案例介紹

研究以科技部高技術研究發(fā)展中心開展“賽馬制”項目為案例，對其總體部署及實施情況進行分析，并總結得到相關主要經驗及特色做法?？茖W技術部高技術研究發(fā)展中心（以下簡稱為“高技術中心”）是經中央機構編制委員會批準成立，科學技術部直屬的公益一類事業(yè)單位，其主要職責有：受托承擔中央財政科技計劃（專項、基金等）中基礎前沿和高技術相關領域項目管理工作，履行項目管理專業(yè)機構職責；制定項目管理工作方案，組織編制經費概算，參與編制項目指南，受理項目申請，組織項目評審、立項、過程管理及綜合績效評價等；組織開展項目管理、技術研發(fā)等相關研討、培訓、科普工作；開展項目后續(xù)管理服務工作，推進成果匯交，推動轉移轉化及與地方產學研合作等相關工作；開展項目的組織實施、經費使用、專家履職監(jiān)督評估和科研誠信、科技倫理工作；受理或承辦相關項目管理實施中的申訴、舉報等，處理反饋并開展信用記錄；研究相關領域及國家重點實驗室的國內外科技現(xiàn)狀和發(fā)展趨勢，參與科技需求分析、技術預測和規(guī)劃編制等工作，為科技部宏觀決策提供建議和對策。

2.1 案例單位總體部署及實施情況分析

科學技術部高技術研究發(fā)展中心在“云計算和大數(shù)據”“地球觀測與導航”“重點基礎材料技術提升與產業(yè)化”等13 個重點專項及科技創(chuàng)新2030重大項目“新一代人工智能”中，共部署了46 組“賽馬制”項目（每組2 個項目），涉及國撥經費26.07億元。其中，高新領域部署17組，涉及國撥經費約9.66億元，基礎領域部署29 組，涉及國撥經費16.41 億元?！笆奈濉背跗?，在“生物大分子與微生物組”“物態(tài)調控”兩個專項，分別部署了2 個賽馬項目，涉及國撥資金8162.6 萬元。截至目前，高技術中心已對92 個項目開展了二次擇優(yōu)評估考核，89 個項目完成了中期檢查，77 個項目完成了項目綜合績效評價。各重點專項分別按國撥經費、部署數(shù)量劃分，具體情況見圖2 和圖3。

圖2 各專項“賽馬制”項目國撥經費分布

圖3 各專項“賽馬制”項目部署數(shù)量分布

從經費上看，“重點基礎材料技術提升與產業(yè)化”“增材制造與激光制造”等14 組項目的國撥經費相同，其余項目國撥經費差距較大。如，“納米科技”專項兩個項目差6 205萬元，“地球觀測與導航”專項兩個項目差2 380 萬元。項目啟動經費情況類似，除啟動經費相同的項目外，其余項目啟動經費差別約幾萬元至三百萬元不等。從數(shù)量上看，“納米科技”重點專項部署了11 組共計22 個項目，比重最大，占全部領域部署數(shù)量的25.6%，占基礎領域部署數(shù)量的38%。其次是“量子調控與量子信息”“蛋白質機器與生命過程調控”“全球變化及應對”，分別為7 組（14 個項目）、6 組（12 個項目）、4 組（8個項目）。從階段性考核結果上看，“戰(zhàn)略性先進電子材料”“煤炭清潔高效利用和新型節(jié)能技術”分別有1 個項目在二次擇優(yōu)后終止，其余專項各項目均獲繼續(xù)支持，淘汰率約2%。在繼續(xù)支持的項目中，絕大多數(shù)考核指標和研究內容達到了預期目標和水平，其中，76 個項目“完成”，11 個項目“超額完成”，2 個項目“基本完成”。

從項目綜合績效評價結果上看，所有項目結論為“通過”，按照平均得分，A 檔（≥90 分）有51個，B 檔（［80,90）分）有22 個，C 檔（＜80 分）有4 個，其中，基礎領域A 檔有42 個，占全部項目的82.4%；按照績效評價等級，有10 個項目績效評價等級為“優(yōu)秀”，其余為“合格”，資金結余1.46 億元，占國撥資金總數(shù)的5.6%，其中應上交資金1911.5 萬元。上述情況詳見圖4 所示。

圖4 項目綜合績效評價情況

2.2 案例分析相關主要經驗及特色做法

在規(guī)范同一指南方向下同時支持兩個不同技術路線項目的評審立項及后續(xù)二次評估擇優(yōu)工作，完善內部相關工作程序和要求，中心研究制定了《科技部高技術研究發(fā)展中心同一指南方向同時立項支持兩項項目管理工作細則（試行）》文件?！百愸R制”科研項目整體實施進展順利，不僅從制度上明確了立項程序，制定了考核方案，形成了特色做法，而且擇優(yōu)兩個科研主體并行攻關，在項目管理過程中采取階段性考核、競爭性淘汰機制，讓真正干得好的科研團隊發(fā)揮出了更大的作用，具體情況如下：

（1）項目評審時明確立項程序

對于年度指南中擬支持1-2個項目立項的情況，在答辯評審時，如果排在前兩名的項目符合立項基本條件（票數(shù)超過三分之二，分數(shù)超過75 分），滿足評審工作方案中規(guī)定的“評審結果相近”時（如，建議立項票數(shù)相同，綜合得分在85 分及以上，且相差在2 分及以內），評審專家需對兩個項目的技術路線做出判斷，并進行補充投票，填寫《同一指南方向下不同技術路線項目擇優(yōu)同時支持的專家補充意見表》，若三分之二及以上專家認為技術路線不一致、贊成立兩項，兩個項目執(zhí)行一段時間后（立項后1 年或2 年）須進行二次評估擇優(yōu)。簽署補充協(xié)議后，一般對于實施二次評估擇優(yōu)的項目啟動經費（第一批撥付的國撥經費）不超過總額的20%（一年后考核）或30%（兩年后考核）。

（2）二次擇優(yōu)前制定考核方案

在二次評估擇優(yōu)工作中，充分發(fā)揮專項總體專家組的咨詢把關作用，事前聽取兩個項目牽頭單位或項目負責人的意見，對評估方法、評估流程、評估指標、評估結果產生原則及評估專家組組成等征得雙方認可后，制定專門的考核方案，開展二次擇優(yōu)。二次擇優(yōu)一般以會議形式進行，會議可邀請項目視頻答辯評審的專家參加評估，如有需要可在會前開展現(xiàn)場考察、第三方評測等工作。

（3）二次擇優(yōu)中引入競爭性評測

在科技創(chuàng)新2030 重大項目“新一代人工智能”管理實施過程中，“擬人化人機交互服務關鍵技術與系統(tǒng)”等三個末級指南方向各同時立項支持兩個項目，并于項目實施一年后開展二次評估擇優(yōu)工作。在二次擇優(yōu)過程中，對照項目任務書的指標內容，確定競爭性評測框架，將競爭性評測分為對照指南及任務書的基礎項、強化項目目標的競爭項和鼓勵獨立路線的特色項，分別嘗試特色考題競爭互測、行業(yè)專家出題測試和自研平臺個性化測試三種方式，通過競爭性評測方式探索，更好地展現(xiàn)出項目成果的核心優(yōu)勢、技術特點和特定應用場景，更全面地反映了各項目的進展情況和成果水平。

3 “賽馬制”項目實施的有關問題及建議

在“十三五”期間，通過“賽馬制”管理模式的探索和實踐，一定程度上激發(fā)了科研團隊的積極性和競爭意識，增強了項目研究的創(chuàng)新性和任務布局的靈活性，有效提升了相關領域的技術創(chuàng)新能力。但是，在實際管理過程中也存在一些問題：

問題1：階段性考核有待優(yōu)化?！百愸R制”項目立項后1 至2 年進行考核擇優(yōu)，擇優(yōu)后兩者同時得到繼續(xù)支持，或者一項結題、另一項繼續(xù)支持，賽馬項目缺乏后續(xù)的績效考核機制，會逐漸演變?yōu)橐话憧蒲许椖?，容錯糾錯的能力變弱，攻關失敗的風險得不到有效補償。

問題2：科研項目經費配置有待統(tǒng)籌。在有限的專項科研經費下，同時支持多個攻關項目，一定程度上造成了科研經費分散。原則上，國撥經費及第一批撥付的立項啟動經費數(shù)量應當相同，如果科研資助經費存在差別，對于站在同一起跑線的兩個科研項目，在起步階段容易造成賽道偏離。

問題3：淘汰扶優(yōu)力度有待提高。“賽馬制”項目在二次擇優(yōu)后，兩個項目普遍得到繼續(xù)支持，缺少了對標的競爭主體，無法形成鯰魚效應，優(yōu)勝劣汰的競爭作用無法得到充分發(fā)揮，科研攻關的積極性有所下降。同時，科研項目管理服務的對象增多，帶來管理成本的相應增加。

問題4：公平公正的競爭環(huán)境較難得到絕對性保障?！百愸R制”項目的技術路線差異較大，尤其是對于自由探索的基礎研究項目，技術路線或實現(xiàn)方式尚不明確，關鍵節(jié)點科學選取和同步考核較為困難，在考核方案設計、評價程序與標準等方面，也難以營造絕對公平公正的競爭環(huán)境。

未來一個階段，“賽馬制”項目管理模式仍然需要開展大量的實踐探索、梳理總結，進一步劃定適用范圍，完善相關管理機制，切實促進科研主體之間的有效、有序競爭，解決應急、應難的緊迫性重大科研任務。對此提出相應的優(yōu)化建議如下：

建議1：鼓勵互斥擇優(yōu)。成立相對固定的評估專家組，專家組成員納入當年視頻評審未通過的競爭對手及對方團隊成員，從嚴進行全流程咨詢把關。

建議2：堅持同賽道擇優(yōu)。在國撥資金總額、第一批啟動資金撥付、賽馬周期、現(xiàn)場考察、第三方評測等方面，劃定統(tǒng)一的項目標準，保持同一個競爭賽道，公平開放地提供無差別無歧視的項目管理服務。

建議3：強化技術指標擇優(yōu)。評審立項時，以既有成果為前提，而不是選擇項目負責人為主的“賽馬”機制；任務書簽訂時，明確可量化、可考核的研究內容及競爭性指標；二次擇優(yōu)時，根據技術研發(fā)進展，開展雙方相互質詢的競爭性論證及多方面競爭性評測，做到成果上榜比、進度上榜賽。

建議4：引導正向激勵擇優(yōu)。對于“賽馬制”項目可弱化懲罰措施，主要以正向激勵為主，科研成效較好的項目可在競爭后獲得重點資助，資助經費在兩個項目間相互調配或通過預留資金機動調撥。

建議5：開展重要里程碑多節(jié)點、多階段擇優(yōu)。針對1年或2年后的單一階段性考核，結合項目特點，適當增加考核節(jié)點，制定科學合理的考核方案，細化擇優(yōu)后項目管理規(guī)范與實施細則。另外，基礎研究類建議不需設賽馬制，因為其不容易量化及考核。

4 結論

多種路徑自由公開賽、路徑單項錦標賽、最優(yōu)路徑優(yōu)勢冠軍賽3 種項目攻關形式各有特點，“賽馬制”沒有特定的適用場景，往往可以結合一般項目、“揭榜掛帥”項目等組織管理模式，傳導競爭壓力、催生科研動力，激發(fā)創(chuàng)新活力，確保項目的順利實施。案例分析相關主要經驗及特色做法有一定的借鑒意義和價值，階段性考核有待優(yōu)化、科研項目經費配置有待統(tǒng)籌、淘汰扶優(yōu)力度有待提高、公平公正的競爭環(huán)境較難得到絕對性保障等問題需要更進一步地優(yōu)化完善，鼓勵互斥擇優(yōu)、堅持同賽道擇優(yōu)、強化技術指標擇優(yōu)、引導正向激勵擇優(yōu)、開展重要里程碑多節(jié)點、多階段擇優(yōu)等方法建議的提出也會不斷促進實際管理過程的優(yōu)化和完善。