陳 寧 魯冰洋

黨的二十大報(bào)告指出,新時(shí)期要健全覆蓋全民、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)、公平統(tǒng)一、安全規(guī)范、可持續(xù)的多層次社會(huì)保障體系。這是黨和國(guó)家對(duì)促進(jìn)社會(huì)保障事業(yè)高質(zhì)量發(fā)展提出的新的時(shí)代要求,也意味著今后的社會(huì)保障項(xiàng)目要實(shí)現(xiàn)應(yīng)保盡保,社會(huì)保障水平要實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)和區(qū)域平衡,社會(huì)保障責(zé)任分擔(dān)要實(shí)現(xiàn)公平合理。同時(shí),還需認(rèn)識(shí)到的是,中國(guó)正式步入人口負(fù)增長(zhǎng)時(shí)代的人口發(fā)展現(xiàn)實(shí)。國(guó)家統(tǒng)計(jì)局相關(guān)數(shù)據(jù)顯示,2022年年末全國(guó)人口比2021年減少85萬(wàn)人,這是中國(guó)60余年來(lái)首次出現(xiàn)人口總量下降現(xiàn)象,也預(yù)示著人口總量減少或?qū)⒊蔀橹袊?guó)人口發(fā)展的一種長(zhǎng)期趨勢(shì)。在人口負(fù)增長(zhǎng)的大趨勢(shì)下,可以預(yù)見(jiàn),在今后很長(zhǎng)一段時(shí)期內(nèi)中國(guó)人口總量或?qū)⒊氏陆第厔?shì),人口年齡結(jié)構(gòu)亦不再年輕。那么,在人口底座發(fā)生“逆轉(zhuǎn)”的社會(huì)形態(tài)下,以現(xiàn)收現(xiàn)付制為主體的現(xiàn)代社會(huì)保障制度如何因應(yīng)人口負(fù)增長(zhǎng)的挑戰(zhàn)進(jìn)行調(diào)整,進(jìn)而實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展,成為當(dāng)前亟待回應(yīng)的理論議題和現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。

一、人口負(fù)增長(zhǎng)趨勢(shì)下社會(huì)保障高質(zhì)量發(fā)展的問(wèn)題提出

現(xiàn)代工業(yè)化大生產(chǎn)催生并繁榮了現(xiàn)代社會(huì)保障制度,而其有效建構(gòu)及長(zhǎng)效運(yùn)行的基礎(chǔ)則是近百年來(lái)人類社會(huì)人口的持續(xù)增長(zhǎng)與年輕型的人口結(jié)構(gòu)。人口本身既是社會(huì)保障制度的目標(biāo)群體,也是社會(huì)保障制度建構(gòu)和運(yùn)行的基礎(chǔ)性變量。因此,人口變化與社會(huì)保障制度之間有著緊密的內(nèi)在邏輯關(guān)系,一個(gè)國(guó)家和地區(qū)的人口數(shù)量、結(jié)構(gòu)和分布變化直接影響社會(huì)保障制度的運(yùn)行狀態(tài)。如果制度設(shè)計(jì)不能適應(yīng)人口形態(tài)轉(zhuǎn)型,必然會(huì)出現(xiàn)制度供給與需求滿足之間的錯(cuò)位,不僅無(wú)法達(dá)成制度目標(biāo),而且會(huì)衍生負(fù)面效應(yīng)甚至引發(fā)新的社會(huì)沖突[1]。未來(lái),人口負(fù)增長(zhǎng)將深刻影響中國(guó)人口的年齡結(jié)構(gòu)、分布結(jié)構(gòu)和代際關(guān)系?！拔锤幌蓉?fù)”“老負(fù)疊加”“分布失衡”等新的人口發(fā)展特點(diǎn)將會(huì)引發(fā)人口全要素與社會(huì)保障制度變革交織聯(lián)動(dòng),并對(duì)中國(guó)社會(huì)保障的制度設(shè)計(jì)和財(cái)政可持續(xù)性構(gòu)成重大挑戰(zhàn)。

過(guò)去數(shù)十年來(lái),人口發(fā)展與社會(huì)保障制度的關(guān)系一直為學(xué)界所關(guān)注,圍繞人口規(guī)模、人口增長(zhǎng)與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)關(guān)系的研究成果頗豐,并形成了兩條主要研究路徑:一是探討社會(huì)保障制度建設(shè)對(duì)人口自身發(fā)展的影響。如社會(huì)保障制度如何直接影響人們的生育觀念[2]、生育水平和人口結(jié)構(gòu)[3];完善的社會(huì)保障制度對(duì)于促進(jìn)人的全面發(fā)展,提升人口素質(zhì)和人力資本水平的正效應(yīng)[4]。二是人口變動(dòng)對(duì)社會(huì)保障發(fā)展的影響。諸多研究探討了人口結(jié)構(gòu)變化與社會(huì)保險(xiǎn)支出的關(guān)系[5],以及生育政策調(diào)整對(duì)社會(huì)保障制度運(yùn)行的影響等[6]。整體而言,既往研究社會(huì)保障發(fā)展的主要著眼點(diǎn)是中國(guó)過(guò)去連續(xù)幾十年人口增長(zhǎng)的社會(huì)需求結(jié)構(gòu),相關(guān)理論觀點(diǎn)的提出也都是基于人口總量整體增長(zhǎng)的時(shí)代背景。但是,隨著人口格局的歷史性轉(zhuǎn)變,今后中國(guó)社會(huì)保障發(fā)展面臨的主要問(wèn)題是人口負(fù)增長(zhǎng)與人口老齡化疊加下的新的社會(huì)需求結(jié)構(gòu)。中國(guó)作為人口長(zhǎng)期正增長(zhǎng)的超大規(guī)模人口國(guó)家,其整體性的負(fù)增長(zhǎng)實(shí)際上是社會(huì)人口本身發(fā)生了深刻變化,這是一個(gè)長(zhǎng)期累積并逐漸顯化的過(guò)程,不能簡(jiǎn)單化為表層的人口數(shù)量減少,其內(nèi)在影響是極其復(fù)雜的。鑒于以往人口與社會(huì)保障理論較少討論人口負(fù)增長(zhǎng)與社會(huì)保障發(fā)展的關(guān)系,尚未很好地回答人口負(fù)增長(zhǎng)時(shí)代如何實(shí)現(xiàn)社會(huì)保障高質(zhì)量發(fā)展的問(wèn)題,有必要基于人口負(fù)增長(zhǎng)的大趨勢(shì),探討人口負(fù)增長(zhǎng)對(duì)社會(huì)保障高質(zhì)量發(fā)展提出的挑戰(zhàn)以及社會(huì)保障應(yīng)對(duì)人口負(fù)增長(zhǎng)的發(fā)展之策。

二、人口負(fù)增長(zhǎng)驅(qū)動(dòng)中國(guó)人口變化新趨勢(shì)

本文討論的人口負(fù)增長(zhǎng)是由人口發(fā)展內(nèi)在機(jī)制決定的,是長(zhǎng)期的低生育率和預(yù)期壽命延長(zhǎng)并行驅(qū)動(dòng)形成的一種新人口格局。內(nèi)生性人口負(fù)增長(zhǎng)一旦開(kāi)啟,持續(xù)周期一般較長(zhǎng),并伴隨結(jié)構(gòu)老化,人口總量重回正增長(zhǎng)域的難度極大[7]。中國(guó)自20世紀(jì)90年代人口生育率下降到更替水平以下之后,生育水平長(zhǎng)期處于低位,積聚了龐大的人口負(fù)增長(zhǎng)勢(shì)能。從2022年開(kāi)始,我國(guó)人口的死亡率與出生率出現(xiàn)交叉且反向而行,人口走向常態(tài)的負(fù)增長(zhǎng)階段。未來(lái),我國(guó)人口規(guī)模的萎縮趨勢(shì)不會(huì)因生育水平的提升而被抑制。因此,需要充分認(rèn)識(shí)人口負(fù)增長(zhǎng)階段的人口數(shù)量和結(jié)構(gòu)的巨大變化,尤其是伴隨年齡結(jié)構(gòu)內(nèi)在變遷、人口遷移轉(zhuǎn)變等情況而涌現(xiàn)出的新趨勢(shì)。

1.人口負(fù)增長(zhǎng)與人口老齡化相疊加且互相強(qiáng)化

人口負(fù)增長(zhǎng)不僅是規(guī)模問(wèn)題,也是結(jié)構(gòu)問(wèn)題,總?cè)丝谪?fù)增長(zhǎng)往往伴隨著年齡結(jié)構(gòu)的老化,而且人口負(fù)增長(zhǎng)周期及其強(qiáng)度與老齡化程度呈正相關(guān)[8]。如圖1所示,中國(guó)進(jìn)入老齡化社會(huì)以來(lái),老齡化水平由2000年的10.2%增至2020年的18.7%①。同期,人口規(guī)模依然保持正增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)。但是,自2022年人口自然增長(zhǎng)率進(jìn)入負(fù)增長(zhǎng)域以后,中國(guó)人口老齡化進(jìn)程明顯加快,到2035年人口老齡化水平將達(dá)到30.3%,老年人口數(shù)增至4.24億人②。隨著處于人口負(fù)增長(zhǎng)的周期越長(zhǎng),中國(guó)人口老齡化程度將進(jìn)一步加深,到2050年人口自然增長(zhǎng)率或?qū)⒔抵?6.3‰,人口老齡化水平亦將進(jìn)一步提升至40%,中國(guó)老年人口規(guī)?？赡苓_(dá)到5.18億人,屆時(shí)將跨入超老齡社會(huì)③。

圖1 2000—2050年中國(guó)人口自然增長(zhǎng)率和老齡化水平變動(dòng)趨勢(shì)

由此可見(jiàn),人口負(fù)增長(zhǎng)與人口老齡化呈現(xiàn)出互相強(qiáng)化的規(guī)律性特征,人口負(fù)增長(zhǎng)時(shí)代的到來(lái)則意味著國(guó)家應(yīng)對(duì)人口老齡化的挑戰(zhàn)將進(jìn)一步加劇。不僅如此,隨著人均預(yù)期壽命持續(xù)提升,未來(lái)老年人口高齡化趨勢(shì)明顯。2020年,中國(guó)80歲及以上老人為3570萬(wàn)人,到2035年將翻一番,達(dá)到7960萬(wàn)人,這意味著失能老人規(guī)模亦將擴(kuò)大。未來(lái)30年間,我國(guó)老年人口數(shù)量和老齡化水平都將在當(dāng)下的基礎(chǔ)上倍增,總?cè)丝谥薪话雽⑹抢夏耆?這對(duì)整個(gè)社會(huì)保障制度的發(fā)展將產(chǎn)生深刻、全面、長(zhǎng)遠(yuǎn)的影響,進(jìn)而影響社會(huì)經(jīng)濟(jì)整體的生產(chǎn)、消費(fèi)結(jié)構(gòu)。

2.人口負(fù)增長(zhǎng)與極低生育率相疊加且互相強(qiáng)化

從理論上而言,低生育率是內(nèi)生性人口負(fù)增長(zhǎng)的核心驅(qū)動(dòng)力,但是低生育率對(duì)人口負(fù)增長(zhǎng)的影響具有時(shí)滯性和隱蔽性,不是“立竿見(jiàn)影”,而是一個(gè)不斷積聚、逐漸顯化的長(zhǎng)期過(guò)程。如圖2所示④,20世紀(jì)90年代中期,中國(guó)總和生育率開(kāi)始降至更替水平以下,之后生育水平動(dòng)態(tài)下降且一直保持在低位,到2020年總和生育率處于1.3的極低水平。然而,盡管總和生育率長(zhǎng)期低位運(yùn)行,但是由于人口慣性,在生育率降至更替水平以下之后,中國(guó)人口總量依然保持了20余年的正增長(zhǎng),只是人口增速逐漸放緩,并于2021年下滑至零增長(zhǎng)域。從2022年開(kāi)始,中國(guó)人口將走向常態(tài)的負(fù)增長(zhǎng)階段。而后,在一個(gè)相當(dāng)長(zhǎng)的人口負(fù)增長(zhǎng)周期內(nèi),中國(guó)總和生育率都將始終低于更替水平,甚至面臨嚴(yán)峻的極低生育率形勢(shì)。持續(xù)20多年的低生育率集聚了大量人口負(fù)增長(zhǎng)勢(shì)能,加之未來(lái)生育率難以回升至更替水平之上,人口負(fù)增長(zhǎng)勢(shì)能將進(jìn)一步積累,人口負(fù)增長(zhǎng)趨勢(shì)短期內(nèi)難以逆轉(zhuǎn)。中國(guó)人口發(fā)展面臨老齡化、少子化、不婚化三重嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。中國(guó)目前正處在城市化的爬坡階段,隨著中國(guó)城市化水平持續(xù)上升,疊加當(dāng)下極低的生育意愿與生育水平,未來(lái)人口加速負(fù)增長(zhǎng)的效應(yīng)將進(jìn)一步顯現(xiàn),低生育率與人口負(fù)增長(zhǎng)相互強(qiáng)化,形成惡性循環(huán),進(jìn)而可能推動(dòng)人口落入并長(zhǎng)期困囿于“人口負(fù)增長(zhǎng)陷阱”。

圖2 1990—2050年中國(guó)人口自然增長(zhǎng)率和總和生育率變動(dòng)趨勢(shì)

3.人口負(fù)增長(zhǎng)與勞動(dòng)年齡人口加速負(fù)增長(zhǎng)、老化相疊加

在過(guò)去很長(zhǎng)一個(gè)時(shí)期內(nèi),中國(guó)經(jīng)歷了勞動(dòng)力的快速增長(zhǎng)階段。2010年以后,中國(guó)勞動(dòng)力供給開(kāi)始發(fā)生逆轉(zhuǎn),15—59歲的勞動(dòng)年齡人口在2011年開(kāi)始出現(xiàn)負(fù)增長(zhǎng),成為人口負(fù)增長(zhǎng)的一個(gè)前兆。相關(guān)數(shù)據(jù)顯示,2011年中國(guó)15—59歲勞動(dòng)力人口數(shù)量為9.41億,占總?cè)丝诒戎貫?9.8%,到2021年降至8.82億,占比降至62.5%⑤。中國(guó)勞動(dòng)年齡人口的數(shù)量和比重自2012年至2022年連續(xù)10年出現(xiàn)雙降,年均減少約580萬(wàn)人⑥。這一階段勞動(dòng)年齡人口負(fù)增長(zhǎng)是在總?cè)丝谝廊粌粼鲩L(zhǎng)的情境下出現(xiàn)的,減少速度比較平緩,是總?cè)丝诤蛣趧?dòng)年齡人口疊加負(fù)增長(zhǎng)之前的一個(gè)緩沖期。但是,隨著人口發(fā)展進(jìn)入負(fù)增長(zhǎng)階段,未來(lái)勞動(dòng)力人口總數(shù)持續(xù)減少的趨勢(shì)難以逆轉(zhuǎn),到2035年勞動(dòng)年齡人口將降至8億人左右,到2050年將下降至6.5億人左右⑦。與此同時(shí),中國(guó)勞動(dòng)力人口平均年齡呈現(xiàn)上升趨勢(shì),勞動(dòng)力老化現(xiàn)象日益加劇。由中央財(cái)經(jīng)大學(xué)人力資本與勞動(dòng)經(jīng)濟(jì)研究中心發(fā)布的《中國(guó)人力資本報(bào)告2022》顯示,2001—2020年間,全國(guó)勞動(dòng)力人口平均年齡從35.3歲上升到了39.0歲。綜合而言,勞動(dòng)力負(fù)增長(zhǎng)還通過(guò)年齡結(jié)構(gòu)的作用,與出生率和死亡率共同強(qiáng)化總?cè)丝谪?fù)增長(zhǎng)趨勢(shì)。而人口負(fù)增長(zhǎng)也將通過(guò)持續(xù)萎縮的出生隊(duì)列的年齡推移導(dǎo)致未來(lái)勞動(dòng)力人口總量繼續(xù)下降,且二者互相強(qiáng)化。

4.人口負(fù)增長(zhǎng)與區(qū)域間人口發(fā)展不平衡相疊加

一個(gè)國(guó)家總?cè)丝诔霈F(xiàn)負(fù)增長(zhǎng),并不意味著所有區(qū)域都進(jìn)入負(fù)增長(zhǎng)通道,受生育水平和人口遷移的影響,有些區(qū)域依然會(huì)維持人口正增長(zhǎng),而與之相對(duì)應(yīng)的情況是,另一些地區(qū)將出現(xiàn)超過(guò)全國(guó)平均水平的人口負(fù)增長(zhǎng)[9]。未來(lái)我國(guó)東部經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)以及中西部一些具有經(jīng)濟(jì)活力的城市仍對(duì)外來(lái)人口具有吸引力,而欠發(fā)達(dá)地區(qū)則會(huì)成為人口的主要遷出地。長(zhǎng)期的人口負(fù)增長(zhǎng)將削弱欠發(fā)達(dá)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展動(dòng)力和公共服務(wù)供給水平,加速人口流失,導(dǎo)致人口進(jìn)入弱勢(shì)累積的變化過(guò)程。如此一來(lái),全國(guó)性人口負(fù)增長(zhǎng)的負(fù)面影響將會(huì)更集中地表現(xiàn)在欠發(fā)達(dá)地區(qū),形成弱勢(shì)累積效應(yīng)。中國(guó)人口規(guī)模巨大的特征在人口負(fù)增長(zhǎng)早期不會(huì)發(fā)生根本性變化,但是國(guó)家內(nèi)部人口分布格局將出現(xiàn)顯著的空間差異。由于弱勢(shì)累積效應(yīng)的影響,中國(guó)人口負(fù)增長(zhǎng)正在由點(diǎn)及面地不斷擴(kuò)張。截至2021年年末,16個(gè)省份常住人口轉(zhuǎn)成負(fù)增長(zhǎng),人口負(fù)增長(zhǎng)省份已經(jīng)超過(guò)一半,負(fù)增長(zhǎng)“面”正在擴(kuò)大。隨著全國(guó)人口自然增長(zhǎng)率轉(zhuǎn)為負(fù)值,區(qū)域人口變動(dòng)的主要推動(dòng)力變?yōu)檫w移流動(dòng)。由于人口遷移的“年齡選擇效應(yīng)”,區(qū)域間人口規(guī)模、年齡結(jié)構(gòu)的差異將隨遷移流動(dòng)進(jìn)一步拉大。因此,不僅要關(guān)注全國(guó)性人口負(fù)增長(zhǎng)對(duì)社會(huì)保障制度運(yùn)行帶來(lái)的負(fù)向影響,更要關(guān)注區(qū)域人口負(fù)增長(zhǎng)帶來(lái)的地區(qū)性影響。

三、人口負(fù)增長(zhǎng)對(duì)社會(huì)保障制度運(yùn)行的現(xiàn)實(shí)約束

人口是社會(huì)保障制度運(yùn)行涉及的關(guān)鍵要素。在此后一個(gè)相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)期里,人口負(fù)增長(zhǎng)將是中國(guó)社會(huì)保障制度變革不可忽視的人口背景,同時(shí)這也是調(diào)節(jié)人口與社會(huì)保障關(guān)系、推動(dòng)社會(huì)保障走高質(zhì)量發(fā)展之路需要面對(duì)的基本國(guó)情。從社會(huì)保障學(xué)角度分析,人口負(fù)增長(zhǎng)背后蘊(yùn)含的人口總量和結(jié)構(gòu)的變動(dòng)將給社會(huì)保障發(fā)展帶來(lái)一系列約束,并主要表現(xiàn)在以下三個(gè)方面。

1.人口負(fù)增長(zhǎng)將加劇以現(xiàn)收現(xiàn)付制為主體的公共養(yǎng)老金財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)

養(yǎng)老保險(xiǎn)是社會(huì)保障制度的核心構(gòu)成,是應(yīng)對(duì)老年風(fēng)險(xiǎn)最重要的制度安排。中國(guó)公共養(yǎng)老金基金籌集模式名義上是部分積累制,但是由于個(gè)人賬戶空賬運(yùn)行,實(shí)際上是以現(xiàn)收現(xiàn)付制為主。在增長(zhǎng)型和年輕型人口形態(tài)下,繳費(fèi)人口與制度供養(yǎng)人口、退休年齡與平均余壽的張力較小,現(xiàn)收現(xiàn)付制運(yùn)行會(huì)比較順暢,基金收支能夠保持適度平衡。然而,該制度設(shè)計(jì)由于缺乏對(duì)人口負(fù)增長(zhǎng)情景的考慮,將面臨難以適用于人口負(fù)增長(zhǎng)社會(huì)形態(tài)的發(fā)展困境。人口負(fù)增長(zhǎng)對(duì)養(yǎng)老金制度的直接沖擊就是抑制繳費(fèi)人數(shù)增加,引發(fā)“代際供養(yǎng)失衡”,弱化基金可持續(xù)性。

一是人口負(fù)增長(zhǎng)持續(xù)推高中國(guó)的老年人口撫養(yǎng)比,加重社會(huì)整體供養(yǎng)負(fù)擔(dān)。自2012年中國(guó)勞動(dòng)力人口開(kāi)始出現(xiàn)負(fù)增長(zhǎng)之后,老年人口撫養(yǎng)比持續(xù)攀升,2021年老年人口撫養(yǎng)比首次突破30%,這意味著平均3.3個(gè)勞動(dòng)力要贍養(yǎng)一位老人,而在2011年這一比例還是19.66%⑧。未來(lái)隨著社會(huì)整體性的潛在老年人口撫養(yǎng)比提升,將會(huì)進(jìn)一步造成中青年群體與老年群體之間的供養(yǎng)張力加大,形成社會(huì)保障領(lǐng)域的“代際失衡”,年輕一代將承擔(dān)日益增長(zhǎng)的社會(huì)養(yǎng)老成本直至不足以對(duì)老年群體提供充足的代際支持。

二是構(gòu)成公共養(yǎng)老金主體的城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的制度贍養(yǎng)比持續(xù)攀升。當(dāng)前中國(guó)城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度贍養(yǎng)比明顯高于老年人口撫養(yǎng)比。2011年中國(guó)平均3.16位在職勞動(dòng)力供養(yǎng)一位退休人員,到2021年下降至2.65位在職勞動(dòng)力供養(yǎng)一位老年人⑨?？梢灶A(yù)見(jiàn),在人口負(fù)增長(zhǎng)趨勢(shì)下,勞動(dòng)力人口數(shù)量進(jìn)一步減少與退休人口快速增加,這“一減一增”的反向變化,將會(huì)引發(fā)繳費(fèi)人數(shù)與領(lǐng)取人數(shù)的失衡,甚至形成“倒掛”。隨著領(lǐng)取待遇的消費(fèi)型人口快速擴(kuò)張,繳費(fèi)的生產(chǎn)型人口逐步萎縮,養(yǎng)老金的支出會(huì)持續(xù)膨脹,公共養(yǎng)老金體系的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)將持續(xù)擴(kuò)張。面對(duì)這一“雙面夾擊”,如果由國(guó)家財(cái)政維持愈發(fā)艱難的養(yǎng)老金體系,則會(huì)導(dǎo)致另一個(gè)嚴(yán)重問(wèn)題,即國(guó)家的“財(cái)政赤字”[10]。

2.人口負(fù)增長(zhǎng)將削弱就業(yè)關(guān)聯(lián)的社會(huì)保障制度運(yùn)行基礎(chǔ)

在部分高福利國(guó)家,社會(huì)保障獲取與就業(yè)分離的制度取向是“公民身份即福利權(quán)利”。于我國(guó)而言,同世界上絕大多數(shù)國(guó)家一樣,社會(huì)保障制度發(fā)展的基本取向是與就業(yè)關(guān)聯(lián),通過(guò)勞動(dòng)者共建與責(zé)任共擔(dān)形成社會(huì)保障發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)。

一是從長(zhǎng)周期來(lái)看人口負(fù)增長(zhǎng)將弱化經(jīng)濟(jì)發(fā)展動(dòng)能,引發(fā)“失業(yè)效應(yīng)”。1938年,凱恩斯曾談到,有兩個(gè)“馬爾薩斯魔鬼”,其中“U魔鬼”是指人口萎縮會(huì)引發(fā)有效需求的萎縮,儲(chǔ)蓄和資本積累將減少,而資本形成不足反過(guò)來(lái)會(huì)維持產(chǎn)出不足的循環(huán),形成人口增長(zhǎng)停滯帶來(lái)的失業(yè)。更進(jìn)一步,人口負(fù)增長(zhǎng)與老齡化相交疊,又會(huì)引發(fā)產(chǎn)業(yè)收縮、就業(yè)機(jī)會(huì)減少以及公共財(cái)政危機(jī)[11]。此外,低技能工作者最可能生活在人口迅速減少地區(qū),人口迅速減少地區(qū)的失業(yè)率將更高。在人口負(fù)增長(zhǎng)趨勢(shì)下,未來(lái)走向就業(yè)市場(chǎng)的勞動(dòng)力總量減少加之失業(yè)率攀升,將導(dǎo)致繳納社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)的就業(yè)人口下降,從而損害社保制度的籌資基礎(chǔ)。

二是人口負(fù)增長(zhǎng)驅(qū)動(dòng)勞動(dòng)力成本上升,對(duì)勞動(dòng)力市場(chǎng)將產(chǎn)生“替代效應(yīng)”。人口負(fù)增長(zhǎng)的直接后果是勞動(dòng)力供給數(shù)量減少,驅(qū)動(dòng)勞動(dòng)力成本上升,引發(fā)企業(yè)生產(chǎn)方式轉(zhuǎn)變,倒逼工業(yè)機(jī)器人和工業(yè)自動(dòng)化技術(shù)的廣泛采用,進(jìn)而替代大量勞動(dòng)力[12]?！皺C(jī)器換人”的替代效應(yīng)在勞動(dòng)密集型行業(yè)更為顯著。在德國(guó)工業(yè)4.0計(jì)劃中,其重要一環(huán)即是推進(jìn)制造業(yè)和部分服務(wù)業(yè)的自動(dòng)化,并使制造業(yè)就業(yè)水平下降了23%[13]。從企業(yè)角度而言,使用工業(yè)機(jī)器人等自動(dòng)化設(shè)備替代人工可以大量減少工資、養(yǎng)老金、醫(yī)療保險(xiǎn)支出等人工成本。人口負(fù)增長(zhǎng)驅(qū)動(dòng)下的就業(yè)替代一方面會(huì)擠出工業(yè)化生產(chǎn)的穩(wěn)定就業(yè),另一方面則會(huì)將勞動(dòng)力擠入碎片化、靈活化的就業(yè)形態(tài)。這意味著形成于工業(yè)化時(shí)期權(quán)責(zé)清晰的雇傭關(guān)系以及多方參與的籌資機(jī)制將愈發(fā)難以適應(yīng)人口負(fù)增長(zhǎng)趨勢(shì)下的就業(yè)形態(tài)變革[14],同時(shí)人口負(fù)增長(zhǎng)對(duì)就業(yè)市場(chǎng)的雙重?cái)D壓將導(dǎo)致工業(yè)化時(shí)期形成的現(xiàn)代社會(huì)保障籌資方式出現(xiàn)“失靈”狀態(tài)[15]。

3.人口負(fù)增長(zhǎng)將進(jìn)一步強(qiáng)化社會(huì)保障的區(qū)域不均衡度

如果經(jīng)濟(jì)發(fā)展的區(qū)域不均衡性持續(xù)存在,人口負(fù)增長(zhǎng)亦將推動(dòng)人口繼續(xù)向部分經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的城市群、都市圈和中心城市集聚。前文也談到,人口負(fù)增長(zhǎng)將促使部分欠發(fā)達(dá)地區(qū)形成弱勢(shì)累積效應(yīng),這意味著社會(huì)保障制度運(yùn)行的負(fù)面影響將更加集中地體現(xiàn)在“弱勢(shì)區(qū)域”,區(qū)域間社會(huì)保障不均衡度將因人口負(fù)增長(zhǎng)趨勢(shì)而進(jìn)一步被拉大,從而影響社會(huì)保障的均等化。

一是人口負(fù)增長(zhǎng)弱勢(shì)累積地區(qū)將呈現(xiàn)社會(huì)保障繳費(fèi)人口遷出而消費(fèi)人口堆積的困境。在人口遷移的年齡選擇效應(yīng)下,人口負(fù)增長(zhǎng)弱勢(shì)累積地區(qū)持續(xù)的外流勞動(dòng)力人口將社會(huì)保險(xiǎn)繳費(fèi)更多地貢獻(xiàn)給人口增長(zhǎng)的發(fā)達(dá)地區(qū),但其居民養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)的大部分支出依然停留在戶籍所在的流出地。同時(shí),需要享受待遇的老年人口鮮有外流,經(jīng)濟(jì)弱勢(shì)地區(qū)老年人口堆積加劇欠發(fā)達(dá)地區(qū)人口流出地與發(fā)達(dá)地區(qū)人口流入地之間社會(huì)保障基金的收支不平衡度。在此情形下,社會(huì)保障資金稀缺的人口負(fù)增長(zhǎng)地區(qū)的社會(huì)保障制度可持續(xù)運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)將被放大。單純從實(shí)現(xiàn)了全國(guó)統(tǒng)籌的城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)基金來(lái)看,大部分人口負(fù)增長(zhǎng)地區(qū)的城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)基金收不抵支,這些地區(qū)也是全國(guó)統(tǒng)籌調(diào)劑資金下?lián)艿闹饕》?如果從養(yǎng)老、醫(yī)療等社會(huì)保險(xiǎn)基金整體來(lái)看,負(fù)增長(zhǎng)弱勢(shì)累積地區(qū)和經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的社會(huì)保障不均衡度將會(huì)更大。

二是較早出現(xiàn)人口負(fù)增長(zhǎng)弱勢(shì)地區(qū)的人口回流高峰將擴(kuò)大社會(huì)保障基金支出風(fēng)險(xiǎn)。較早出現(xiàn)人口負(fù)增長(zhǎng)的中西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)外出務(wù)工潮多始于20世紀(jì)90年代,形成了第一代農(nóng)民工遷移高峰,30多年后這批人已經(jīng)或者即將達(dá)到退休年齡,他們中除了少數(shù)人定居流入地之外,大多數(shù)人將返回戶籍地養(yǎng)老。對(duì)人口負(fù)增長(zhǎng)弱勢(shì)地區(qū)而言,人口回流的出現(xiàn)會(huì)對(duì)該地區(qū)社會(huì)保障制度運(yùn)行帶來(lái)兩大負(fù)面影響:一是養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系的轉(zhuǎn)移優(yōu)先考慮戶籍所在地,而在轉(zhuǎn)移過(guò)程中,即使外出務(wù)工人員在外地全額繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)用,社會(huì)保險(xiǎn)也只能轉(zhuǎn)移個(gè)人賬戶部分,統(tǒng)籌部分不能轉(zhuǎn)移。二是回流農(nóng)民工多屬于“健康損失”的一代人,外加年齡的增長(zhǎng),這一隊(duì)列人口多屬于健康狀況較差人群,其對(duì)當(dāng)?shù)蒯t(yī)療資源的需求會(huì)更加迫切,從而提升當(dāng)?shù)蒯t(yī)療保險(xiǎn)的支付壓力。故而,在社會(huì)保障基金全國(guó)統(tǒng)籌全面實(shí)現(xiàn)之前,外出人口年老后回流實(shí)際上增加了人口負(fù)增長(zhǎng)弱勢(shì)地區(qū)的社會(huì)保障負(fù)擔(dān)。

四、應(yīng)對(duì)人口負(fù)增長(zhǎng)對(duì)社會(huì)保障制度沖擊的政策選擇

在人口負(fù)增長(zhǎng)趨勢(shì)下,生產(chǎn)性人口持續(xù)減少,非生產(chǎn)性人口持續(xù)增加,中國(guó)社會(huì)保障制度建構(gòu)的人口基礎(chǔ)發(fā)生根本性逆轉(zhuǎn),社會(huì)保障制度“過(guò)載風(fēng)險(xiǎn)”逐漸顯現(xiàn)?？梢灶A(yù)見(jiàn),未來(lái)我國(guó)人口負(fù)增長(zhǎng)進(jìn)程將加速演進(jìn),社會(huì)保障制度運(yùn)行的人口形勢(shì)亦將愈發(fā)嚴(yán)峻。唯有推進(jìn)適應(yīng)人口結(jié)構(gòu)變化的改革,前瞻性地做好制度安排,方能推動(dòng)社會(huì)保障高質(zhì)量發(fā)展。

1.基礎(chǔ)性政策:構(gòu)建家庭政策板塊以減輕人口負(fù)擔(dān)

優(yōu)化人口發(fā)展戰(zhàn)略,不能僅局限為人口目標(biāo)和人口管理部門(mén)的單一職責(zé),而是要依托社會(huì)保障制度,整合社會(huì)保障部門(mén)功能,從人口安全的高度,構(gòu)建與社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)救助等并行的家庭政策板塊,并使之成為社會(huì)保障制度的一項(xiàng)子制度,以支撐中國(guó)人口安全發(fā)展。正如有研究所言,一旦政府未能及時(shí)采取促進(jìn)生育的政策,人口發(fā)展恐將進(jìn)入永久性的負(fù)增長(zhǎng)階段,如此,即便采取最優(yōu)的經(jīng)濟(jì)分配策略,也將無(wú)法改變社會(huì)發(fā)展停滯或下行的結(jié)果[16]。同其他政策工具相比,以家庭為導(dǎo)向的支持政策立足于從入口端夯實(shí)人口底座,以此恢復(fù)不斷減少的繳費(fèi)者一代和不斷增長(zhǎng)的待遇領(lǐng)取者一代之間的人口平衡,進(jìn)而促進(jìn)社會(huì)保障制度運(yùn)行的代際均衡[17]。為此,需要提供支持家庭發(fā)展的福利待遇,如實(shí)施嬰幼兒托育補(bǔ)貼、便捷的日托服務(wù)、彈性的育兒假、優(yōu)先獲得國(guó)家租賃住房等政策以回應(yīng)家庭對(duì)國(guó)家生育支持的政策需求,從而鼓勵(lì)家庭組建,幫助家庭生育下一代,支持勞動(dòng)力人口實(shí)現(xiàn)“工作—家庭”平衡。同時(shí),現(xiàn)行生育保險(xiǎn)制度覆蓋范圍主要涉及與企事業(yè)單位建立勞動(dòng)關(guān)系的城鎮(zhèn)職工,農(nóng)民和城鎮(zhèn)非工薪居民由于生育導(dǎo)致的收入中斷風(fēng)險(xiǎn)難以得到充分保障。對(duì)此,需要建立以全體育齡人群為目標(biāo)對(duì)象,以生育保險(xiǎn)、生育津貼和生育假為核心的普惠性生育福利,切實(shí)發(fā)揮生育福利降低育齡人群生育成本的制度性作用。

2.調(diào)適性政策:推進(jìn)社會(huì)保障制度運(yùn)行要素的改革

在人口負(fù)增長(zhǎng)趨勢(shì)下,實(shí)現(xiàn)社會(huì)保障高質(zhì)量發(fā)展需要優(yōu)化制度內(nèi)在要素,使之適應(yīng)底層人口結(jié)構(gòu)的變動(dòng)。當(dāng)前,在保持傳統(tǒng)制度設(shè)計(jì)不變的情形下,政策調(diào)適可以采取漸進(jìn)式調(diào)整方案,以減輕制度運(yùn)行壓力。一是建立非繳費(fèi)型養(yǎng)老金。當(dāng)前,中國(guó)城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)參保人數(shù)和實(shí)際領(lǐng)取待遇人數(shù)均超過(guò)同年城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的參保人數(shù)和實(shí)際領(lǐng)取待遇人數(shù)。然而,城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)雖有保險(xiǎn)之名,但其繳費(fèi)水平和待遇水平較低,主要體現(xiàn)為普惠性的國(guó)民福利。2021年,全國(guó)人均待遇水平約2291元,其中農(nóng)村居民更低。在人口負(fù)增長(zhǎng)趨勢(shì)下,建議將城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)提升為非繳費(fèi)型(“零支柱”)養(yǎng)老金,由中央財(cái)政籌集資金,向全國(guó)65歲及以上老年人按統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)發(fā)放。作為一項(xiàng)全民基本收入保障制度,非繳費(fèi)型養(yǎng)老金能夠降低老年人口貧困風(fēng)險(xiǎn)并在一定程度上消弭城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)與城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)在待遇上的不平等。二是延長(zhǎng)法定退休年齡。中國(guó)法定退休年齡相比老齡化水平更高的西方國(guó)家而言還較低。從收支平衡角度而言,提高退休年齡更具有影響力,能夠在減少退休給付的同時(shí)增加制度收入。經(jīng)驗(yàn)研究表明,退休年齡提高5歲,養(yǎng)老金支出可減少約一半。因此,在人口負(fù)增長(zhǎng)和老齡化疊加趨勢(shì)下,應(yīng)盡快啟動(dòng)延遲退休年齡改革,縮小退休年齡與平均預(yù)期壽命之間的差值。三是提升個(gè)人積累型養(yǎng)老保險(xiǎn)計(jì)劃的比重。在人口負(fù)增長(zhǎng)趨勢(shì)下,中國(guó)以現(xiàn)收現(xiàn)付為主體的養(yǎng)老金制度因繳費(fèi)人口和受益人口逐漸逆轉(zhuǎn)會(huì)出現(xiàn)替代率下降的問(wèn)題。對(duì)此,應(yīng)在保證養(yǎng)老保險(xiǎn)體系第一支柱——基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的基礎(chǔ)上,大力發(fā)展養(yǎng)老保險(xiǎn)體系的第二支柱,即強(qiáng)制繳費(fèi)型年金計(jì)劃,并通過(guò)政府補(bǔ)貼等形式鼓勵(lì)自愿性的私人養(yǎng)老金計(jì)劃,進(jìn)一步完善多層次養(yǎng)老保障體系建設(shè)以應(yīng)對(duì)未來(lái)可能出現(xiàn)的替代率下降風(fēng)險(xiǎn)。

3.前瞻性政策:勞動(dòng)力負(fù)增長(zhǎng)擠壓下的社會(huì)保險(xiǎn)關(guān)系變革

在人口負(fù)增長(zhǎng)趨勢(shì)下,穩(wěn)定就業(yè)的自動(dòng)化替代以及大量就業(yè)擠入新就業(yè)形態(tài)給傳統(tǒng)勞動(dòng)與社會(huì)保險(xiǎn)關(guān)系帶來(lái)挑戰(zhàn)?；趥鹘y(tǒng)的制度建構(gòu)方式,難以適應(yīng)未來(lái)社會(huì)的風(fēng)險(xiǎn)保障需求。為調(diào)適與就業(yè)形態(tài)關(guān)聯(lián)的社會(huì)保險(xiǎn)關(guān)系,需要前瞻性地調(diào)整從屬性勞動(dòng)關(guān)系與社會(huì)保障權(quán)益的捆綁,塑造更具包容性和可持續(xù)發(fā)展性的勞動(dòng)與社會(huì)保險(xiǎn)關(guān)系。為此,可以拓寬對(duì)就業(yè)關(guān)聯(lián)型社會(huì)保險(xiǎn)的界定,增強(qiáng)社會(huì)保險(xiǎn)計(jì)劃的包容性。就業(yè)關(guān)聯(lián)的社會(huì)保險(xiǎn)制度受傳統(tǒng)雇傭關(guān)系的制約,而在人口負(fù)增長(zhǎng)時(shí)代背景下可以基于勞動(dòng)而非雇傭勞動(dòng)關(guān)系的思路調(diào)整勞動(dòng)與社會(huì)保險(xiǎn)參保計(jì)劃的關(guān)系。平臺(tái)經(jīng)濟(jì)和與之相應(yīng)的新就業(yè)形態(tài)的關(guān)系本質(zhì)依然是勞動(dòng)與資本的結(jié)合,社會(huì)保險(xiǎn)籌資機(jī)制上的勞資分責(zé)和管理體制上的勞資協(xié)同參與,不會(huì)因平臺(tái)經(jīng)濟(jì)在資本和勞動(dòng)的結(jié)合方式上有所差異而發(fā)生本質(zhì)上的改變[18]。同時(shí),還可以弱化參保對(duì)象在工資收入、工作時(shí)長(zhǎng)等方面的參保門(mén)檻,將以工資為基礎(chǔ)核定社會(huì)保險(xiǎn)繳費(fèi)基數(shù)改為以收入為基礎(chǔ),并清晰界定新就業(yè)形態(tài)從業(yè)人員社會(huì)保險(xiǎn)籌資中的勞資責(zé)任分擔(dān)機(jī)制,從而真正把正規(guī)就業(yè)人群和非正規(guī)就業(yè)人群都納入社會(huì)保險(xiǎn)制度中。

4.均衡性政策:提升社會(huì)保障制度的區(qū)域均衡度

在人口負(fù)增長(zhǎng)趨勢(shì)下,制度繳費(fèi)人口將進(jìn)一步向人口依然正增長(zhǎng)的區(qū)域中心城市和經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)集聚,而弱勢(shì)人群則進(jìn)一步向弱勢(shì)地區(qū)集聚,進(jìn)而放大原有的社會(huì)保障區(qū)域差異問(wèn)題。為防止社會(huì)保障制度因區(qū)域失衡而引發(fā)整體性失衡,需要從三個(gè)方面著力:一是從人口和就業(yè)方面入手,促進(jìn)人口流動(dòng)均衡,減緩欠發(fā)達(dá)地區(qū)人口流失。在政策層面,要優(yōu)化產(chǎn)業(yè)布局,改善營(yíng)商環(huán)境,促進(jìn)人口負(fù)增長(zhǎng)弱勢(shì)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展,提升勞動(dòng)力收入和公共服務(wù)供給水平,吸引勞動(dòng)力回流,以此增加制度繳費(fèi)群體,夯實(shí)人口負(fù)增長(zhǎng)地區(qū)社會(huì)保障制度長(zhǎng)效發(fā)展的人口基礎(chǔ)。二是在社會(huì)保障資源配置層面,強(qiáng)化對(duì)人口負(fù)增長(zhǎng)弱勢(shì)地區(qū)的扶持政策,提高這類地區(qū)的社會(huì)保障補(bǔ)貼比例,同時(shí)中央預(yù)算投資內(nèi)的各類養(yǎng)老服務(wù)項(xiàng)目以及中央政府在劃撥國(guó)有資產(chǎn)充實(shí)社會(huì)保障基金時(shí)可加大向人口負(fù)增長(zhǎng)弱勢(shì)累積地區(qū)的傾斜力度。三是提升社會(huì)保障各險(xiǎn)種的統(tǒng)籌層次,建設(shè)全國(guó)統(tǒng)一規(guī)范的社會(huì)保障制度體系?；旧鐣?huì)保障是典型的中央事權(quán),提高統(tǒng)籌層次是社會(huì)保障制度不可動(dòng)搖的發(fā)展方向[19]。在推進(jìn)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金統(tǒng)收統(tǒng)支的全國(guó)統(tǒng)籌之后,進(jìn)一步提升醫(yī)療保險(xiǎn)、工傷和失業(yè)保險(xiǎn)的統(tǒng)籌層次,形成全體國(guó)民共享的社會(huì)保障基礎(chǔ)平臺(tái),不僅可以增強(qiáng)區(qū)域公平,破解人口向經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)集聚而社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)向人口負(fù)增長(zhǎng)弱勢(shì)地區(qū)集聚的現(xiàn)實(shí)困境,而且可以消解因人口流動(dòng)產(chǎn)生的社會(huì)保障權(quán)益損失,保障回流農(nóng)民工的社會(huì)保障權(quán)益公平,促進(jìn)社會(huì)保障資源的配置更加公平。

注釋

①②③這些數(shù)據(jù)來(lái)源于國(guó)家統(tǒng)計(jì)局編:《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒》,中國(guó)統(tǒng)計(jì)出版社,2000—2022年版。④⑤⑥這些數(shù)據(jù)來(lái)源于國(guó)家統(tǒng)計(jì)局編:《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒》,中國(guó)統(tǒng)計(jì)出版社,1990—2022年版。⑦⑧⑨參見(jiàn)人力資源和社會(huì)保障部:《如何看待我國(guó)就業(yè)形勢(shì)》,《工會(huì)信息》2020年第2期。