劉玉蘭 彭華民

困境兒童是我國(guó)民生保障的重要對(duì)象。2016年,國(guó)務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于加強(qiáng)困境兒童保障工作的意見(jiàn)》首次從國(guó)家層面提出了困境兒童福利保障議題,指出困境兒童包括因家庭貧困導(dǎo)致生活、就醫(yī)、就學(xué)等困難的兒童,因自身殘疾導(dǎo)致康復(fù)、照料、護(hù)理和社會(huì)融入等困難的兒童,以及因家庭監(jiān)護(hù)缺失或監(jiān)護(hù)不當(dāng)遭受虐待、遺棄、意外傷害、不法侵害等導(dǎo)致人身安全受到威脅或侵害的兒童[1]。困境兒童福利治理是國(guó)家治理體系的重要組成部分,是增進(jìn)困境兒童福祉的重要手段。然而,我國(guó)困境兒童福利治理體系仍然存在國(guó)家—社會(huì)—家庭之間責(zé)任及分工不明確[2]、治理碎片化和精準(zhǔn)性不足[3]等問(wèn)題。同時(shí),我國(guó)正處于社會(huì)轉(zhuǎn)型期,社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的高度復(fù)雜性與不確定性[4]給困境兒童的成長(zhǎng)和發(fā)展帶來(lái)新的挑戰(zhàn)。兩類(lèi)因素的疊加加劇了困境兒童福利治理體系的回應(yīng)性困境,也提出革新困境兒童福利治理體系的訴求。

風(fēng)險(xiǎn)、脆弱性與韌性有緊密關(guān)系。風(fēng)險(xiǎn)會(huì)導(dǎo)致個(gè)體或系統(tǒng)的脆弱性,而脆弱性又會(huì)加劇風(fēng)險(xiǎn)對(duì)個(gè)體或系統(tǒng)的消極影響。韌性與脆弱性是一體兩面的關(guān)系,即韌性越強(qiáng),脆弱性越低,進(jìn)而風(fēng)險(xiǎn)的影響越小。因此,增強(qiáng)個(gè)體或系統(tǒng)的韌性,成為風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)的重要手段。不同于以往僅關(guān)注風(fēng)險(xiǎn)不利影響的問(wèn)題取向的風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)方式,韌性秉持優(yōu)勢(shì)視角,特別關(guān)注風(fēng)險(xiǎn)中的資源和能力[5]。這使得韌性成為國(guó)際社會(huì)政策和福利制度建設(shè)中的核心理念[6]。將韌性理念嵌入困境兒童福利治理體系,有助于挖掘治理體系在風(fēng)險(xiǎn)沖擊下的自適應(yīng)能力,從而有效回應(yīng)困境兒童的多維脆弱性問(wèn)題。本文在分析困境兒童多維脆弱性的基礎(chǔ)上,探討韌性治理與福利治理的關(guān)系,提出韌性治理視角下困境兒童福利治理機(jī)制構(gòu)建和實(shí)踐路徑。這對(duì)于探索風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)中中國(guó)兒童福利治理體系和治理能力的現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型具有重要的理論和實(shí)踐意義。

一、脆弱性:困境兒童福利治理的邏輯起點(diǎn)

脆弱性是指社會(huì)或自然因受到內(nèi)外部因素及系統(tǒng)自身演化過(guò)程的共同作用而形成的易受攻擊或結(jié)構(gòu)與功能易受損的特性。它由社會(huì)或自然系統(tǒng)的內(nèi)部結(jié)構(gòu)與功能所決定,表現(xiàn)為系統(tǒng)的內(nèi)在屬性,在現(xiàn)代社會(huì)中具有放大風(fēng)險(xiǎn)的特性[7]。脆弱性是個(gè)體或系統(tǒng)面對(duì)災(zāi)難時(shí)呈現(xiàn)出的高風(fēng)險(xiǎn)性、高敏感性、低抵抗力和低恢復(fù)能力[8]。在脆弱性評(píng)估方面,有研究者基于情境的脆弱性評(píng)估框架,主張從個(gè)人能力和需要、社會(huì)支持網(wǎng)絡(luò)、關(guān)鍵性的服務(wù)和方法、公共支持結(jié)構(gòu)四個(gè)方面展開(kāi)評(píng)估[9]。其中,前者涉及個(gè)人身體、認(rèn)知等能力;后三者則與個(gè)體的支持情況有關(guān),分別指非正式支持網(wǎng)絡(luò),飲用水、交通等基礎(chǔ)設(shè)施,教育、醫(yī)療等福利服務(wù)的可及性與質(zhì)量。2022年,經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織(簡(jiǎn)稱(chēng)OECD)提出的脆弱性分析框架與此類(lèi)似,包括風(fēng)險(xiǎn)和風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)能力兩個(gè)方面。該框架具體操作化為經(jīng)濟(jì)、環(huán)境、人類(lèi)、政治、安全和社會(huì)6個(gè)維度共計(jì)44個(gè)指標(biāo)[10]。本文基于上述兩個(gè)分析框架,從困境兒童的個(gè)體風(fēng)險(xiǎn)、個(gè)體的風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)能力、福利供給體系三個(gè)方面識(shí)別困境兒童的脆弱性問(wèn)題。三者之間的作用機(jī)理是:個(gè)體風(fēng)險(xiǎn)越多,則困境兒童脆弱性水平越高;困境兒童風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)能力越高、福利供給體系越完善,則越能減輕風(fēng)險(xiǎn)的消極影響,從而減輕困境兒童的脆弱性。

本文的資料來(lái)源于筆者2022年督導(dǎo)開(kāi)展的“常州市鐘樓區(qū)A街道困境兒童風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估項(xiàng)目”的問(wèn)卷調(diào)查。此次調(diào)查涉及A街道中所有0—18歲的困境兒童,共76名。其中,男童44名,占57.89%,女童32名,占42.11%;平均年齡為12歲,標(biāo)準(zhǔn)差為4歲。在這些困境兒童中,有孤兒2名,占2.63%;父母監(jiān)護(hù)缺失兒童1名,占1.32%;父母無(wú)力履行監(jiān)護(hù)職責(zé)的兒童7名,占9.21%;重病重殘兒童48名,占63.16%;貧困家庭兒童18名,占23.68%。基于上述分析框架和筆者的調(diào)研資料,困境兒童的脆弱性具體分析如下。

1.困境兒童的個(gè)體風(fēng)險(xiǎn)

風(fēng)險(xiǎn)是指逆境轉(zhuǎn)化為兒童實(shí)際負(fù)面結(jié)果的可能性[11]。困境兒童個(gè)體風(fēng)險(xiǎn)的評(píng)估指標(biāo)以?xún)和纳?、受保護(hù)、發(fā)展和參與四大權(quán)利為基礎(chǔ),形成健康、住房、照顧、教育、信息、經(jīng)濟(jì)、活動(dòng)參與七個(gè)一級(jí)指標(biāo),然后在每個(gè)一級(jí)指標(biāo)下設(shè)置一至三個(gè)不等的二級(jí)指標(biāo)①。表1測(cè)量結(jié)果顯示,困境兒童普遍面臨多重風(fēng)險(xiǎn)。在兒童四大權(quán)利風(fēng)險(xiǎn)數(shù)量中,困境兒童面臨一項(xiàng)風(fēng)險(xiǎn)的占3.57%,兩項(xiàng)的占41.07%,三項(xiàng)的最多,占50.00%,四項(xiàng)的占5.36%。在七大一級(jí)指標(biāo)風(fēng)險(xiǎn)數(shù)量中,困境兒童面臨一個(gè)風(fēng)險(xiǎn)的占4.17%,兩個(gè)的最多,占41.67%,三個(gè)的占27.08%,四個(gè)的占22.92%,五個(gè)的占4.17%?？梢园l(fā)現(xiàn),困境兒童的活動(dòng)參與風(fēng)險(xiǎn)、健康風(fēng)險(xiǎn)和信息風(fēng)險(xiǎn)較為突出,分別占95.65%、64.29%、41.07%。參與對(duì)困境兒童具有非常重要的保護(hù)作用,能增加其自信、自我效能和自我價(jià)值[12],但困境兒童參與風(fēng)險(xiǎn)最為突出,說(shuō)明兒童面臨較大的社會(huì)參與排斥的風(fēng)險(xiǎn)。

2.困境兒童風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)能力

風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)能力體現(xiàn)為個(gè)體在面對(duì)各類(lèi)風(fēng)險(xiǎn)沖擊時(shí)對(duì)資本結(jié)構(gòu)、存量以及資源的應(yīng)急再分配[13]。對(duì)于困境兒童來(lái)說(shuō),社會(huì)支持和兒童韌性是體現(xiàn)其風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)能力的重要內(nèi)容。從調(diào)查情況來(lái)看,其一,困境兒童的非正式社會(huì)支持相對(duì)匱乏。非正式社會(huì)支持是困境兒童物質(zhì)資源和情感資源的重要來(lái)源,是應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的保護(hù)性因素。表2顯示,困境兒童在同輩關(guān)系中排斥問(wèn)題較為明顯,兒童中有好朋友的僅占18.42%,兒童的朋友中提供幫助的占16.22%。在其他非正式支持中,近親屬支持是主要的支持方式,占54.05%;社區(qū)鄰里和志愿者幫扶的均占21.62%;其他人群幫扶的占2.7%;沒(méi)有接受過(guò)非正式關(guān)系幫助的占6.76%?？梢?jiàn),困境兒童非正式社會(huì)支持匱乏已成為其風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)中的重要問(wèn)題。非正式社會(huì)支持匱乏與困境兒童家庭的自我排斥有密切關(guān)系。調(diào)查發(fā)現(xiàn),許多困境兒童家庭,特別是重病重殘兒童家庭,會(huì)主動(dòng)與鄰里、朋友和親屬斷絕來(lái)往,進(jìn)入自我隔絕狀態(tài)。其二,困境兒童有一定的個(gè)體韌性。兒童韌性是指兒童在逆境中克服困難、展示積極適應(yīng)結(jié)果的能力[14],是個(gè)體的內(nèi)在資源。在調(diào)查中,81.97%的困境兒童有希望感,63.93%的有解決問(wèn)題的能力,62.3%的有情緒管理能力。這說(shuō)明困境兒童有一定的風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)能力(見(jiàn)表2)。

表2 困境兒童社會(huì)支持與兒童韌性情況

3.困境兒童的福利供給體系

我國(guó)困境兒童福利供給是以分類(lèi)保障方式,為不同困境類(lèi)型的兒童提供不同的福利支持。整體來(lái)看,當(dāng)前的困境兒童福利供給體系存在僵化問(wèn)題。其一,福利服務(wù)供給形式單一。無(wú)論是政府還是社會(huì)組織,福利服務(wù)均以上門(mén)探訪和開(kāi)展關(guān)愛(ài)活動(dòng)為主,精細(xì)化和專(zhuān)業(yè)化服務(wù)較少。表2顯示,街道或社區(qū)福利供給以定期上門(mén)關(guān)愛(ài)和困難幫扶服務(wù)為主,分別占90.41%、70.83%;社會(huì)組織福利供給以鏈接社會(huì)資源、入戶(hù)摸底排查、開(kāi)展關(guān)愛(ài)活動(dòng)為主,分別占38.03%、35.21%、25.35%。其二,福利供給主體單一。家庭仍然是困境兒童福利供給的關(guān)鍵主體,為兒童提供生活照料、監(jiān)護(hù)和情感陪伴等。政府承擔(dān)兜底保障功能,主要提供孤兒津貼、困境兒童津貼、生活補(bǔ)貼等各類(lèi)津貼或補(bǔ)貼。社會(huì)組織的福利供給較少,有65.79%的困境兒童沒(méi)有獲得過(guò)相關(guān)福利。學(xué)校、市場(chǎng)、群團(tuán)組織等其他福利主體則僅針對(duì)部分困境兒童臨時(shí)性地提供現(xiàn)金或福利服務(wù)。困境兒童福利供給體系僵化,難以有效回應(yīng)困境兒童的多重風(fēng)險(xiǎn),也無(wú)助于提高困境兒童的風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)能力,亟須采取有效的治理手段。

二、韌性治理與困境兒童福利治理機(jī)制的構(gòu)建

1.韌性治理的內(nèi)涵與能力結(jié)構(gòu)

“韌性”一詞起源于物理學(xué)和數(shù)學(xué),最初用于描述材料或系統(tǒng)在位移后恢復(fù)平衡的能力[15]。20世紀(jì)90年代,韌性理念開(kāi)始向社會(huì)系統(tǒng)延伸,用以描述社會(huì)系統(tǒng)受到干擾后重組的能力[16]。韌性治理概念的提出與系統(tǒng)取向的韌性理念在災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理、城市或社區(qū)應(yīng)急管理、地區(qū)發(fā)展與生態(tài)保護(hù)等領(lǐng)域的應(yīng)用有關(guān)。韌性治理概念內(nèi)涵豐富,研究者從不同角度對(duì)其進(jìn)行了界定:一是模式說(shuō)。此觀點(diǎn)認(rèn)為,韌性治理是為了抵御和應(yīng)對(duì)各種風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn),多元主體以集體行動(dòng)為基礎(chǔ),通過(guò)組織變革、流程再造、社會(huì)整合等方式提升系統(tǒng)抵抗風(fēng)險(xiǎn)能力的一種治理模式[17]。二是能力說(shuō)。此觀點(diǎn)認(rèn)為,韌性治理是社會(huì)系統(tǒng)受到外界擾動(dòng)后的自組織、自我調(diào)適和自我恢復(fù)的能力[18]。三是過(guò)程說(shuō)。其認(rèn)為韌性治理不僅關(guān)注系統(tǒng)能力、系統(tǒng)復(fù)原的整個(gè)過(guò)程,還包括預(yù)防打擊、保護(hù)、免受打擊、緩解壓力和遭遇打擊后的救助全過(guò)程[19]?？梢钥闯?無(wú)論采用何種界定方式,韌性治理概念的核心要素均包括多重復(fù)雜風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)、多元治理主體協(xié)作、系統(tǒng)自適應(yīng)與恢復(fù)能力?？梢哉f(shuō),韌性治理是將韌性理念拓展至治理領(lǐng)域的一種新范式,是對(duì)治理范式的延續(xù)和拓展。所謂治理,是不同于政府范式和市場(chǎng)范式的全新范式,其特別強(qiáng)調(diào)多元治理主體上下互動(dòng)的雙向治理過(guò)程[20]。韌性治理在此基礎(chǔ)上,更強(qiáng)調(diào)治理體系的敏捷性、整體性和自適應(yīng)性[21]。這為困境兒童福利治理體系的完善提供了積極的視角。

韌性治理體系被界定為特定風(fēng)險(xiǎn)治理主體面對(duì)復(fù)雜和多變的風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)時(shí),在風(fēng)險(xiǎn)治理理念的指導(dǎo)下,通過(guò)治理制度、治理機(jī)制和治理方法的作用,形成的適應(yīng)性治理體系,由治理理念、治理主體、治理機(jī)制等要素構(gòu)成[22]。那么,如何形成韌性治理體系呢?在形成方式上,研究者著重探索治理結(jié)構(gòu)和治理能力的構(gòu)成要素,提出韌性治理體系包括硬韌性(hard resilience)和軟韌性(soft resilience)[23]兩個(gè)方面。其中,硬韌性指穩(wěn)定的治理結(jié)構(gòu)和豐富的儲(chǔ)備資源,與多樣性、多中心主義等特征有關(guān);軟韌性指治理體系快速和靈活響應(yīng)的能力,與效率、凝聚力、創(chuàng)新性等特征有關(guān)。硬韌性可以通過(guò)技術(shù)優(yōu)化、治理結(jié)構(gòu)調(diào)整來(lái)實(shí)現(xiàn);軟韌性則依賴(lài)治理主體間的協(xié)調(diào)和協(xié)作來(lái)實(shí)現(xiàn)[24]。整體來(lái)看,韌性治理體系需要具備吸收能力、適應(yīng)能力和恢復(fù)能力[25]。其中,吸收能力指系統(tǒng)在受到風(fēng)險(xiǎn)沖擊時(shí)消解風(fēng)險(xiǎn)沖擊力的能力;適應(yīng)能力指系統(tǒng)減少風(fēng)險(xiǎn)消極影響的自適應(yīng)能力;恢復(fù)能力指系統(tǒng)在受到風(fēng)險(xiǎn)沖擊后恢復(fù)平衡的能力。總之,韌性治理體系的形成需要從建立風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防體系、挖掘系統(tǒng)內(nèi)生能力和增加內(nèi)外系統(tǒng)間的互動(dòng)等方面著手。

2.韌性治理視角下困境兒童福利治理機(jī)制的構(gòu)建

韌性治理與福利治理具有內(nèi)在契合性。第一,二者均強(qiáng)調(diào)多元福利治理主體。20世紀(jì)90年代,福利治理是伴隨福利國(guó)家危機(jī)及改革浪潮出現(xiàn)的概念,它關(guān)注不同福利責(zé)任主體之間的關(guān)系與互動(dòng),注重研究不同主體之間權(quán)力關(guān)系的轉(zhuǎn)換形式以及福利服務(wù)的傳遞制度和實(shí)踐方式[20]。福利治理的提出是對(duì)原有政府范式或市場(chǎng)范式中治理主體單一化的調(diào)整,以提高治理系統(tǒng)的適應(yīng)力。因此,福利治理與韌性治理均期望更多的福利主體投入治理過(guò)程,并形成相互協(xié)作的關(guān)系。這是二者整合的基礎(chǔ)。第二,二者均以提升個(gè)體福祉為治理目標(biāo)。福利治理邏輯是通過(guò)福利資源的優(yōu)化配置,福利的生產(chǎn)、傳遞和供給提升民眾福祉。福祉包括積極思考、積極行動(dòng)、美好擁有、成功避免和幸福感[26]。從福祉的構(gòu)成來(lái)看,韌性治理內(nèi)涵體現(xiàn)了積極行動(dòng)、成功避免、美好擁有等要素,即積極應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)、避免風(fēng)險(xiǎn)的消極影響、擁有風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)能力。也就是說(shuō),個(gè)體福祉的提升需要從韌性治理和福利治理兩個(gè)方面共同努力。

如前所述,我國(guó)目前困境兒童福利供給存在僵化問(wèn)題,說(shuō)明我國(guó)當(dāng)前并未形成有效的困境兒童福利治理體系,需要韌性治理理論嵌入其中,并通過(guò)構(gòu)建多元主體動(dòng)態(tài)調(diào)整、多元主體協(xié)同治理、資源內(nèi)在挖掘與整合、信息互聯(lián)互通的治理機(jī)制,形成結(jié)構(gòu)韌性、功能韌性、資源韌性和信息韌性,最終建立困境兒童福利韌性治理體系(見(jiàn)圖1)。

圖1 韌性治理視角下困境兒童福利治理機(jī)制

其一,構(gòu)建多元主體動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制,形成結(jié)構(gòu)韌性。結(jié)構(gòu)韌性是福利治理體系的組織基礎(chǔ),強(qiáng)調(diào)多元福利主體共同參與。目前,我國(guó)已經(jīng)基本形成了政府、社會(huì)組織、家庭和社區(qū)共同參與的困境兒童福利治理體系。但是,由于困境家庭自身應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)能力的孱弱、非政府組織與政府部門(mén)之間關(guān)系不平等等諸多問(wèn)題[27],困境兒童福利治理結(jié)構(gòu)并不完整。韌性治理強(qiáng)調(diào)從動(dòng)態(tài)調(diào)整的角度去理解主體之間的嵌套結(jié)構(gòu),專(zhuān)業(yè)社會(huì)工作機(jī)構(gòu)因其對(duì)個(gè)體和系統(tǒng)的雙重關(guān)切在結(jié)構(gòu)韌性的形成中起到重要作用。因此,在形成結(jié)構(gòu)韌性的第一階段,在原有“政府—家庭”為主的治理結(jié)構(gòu)中制度性地嵌入專(zhuān)業(yè)社會(huì)工作機(jī)構(gòu)。一方面,專(zhuān)業(yè)社會(huì)工作機(jī)構(gòu)通過(guò)專(zhuān)業(yè)化的服務(wù)供給回應(yīng)困境兒童的多重風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題,提高困境兒童和家庭的社會(huì)資本和韌性,并與政府和家庭形成互助合作的關(guān)系;另一方面,整合外部資源,推動(dòng)社區(qū)自組織的形成,從而初步形成政府—家庭—專(zhuān)業(yè)社會(huì)工作機(jī)構(gòu)的治理結(jié)構(gòu)。在形成結(jié)構(gòu)韌性的第二階段,在困境兒童及家庭能力提升、社會(huì)資本積累、居民自組織完善和民間團(tuán)體深入?yún)⑴c之下,形成政府—非正式網(wǎng)絡(luò)—社會(huì)組織—社區(qū)的多元主體參與的困境兒童福利治理結(jié)構(gòu)。

其二,構(gòu)建多元主體協(xié)同治理機(jī)制,形成功能韌性。韌性治理理論認(rèn)為,韌性不是一種單一的特性,而是來(lái)自不同系統(tǒng)主體的功能和角色嵌合。因此,困境兒童多元主體協(xié)同治理機(jī)制包括政府的福利供給與福利管理、非正式網(wǎng)絡(luò)的照顧支持、社會(huì)組織的協(xié)同參與、社區(qū)居民自組織的幫扶支持等。第一,政府是降低困境兒童脆弱性的重要福利主體,承擔(dān)福利傳遞、融資和規(guī)制的福利責(zé)任。一方面,政府通過(guò)兒童督導(dǎo)員、兒童主任識(shí)別和發(fā)現(xiàn)困境兒童,鏈接政策資源,遞送福利資金和福利服務(wù),直接回應(yīng)困境兒童的風(fēng)險(xiǎn);另一方面,政府通過(guò)民政、司法、殘聯(lián)和教育等部門(mén),對(duì)困境兒童福利治理提供制度保障,明確治理標(biāo)準(zhǔn)、治理范圍、治理合法性等,形成治理規(guī)范。第二,包括家人、親屬、朋友、鄰里等在內(nèi)的非正式網(wǎng)絡(luò)是困境兒童面對(duì)風(fēng)險(xiǎn)時(shí)最直接的資源,為困境兒童提供照顧、情感、經(jīng)濟(jì)等工具性和情感性的支持。第三,包括民間團(tuán)體、專(zhuān)業(yè)社會(huì)工作機(jī)構(gòu)等的社會(huì)組織是政府的合作伙伴,是政府福利供給的重要補(bǔ)充力量。民間團(tuán)體依據(jù)志愿精神直接為困境兒童提供資金、人力或志愿服務(wù);專(zhuān)業(yè)社會(huì)工作機(jī)構(gòu)依據(jù)專(zhuān)業(yè)性的自我規(guī)制、通過(guò)購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的方式或直接依靠社會(huì)性資源,服務(wù)或賦能于困境兒童。第四,依據(jù)社區(qū)共有的地方性知識(shí)、地緣、宗族等形成的社區(qū)居民自組織是困境兒童社區(qū)參與、社會(huì)關(guān)系建立的重要載體,同時(shí)也為困境兒童提供物質(zhì)幫助和精神支持。

其三,構(gòu)建資源內(nèi)在挖掘與整合機(jī)制,形成資源韌性。韌性理論強(qiáng)調(diào)要立足于發(fā)現(xiàn)和尋求、探索與利用服務(wù)對(duì)象的優(yōu)勢(shì)和資源[28],促使困境兒童福利治理體系形成豐富、穩(wěn)定和動(dòng)態(tài)的資源系統(tǒng)。第一,挖掘內(nèi)生動(dòng)力。內(nèi)生動(dòng)力是抵抗風(fēng)險(xiǎn)、促進(jìn)個(gè)體和系統(tǒng)恢復(fù)的內(nèi)生資源。前述困境兒童的個(gè)體韌性即是此類(lèi)資源。困境兒童福利治理體系通過(guò)各類(lèi)專(zhuān)業(yè)化福利服務(wù)供給,挖掘和培育困境兒童個(gè)體和家庭的潛力。其中,個(gè)體層面包括希望、自我認(rèn)同、積極心態(tài)等;家庭層面包括家庭成員一致性、家庭交流、支持網(wǎng)絡(luò)、日?；顒?dòng)和儀式、共享休閑等[29]。第二,促進(jìn)資產(chǎn)建設(shè)?！百Y產(chǎn)建設(shè)”一詞最早由謝若登提出,其倡導(dǎo)發(fā)展普適性的資產(chǎn)社會(huì)政策,關(guān)注貧困家庭的資產(chǎn)積累對(duì)兒童發(fā)展的影響[30]。對(duì)于困境兒童來(lái)說(shuō),資產(chǎn)建設(shè)是通過(guò)建立積累家庭經(jīng)濟(jì)資源的長(zhǎng)效機(jī)制,持續(xù)促進(jìn)人力資本和兒童能力的提升。第三,整合系統(tǒng)內(nèi)外資源。資源內(nèi)在挖掘與整合機(jī)制的目的是在資源存量、資源豐富程度、資源獲取或使用上達(dá)到穩(wěn)健性、冗余性和快速性[31]。一方面,可以通過(guò)社會(huì)組織的資源鏈接功能,實(shí)現(xiàn)困境兒童福利治理系統(tǒng)內(nèi)外資源的整合;另一方面,可以通過(guò)在社區(qū)層面設(shè)立困境兒童幫扶資源庫(kù),實(shí)現(xiàn)動(dòng)態(tài)管理各類(lèi)人力資源、物質(zhì)資源和服務(wù)資源。

其四,構(gòu)建信息互聯(lián)互通機(jī)制,形成信息韌性。信息韌性是指系統(tǒng)內(nèi)主體之間、系統(tǒng)內(nèi)外之間信息的及時(shí)傳遞以及系統(tǒng)收集、整合和分析不同形式的知識(shí)和信息的能力[32]。信息互聯(lián)互通機(jī)制的形成依靠三條路徑:信息系統(tǒng)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、信息之間的流動(dòng)、中介機(jī)構(gòu)的建立。我國(guó)困境兒童福利治理信息的傳遞依賴(lài)村(居)一級(jí)的兒童主任和各級(jí)政府建立的信息管理系統(tǒng)。其中,兒童主任是村(居)一級(jí)兒童福利傳遞的關(guān)鍵角色,其職責(zé)包括家庭走訪、信息更新、強(qiáng)制報(bào)告、政策鏈接等[33];信息管理系統(tǒng)大多通過(guò)數(shù)據(jù)錄入、審核報(bào)送、匯總分析等功能模塊,實(shí)現(xiàn)信息采集和動(dòng)態(tài)更新,并與最低生活保障信息系統(tǒng)等實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)共享[34]。然而,在實(shí)際運(yùn)行中,這兩種方式還存在兒童主任工作開(kāi)展的情境性不足[33]、信息管理系統(tǒng)與基層社會(huì)的親和性不足[35]的問(wèn)題。因此,信息互聯(lián)互通機(jī)制的實(shí)現(xiàn)需要兼顧技術(shù)化與在地化。前者指搭建信息共享平臺(tái),建立不同層面、不同類(lèi)型的信息分級(jí)管理制度,促進(jìn)不同層級(jí)政府之間、政府與社會(huì)組織之間的信息流動(dòng);后者是在“縣—鄉(xiāng)(街道)—村(社區(qū))”三級(jí)兒童保護(hù)網(wǎng)絡(luò)中,在街道或社區(qū)一級(jí)嵌入專(zhuān)業(yè)社會(huì)工作機(jī)構(gòu),承擔(dān)困境兒童脆弱性的專(zhuān)業(yè)評(píng)估工作,從而提高政府和社會(huì)組織福利供給的精準(zhǔn)性。

三、韌性治理視角下困境兒童福利治理的實(shí)踐路徑

構(gòu)建困境兒童福利韌性治理體系,還需要形成具體的行動(dòng)框架,即宏觀的治理設(shè)計(jì)要在操作層面應(yīng)對(duì)困境兒童的多重風(fēng)險(xiǎn)與風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)能力不足的問(wèn)題。從圖2可見(jiàn),具體的行動(dòng)框架所蘊(yùn)含的邏輯關(guān)系內(nèi)嵌于常規(guī)風(fēng)險(xiǎn)和突發(fā)風(fēng)險(xiǎn)、保護(hù)因素和優(yōu)勢(shì)資源、多元福利治理體系、困境兒童這四者之間的動(dòng)態(tài)互動(dòng),即突發(fā)風(fēng)險(xiǎn)和常規(guī)風(fēng)險(xiǎn)對(duì)困境兒童的消極影響通過(guò)響應(yīng)路徑、干預(yù)路徑和抗逆路徑三個(gè)層面來(lái)化解,從而體現(xiàn)困境兒童福利韌性治理體系的穩(wěn)定性與靈活性。

圖2 韌性治理視角下困境兒童福利治理的實(shí)踐路徑

1.響應(yīng)路徑

響應(yīng)路徑是治理體系的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警與快速反應(yīng)的過(guò)程。這一路徑的作用過(guò)程包括三個(gè)方面:一是突發(fā)風(fēng)險(xiǎn)或常規(guī)風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)致困境兒童多維脆弱性。二是突發(fā)風(fēng)險(xiǎn)或常規(guī)風(fēng)險(xiǎn)激發(fā)困境兒童福利韌性治理體系的響應(yīng)系統(tǒng),通過(guò)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警、困境評(píng)估、發(fā)現(xiàn)報(bào)告等方式及時(shí)識(shí)別風(fēng)險(xiǎn)的危害及其對(duì)困境兒童的消極影響,并通過(guò)信息互聯(lián)互通機(jī)制傳遞至福利治理主體。三是困境兒童福利韌性治理體系挖掘和整合系統(tǒng)內(nèi)外的保護(hù)因素和優(yōu)勢(shì)資源,為后續(xù)干預(yù)路徑和抗逆路徑奠定資源基礎(chǔ)。需要注意的是,在突發(fā)風(fēng)險(xiǎn)或常規(guī)風(fēng)險(xiǎn)影響下,響應(yīng)路徑的三個(gè)方面并不是獨(dú)立存在的,而是同時(shí)發(fā)生的。

2.干預(yù)路徑

干預(yù)路徑是治理體系在接到風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警后積極干預(yù)的過(guò)程。如圖2所示,干預(yù)路徑是困境兒童福利韌性治理體系的核心,包含兩大干預(yù)策略和四大福利體系。兩大干預(yù)策略指風(fēng)險(xiǎn)減少策略和資產(chǎn)增加策略。風(fēng)險(xiǎn)減少策略是指減少風(fēng)險(xiǎn)對(duì)兒童的消極影響,降低困境兒童家庭、社區(qū)和其他環(huán)境系統(tǒng)的風(fēng)險(xiǎn)性因素,主要涉及預(yù)防性福利和兜底性福利兩個(gè)方面。資產(chǎn)增加策略是指挖掘和培育困境兒童個(gè)體及環(huán)境的潛能,主要涉及支持性福利和投資性福利兩個(gè)方面。四大福利體系包括預(yù)防性福利、兜底性福利、支持性福利和投資性福利。其中,預(yù)防性福利是事前預(yù)防兒童陷入各種風(fēng)險(xiǎn)的福利措施,如社區(qū)兒童風(fēng)險(xiǎn)篩查、社區(qū)教育、傷害預(yù)防等,有助于減輕兒童陷入風(fēng)險(xiǎn)的可能性。兜底性福利是保障困境兒童生存權(quán)的各類(lèi)福利措施,包括臨時(shí)監(jiān)護(hù)與救助、基本生活保障、基本醫(yī)療康復(fù)服務(wù)等,主要回應(yīng)困境兒童的生存風(fēng)險(xiǎn)。支持性福利是支持困境兒童家庭功能完善的福利措施,如提升家庭的照顧和監(jiān)護(hù)能力、構(gòu)建家庭非正式支持網(wǎng)絡(luò)、改善親子關(guān)系、提供家庭照顧者喘息服務(wù)等,主要回應(yīng)困境兒童的生存與受保護(hù)風(fēng)險(xiǎn)。投資性福利是通過(guò)賦能促進(jìn)困境兒童發(fā)展的各類(lèi)福利措施,如增加教育投入、提升健康水平、促進(jìn)社會(huì)參與等,主要回應(yīng)困境兒童的發(fā)展與參與風(fēng)險(xiǎn)。

3.抗逆路徑

抗逆路徑是治理體系促使困境兒童個(gè)體韌性提升的過(guò)程?？鼓媛窂绞抢Ь硟和＠g性治理體系的最終目標(biāo),包含兩個(gè)層面的意思:一是通過(guò)響應(yīng)路徑和干預(yù)路徑,實(shí)現(xiàn)困境兒童韌性水平提升,如對(duì)未來(lái)的信心、解決問(wèn)題能力、情緒管理能力、積極參與能力等。二是個(gè)體韌性的提升也使困境兒童的風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)能力提高,以此直接回應(yīng)生存、發(fā)展、受保護(hù)和參與的風(fēng)險(xiǎn)。

結(jié) 語(yǔ)

我國(guó)困境兒童數(shù)量龐大、類(lèi)型多樣。困境兒童的生存和發(fā)展是我國(guó)民生工作的重點(diǎn)。調(diào)查發(fā)現(xiàn),困境兒童普遍面臨多維脆弱性問(wèn)題,表現(xiàn)為個(gè)體風(fēng)險(xiǎn)多重性、非正式社會(huì)支持匱乏、福利供給體系僵化。雖然困境兒童有一定的個(gè)體韌性,但仍不足以應(yīng)對(duì)多重風(fēng)險(xiǎn)。韌性治理范式立足于建立風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防體系、挖掘系統(tǒng)內(nèi)生能力和增加內(nèi)外系統(tǒng)間的互動(dòng),使其能有效地回應(yīng)困境兒童多維脆弱性問(wèn)題。將韌性治理范式的核心理念應(yīng)用于困境兒童福利治理體系,對(duì)于創(chuàng)新我國(guó)弱勢(shì)群體的福利治理機(jī)制與實(shí)踐路徑無(wú)疑是十分有益的。

中國(guó)社會(huì)福利不是簡(jiǎn)單地從“補(bǔ)缺型”轉(zhuǎn)向“普惠型”,而是應(yīng)形成新的組合式普惠型社會(huì)福利[36]。韌性治理對(duì)風(fēng)險(xiǎn)治理和能力提升的關(guān)注,對(duì)于創(chuàng)新困境兒童福利政策具有重要的意義。第一,在政策功能組合上,從兜底保障到資產(chǎn)建設(shè)。兜底保障是困境兒童福利政策的基礎(chǔ)功能,圍繞困境兒童最直接的福利需要、最顯著的脆弱性、最緊急的風(fēng)險(xiǎn)提供福利支持,包括基本生活保障、基本醫(yī)療保障和兒童保護(hù)等政策措施。資產(chǎn)建設(shè)強(qiáng)調(diào)兒童福利政策從補(bǔ)缺型轉(zhuǎn)向投資型,促進(jìn)兒童人力資本的投資和能力發(fā)展,包括早期兒童養(yǎng)育、兒童發(fā)展賬戶(hù)等政策措施。困境兒童福利政策功能組合指基于困境兒童的脆弱性表現(xiàn),形成既體現(xiàn)“兜底性”又體現(xiàn)“發(fā)展性”的、具備不同功能的組合式政策體系。第二,在政策工具組合上,從分類(lèi)保障到應(yīng)急管理。困境兒童分類(lèi)保障政策是在常規(guī)風(fēng)險(xiǎn)背景下建立的福利政策。應(yīng)急管理是在突發(fā)風(fēng)險(xiǎn)背景下建立的,對(duì)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行預(yù)防、響應(yīng)、處置以及恢復(fù)的全過(guò)程管理活動(dòng)[37]。困境兒童福利政策工具組合將應(yīng)急管理政策工具納入困境兒童福利政策體系,從而形成應(yīng)對(duì)常規(guī)風(fēng)險(xiǎn)與應(yīng)對(duì)突發(fā)風(fēng)險(xiǎn)兼具的政策工具組合,如脆弱性評(píng)估、風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防和風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)等工具。總之,韌性治理范式有助于從政策功能組合與政策工具組合兩方面創(chuàng)新困境兒童福利政策,形成困境兒童福利組合式政策體系。

注釋

①本文測(cè)量的一級(jí)指標(biāo)的選擇是以多維貧困指數(shù)法(Multidimensional Poverty Index)、布里斯托爾測(cè)度法(Bristol Method)和多維重疊剝奪分析法(Multiple Overlapping Deprivation Analysis)這三種測(cè)度方法中均涉及的營(yíng)養(yǎng)、健康、教育、信息、住房和水等指標(biāo)為基礎(chǔ),結(jié)合調(diào)查地為經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的具體情況,最終選擇健康、住房、照顧、教育、信息、經(jīng)濟(jì)、活動(dòng)參與七個(gè)指標(biāo)。風(fēng)險(xiǎn)比例的計(jì)算方法參考高琴、王一于2022年3月發(fā)表的論文《中國(guó)的兒童多維貧困(2013—2018年)》,https://www.unicef.cn/media/22506/file/中國(guó)的兒童多維貧困.pdf。具體方法為:首先,在個(gè)體生存、發(fā)展、參與和受保護(hù)風(fēng)險(xiǎn)比例方面,對(duì)應(yīng)的一級(jí)指標(biāo)中有一個(gè)回答為“否”,則該兒童被認(rèn)為面臨相應(yīng)的個(gè)體風(fēng)險(xiǎn)。一級(jí)指標(biāo)風(fēng)險(xiǎn)比例計(jì)算也采用此類(lèi)方法。其次,在二級(jí)指標(biāo)風(fēng)險(xiǎn)比例方面,只要對(duì)應(yīng)的指標(biāo)回答為“否”,則該兒童被認(rèn)為在該二級(jí)指標(biāo)中有風(fēng)險(xiǎn)。