石寶峰 王瑞琪

土地是農(nóng)業(yè)之本、農(nóng)民之根,土地制度是一個國家最為重要的生產(chǎn)關(guān)系安排,是一切制度中最為基礎(chǔ)的制度[1]。2023年7月,習(xí)近平總書記主持召開中央全面深化改革委員會第二次會議,審議通過《深化農(nóng)村改革實施方案》,強調(diào)解決“三農(nóng)”面臨的各種深層次問題,歸根結(jié)底要靠深化改革,而新形勢下深化農(nóng)村改革的主線依舊是處理好農(nóng)民和土地的關(guān)系[2]。2023年是我國農(nóng)村改革45周年,也是全面貫徹黨的二十大精神的開局之年,更是加快建設(shè)農(nóng)業(yè)強國的起步之年。站在新的時代起點,立足國情農(nóng)情民情,構(gòu)建適應(yīng)時代發(fā)展又具有中國特色的農(nóng)村土地制度,是深化農(nóng)村改革的關(guān)鍵一步,是未來很長一段時期發(fā)展和工作的重點。由此可見,農(nóng)村土地制度改革仍將是學(xué)界研究的熱點問題,這既是理論研究深化發(fā)展的必然和趨勢,也是深化改革實踐的現(xiàn)實需求和應(yīng)有之義[3]。

目前,學(xué)界關(guān)于中國農(nóng)村土地制度改革的相關(guān)研究,主要涵蓋了理論淵源[4]與重大意義[5-6]、歷史變遷[7-10]與國際比較[1]、內(nèi)涵闡釋與問題表征[11]、改革進展與實際成效[12]、經(jīng)驗啟示與演變邏輯[13-23]、未來思考與治理路徑[9-10]等多個方面。整體而言,現(xiàn)有研究已頗為豐富,但仍在兩方面留有探討空間:一是針對不同時期農(nóng)村土地制度特征與理論創(chuàng)新的剖析相對缺乏。雖然現(xiàn)有文獻系統(tǒng)梳理了中國共產(chǎn)黨百年、新中國70年、改革開放40年、黨的十八大以來農(nóng)村土地制度改革的歷史變遷,但大多停留在對以往相關(guān)政策內(nèi)容的羅列與總結(jié),鮮有對“家庭承包制”“農(nóng)地三權(quán)分置”等重大舉措進行深度挖掘與細致解析者。二是針對農(nóng)村土地制度改革理論邏輯的探尋較為分散,缺乏統(tǒng)一的分析框架。雖然現(xiàn)有文獻基于農(nóng)民土地權(quán)益、農(nóng)民和土地關(guān)系、鄉(xiāng)村振興、縣域城鄉(xiāng)融合發(fā)展等不同視角,對農(nóng)村土地制度改革的理論邏輯進行提煉,得出了改革以農(nóng)民土地產(chǎn)權(quán)為核心、以漸進還權(quán)于民為過程、以公平與效率為目標、以土地要素城鄉(xiāng)交換流動為主線等諸多結(jié)論,并通過對宅基地改革的深入探尋,進一步明確了價值發(fā)現(xiàn)與價值實現(xiàn)的理論邏輯,但上述研究大多是就某一視角、某一內(nèi)核制度的單獨闡述,鮮有將農(nóng)民產(chǎn)權(quán)實現(xiàn)、土地價值顯化、公平效率抉擇等不同思路串聯(lián)起來進行細致分析者,缺乏統(tǒng)一框架下針對農(nóng)村土地制度改革的綜合探討。

鑒于此,本文在系統(tǒng)梳理百年來中國農(nóng)村土地制度改革歷史進程的基礎(chǔ)上,細究農(nóng)民產(chǎn)權(quán)實現(xiàn)、土地價值顯化、公平效率抉擇等不同思路的內(nèi)在聯(lián)系,依循“處理好農(nóng)民和土地關(guān)系”這一主線將其相互串聯(lián),構(gòu)建深化農(nóng)村土地制度改革的統(tǒng)一分析框架,深入剖析改革的理論邏輯,并結(jié)合新時代改革的實踐挑戰(zhàn),提出未來深化農(nóng)村土地制度改革的路徑選擇,以期對新時期重塑農(nóng)村人地關(guān)系、推動城鄉(xiāng)融合發(fā)展、實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興產(chǎn)生重要意義。

一、農(nóng)村土地制度改革的歷史進程

系統(tǒng)梳理并深入探究制度變遷的歷史脈絡(luò),有助于提煉制度改革的內(nèi)在理論邏輯,以便在未來改革中獲取更好的制度紅利。中國共產(chǎn)黨成立以來,我國農(nóng)村土地制度先后經(jīng)歷了土地改革、農(nóng)業(yè)合作化、“兩權(quán)分離”和“三權(quán)分置”等多次重大變革,對不同時期的農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展產(chǎn)生了深遠影響。結(jié)合重大變革的關(guān)鍵時點,依據(jù)農(nóng)民土地權(quán)益的保護重點,可將中國農(nóng)村土地制度改革初步劃分為改革開放前的“權(quán)利集中期”與改革開放后的“權(quán)利分離與分置期”。

(一)改革開放前的“權(quán)利集中期”

這一時期,具體包含“消滅封建土地所有制,實現(xiàn)‘耕地農(nóng)有’”的土地改革時期與“設(shè)立農(nóng)村土地集體所有制,擴大再生產(chǎn)”的農(nóng)業(yè)合作化時期。

1.土地改革時期(1921—1951年)

該時期歷經(jīng)國民革命和土地革命、全面抗日戰(zhàn)爭和解放戰(zhàn)爭等發(fā)展階段,逐步推行“耕地農(nóng)有”的土地政策,順利完成土地所有制改革,實現(xiàn)了土地從“封建地主所有”到“農(nóng)民個體所有”的轉(zhuǎn)變。同時,為了鼓勵農(nóng)民積極參加土地革命,滿足農(nóng)民群眾獲取土地的迫切要求,土地交易由禁止轉(zhuǎn)為允許。“耕地農(nóng)有”理論的萌發(fā)和貫徹,旨在響應(yīng)農(nóng)民群眾獲得土地的強烈意愿,賦予農(nóng)民土地所有權(quán),讓其成為土地的主人;而農(nóng)民土地所有制的確立和推行,進一步使農(nóng)民獲得了土地的完整產(chǎn)權(quán)、擁有完備的土地權(quán)能,即土地的所有權(quán)、自由使用和處分權(quán)、剩余價值所有權(quán)和收益權(quán)等一系列權(quán)能都集中掌握在農(nóng)民自己手中。

2.農(nóng)業(yè)合作化時期(1952—1955年)

該時期歷經(jīng)農(nóng)業(yè)互助組、合作社及人民公社等發(fā)展階段,推行“互助合作、集中統(tǒng)一”的土地政策,隨之萌生的“合作社公有”理論加速指引土地所有權(quán)走向集體化,最終形成了“三級所有、隊為基礎(chǔ)”的傳統(tǒng)農(nóng)村土地集體化體制,奠定了農(nóng)村土地集體所有的主基調(diào)。在鞏固“消滅封建土地所有制”這一階段性成果的基礎(chǔ)上,實現(xiàn)了土地從“農(nóng)民個體所有”到“農(nóng)民集體所有”的轉(zhuǎn)變,盡管使用權(quán)和所有權(quán)先后從單一農(nóng)戶剝離至集體集中,產(chǎn)權(quán)發(fā)生短暫分離,但很快在農(nóng)民集體層面完成合一,農(nóng)民作為土地主人的根本性質(zhì)并未改變。

總的來說,改革開放前的“權(quán)利集中期”,通過土地改革,借由土地分配的方式,落實農(nóng)民所有權(quán);通過農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟,借由生產(chǎn)資料公有化的趨勢,形成農(nóng)民集體所有制,土地的產(chǎn)權(quán)性質(zhì)從“耕地農(nóng)有”轉(zhuǎn)變?yōu)椤昂献魃绻小?。以人民公社為載體的“三級所有,隊為基礎(chǔ)”的集體所有制,旨在從源頭上規(guī)避分散經(jīng)營耕種的隨意性和非科學(xué)性,但這種“政社合一”體制片面強調(diào)“一大二公”和“一平二調(diào)”的目標設(shè)定與土地“集體所有、統(tǒng)一經(jīng)營”的單一產(chǎn)權(quán)安排,在監(jiān)督管理不到位、分配方式無差別的現(xiàn)實情況下,直接造成了農(nóng)民努力與所獲報酬的不一致,最終使得農(nóng)業(yè)生產(chǎn)陷入發(fā)展困境。

(二)改革開放后的“權(quán)利分離與分置期”

這一時期,具體包含以確立家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制為標志的“兩權(quán)分離”時期和延續(xù)至今的“三權(quán)分置”時期,前者又可進一步細分為土地承包經(jīng)營權(quán)的“剝離”“流轉(zhuǎn)”和“保障”三個階段。

1.“兩權(quán)分離”時期(1978—2012年)

該時期歷經(jīng)土地承包經(jīng)營權(quán)的“剝離”“流轉(zhuǎn)”和“保障”三個發(fā)展階段,滿足農(nóng)民對土地直接經(jīng)營收益以及流轉(zhuǎn)處分和承包權(quán)益保障的需求,促成產(chǎn)權(quán)安排由集體所有、統(tǒng)一經(jīng)營的單一形式向農(nóng)村土地集體所有權(quán)、農(nóng)戶承包經(jīng)營權(quán)“兩權(quán)分離”模式的轉(zhuǎn)變,實現(xiàn)經(jīng)營制度從人民公社“三級所有、隊為基礎(chǔ)”向家庭經(jīng)營“包產(chǎn)到戶、包干到戶”的優(yōu)化。至此,家庭經(jīng)營體制成功登上歷史舞臺,并逐步得以明晰化、法律化與規(guī)范化。

家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制,是農(nóng)民以家庭為單位作為相對獨立的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營者,承包經(jīng)營集體的土地,并按合同規(guī)定率先上繳部分生產(chǎn)經(jīng)營收入,以便完成國家任務(wù)與履行集體義務(wù)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)責(zé)任制形式,其兼具“一個前提”“兩種權(quán)利”“雙層經(jīng)營”“三方主體”的制度特征。即通過堅持土地集體所有的前提,形成集體所有權(quán)對承包經(jīng)營權(quán)的潛在約束;通過重構(gòu)土地權(quán)利結(jié)構(gòu)的方式,實現(xiàn)土地所有權(quán)與使用權(quán)的明確分離;通過簽訂國家、集體與農(nóng)戶之間的合約協(xié)議,明確各方的權(quán)利與義務(wù),構(gòu)建“交足國家,留夠集體,剩余歸自己”的利益分配結(jié)構(gòu)和“有統(tǒng)有分、統(tǒng)分結(jié)合”的雙層經(jīng)營體制。

值得注意的是,家庭承包經(jīng)營制,是中國農(nóng)民在汲取人民公社的經(jīng)驗教訓(xùn)后,自發(fā)創(chuàng)造的一場自下而上的誘致性土地產(chǎn)權(quán)制度改革,開創(chuàng)了新型集體所有制的理論先河。即較之傳統(tǒng)的集體所有制,其將集體土地產(chǎn)權(quán)視作一種可以分割的權(quán)利束,在分離所有權(quán)與使用權(quán)的基礎(chǔ)上,通過調(diào)整產(chǎn)權(quán)配置的方式,維持與現(xiàn)實需求的最佳適配,以求最大限度激發(fā)主體活力,高效發(fā)揮土地的生產(chǎn)功能。在此制度下,身為集體組織合法成員的農(nóng)民,成為從事商品生產(chǎn)經(jīng)營活動的實際主體,不再是一個經(jīng)營層次而是一個個體經(jīng)濟單位[18],平等地享有集體所有土地的各項權(quán)利,實現(xiàn)自身收益與土地使用效率的直接掛鉤,其生產(chǎn)積極性得到極大的發(fā)揮。

2.“三權(quán)分置”時期(2013年至今)

該時期先是通過剝離、流轉(zhuǎn)與保障等一系列操作,實現(xiàn)農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)的有效放活,賦予經(jīng)營主體更多的自主性,實行土地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)的分置并行。緊接著,考慮農(nóng)村土地屬性和用途的差異,探索不同土地專屬的三權(quán)分置模式,設(shè)定有別于農(nóng)地的宅基地“所有權(quán)、使用權(quán)、資格權(quán)”分置制度,并全面推進農(nóng)村土地制度改革三項試點任務(wù)[10]。但隨著新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體不斷發(fā)展壯大,其對大規(guī)模農(nóng)地流轉(zhuǎn)的需求日益強烈,農(nóng)地租金逐步攀升,加之其他生產(chǎn)成本本就較高,租地種糧帶來的經(jīng)濟回報嚴重折損,種糧大戶規(guī)模種植的經(jīng)營意愿慘遭打擊,促使其縮減種糧規(guī)模,甚至轉(zhuǎn)而選擇更高收益的經(jīng)濟作物予以替代,進而催生出規(guī)?；鬓D(zhuǎn)農(nóng)地的“非糧化”傾向[8]。鑒于此,中國共產(chǎn)黨在擴權(quán)賦能的基礎(chǔ)上,尋求產(chǎn)權(quán)的持續(xù)穩(wěn)固,在肯定農(nóng)地市場化配置的同時,落實政府的監(jiān)督管理職能,完善與之相適配的服務(wù)機制。

值得注意的是,農(nóng)地與宅基地的三權(quán)分置制度,其所含的權(quán)利束雖有差異,但三權(quán)分置的本質(zhì)并未改變。就農(nóng)地三權(quán)分置制度來說,其是工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化并聯(lián)式發(fā)展的時代產(chǎn)物,是解決農(nóng)業(yè)人口快速流動、大量轉(zhuǎn)移引發(fā)的農(nóng)民老齡化、農(nóng)村空心化、農(nóng)業(yè)兼業(yè)化問題,應(yīng)對農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)歸屬主體與實際使用主體不一致現(xiàn)狀,順應(yīng)農(nóng)村土地承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)明顯分離趨勢的根本手段。農(nóng)地三權(quán)分置兼具落實集體所有權(quán)、穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)、放活土地經(jīng)營權(quán)的制度特征,即通過強化農(nóng)村土地集體所有權(quán)、穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系、放活農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)等系列操作,建立集體所有權(quán)、農(nóng)戶承包權(quán)與耕作者經(jīng)營權(quán)三權(quán)“層層派生、相互牽制”的關(guān)系,最大限度實現(xiàn)農(nóng)民集體、承包農(nóng)戶、經(jīng)營主體等多方主體土地權(quán)益的兼顧與維護。

總的來說,改革開放后的“權(quán)利分離與分置期”,先后經(jīng)歷了土地使用權(quán)與土地經(jīng)營權(quán)的擴展與下放,賦予了農(nóng)業(yè)從業(yè)者更多的土地財產(chǎn)權(quán)利,充分調(diào)動了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)積極性。同時,注重發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營,加快新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系的建立,極大地提高了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率,推動了現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展。然而,隨著社會基本矛盾發(fā)生變化、農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體發(fā)展壯大、第二輪土地承包即將到期、耕地“非農(nóng)化”與“非糧化”傾向顯現(xiàn)、農(nóng)地市場化配置波動頻發(fā),農(nóng)村土地制度改革將面臨新的挑戰(zhàn)并亟須作出新的調(diào)整。

二、農(nóng)村土地制度改革的理論邏輯

現(xiàn)有關(guān)于農(nóng)村土地制度改革理論邏輯的研究,主要包括農(nóng)民產(chǎn)權(quán)實現(xiàn)、土地價值顯化、公平效率抉擇等不同思路,但大多仍是基于某一視角、針對某一內(nèi)核制度的單獨闡述,亟須探尋一條貫穿農(nóng)村土地制度改革整個過程的主線,實現(xiàn)不同思路的有效銜接,構(gòu)建統(tǒng)一的分析框架,完成對農(nóng)村土地制度改革的綜合探討。懷揣這一目的,結(jié)合農(nóng)村改革的政策環(huán)境與現(xiàn)實要求,筆者在《深化農(nóng)村改革實施方案》中找到了確切答案,即“新形勢下深化農(nóng)村改革,必須繼續(xù)把住‘處理好農(nóng)民和土地關(guān)系’這條主線”。因此,本文依循這條基本線路,分別從農(nóng)民和土地兩個視角出發(fā),深入總結(jié)農(nóng)村土地制度改革的歷史進程,挖掘改革的邏輯起點,明確改革的邏輯目標,厘清改革的邏輯路線,構(gòu)建以農(nóng)民和土地關(guān)系為根本橋梁的農(nóng)村土地制度改革統(tǒng)一框架(見圖1),以落實對改革理論邏輯的全面解讀與深刻剖析。

(一)邏輯起點和動力源泉:農(nóng)民的需求,實質(zhì)是對產(chǎn)權(quán)的追求

任何制度改革的邏輯起點,都是矛盾激化的結(jié)果,即原先采用的制度已難以滿足當(dāng)時社會經(jīng)濟的發(fā)展需求,力求以改革的方式?jīng)_破制度僵局,緊跟新的發(fā)展需求[22]。從“農(nóng)民端”出發(fā),沿用舒爾茨在1968年提出的制度變遷“供需均衡”理論,縱觀中國共產(chǎn)黨百年土地制度的變遷史,可以發(fā)現(xiàn),作為制度供給方的中央政府和制度直接需求方的農(nóng)民(農(nóng)業(yè)從業(yè)者),均在農(nóng)村土地制度改革的歷史長河中扮演著重要角色。簡單來說,農(nóng)民需求會在不同時期發(fā)生變化,導(dǎo)致制度供給與需求出現(xiàn)失衡,誘發(fā)農(nóng)村土地在分配、使用、管理等方面產(chǎn)生沖突,為解決問題中央政府需要不斷完善已有制度,并出臺新的制度,進而實現(xiàn)制度均衡。例如,中華人民共和國成立初期,農(nóng)民慘遭“三座大山”的壓迫與剝削,“耕者有其田”的需求愈發(fā)強烈,政府通過土地所有制改革,優(yōu)化土地分配方式,改變階級階層關(guān)系,實現(xiàn)了農(nóng)民對于土地權(quán)益和經(jīng)濟利益的現(xiàn)實訴求。正是處于需求端的廣大農(nóng)民,其對于自身產(chǎn)權(quán)的不懈追求,加之黨中央的正確領(lǐng)導(dǎo)和精準布局,才使得農(nóng)村土地制度改革在不同時期都能呈現(xiàn)出源源不斷的動力。

總的來說,農(nóng)村土地制度變遷是在堅持化解人地矛盾、處理好農(nóng)民和土地關(guān)系的基本路線下,在城鄉(xiāng)融合、鄉(xiāng)村振興、農(nóng)業(yè)強國、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化高質(zhì)量發(fā)展等現(xiàn)實推力下,中央政府不斷革新制度體系以求最大限度滿足農(nóng)民現(xiàn)實需求的過程。換句話說,農(nóng)村土地制度改革的邏輯起點和動力源泉,正是源自于不同時期農(nóng)民的迫切需求,實質(zhì)是農(nóng)民對產(chǎn)權(quán)的強烈追求。

1.土地改革和農(nóng)業(yè)合作化時期實現(xiàn)農(nóng)民對土地所有權(quán)的訴求

土地改革時期,通過土地分配,逐步將土地從封建地主所有轉(zhuǎn)變?yōu)檗r(nóng)民個體所有。農(nóng)業(yè)合作化時期,為了打破土地私有制下分散、低效、無序的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)困境,土地所有權(quán)由農(nóng)民私有上升為農(nóng)民集體所有。農(nóng)民雖在個體層面喪失了一切土地權(quán)利,但轉(zhuǎn)而以組織成員的身份、以集體所有的方式延續(xù)了對土地所有權(quán)的把控,本質(zhì)上土地所有權(quán)仍然歸屬于農(nóng)民,且相較于先前的封建地主所有,毫無疑問是農(nóng)民對土地所有權(quán)的成功追訴。

2.家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制實現(xiàn)農(nóng)民對土地直接收益權(quán)的訴求

農(nóng)業(yè)合作化時期,生產(chǎn)資料不斷公有化,先后發(fā)生了土地使用權(quán)和所有權(quán)由單一農(nóng)戶所有到集體集中持有的轉(zhuǎn)變。在互助組與初級合作社時期,土地使用權(quán)從單一農(nóng)戶剝離后被集中,農(nóng)民擁有所有權(quán),分離出的使用權(quán)由合作社統(tǒng)一使用;而在高級合作社與人民公社時期,所有權(quán)也緊隨其后歸于集體所有,致使農(nóng)民在個體層面從土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系中退出,農(nóng)民收益也在個體層面與土地產(chǎn)權(quán)收益失去聯(lián)系,農(nóng)民作為純粹的勞動個體,其不再享有排他的剩余價值控制權(quán)和處分權(quán)的現(xiàn)實利益分配結(jié)果[18]。為此,農(nóng)民不斷突破集體化路徑,創(chuàng)建家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制,即在確保土地所有權(quán)仍舊屬于集體的前提下,賦予農(nóng)民農(nóng)地使用權(quán)和適當(dāng)收益權(quán),實現(xiàn)了農(nóng)戶收益與土地使用效率的直接銜接。

3.三權(quán)分置制度實現(xiàn)農(nóng)業(yè)從業(yè)者對土地經(jīng)營權(quán)的訴求

隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的不斷推進,農(nóng)業(yè)人口加速流動并發(fā)生大量轉(zhuǎn)移,新型職業(yè)農(nóng)民和企業(yè)家加入農(nóng)業(yè)從業(yè)者行列,土地產(chǎn)權(quán)的使用權(quán)主體與實際使用權(quán)主體產(chǎn)生錯位,致使農(nóng)村土地承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)相互分離,原有對農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)的籠統(tǒng)描述、對農(nóng)地流轉(zhuǎn)所涉農(nóng)戶產(chǎn)權(quán)的模糊界定,已無法應(yīng)對錯位和分離的局面,“兩權(quán)分離”制度也難以滿足農(nóng)業(yè)從業(yè)者對土地經(jīng)營權(quán)的渴望,亟須剝離土地經(jīng)營權(quán)。“三權(quán)分置”制度順勢而生,通過落實集體所有權(quán)、穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)、放活土地經(jīng)營權(quán),實現(xiàn)了農(nóng)業(yè)從業(yè)者對土地經(jīng)營權(quán)的訴求。

(二)邏輯目標:農(nóng)村土地的功能拓展、價值顯化

邏輯目標是指在思考、推理或?qū)嵤┲兴O(shè)定的,用于引導(dǎo)、衡量和評估正確性、合理性及有效性的目標,是確保整個過程合乎邏輯且合理的重要依據(jù),并與邏輯起點有著因果對應(yīng)關(guān)系[22]。農(nóng)村土地制度改革的整個經(jīng)過,簡單來說,就是中央政府不斷革新制度體系以求最大限度滿足農(nóng)民現(xiàn)實需求的過程,代入邏輯目標的內(nèi)涵,可以發(fā)現(xiàn),農(nóng)村土地制度改革的邏輯目標旨在以一種更加具體、更易理解、更好把握的方式,去準確識別并清晰表征“農(nóng)民需求”的實現(xiàn)情況。

錨定“深化農(nóng)村改革需把牢農(nóng)民和土地關(guān)系”這一基本線路,就不難明確農(nóng)村土地制度改革的邏輯目標。從“土地端”出發(fā),沿用馬克思主義土地理論的思想精髓,結(jié)合土地的勞動屬性,農(nóng)民和土地的關(guān)系有了更為具象的表達,即“土地對于人類而言既是勞動的前提,又是勞動的載體”。換言之,土地既是人類進行實踐活動的前提條件,又會因為人類勞動創(chuàng)造出滿足人類需要的價值進而成為人類社會賴以生存和發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)[13]。依仗這一結(jié)論,不難發(fā)現(xiàn),農(nóng)民和土地的關(guān)系,實則是農(nóng)民需求和土地功能(價值)之間的適配關(guān)系(顯現(xiàn)程度),而處理好兩者關(guān)系,實則是看土地能否及時衍生出與不同時期農(nóng)民需求相匹配(或能夠切實滿足農(nóng)民需求)的功能,即土地功能是農(nóng)民需求的一種更加具體、更易理解、更好把握的識別與表征方式。因此,農(nóng)村土地制度改革的落腳點(邏輯目標)就需要聚焦土地功能,歸根結(jié)底就是農(nóng)村土地的功能拓展與價值顯化。

1.滿足農(nóng)民溫飽需要的土地生產(chǎn)功能

改革開放前夕,在“大躍進”、人民公社運動的影響下,糧食供給嚴重不足,農(nóng)村生產(chǎn)力滑至低谷,農(nóng)民飽受生存之苦,亟須充分發(fā)揮土地的生產(chǎn)功能,提升糧食產(chǎn)量,擴大農(nóng)產(chǎn)品供給。基于此,國家推行沒收剝削階級土地、平分給貧苦農(nóng)民的土地政策,接連打破封建地主因享有土地而對農(nóng)民實施殘酷剝削的現(xiàn)實束縛,構(gòu)建符合中國國情的農(nóng)村土地集體所有制,致使土地所有權(quán)從封建地主手中正式移交至廣大農(nóng)民群眾手中,救民于水火,讓農(nóng)民真正成為土地的主人,調(diào)動農(nóng)民生產(chǎn)積極性,擴大農(nóng)業(yè)再生產(chǎn),以滿足農(nóng)民吃飽穿暖的現(xiàn)實需要。

2.滿足農(nóng)民增收需要的土地經(jīng)濟功能

伴隨改革開放帶來的新思想、新理論,農(nóng)民觀念開始發(fā)生變化,當(dāng)其不再為生存所困擾、不再飽受吃穿之苦之時,農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率提高、農(nóng)業(yè)收入增加成為其考慮的頭等大事,亟須充分發(fā)揮土地的經(jīng)濟功能。基于此,國家逐步放寬土地政策,開始積極探索土地流轉(zhuǎn)形式,通過引入市場化手段,推動農(nóng)村土地的有效利用和價值提升,以滿足農(nóng)民“發(fā)家致富”的現(xiàn)實需要。

3.滿足城鄉(xiāng)融合需要的土地要素支撐功能與社會保障功能

伴隨新時代社會主要矛盾的轉(zhuǎn)變,發(fā)展的不平衡不充分已嚴重阻礙人民日益增長的美好生活需要的滿足,且在鄉(xiāng)村表現(xiàn)得尤為突出。面對城鄉(xiāng)不平衡發(fā)展的一次次沖擊,農(nóng)村勞動力加速流動并大量轉(zhuǎn)移,致使在農(nóng)村方面,農(nóng)地廢棄化、鄉(xiāng)鎮(zhèn)空殼化、農(nóng)村產(chǎn)業(yè)凋敝化等現(xiàn)象愈發(fā)嚴重;反觀城鎮(zhèn)方面,城市建設(shè)用地需求持續(xù)攀升。城鄉(xiāng)發(fā)展的嚴重失衡迫使農(nóng)村土地發(fā)揮出其強有力的要素支撐功能。值得注意的是,盡管大批農(nóng)民進城務(wù)工,但仍有部分農(nóng)民選擇留在農(nóng)村“以土為生”,農(nóng)村土地依舊是其維持基本生存權(quán)益的首要來源,而且由原先單一的“農(nóng)業(yè)基本生產(chǎn)資料”演變?yōu)榧骖櫋稗r(nóng)民家庭社會保障的重要載體”,土地的社會保障功能予以顯現(xiàn)。

基于此,國家在用地計劃管控和占補平衡約束的現(xiàn)實下,通過置換農(nóng)村土地在城市修建各種工業(yè)園區(qū)等方式[10],充分發(fā)揮土地的要素支撐功能,促使要素的優(yōu)化配置。與此同時,在征用農(nóng)村集體土地的實踐過程中,通過合理分配、科學(xué)調(diào)節(jié)土地征收、出讓增值效益等方式,切實保障失地農(nóng)民的長遠生計與合法權(quán)益,最大限度減緩農(nóng)村土地的社會保障壓力,有效應(yīng)對農(nóng)村土地承載社會保障功能的延續(xù)問題,以滿足城鄉(xiāng)平衡發(fā)展的現(xiàn)實需要。

4.滿足可持續(xù)發(fā)展需要的土地生態(tài)功能

黨的十八大以來,綠色發(fā)展理念深入人心,生態(tài)環(huán)境保護更是被提升到治國理政的高度,盡管我國耕地面積總量未有較大起伏,但耕地負載卻逐年增加。根據(jù)《全國農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展規(guī)劃(2015—2030年)》,全國新增建設(shè)用地占用耕地年均約480萬畝①,被占用耕地的土壤耕作層資源浪費嚴重,雖有耕地占補平衡,但近10年來耕地凈減少約756萬公頃②,且補充耕地質(zhì)量不高,亟須充分發(fā)揮土地的生態(tài)功能。

基于此,國家大力推行“高標準、嚴要求、重成效”的耕地保護制度與節(jié)約用地制度,全面構(gòu)建耕地保護、提質(zhì)、修復(fù)的長效機制,確保耕地的“質(zhì)”與“量”,并通過流轉(zhuǎn)農(nóng)地、整治農(nóng)田、整理復(fù)墾閑置宅基地等方式,實現(xiàn)鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境和農(nóng)民居住環(huán)境的同步改善。

值得注意的是,農(nóng)村土地功能拓展的重中之重是實現(xiàn)土地價值的顯化[10],即“新功能”的詮釋并不排斥“舊功能”的發(fā)揮,且同一功能會隨著社會發(fā)展和時代進步產(chǎn)生更高標準并被賦予新的內(nèi)涵。具體來說,土地經(jīng)濟功能的發(fā)揮并不會消磨其原有的生產(chǎn)功能,同時,土地生產(chǎn)功能為了得到更好的施展將會進行變革,從改革開放之初對基本生活資料糧食的生產(chǎn),轉(zhuǎn)變?yōu)樾聲r期在確保國家糧食安全的基礎(chǔ)上,對具備更高品質(zhì)、符合人民美好生活需要的多樣化農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)?？偠灾?農(nóng)村土地持久穩(wěn)定的價值顯化,才是土地功能不斷拓展的“最終靶向”。

(三)邏輯線路:還權(quán)賦能和增功顯值

邏輯線路是貫穿改革過程的核心思路或方法,是為實現(xiàn)邏輯目標而采取的一系列措施和策略,是推動改革的基本指引,決定改革結(jié)果與預(yù)期目標的偏離程度。結(jié)合農(nóng)村土地制度改革的邏輯起點,聚焦邏輯目標,其邏輯線路可以歸納為以下兩條(見圖2)。

圖2 中國農(nóng)村土地制度改革的理論邏輯

1.以強化土地權(quán)能為根本依循,兼顧多元主體訴求,積蓄改革動力

農(nóng)民對土地權(quán)益的不懈追求,是農(nóng)村土地制度改革的邏輯起點和動力源泉。在農(nóng)村土地制度變遷整個歷程中,農(nóng)民土地權(quán)益從簡單的“物”的分配關(guān)系發(fā)展到多層次、多權(quán)能的物權(quán)保障和經(jīng)濟利益體現(xiàn)[18]。其中,農(nóng)民所需產(chǎn)權(quán)種類逐步減少,權(quán)能內(nèi)容有所增加,產(chǎn)權(quán)不斷被強化,而產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)由聚合向細分轉(zhuǎn)變。只有明晰農(nóng)民對土地權(quán)益的實際訴求,順應(yīng)農(nóng)業(yè)從業(yè)者不斷強化自有產(chǎn)權(quán)的發(fā)展趨勢,兼顧農(nóng)戶、新型職業(yè)農(nóng)民、企業(yè)家、村集體、農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體等多元主體的參與意愿和收益保障,才能為農(nóng)村土地制度改革的成功開展和持續(xù)推進貢獻源源不斷的動力。

2.以拓展土地功能為直接導(dǎo)向,把握人地關(guān)系變動,顯化土地價值

農(nóng)村土地功能的不斷拓展與價值的逐步顯化,是農(nóng)村土地制度改革的邏輯目標。在農(nóng)村土地制度變遷的整個歷程中,農(nóng)民的現(xiàn)實訴求并非一成不變,為了充分適應(yīng)不同時期動態(tài)變化的農(nóng)民需求,農(nóng)村土地相繼迸發(fā)出生產(chǎn)功能、經(jīng)濟功能、要素支撐功能、社會保障功能和生態(tài)功能等五大功能。由于“新功能”的詮釋不會排斥“舊功能”的發(fā)揮,不同功能之間并非相互干擾而是共同作用,且同一功能會隨著社會發(fā)展和時代進步形成更高標準并產(chǎn)生新的內(nèi)涵,農(nóng)村土地功能將會愈發(fā)豐富多樣,土地價值也會逐步清晰顯現(xiàn)。

對于農(nóng)民而言,農(nóng)村土地已不再是原先單純的生活資料,而是兼具生活資料、生產(chǎn)資料、財產(chǎn)資產(chǎn)和兜底保障等多重身份的重要集合體。只有準確發(fā)掘所處階段與農(nóng)民實際需求相適配的土地功能,清楚認知不同時期土地功能具備的多重內(nèi)涵,進一步有針對性地采取系列措施,實現(xiàn)土地價值的最終顯化,才能更好地發(fā)揮農(nóng)村土地生產(chǎn)、經(jīng)濟、要素支撐、社會保障和生態(tài)文明等多項功能,逐步提升土地生產(chǎn)、生活、生態(tài)的綜合效能,為社會經(jīng)濟發(fā)展創(chuàng)造更多財富。

三、農(nóng)村土地制度改革的實踐挑戰(zhàn)

在厘清農(nóng)村土地制度改革歷史脈絡(luò),把握農(nóng)村土地制度改革理論邏輯的基礎(chǔ)上,錨定實踐之需成為構(gòu)建適應(yīng)時代發(fā)展需要又兼具中國特色農(nóng)村土地制度的關(guān)鍵一環(huán)。中國農(nóng)村土地制度在實踐中面臨的各項挑戰(zhàn)、遭遇的諸多阻礙,正是站在新的時代起點、立足國情農(nóng)情民情,深化改革所需瞄準的直接靶向,是建好中國特色農(nóng)村土地制度的實踐訴求與現(xiàn)實導(dǎo)向。只有客觀、精準、透徹認知農(nóng)村土地制度改革的實踐挑戰(zhàn),正確、直觀、清晰把握改革方向并制定可行方案,才能真正做到制度優(yōu)勢的深度厚植與治理效能的充分釋放。

(一)土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系盤根錯節(jié)

深化農(nóng)村土地制度改革,需要把牢改革的邏輯起點和動力源泉,加快構(gòu)建“產(chǎn)權(quán)關(guān)系明晰化、產(chǎn)權(quán)權(quán)能完整化、產(chǎn)權(quán)保護平等化、產(chǎn)權(quán)管理法制化”的權(quán)利體系,確保“農(nóng)民對于土地產(chǎn)權(quán)的切實需求”得到有效滿足。簡單來說,產(chǎn)權(quán)明晰實則是產(chǎn)權(quán)保護、變更和交易的地基,處理好各個權(quán)利主體與土地的關(guān)系,首要的就是針對不同主體,清楚界定其權(quán)利邊界,明確劃分其權(quán)利范圍,以便更好地維護各方的合法權(quán)益。

然而,隨著新一輪農(nóng)村土地制度改革的深入推進,農(nóng)民依法享有的土地權(quán)益逐漸增多且日益細化,具體涉及土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)、被征地補償安置權(quán)、集體收益分配權(quán)等諸多權(quán)利,而來源不同的權(quán)利在權(quán)能設(shè)置方面又將存有差異。在土地產(chǎn)權(quán)體系愈發(fā)龐大、土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系錯綜復(fù)雜的現(xiàn)實情況下,分門別類建立產(chǎn)權(quán)明晰、職能完備、權(quán)利平等的土地權(quán)能體系,具有較大難度。與此同時,土地產(chǎn)權(quán)的不明晰又將造成土地流轉(zhuǎn)的不順暢,即在土地產(chǎn)權(quán)界定不清和保護不力的現(xiàn)實條件下,農(nóng)民的土地流轉(zhuǎn)意愿將大打折扣,最終導(dǎo)致?lián)碛谐邪厮袡?quán)的農(nóng)民集體陷入產(chǎn)權(quán)利用交易成本居高不下以及土地流轉(zhuǎn)制度不健全的惡性循環(huán),嚴重阻滯效率提升,拖慢改革進程。

(二)土地利用供需多維錯配

農(nóng)村土地數(shù)量有限,而隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的并聯(lián)式推進,農(nóng)村土地需求愈發(fā)強烈,土地調(diào)配與利用需要同時兼顧城鄉(xiāng)二元化下土地權(quán)利的均衡配置、產(chǎn)業(yè)振興下設(shè)施用地與傳統(tǒng)耕地的合理配置以及生態(tài)文明下環(huán)境保護與土地資源的高效配置等諸多標準,農(nóng)村土地制度不得不面對疊加發(fā)展帶來的巨大挑戰(zhàn)。然而,由于政策目標的差異,加上產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、土地流轉(zhuǎn)、政策法規(guī)、市場不完善等多方限制,土地利用沖突不斷[11],農(nóng)村土地存在明顯的供需錯配。

(三)土地價值顯化過度偏移

縱觀農(nóng)村土地制定改革整個發(fā)展歷程,農(nóng)村土地先后發(fā)揮出生產(chǎn)功能、經(jīng)濟功能、要素支撐功能、社會保障功能和生態(tài)功能等五大功能,呈現(xiàn)出功能逐步拓展、價值不斷顯化的發(fā)展趨勢。雖說新功能的詮釋并不排斥舊功能的發(fā)揮,但受制于要素稟賦的忽視、底線思維的缺乏,土地價值往往會過度向新功能發(fā)生偏移,易引發(fā)舊功能危機。

以宅基地制度改革為例,不少試點地區(qū)將改革重心全壓在宅基地產(chǎn)業(yè)價值和指標價值的顯化上,最終導(dǎo)致宅基地居住價值和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)價值慘遭忽視。具體來說,這些地區(qū)多是以短期較大的優(yōu)惠力度誘使農(nóng)戶作出退出宅基地的選擇,以達到盤活宅基地用于產(chǎn)業(yè)發(fā)展的目的。對于農(nóng)民而言,退出宅基地易如反掌且有補償,但若是想要重新進入?yún)s難于登天,這種不對等的進退機制使得宅基地原有的居住價值和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)價值難以顯現(xiàn),一旦宅基地被盤活,那再度返還于農(nóng)民手中的可能性將微乎其微。尤其當(dāng)采用指標置換(與“三權(quán)分置”無直接關(guān)系,一旦退出沒有重返余地)的方式時,農(nóng)民易被短期利益蒙蔽而忽視長遠發(fā)展,最終后悔莫及。對于村莊而言,在現(xiàn)有土地規(guī)劃“建設(shè)用地只減不增”的大趨勢下,一旦村內(nèi)閑置宅基地都被復(fù)墾、置換出去,那么這一村莊極有可能將再無新增建設(shè)用地,村內(nèi)也無法審批新的宅基地,村民資格權(quán)將無法保障。除此之外,農(nóng)村的未來發(fā)展空間也會在一定程度上隨之縮減。

四、農(nóng)村土地制度改革的未來路徑

認清發(fā)展階段,依循理論邏輯,聚焦實踐挑戰(zhàn),構(gòu)建中國農(nóng)村土地制度改革的未來路徑至少包含三層含義。

(一)深化拓展農(nóng)民土地產(chǎn)權(quán)的權(quán)能內(nèi)涵,切實保障集體權(quán)益

縱觀農(nóng)村土地制度改革的歷史進程,正是農(nóng)民對土地產(chǎn)權(quán)的強烈渴望和不懈追求,才掀起了一次又一次的改革浪潮。百年來中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的農(nóng)村土地制度變遷史,成功滿足了不同時期農(nóng)民對于土地所有權(quán)、直接經(jīng)營收益權(quán)、承包經(jīng)營權(quán)、流轉(zhuǎn)處分權(quán)等土地產(chǎn)權(quán)的殷切需求,實則是以農(nóng)民土地產(chǎn)權(quán)為核心的農(nóng)民利益實現(xiàn)史。鑒于此,新時代全面深化農(nóng)村土地制度改革,仍要遵循歷史上成功的改革邏輯,首先要不斷強化農(nóng)業(yè)從業(yè)者土地產(chǎn)權(quán)的各項職能,以求最大限度維護農(nóng)業(yè)從業(yè)者的現(xiàn)實利益,確保其生產(chǎn)熱情與改革意愿。當(dāng)前農(nóng)村土地制度架構(gòu)下的土地產(chǎn)權(quán)體系愈發(fā)龐大,產(chǎn)權(quán)關(guān)系錯綜復(fù)雜,農(nóng)民對產(chǎn)權(quán)的需求也更為細化,亟須深化拓展農(nóng)民各項產(chǎn)權(quán)的權(quán)能內(nèi)涵,高效完善兼顧權(quán)利來源、性質(zhì)和用途的差異化權(quán)能設(shè)置[6]。

具體來說,一是繼續(xù)承包賦權(quán),隨著第二輪土地承包即將到期(主要集中在2027—2028年),亟須再度延長土地承包期30年,以求保障農(nóng)村土地承包關(guān)系的持久穩(wěn)定;二是保護流轉(zhuǎn)權(quán)利,隨著新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體不斷壯大,亟須規(guī)范土地流轉(zhuǎn),在經(jīng)營主體通過簽訂流轉(zhuǎn)合同、辦理流轉(zhuǎn)登記,成功獲取土地經(jīng)營權(quán)的同時,構(gòu)建與之相適的法律保障體系,賦予其完備的流轉(zhuǎn)處分權(quán)能(再流轉(zhuǎn)、抵押、擔(dān)保);三是落實征地補償,隨著征地范圍依法明確、征地補償機制逐漸完善,亟須在強化被征地農(nóng)民就業(yè)培訓(xùn)服務(wù)的同時,健全矛盾糾紛化解機制,確保農(nóng)民的合法權(quán)益(知情權(quán)、參與權(quán)、申訴權(quán)、監(jiān)督權(quán))在實踐過程中得到應(yīng)有保障;四是廣開試點模式,隨著宅基地和農(nóng)村集體建設(shè)用地相關(guān)權(quán)能“界定模糊”“實踐困難”“無法可依”等弊病初步顯露,亟須積極開展試點模式,將其逐一擊破并依法賦權(quán),以此實現(xiàn)對農(nóng)業(yè)從業(yè)者集體權(quán)益的根本保障。

(二)合理統(tǒng)籌土地利用的全局規(guī)劃,維持經(jīng)濟與生態(tài)平衡

針對城鄉(xiāng)不平衡發(fā)展等諸多因素造成的農(nóng)村土地供需明顯失衡這一現(xiàn)實挑戰(zhàn),亟須在統(tǒng)籌規(guī)劃現(xiàn)實全貌,明晰規(guī)劃存續(xù)條件,準確把握制度環(huán)境、規(guī)劃本質(zhì)、規(guī)劃迫切度、規(guī)劃技術(shù)等潛在變化的基礎(chǔ)上,對現(xiàn)行土地利用規(guī)劃作出及時調(diào)整,使其在實現(xiàn)土地高效利用的同時,還能兼顧土地的綠色發(fā)展,確保高效利用與可持續(xù)發(fā)展雙管齊下,進而維持經(jīng)濟與生態(tài)的動態(tài)平衡。

具體來說,一是切實加強廣大人民群眾對耕地保護的重視程度,保障耕地占補平衡的合理實施,守牢耕地保護紅線;二是在強化監(jiān)管的同時積極引入市場機制,引導(dǎo)社會資本有序參與土地管理,激發(fā)農(nóng)村土地活力。

(三)科學(xué)把控制度改革與制度延續(xù)的關(guān)系,確保制度體系協(xié)調(diào)統(tǒng)一

農(nóng)村土地制度改革是一項長期且復(fù)雜的任務(wù),其涵蓋的具體制度又是相互聯(lián)系、相互影響的,這種“牽一發(fā)而動全身”的制度體系,在未來改革中尤其要兼顧各個具體制度之間的內(nèi)在聯(lián)系,維持制度體系的內(nèi)部協(xié)調(diào)。同時,把握好當(dāng)前改革與制度延續(xù)的關(guān)系,即在農(nóng)村土地制度的整體架構(gòu)下去衡量、去思考、去協(xié)調(diào)各項制度改革,秉承審慎穩(wěn)妥推進的改革態(tài)度,統(tǒng)籌政策的激勵性與協(xié)調(diào)性,在綜合考量的基礎(chǔ)上再去平穩(wěn)開展“完善農(nóng)村土地承包經(jīng)營制度”“革新農(nóng)村宅基地制度”“構(gòu)建農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市制度”等各項重點任務(wù)。

具體來說,一是完善農(nóng)村土地承包經(jīng)營制度,即落實集體所有權(quán)權(quán)能,強化承包用益物權(quán)權(quán)能,平等保護土地經(jīng)營權(quán)權(quán)能;二是革新農(nóng)村宅基地制度,即堅決遏制借改革之名打農(nóng)民宅基地主意的行為,這是改革不得觸碰的紅線;嚴厲打擊以進城落戶為由誘導(dǎo)農(nóng)民退出宅基地的行為,這是改革必須堅守的底線。在此基礎(chǔ)上,穩(wěn)步構(gòu)建宅基地集體所有權(quán)行使機制、資格權(quán)保障機制、使用權(quán)分配機制、流轉(zhuǎn)與退出機制,穩(wěn)慎推進宅基地確權(quán)賦能;三是構(gòu)建農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市制度,即堅持入市收益向集體和農(nóng)民傾斜,落實“土地出讓收益重點用于支持鄉(xiāng)村振興”的規(guī)定,堅持依法規(guī)范有序開展試點,健全監(jiān)管條例、入市規(guī)則與入市土地利用的負面清單,為入市活動提供行之有效的法律保障。

注釋

①此數(shù)據(jù)來源于《關(guān)于印發(fā)〈全國農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展規(guī)劃(2015—2030年)〉的通知》,中華人民共和國農(nóng)業(yè)農(nóng)村部網(wǎng)站,http://www.moa.gov.cn/ztzl/mywrfz/gzgh/201509/t20150914_4827900.htm,2015年9月14日。②此處數(shù)據(jù)由作者根據(jù)自然資源部門戶網(wǎng)站(https://www.mnr.gov.cn/sj/tjgb/)歷年《中國自然資源統(tǒng)計公報》和《中國國土資源公報》數(shù)據(jù)整理計算所得。