徐光木，張凱琳

（湖北師范大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理與法學(xué)院，湖北黃石 435002）

日本校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)（在日本稱“學(xué)習(xí)塾”）經(jīng)過半個多世紀(jì)的發(fā)展，治理機(jī)制已相對成熟，其發(fā)展過程可劃分為三個階段。一是粗放式發(fā)展階段。20世紀(jì)60—70年代日本為糾正填鴨式教育傾向開始實施“寬松教育”，這一政策因素與生育高峰導(dǎo)致的升學(xué)壓力增加發(fā)生疊加，使參加校外培訓(xùn)的學(xué)生數(shù)量激增，1962 年僅廣島市及周邊地區(qū)參加校外培訓(xùn)的初中生比例就達(dá)30.3%[1]，校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)開始迅速擴(kuò)張。二是加強(qiáng)監(jiān)管階段。20世紀(jì)80—90年代隨著日本中小學(xué)生參培率持續(xù)攀升，校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)開始泛濫，1985 年文部省《中小學(xué)生校外學(xué)習(xí)活動實態(tài)調(diào)查》顯示，日本中小學(xué)生的參培率呈明顯遞增趨勢，小學(xué)3 年級為12.9%，小學(xué)6 年級為29.6%，初中3 年級為47.3%。[2]日本文部省、經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)省（2001 年前稱通商產(chǎn)業(yè)?。┮蚨婪▽⑿Ｍ馀嘤?xùn)機(jī)構(gòu)納入監(jiān)管范疇，并協(xié)助成立全國學(xué)習(xí)塾協(xié)會加強(qiáng)行業(yè)自律。三是協(xié)同發(fā)展階段。21 世紀(jì)以來，由于認(rèn)識到參加校外培訓(xùn)對提高考試成績有明顯效果，校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)逐漸被政府和社會所認(rèn)可，其價值得以凸顯。2005年，日本內(nèi)閣府發(fā)布調(diào)查結(jié)果顯示，在提升學(xué)力方面，70.1%的家長認(rèn)為校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)比學(xué)校更有方法，也更具成效，持相反觀點的比例僅為4.3%。[3]情勢扭轉(zhuǎn)后，學(xué)校開始接納并主動尋求與校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的合作，協(xié)同主義下的校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)治理新模式由此展開。近些年來，在協(xié)同主義政策導(dǎo)向下，日本治理校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)雖然取得一定成績，但也開始面臨新問題，亟待在發(fā)展中加以解決。

一、日本校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)治理的新舉措

21 世紀(jì)以來，日本在既有成績基礎(chǔ)上結(jié)合社會需求和校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)發(fā)展新形勢采取針對性措施，進(jìn)一步促進(jìn)校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)治理的法治化，為校外培訓(xùn)與學(xué)校教育的協(xié)同發(fā)展創(chuàng)造良好條件。

(一)完善校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)治理法律體系

2006年，日本國會對原《教育基本法》進(jìn)行全面修訂，規(guī)定應(yīng)“通過資助和其他適當(dāng)方式努力振興私立學(xué)校教育”[4]。以此為依據(jù)，《學(xué)校教育法》作出相應(yīng)調(diào)整，明確包括私立學(xué)校在內(nèi)的各級各類學(xué)校和教育機(jī)構(gòu)的設(shè)置條件。[5]這標(biāo)志著校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)開始從原有企業(yè)身份中掙脫出來，成為教育事業(yè)的重要組成部分。但僅有法律層面的規(guī)定仍不夠，進(jìn)一步落實還離不開政府部門出臺具體細(xì)則作為解釋和支撐。2013 年，日本文部科學(xué)?。ㄓ稍牟渴『涂茖W(xué)技術(shù)廳于2001 年合并而成）修訂《學(xué)校教育法施行規(guī)則》，授予地方公共團(tuán)體教育委員會以推動學(xué)校教育與校外培訓(xùn)協(xié)作開展“周六教育活動”的權(quán)力。[6]校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)因此成為社會教育的重要實踐者和學(xué)校教育的重要支持者。2015 年，日本國會修訂《私立學(xué)校法》，對私立學(xué)校的行政監(jiān)管、內(nèi)部管理、賠償責(zé)任、預(yù)算、報酬、解散等作出具體規(guī)定[7]，次年文部科學(xué)省頒布的《私立學(xué)校法施行規(guī)則》就其貫徹落實作出進(jìn)一步詳細(xì)規(guī)定。[8]此外，2019 年以來，日本還頒布或修訂一系列相關(guān)法律，對校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的經(jīng)營行為進(jìn)行規(guī)制，如《特定商業(yè)交易法》《消費(fèi)者契約法》《個人信息保護(hù)法》《著作權(quán)法》《不當(dāng)贈品及不當(dāng)表示防止法》等，都有涉及校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的內(nèi)容。其中，《著作權(quán)法》第30 條至50條對著作權(quán)的限制進(jìn)行明確，規(guī)定學(xué)校和其他教育機(jī)構(gòu)“在認(rèn)為必要的限度內(nèi)”可以復(fù)制作品，但以營利為目的的校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)被排除在外[9]，這意味著校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)必須自編教材和學(xué)習(xí)資料等；《不當(dāng)贈品及不當(dāng)表示防止法》在第1 條立法目的中，明令禁止商業(yè)機(jī)構(gòu)在交易中利用不當(dāng)?shù)馁浧芳氨硎疽T顧客，對可能阻礙消費(fèi)者自主合理選擇的行為進(jìn)行限制和禁止。[10]相關(guān)法律體系的完善使日本實現(xiàn)對校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)運(yùn)營的全方位約束和監(jiān)管，以確保其能夠保持在法定軌道上運(yùn)行。

(二)構(gòu)建校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)協(xié)作治理格局

20世紀(jì)80年代，在探索構(gòu)建校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)協(xié)作治理機(jī)制之初，日本政府并沒有將校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)定位為教育機(jī)構(gòu)，而是僅僅在法律上賦予其企業(yè)身份[11]，因而經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)省被視為校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的唯一主管部門。該部門主要從規(guī)范企業(yè)經(jīng)營的角度對校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的經(jīng)營活動進(jìn)行監(jiān)管，如收費(fèi)投訴與經(jīng)營活動超許可范圍等，對教學(xué)活動及其質(zhì)量的監(jiān)管明顯欠缺。這一時期，文部省與厚生勞動省雖然也參與對校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的監(jiān)督，但居于次要地位。其原因有兩個：一是當(dāng)時《教育基本法》尚未修訂，文部省對私立學(xué)校和教育機(jī)構(gòu)的教學(xué)活動進(jìn)行全面監(jiān)管于法無據(jù)；二是厚生勞動省依法負(fù)責(zé)勞動者的權(quán)益保障，如有關(guān)培訓(xùn)機(jī)構(gòu)教師的勞動糾紛與工資等，但這些不屬于校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)治理的核心范疇。進(jìn)入21 世紀(jì)以后，隨著校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)生源增加、規(guī)模擴(kuò)大以及社會影響力提升，過去主要關(guān)注經(jīng)濟(jì)效益，較少關(guān)注教學(xué)質(zhì)量的問題得以暴露，日本于是以全面修訂《教育基本法》等為契機(jī)，將校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的教學(xué)活動納入新合并成立的文部科學(xué)省的職責(zé)范圍。從此，文部科學(xué)省和經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)省對校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)既有分工又有合作的協(xié)作監(jiān)管格局得以形成。其中，經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)省的職責(zé)是發(fā)展經(jīng)濟(jì)和產(chǎn)業(yè)，提升民間經(jīng)濟(jì)的活力等，文部科學(xué)省的職責(zé)是統(tǒng)籌教育、科學(xué)技術(shù)、學(xué)術(shù)、文化和體育等事務(wù)，兩者在校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)治理方面產(chǎn)生交集。

(三)完善校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)自我約束體制機(jī)制

在功能和性質(zhì)上，校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)是介于私營企業(yè)和學(xué)校之間的一種特殊組織形式，而且數(shù)量眾多、大小不一、類別多樣、經(jīng)營靈活，因而單純依據(jù)政府監(jiān)管還難以達(dá)到全面規(guī)制的目的。作為公益社團(tuán)法人的日本全國學(xué)習(xí)塾協(xié)會應(yīng)運(yùn)而生。20世紀(jì)80年代學(xué)習(xí)塾協(xié)會成立之初，協(xié)會的主要業(yè)務(wù)為制定校外培訓(xùn)“軟性”規(guī)范，偏重行業(yè)指導(dǎo)職能。但隨著校外培訓(xùn)市場的迅速擴(kuò)張，軟性約束的弊端很快就暴露出來。如校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的設(shè)立缺乏前置門檻、對教學(xué)過程的監(jiān)管相對不足、講師的素質(zhì)參差不齊等，尤其是學(xué)習(xí)塾協(xié)會制定的規(guī)范無強(qiáng)制執(zhí)行力和懲罰性措施，導(dǎo)致學(xué)生權(quán)益受到侵害的案例常有發(fā)生。為確保校外培訓(xùn)行業(yè)的健康發(fā)展，必須為學(xué)習(xí)塾協(xié)會及校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)建立強(qiáng)制性規(guī)范，以進(jìn)一步將其引向正軌。

進(jìn)入21 世紀(jì)后，日本開始著力加強(qiáng)校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的規(guī)范化建設(shè)。在制度建設(shè)方面，2004年啟動《學(xué)習(xí)塾法務(wù)管理者制度》，2006年制定《學(xué)習(xí)塾學(xué)生安全確保指南》，2020 年制定《學(xué)習(xí)塾經(jīng)營者新冠肺炎病毒感染癥對策指南》。在業(yè)務(wù)建設(shè)方面，2000 年啟動日本全國學(xué)力水平測試，2008 年啟動學(xué)習(xí)塾講師檢定，2012 年啟動學(xué)習(xí)塾認(rèn)證（對學(xué)習(xí)塾的服務(wù)水準(zhǔn)進(jìn)行評估和認(rèn)定），2016年啟動安心塾認(rèn)證（對學(xué)習(xí)塾的雇傭關(guān)系情況進(jìn)行評估和認(rèn)定），2020 年啟動各事業(yè)領(lǐng)域經(jīng)營力提高推進(jìn)機(jī)構(gòu)建設(shè)，等等。[12]在機(jī)構(gòu)建設(shè)方面，2019 年出臺《學(xué)習(xí)塾行業(yè)經(jīng)營力提升指南》，從學(xué)習(xí)內(nèi)容、設(shè)備投資、與學(xué)校教育的銜接、安全安心、人才培養(yǎng)、財務(wù)管理、知識產(chǎn)權(quán)、經(jīng)營資源組合等8 個方面要求校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)全面提升教育質(zhì)量和經(jīng)營能力。[13]日本學(xué)習(xí)塾協(xié)會通過制定規(guī)范、開展認(rèn)證等方式，積累較為豐富的行業(yè)自律工作經(jīng)驗，逐漸擴(kuò)大協(xié)會在民辦教育培訓(xùn)市場的話語權(quán)和影響力，為促進(jìn)校外培訓(xùn)行業(yè)健康發(fā)展作出積極貢獻(xiàn)。[14]

(四)引導(dǎo)校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)加強(qiáng)公益屬性建設(shè)

日本加強(qiáng)校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)治理的主要目的體現(xiàn)在兩個方面。一方面，提高校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的教學(xué)能力和經(jīng)營管理水平，維護(hù)和保障學(xué)生的正當(dāng)權(quán)益，與學(xué)校教育形成既有競爭又有合作的互動關(guān)系。另一方面，隨著校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)與學(xué)校教育協(xié)作關(guān)系的確立，逐步培育和不斷強(qiáng)化校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的公益屬性，即把校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)從營利性教育機(jī)構(gòu)向非營利性教育機(jī)構(gòu)引導(dǎo)。由于前述第一方面的體制機(jī)制已相對成熟，且取得階段性成績，因而近年來日本政府主要圍繞第二個方面開展探索。主要措施包括：支持民眾自發(fā)成立具有普惠性質(zhì)的校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)，如“夜?！薄肮?jié)假日培訓(xùn)班”等；為貧困學(xué)生參加校外培訓(xùn)提供費(fèi)用補(bǔ)助或無息貸款，如舉辦“免費(fèi)塾”“公營塾”，實施“教育支援計劃”“支持孩子未來全民運(yùn)動”等，以切斷貧困的代際傳遞。相比占主體地位的民辦營利性校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)，日本普惠性、公益性校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)具有以下特點：補(bǔ)助費(fèi)用不是對家庭的直接補(bǔ)助，而是補(bǔ)助校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)；以學(xué)校和社會教育設(shè)施等公設(shè)教育機(jī)構(gòu)為服務(wù)場所；地方自治團(tuán)體和學(xué)校對培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的教學(xué)內(nèi)容與運(yùn)營有一定限制；采取自愿制。[15]

二、日本校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)治理的新特征

21 世紀(jì)以來，隨著外部形勢的不斷變化，日本在原有尊重市場規(guī)律、依法治理、支持行業(yè)自律等特點的基礎(chǔ)上，在加強(qiáng)和改善校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)治理方面又形成一些新特征。

(一)關(guān)注法律實施效果

從20世紀(jì)中葉到20世紀(jì)末，在校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)治理方面，日本已經(jīng)形成以《教育基本法》為中心的完整法律體系。日本有關(guān)校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)治理的法律包括：《教育基本法》《學(xué)校教育法》《社會教育法》《終身學(xué)習(xí)振興法》等，對校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的教學(xué)行為進(jìn)行宏觀指導(dǎo)；《特定商業(yè)交易法》《消費(fèi)者契約法》《個人信息保護(hù)法》《勞動基準(zhǔn)法》等，對校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的經(jīng)營行為進(jìn)行法律約束，以確保學(xué)生、家長和講師的合法權(quán)益。但是，法律的生命力在于實施，只有轉(zhuǎn)化為具體措施后才具備相應(yīng)的執(zhí)行力。進(jìn)入21世紀(jì)后，隨著日本民眾對教育權(quán)利保障的需求日益強(qiáng)烈，日本政府逐步把對校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的關(guān)注點從“立法”向“執(zhí)法”轉(zhuǎn)移，確保法律實施達(dá)到預(yù)期效果。這主要體現(xiàn)在兩個方面。一是在執(zhí)法程序方面，通過修訂或出臺施行規(guī)則、指南、規(guī)約等，規(guī)范執(zhí)法的程序和步驟。如《學(xué)校教育法施行規(guī)則》《私立學(xué)校法施行規(guī)則》《學(xué)習(xí)塾行業(yè)經(jīng)營力提升指南》《面向新時代教育及地方創(chuàng)生的學(xué)校與區(qū)域社會協(xié)同機(jī)制及推進(jìn)方針》《全國學(xué)習(xí)塾協(xié)會自我管理規(guī)約》《學(xué)習(xí)塾認(rèn)證制度》《學(xué)習(xí)塾個人信息保護(hù)制度》《學(xué)習(xí)塾講師檢定制度》等。這些規(guī)制指南相當(dāng)于在《教育基本法》與《學(xué)校教育法》等立法基礎(chǔ)上長出的“四肢”，使法律條文進(jìn)一步具體化為可以直接執(zhí)行和運(yùn)用的行為規(guī)范，在規(guī)范校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)教學(xué)和經(jīng)營行為方面發(fā)揮著不可替代的規(guī)制作用。二是在執(zhí)法力度方面，通過明確文部科學(xué)省和經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)省對校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)治理的共同執(zhí)法主體地位，達(dá)到有權(quán)有責(zé)、權(quán)責(zé)統(tǒng)一的目的。共同治理不等于職責(zé)混淆，而是責(zé)任清晰、分工明確、相互配合。文部科學(xué)省和經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)省分別負(fù)責(zé)教學(xué)活動與經(jīng)營活動的監(jiān)管執(zhí)法。兩者之間邊界清晰、各有側(cè)重。這種分工格局有利于部門間加強(qiáng)執(zhí)法協(xié)作力度，避免相互推諉。

(二)提升協(xié)同治理效能

經(jīng)過長期實踐，日本政府逐漸認(rèn)識到，僅僅依靠政府的力量無法實現(xiàn)對校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的有效治理，必須充分動員社會力量才能達(dá)到善治目的。為此，日本政府開始在提升協(xié)同治理效能上下功夫。一是發(fā)揮公立學(xué)校的主導(dǎo)作用。公立學(xué)校由日本各級政府出資舉辦，起著基礎(chǔ)教育主渠道作用，但也存在管理僵化與動力不足等問題，特別是在培養(yǎng)學(xué)生的應(yīng)試能力方面明顯欠缺。校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)正好可以彌補(bǔ)上述不足、取長補(bǔ)短。近年來，公立學(xué)校充分利用其基礎(chǔ)教育主導(dǎo)地位，通過委托開展課后托管、“周六教育活動”、考試命題、教材編寫、教師培訓(xùn)等方式主動尋求與校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的合作，基本達(dá)到將校外培訓(xùn)納入自身框架、互利互惠的效果。二是發(fā)揮校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的自我約束作用。主要通過加強(qiáng)學(xué)習(xí)塾協(xié)會自身建設(shè)、完善內(nèi)部規(guī)章制度、出臺行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、加強(qiáng)行業(yè)自律，達(dá)到校外培訓(xùn)行業(yè)自我管理、自我約束、自我監(jiān)督的目的，實現(xiàn)政府規(guī)制與行業(yè)自律的結(jié)合。校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)也按照有關(guān)法令和學(xué)習(xí)塾協(xié)會的有關(guān)要求加強(qiáng)自身建設(shè)，提升自我管理水平，如河合塾、三尺塾等就是其中的代表。三是發(fā)揮市場的調(diào)節(jié)作用。在日本校外培訓(xùn)市場趨向飽和的背景下，校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的競爭壓力不斷增大，開始面臨前所未有的生存壓力[16]，一些教育企業(yè)因為服務(wù)質(zhì)量缺乏競爭力紛紛倒閉。據(jù)統(tǒng)計，僅2018 年日本倒閉的教育企業(yè)就有91 家，2015年以來，日本破產(chǎn)教育企業(yè)數(shù)連年增加。[17]

(三)強(qiáng)調(diào)教育機(jī)會公平

校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)發(fā)展至今，日本社會對其利弊一直存在爭議。校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)發(fā)展初期，對其爭議主要集中在加重學(xué)習(xí)負(fù)擔(dān)、助長應(yīng)試風(fēng)氣等方面，因此反對中小學(xué)生參加校外培訓(xùn)的呼聲很高；進(jìn)入21 世紀(jì)后，參加校外培訓(xùn)成為中小學(xué)生的學(xué)習(xí)常態(tài)，校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)逐漸被法律確認(rèn)、政府認(rèn)可、學(xué)校接納，爭議逐漸向教育機(jī)會公平方向轉(zhuǎn)移。[18]有觀點認(rèn)為，由于校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)收費(fèi)高昂，存在基于家庭收入差距的不平等，因此提出應(yīng)該以“教育機(jī)會均等”作為實質(zhì)性保障措施，最終實現(xiàn)“補(bǔ)習(xí)班機(jī)會平等”的構(gòu)想。該構(gòu)想依據(jù)的現(xiàn)實邏輯是：日本中小學(xué)生學(xué)力總體呈下降趨勢，但低收入家庭孩子由于花在學(xué)習(xí)上的時間相對更少，學(xué)力下降更加明顯。如果不致力于消除不同收入家庭學(xué)生學(xué)力上的差距，那么將會使貧困代際傳遞現(xiàn)象進(jìn)一步惡化。[19]這種觀點對日本政府決策產(chǎn)生顯著影響。此后，日本政府以推進(jìn)教育機(jī)會公平為價值導(dǎo)向，開始推出免費(fèi)塾、公營塾、無息貸款和采取政府補(bǔ)助、民間互助等措施緩和矛盾，使更多低收入家庭的孩子有機(jī)會接受校外培訓(xùn)，從而在一定程度上減少他們在升學(xué)考試競爭中的劣勢。

三、日本校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)治理的新問題

21 世紀(jì)以來，日本在校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)治理方面成績顯著，使法律認(rèn)可、政府主導(dǎo)、學(xué)校引導(dǎo)與行業(yè)自律相結(jié)合的校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)治理格局得以基本形成，日本校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)逐步走向公益性和多元化發(fā)展路徑。[20]但是，隨著外部形勢不斷變化，日本在校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)治理方面又開始面臨一些新問題。

(一)高額培訓(xùn)費(fèi)用下家庭不堪重負(fù)

日本政府雖然為貧困家庭孩子參加校外培訓(xùn)提供多種教育福利措施，但真正能夠享受到這種福利的家庭極其有限，絕大多數(shù)家庭只能依靠家庭收入支付培訓(xùn)費(fèi)用。以高中生為例，根據(jù)日本總務(wù)省統(tǒng)計局公布的數(shù)據(jù)，2020 年日本高中男生的升學(xué)率為53.2%，女生為58.3%。[21]由于升學(xué)競爭激烈，為了能考出理想成績爭取到進(jìn)入名校就讀的機(jī)會，日本高中生不得不參加校外培訓(xùn)。日本校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)收費(fèi)名目繁多，主要包括以下類型：入學(xué)金，不論學(xué)生所選課程數(shù)一律征收；年度授課費(fèi)，分集體輔導(dǎo)、個別輔導(dǎo)等多個標(biāo)準(zhǔn)；季節(jié)講習(xí)費(fèi)，暑期講習(xí)和冬季講習(xí)等期間的費(fèi)用，平時不參加授課的學(xué)生收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)更高；自編教材相關(guān)費(fèi)用；模擬考試費(fèi)；其他諸費(fèi)，包括通信費(fèi)、計算機(jī)系統(tǒng)維護(hù)和運(yùn)營費(fèi)、學(xué)習(xí)環(huán)境維持等機(jī)構(gòu)運(yùn)營費(fèi)（見表1）。

表1 學(xué)生參加校外培訓(xùn)家庭費(fèi)用支出表（萬日元）

與校外培訓(xùn)支出形成對比的是，日本普通居民收入處于相對較低水平。根據(jù)株式會社2022 年的調(diào)查數(shù)據(jù)，日本人均年收入為445 萬日元，其中男性483萬日元，女性378萬日元。[22]這意味著，一個孩子的校外培訓(xùn)費(fèi)用平均需要花費(fèi)一個成年勞動力1/4～1/3 的年收入。因此，孩子校外培訓(xùn)費(fèi)用構(gòu)成日本家庭的主要支出。一些普通家庭為了“不讓孩子輸在起跑線上”，不惜承受“貸款型興學(xué)金”等負(fù)擔(dān)。還有一些父母由于背負(fù)孩子的校外輔導(dǎo)等費(fèi)用，年老后因為沒有儲蓄或仍然需要償還貸款而“老后破產(chǎn)”[23]。日本文部科學(xué)省2019年發(fā)布的《幼兒園與中小學(xué)生學(xué)習(xí)費(fèi)用調(diào)查》顯示，校外培訓(xùn)費(fèi)用占據(jù)校外活動費(fèi)用支出的比例分別為，公立初中67%、私立初中46%，公立高中61%、私立高中52%。[24]可見，校外培訓(xùn)負(fù)擔(dān)重，并不是高中生所在家庭的特例，而是貫穿于整個中小學(xué)階段，特別是中學(xué)階段。日本普通家庭因此承受著異常沉重的校外培訓(xùn)費(fèi)用負(fù)擔(dān)。

(二)過度市場化下校外培訓(xùn)亂象顯現(xiàn)

日本政府奉行的校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)市場化發(fā)展策略，一方面使校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)迅速發(fā)展壯大，得到政府和社會認(rèn)可；另一方面隨著低生育率下的校外培訓(xùn)市場飽和，日本校外培訓(xùn)的過度市場化特征開始顯現(xiàn)，出現(xiàn)一些可能影響行業(yè)持續(xù)健康發(fā)展的亂象。一是走向壟斷。由于信息高度發(fā)達(dá)和交通日益便利，傳統(tǒng)“立足當(dāng)?shù)?、只招收?dāng)?shù)睾⒆印钡墓逃姓J(rèn)識被打破，人們開始被大型校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的廣告宣傳和升學(xué)業(yè)績所吸引，日本校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)因而走上類似企業(yè)壟斷的發(fā)展路徑。從此，極具個性色彩的地方性校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)開始退出市場，逐步被校外培訓(xùn)“巨無霸”兼并或取而代之，如東進(jìn)補(bǔ)習(xí)學(xué)校收購四谷大塚、由代代木研討會收購薩皮克斯（SAPIX）就是其中的典型案例[25]，而且進(jìn)一步的兼并還在進(jìn)行當(dāng)中。二是不正當(dāng)競爭。從近年來日本法院公布的訴訟文書中可以發(fā)現(xiàn)，講師違反競業(yè)禁止規(guī)定，利用所掌握的顧客信息與原雇主爭搶生源[26][27]，以及夸大成績、虛假宣傳[28]的案例較為常見，對校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的整體形象造成負(fù)面影響。三是生源“商品化”。盡管日本政府嘗試將校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)朝公益性方向引導(dǎo)，但此舉并沒有改變校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的私營企業(yè)本質(zhì)。校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)通常將學(xué)生定位為“客戶”，為實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益的最大化，還進(jìn)一步將學(xué)生分成兩類。一類是可能在升學(xué)考試中取得優(yōu)異成績的“業(yè)績型客戶”。培訓(xùn)機(jī)構(gòu)通常會將優(yōu)勢資源向這部分學(xué)生集中，進(jìn)行嚴(yán)格管理和特殊關(guān)照，以期積累培訓(xùn)業(yè)績。另一類是成績平平的“注資型客戶”。這部分學(xué)生占生源的大多數(shù)，主要負(fù)責(zé)向培訓(xùn)機(jī)構(gòu)注資，在培訓(xùn)機(jī)構(gòu)內(nèi)部通常處于放任狀態(tài)。[29]可見，在日本校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)看來，學(xué)生并非總作為受教育者而受到應(yīng)有的重視，相反他們甚至被視為獲利工具。從這個意義上講，日本政府所極力推崇的校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)協(xié)同治理其實面臨著嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)，甚至面臨被架空的威脅。

(三)以教育自由化為名消減公共教育支出

日本推行學(xué)校教育和校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)協(xié)同發(fā)展的初衷主要是實現(xiàn)兩者在一般與個性、僵化與靈活、寬松教育與強(qiáng)化應(yīng)試等方面的優(yōu)勢互補(bǔ)，但隨著公立學(xué)校與校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)合作程度的加深，后者越來越廣泛且深入地介入原本屬于學(xué)校教育的領(lǐng)域。如委托課后托管、校外補(bǔ)習(xí)、邀請培訓(xùn)機(jī)構(gòu)講師進(jìn)公立學(xué)校授課或培訓(xùn)公立學(xué)校教師等?！耙剐！笔录切Ｍ馀嘤?xùn)機(jī)構(gòu)“越界”的標(biāo)志性事件，事件的大致過程是：為解決一直以來公立學(xué)校優(yōu)秀學(xué)生無法再提高成績問題，東京都部分居民自發(fā)開辦“夜校”，邀請講師周末或晚上集中上課，2 門課程1.8 萬日元，3 門課程2.4 萬日元，費(fèi)用只有校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)費(fèi)用的1/2。對于居民自發(fā)組織的這一惠民舉措，東京都教委最初以違反“教育機(jī)會均等”原則予以反對，后經(jīng)過調(diào)查論證，最終承認(rèn)這一做法的合法性。[30]該事件意義重大，在日本教育界產(chǎn)生廣泛影響，被認(rèn)為是地方政府將提高學(xué)習(xí)成績，培養(yǎng)準(zhǔn)大學(xué)生，特別是名校生的責(zé)任甩給社會的信號，引來其他地區(qū)效仿。[31]此后，各地公立學(xué)校公開利用周末或其他假期委托校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)進(jìn)行集中授課，費(fèi)用則由學(xué)生個人承擔(dān)。對貧困地區(qū)，則采取政府購買或發(fā)放補(bǔ)貼等方式給予一定支持。此舉在日本引起廣泛爭議，被認(rèn)為是政府以推進(jìn)教育自由化與多樣化為名，減少政府對基礎(chǔ)教育的投入，縮小公共教育規(guī)模，反過來又助推民間資本向公共教育滲透的表現(xiàn)。此舉腐蝕基礎(chǔ)教育的公共性，因而是不負(fù)責(zé)任的。2001 年中小學(xué)教育費(fèi)總額分別為37.3千億日元和66.1 千億日元，2010 年下降為35.1千億日元和62.4千億日元，2021年進(jìn)一步下降為33.8千億日元和60.1千億日元，對比2001年降幅為9.4%和9.1%[32]，這在一定程度上佐證上述觀點。

四、結(jié)語

日本校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)已走過半個多世紀(jì)的發(fā)展歷程，歷經(jīng)興起、泛濫、協(xié)同三個發(fā)展階段。在不同階段，日本政府結(jié)合本國實際采取治理措施，使校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)逐漸在彌補(bǔ)學(xué)校教育不足方面發(fā)揮重要作用，得到政府、社會和學(xué)校認(rèn)可。由于起步較早、發(fā)展較快、措施較準(zhǔn)，日本政府在校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)治理方面已經(jīng)形成一些有效舉措和經(jīng)驗性做法，極具東方特色。與此同時，隨著外部形勢的不斷變化，日本在校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)治理方面又開始面臨一些新的問題，主要表現(xiàn)為培訓(xùn)費(fèi)用高、過度市場化、校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)“越界”等。這些問題的出現(xiàn)既有資本主義制度下的資本逐利性根源，也存在政策舉措過度或不到位等緣故。下一步，日本需要緊跟時代發(fā)展和結(jié)合本國實際，進(jìn)一步從法律、政府、社會、行業(yè)等多個層面對校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)進(jìn)行全方位深度治理，特別是通過充分論證進(jìn)一步明確定位，科學(xué)界定學(xué)校教育和校外培訓(xùn)的邊界[33]，大力發(fā)展基于社會需要而不是少數(shù)人需要的公益型校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)[34]，來破解校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)治理中出現(xiàn)的新問題，以更好地實現(xiàn)校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)與學(xué)校教育協(xié)同發(fā)展的目標(biāo)。