宋曄琴，韓 嘯，顧麗梅

(1.復旦大學 國際關系與公共事務學院，上海 200433；2.電子科技大學 公共管理學院，四川 成都 611731)

一、引言

營商環(huán)境質(zhì)量對于企業(yè)經(jīng)營與經(jīng)濟發(fā)展具有重要影響，是我國建設高質(zhì)量發(fā)展體系的核心內(nèi)容。自黨的十八大以來，黨中央、國務院高度重視“放管服”改革，營商環(huán)境質(zhì)量得到顯著提升。據(jù)世界銀行發(fā)布的《營商環(huán)境報告》顯示，2018—2020年間我國營商環(huán)境質(zhì)量排名上升47位，連續(xù)兩年躋身全球營商環(huán)境改善最大的十大經(jīng)濟體之列。2020年，《優(yōu)化營商環(huán)境條例》明確提出：“持續(xù)深化簡政放權……提升政務服務能力和水平，切實降低制度性交易成本，激發(fā)市場活力和社會創(chuàng)造力?！?021年，《中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2035年遠景目標綱要》也強調(diào)“構建一流營商環(huán)境”的戰(zhàn)略部署。同時，全面深化“放管服”改革背景下，以大數(shù)據(jù)、云計算、區(qū)塊鏈、物聯(lián)網(wǎng)、人工智能等為代表的數(shù)字化轉型也為營商環(huán)境的“數(shù)智化”變革提供了新機遇。依托數(shù)字化改革助力政府職能轉變也成為優(yōu)化服務、提升營商環(huán)境質(zhì)量的重要舉措。因此，在“放管服”改革縱深發(fā)展階段，數(shù)字化政務服務在營商環(huán)境優(yōu)化中起到何種作用？數(shù)字化政務服務通過怎樣的機制與路徑在營商環(huán)境優(yōu)化中發(fā)揮作用？這些問題的討論，既是當前理論研究的關鍵議題，也是尋找營商環(huán)境優(yōu)化的重要突破口。

與此同時，“民無商不活，國無商不興”，中國共產(chǎn)黨以經(jīng)濟建設為中心創(chuàng)造出的優(yōu)良營商環(huán)境以及經(jīng)濟發(fā)展奇跡離不開政商之間的良性交往互動[1]。2016年3月，習近平總書記在全國政協(xié)十二屆四次會議民建、工商聯(lián)界委員聯(lián)組會上，首次提出新型親清政商關系。2021年，黨的十九屆六中全會在總結黨的百年奮斗重大成就和歷史經(jīng)驗的基礎上，把“構建親清政商關系，促進非公有制經(jīng)濟和非公有制經(jīng)濟人士健康成長”寫入《中共中央關于黨的百年奮斗重大成就和歷史經(jīng)驗的決議》的經(jīng)濟建設部分。2022年，黨的二十大報告又進一步強調(diào)要抓住時代機遇，全面構建親清政商關系，促進營商環(huán)境與非公有制經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展。從黨中央與政府的一系列論述可以看出，親清政商關系是現(xiàn)階段我國優(yōu)化營商環(huán)境的主要內(nèi)容與重要抓手，也是實現(xiàn)非公有制經(jīng)濟健康發(fā)展的關鍵因素。因此，亟需以親清政商關系作為新視角來探索營商環(huán)境優(yōu)化的機制與路徑，這不僅有利于回應當前的政策關切與實際需求，也能夠為下一個百年我國經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展提供經(jīng)驗參考。

綜上所述，本文基于政商關系視角，構建包含“親”“清”兩種影響機制的分析框架，基于省級政府大樣本數(shù)據(jù)，探討“放管服”改革背景下數(shù)字化政務服務優(yōu)化營商環(huán)境的內(nèi)在邏輯。具體而言，主要探討數(shù)字化政務服務對營商環(huán)境具有顯著的正向作用，在政商關系視角下，數(shù)字化政務服務有效優(yōu)化親清政商關系來提升營商環(huán)境質(zhì)量；此外，圍繞地區(qū)及大數(shù)據(jù)機構進行異質(zhì)性分析。本文研究結論能夠加強并拓展對數(shù)字化政務服務優(yōu)化營商環(huán)境的機制理解，對推進數(shù)字化能力提升與營商環(huán)境優(yōu)化具有重要的政策價值與現(xiàn)實意義。

二、相關文獻綜述

(一)營商環(huán)境的概念界定

營商環(huán)境這一詞語源于世界銀行集團國際金融公司的“Doing Business”項目調(diào)查。通過對現(xiàn)有文獻的梳理可以發(fā)現(xiàn)其概念界定主要可以分為兩種視角。首先，以世界銀行營商環(huán)境報告為基礎進行的概念界定，其將營商環(huán)境歸結為市場主體在準入、生產(chǎn)經(jīng)營、退出等過程中涉及的政務環(huán)境、市場環(huán)境、法治環(huán)境、人文環(huán)境等外部因素的總和[2]，并總結提出營商環(huán)境是一種生態(tài)系統(tǒng)[3]。就2022年世界銀行發(fā)布的營商環(huán)境評估報告而言，涉及市場準入、獲取經(jīng)營場所、獲取金融服務、納稅、解決商業(yè)糾紛、辦理破產(chǎn)等十個方面。其次，基于制度性交易成本視角來定義的營商環(huán)境，其側重點在于聚焦市場主體生命周期各環(huán)節(jié)中面臨的體制機制性因素，強調(diào)通過營商環(huán)境改革削減市場主體生命周期過程中的各類程序、時間和費用，從而優(yōu)化地區(qū)營商環(huán)境，增強經(jīng)濟發(fā)展活力[4]。如我國國務院《優(yōu)化營商環(huán)境條例》將營商環(huán)境界定為“企業(yè)等市場主體在市場經(jīng)濟活動中所涉及的體制機制性因素和條件”。營商環(huán)境作為政府與市場、社會共同提供的具有制度特性的公共產(chǎn)品，包括組織、政策、人力、設施和地理環(huán)境等內(nèi)容，影響著不同行業(yè)和企業(yè)的運營效率[5]?？偨Y而言，好的營商環(huán)境就是生產(chǎn)力與競爭力，能夠有效改善行業(yè)資源錯配[6]，優(yōu)化企業(yè)創(chuàng)新效率[7]與區(qū)域創(chuàng)新績效[8]，也有利于反映出政府為經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展提供的高效化公共服務[9]。

(二)營商環(huán)境的影響因素

通過對學界現(xiàn)有研究的梳理可以發(fā)現(xiàn)，營商環(huán)境的影響因素主要可以歸納為投資、法治化、政務服務等三個方面[10]。第一，就投資與營商環(huán)境而言，外商直接投資[11]、雙邊貿(mào)易協(xié)定[12]與貿(mào)易流通體制改革[13]等均能影響營商環(huán)境。第二，就法治化建設與營商環(huán)境質(zhì)量而言，如保護知識產(chǎn)權[14]、加強PPP立法[15]、重塑經(jīng)濟法權力體系等都可以改善營商環(huán)境質(zhì)量。第三，就政務服務與營商環(huán)境的優(yōu)化而言，如“放管服”改革[16]、行政審批制度改革[17]、政府清廉建設[18]以及政府職能轉變[19]等均是改善營商環(huán)境質(zhì)量的重要影響因素。此外，隨著“放管服”改革以及政府數(shù)字化轉型戰(zhàn)略向縱深推進，數(shù)字技術加持下的政務服務能力優(yōu)化逐漸成為構成高質(zhì)量營商環(huán)境發(fā)展生態(tài)的重要影響因素。如李燕等學者指出電子政務的普及與發(fā)展為世界各國政府持續(xù)改善營商環(huán)境提供了重要的技術支撐[20]。王法碩、張恒鵬等學者指出“互聯(lián)網(wǎng)+政務服務”對于提高地方營商環(huán)境市場化與法治化水平具有顯著的促進作用。而范合君等學者則進一步指出“互聯(lián)網(wǎng)+政務服務”平臺作為政府與市場主體互動的重要載體，將繼續(xù)深刻影響營商環(huán)境優(yōu)化[21]?？偨Y而言，政府數(shù)字化能力已經(jīng)成為營商環(huán)境優(yōu)化的重要影響因素。

(三)政府數(shù)字化能力優(yōu)化營商環(huán)境的邏輯

政府數(shù)字化能力如何優(yōu)化營商環(huán)境？現(xiàn)有研究主要從以下三個邏輯展開：

第一，業(yè)務協(xié)同的整合邏輯。這一邏輯可以理解為數(shù)字化創(chuàng)新通過打破部門壁壘及系統(tǒng)分割，提升業(yè)務協(xié)同效能來優(yōu)化營商環(huán)境。就中國治理場景而言，科層制是典型的治理結構，為克服由此帶來的部門林立、各自為政的問題，中國進行了一系列的創(chuàng)新與改革[22]。在優(yōu)化營商環(huán)境過程中，集成式的行政審批制度改革成為推動有效政府與有為市場結合的重要突破口。黨的十八大以來，行政審批制度改革被提升到重要戰(zhàn)略地位，致力于推進業(yè)務協(xié)同及部門整合，減少企業(yè)辦事進多門、程序繁瑣、辦理時限長等問題[23]。為持續(xù)優(yōu)化政府服務便捷性，政府遵循“一份辦事指南、一張申請表單、一套申報材料、完成多項審批”的原則[24]，依托“互聯(lián)網(wǎng)+”，實現(xiàn)部門信息共享與業(yè)務協(xié)同，促進形成企業(yè)“一站式”辦事模式。近年來，以集成式行政審批為抓手[25]，進一步推進“一體化政務服務”建設，“一網(wǎng)通辦”“跨省通辦”等效應凸顯，營商環(huán)境質(zhì)量顯著提升。

第二，行政負擔的消減邏輯。這一邏輯可以理解為數(shù)字化能力降低政企互動中企業(yè)所承擔的學習、服從及心理等方面的隱性成本[26]，實現(xiàn)營商環(huán)境優(yōu)化。當前，隨著政府新型治理形態(tài)轉變，新的公共管理形式更少依賴于傳統(tǒng)政府官僚機構的直接決策和行動，更多依賴于政府為其他非國家行為者創(chuàng)造和管理環(huán)境，以共同滿足公共需求。在政府深化“放管服”改革及優(yōu)化營商環(huán)境過程中，行政負擔成為需要考慮的重要因素。依托數(shù)字化背景，信息技術能夠減少公民、企業(yè)與政府互動中與傳統(tǒng)官僚程序相關的時間、搜索與協(xié)調(diào)成本，促進經(jīng)濟與社會效益提升[27]。與數(shù)字化相關的創(chuàng)新產(chǎn)生巨大紅利，削減行政及監(jiān)管負擔，提升營商環(huán)境建設質(zhì)量[28]。尤其是數(shù)字化政府與在線政務服務有很大潛力實現(xiàn)行政負擔的消減，優(yōu)化信息獲取與評估形式，減少行政程序壓力及行政規(guī)則負擔，促進創(chuàng)新與經(jīng)濟增長[29]。

第三，政企互動的優(yōu)化邏輯。這一邏輯可以理解為數(shù)字化治理通過減少繁文縟節(jié)與交易成本來優(yōu)化政企聯(lián)動，提升營商環(huán)境質(zhì)量。在中國市場經(jīng)濟體制下，健康的政企關系能夠減少企業(yè)的制度約束，增強企業(yè)的生態(tài)創(chuàng)新，其已成為營商環(huán)境建設中不可或缺的重要組成部分。就政府角度而言，在進行商事制度及“放管服”改革中，對象都涉及市場主體，故與企業(yè)的互動交流是必不可少的。數(shù)字化能力可以實現(xiàn)簡政放權、消除繁文縟節(jié)，優(yōu)化行業(yè)準入、市場監(jiān)管以及反壟斷等以企業(yè)為服務對象的具體職能實施[30]。就企業(yè)角度而言，在其全生命周期運轉中，政府部門扮演不可替代的關鍵角色。在企業(yè)獲取營業(yè)執(zhí)照、進行納稅登記、獲取行政審批、執(zhí)行監(jiān)督管理等政企互動過程中[31]，“一站式”審批、“一枚印章管到底”等數(shù)字化服務能夠減少交易成本，優(yōu)化營商環(huán)境質(zhì)量。

綜上所述，學界對營商環(huán)境的概念、影響因素以及政府數(shù)字化能力優(yōu)化營商環(huán)境的相關議題進行了豐富的探討與分析，為本文提供了有益借鑒。但整體而言，還存在以下值得拓展的研究空間：第一，目前對政府數(shù)字化能力與營商環(huán)境建設的研究多集中在案例描述與理論推演層面，限于個案方法的場景特定性以及案例樣本的稟賦差異，導致“千案千面”，故所提出結論的外推性有待提升，全國層面的機制探索還需展開。第二，現(xiàn)有研究雖認同政商關系是營商環(huán)境建設與優(yōu)化的重要構成要素，并從政企互動的邏輯來對其加以檢驗，但總體來說對親清政商關系視角下的具體機制還關注不足。

三、理論基礎與研究假設

(一)行政負擔理論與委托代理理論

親清政商關系改革是營商環(huán)境優(yōu)化的重要內(nèi)容。但在當前過程中，“親”“清”改革依然存在諸多問題，與改革預期存在差距。通過分析親清政商關系改革現(xiàn)存困境的深層次原因，能夠更加深入的掌握“數(shù)字化政務服務-親清政商關系-營商環(huán)境優(yōu)化”的邏輯鏈條。由此，本文借鑒行政負擔理論與委托代理理論，對親清政商關系改革的阻力與問題進行理論層面的解釋。

首先，行政負擔理論認為群眾和企業(yè)在與政府打交道的過程中會遇到各種阻礙，繁文縟節(jié)是其重要導火索[32]。立基于此，有學者將行政負擔理論界定為政商互動過程中，由于行政程序所導致的學習、服從及心理成本[33]。依循此邏輯，可對“親”這一政商關系改革的阻礙加以分析：一是政商互動過程中，相關政策及商事制度信息的獲取導致學習成本較高，降低了政商互動效率，不利于“親”政商關系的構建。二是企業(yè)在與政府互動辦理事項的過程中需奔波于不同部門，頻繁提交證照材料，大大降低事項辦理效率，阻礙“親”政商關系的改革。三是繁瑣復雜的政府辦事流程及程序會打擊企業(yè)辦事信心，阻礙政商之間的互動頻率，這也對“親”政商關系的改革產(chǎn)生阻礙。綜上，行政負擔理論能夠解釋“親”政商關系改革與預期之差距的原因。

其次，委托代理理論認為不論是委托人還是代理人，都以追求自身效用最大化為前提，而代理人往往會忽略委托人的偏好，從而產(chǎn)生代理問題[34]。在我國代議制民主之下，政府及其官員是受公民及企業(yè)委托而行使權力的代理主體。在政商互動過程中，由于作為代理人的政府及其官員與作為委托人的公眾及企業(yè)之間存在信息不對稱以及激勵不相容等問題，很容易出現(xiàn)政府及其官員過度使用自由裁量權的風險或者產(chǎn)生腐敗尋租行為，從而違背公眾或企業(yè)等委托人的原始訴求，進而阻礙“清”政商關系改革的順利實現(xiàn)。綜上，新制度經(jīng)濟學下的委托代理理論能夠對政商互動中的行政主體代理行為以及尋租腐敗等問題做出解釋，有利于透視“清”政商關系構建的背后阻礙。

(二)數(shù)字化政務服務與“親”“清”政商關系

隨著數(shù)字技術的不斷發(fā)展，數(shù)字化政務服務對“親”“清”政商關系的優(yōu)化產(chǎn)生重要影響。一方面，數(shù)字化政務服務能夠提升政府治理效率，優(yōu)化“親”政商關系。具體可從三個維度進行闡述：首先，隨著簡政放權以及數(shù)字政府的不斷推進，使得政商互動過程中的政策及信息傳遞在技術加持之下更為自動化與便捷化，低成本的互動過程帶來辦事的便捷性以及高效性體驗，驅動更為“親”的政商關系構建。其次，在平臺支撐以及數(shù)據(jù)賦能的基礎下，“最多跑一次”“不見面審批”等一體化、一站式的數(shù)字化政務服務創(chuàng)新模式涌現(xiàn)，企業(yè)與政府互動過程中“門難進”“臉難看”“材料多”等問題大大減少，有效提升辦事效率，促進“親”政商關系建設。最后，“放管服”改革背景下的政務服務數(shù)字化轉型也能夠有效簡化政府辦事程序，優(yōu)化辦事流程，增強企業(yè)對政府的信任度與自信心，從而提升治理效率，優(yōu)化“親”政商關系建設。另一方面，數(shù)字化政務服務能夠降低政府腐敗程度，優(yōu)化“清”政商關系。具體可以從兩個維度加以理解：首先，數(shù)字化政務服務依托智慧平臺與數(shù)據(jù)共享優(yōu)勢，能夠有效減緩信息不對稱問題，提升政商互動的透明度與參與度[35]，減少政府工作人員的自由裁量權，降低政府腐敗發(fā)生，助力“清”政商關系的優(yōu)化。其次，數(shù)字化政務服務平臺能夠賦能監(jiān)管優(yōu)勢[36]，在辦理企業(yè)登記注冊、繳納稅收、信貸許可等業(yè)務時，實現(xiàn)辦理過程留痕，降低政府腐敗程度，優(yōu)化“清”的政商關系。

(三)“親”“清”政商關系與營商環(huán)境質(zhì)量

政商關系“親而不清”，營商環(huán)境就會渾濁不堪；“清而不親”，企業(yè)的困難就難以解決，發(fā)展受阻，“親”“清”政商關系改革是營商環(huán)境質(zhì)量的重要影響因素。從政府角度而言，一方面，“親”政商關系表現(xiàn)為政府部門積極主動與企業(yè)進行接觸與交流，以基于企業(yè)困難來轉變職能，提升治理效率。就此意義而言，“親”政商關系改革可以看作政府基于企業(yè)主體的實際需求來伸出“援助之手”，進而促進營商環(huán)境的優(yōu)化。具體來說，政府治理效率提升能夠為營商環(huán)境帶來“數(shù)字紅利”[37]，提高企業(yè)營商環(huán)境評價。同時，地方治理效率提升整合要素服務市場的能力[38]，成為企業(yè)集聚以及吸引投資的重要因素，能夠有效促進營商環(huán)境優(yōu)化。另一方面，“清”政商關系則表征政府及其具體管理者在與企業(yè)接觸的過程中，應保持關系清白，杜絕權錢交易與尋租腐敗。由此來說，“清”政商關系改革能夠在一定程度上改變政府“攫取之手”給營商環(huán)境所帶來的不利影響。具體而言，在政商互動過程中，部分政府職能部門及其公職人員干預項目審批、操縱辦事利益鏈、徇私舞弊、吃拿卡要、侵害企業(yè)合法權益等尋租腐敗問題突出，會大大降低市場資源配置效率[39]、影響市場主體公平競爭、阻礙企業(yè)投資意愿以及創(chuàng)新活力[40]，進而影響營商環(huán)境質(zhì)量的進一步優(yōu)化。

綜合現(xiàn)有文獻和理論，本文從“親”“清”政商關系視角出發(fā)，將政府治理效率與政府腐敗程度納入“親”“清”政商關系框架來探討數(shù)字化政務服務對營商環(huán)境的影響機理。具體而言，數(shù)字化政務服務對營商環(huán)境的影響，存在三條邏輯路徑：第一，數(shù)字化政務服務直接提升營商環(huán)境質(zhì)量；第二，數(shù)字化政務服務能夠通過降低行政負擔來提升政府治理效率，以構建“親”政商關系，助推政府伸出援助之手，進而優(yōu)化營商環(huán)境；第三，數(shù)字化政務服務能夠規(guī)避委托代理所形成的政府腐敗問題，構建“清”政商關系，遏制政府的“攫取之手”，進而優(yōu)化營商環(huán)境。

據(jù)此，提出本文的研究假設：H1：數(shù)字化政務服務能力越高，該地區(qū)的營商環(huán)境質(zhì)量越好。H2：數(shù)字化政務服務能夠通過降低行政負擔來提升政府治理效率，以構建“親”政商關系，助推政府伸出援助之手，進而優(yōu)化營商環(huán)境。H3：數(shù)字化政務服務能夠規(guī)避委托代理所形成的政府腐敗問題，構建“清”政商關系，遏制政府的“攫取之手”，進而優(yōu)化營商環(huán)境。

基于以上理論分析和研究假設，本文構建數(shù)字化政務服務與營商環(huán)境質(zhì)量的影響機制理論模型，如圖1所示。

圖1 政商關系視角下數(shù)字化政務服務優(yōu)化營商環(huán)境的機制

四、研究設計

(一)變量說明與數(shù)據(jù)來源

黨的十八大以來，黨中央、國務院準確把握全球數(shù)字化發(fā)展趨勢，積極實施數(shù)字中國、大數(shù)據(jù)發(fā)展等重要戰(zhàn)略。此后，各級政府數(shù)字化政務服務能力顯著提升，“最多跑一次”“一網(wǎng)協(xié)同”“接訴即辦”等創(chuàng)新實踐涌現(xiàn)，不斷滿足人民日益增長的美好生活需要。本文選擇2016—2020年間中國30個省份(西藏及港澳臺地區(qū)數(shù)據(jù)缺失嚴重，故剔除)的數(shù)據(jù)來探究地區(qū)情景中數(shù)字化政務服務對營商環(huán)境的影響機制，個別地區(qū)的數(shù)據(jù)缺失主要采用相鄰年份的數(shù)據(jù)線性插值補齊。

1.被解釋變量

本文被解釋變量營商環(huán)境(BE)表示各省份的營商環(huán)境質(zhì)量。本文借鑒于文超、梁平漢[41]以及唐紅祥、李銀昌[42]等學者的研究，選擇中國市場化指數(shù)作為代理變量來測算各省份營商環(huán)境質(zhì)量，數(shù)據(jù)來源于王小魯、樊綱等主編的《中國市場化指數(shù)報告》。該報告選取的測量指標客觀，基于大樣本的企業(yè)調(diào)查作為基礎數(shù)據(jù)，能夠有效避免隨機誤差，也能避免與政府治理發(fā)展的變量相混淆。此外，本文以2020年發(fā)布的《中國省份營商環(huán)境研究報告》中的數(shù)據(jù)與2020年各省份市場化指數(shù)做相關分析，發(fā)現(xiàn)皮爾遜系數(shù)高達0.897，且在1%水平上顯著，因此選取該指數(shù)作為代理變量具有一定的合理性。

2.解釋變量

本文的解釋變量為數(shù)字化政務服務(D-ser)?？紤]到指標綜合性和數(shù)據(jù)權威性，本文選擇國家行政學院電子政務研究中心發(fā)布的《省級政府網(wǎng)上政務服務能力調(diào)查評估報告》中的網(wǎng)上政務服務能力總指數(shù)作為代理變量。該報告圍繞服務方式完備度、服務事項覆蓋度、辦事指南準確度、在線辦理成熟度以及在線服務成效度五個維度計算網(wǎng)上政務服務能力指數(shù)，能夠較全面系統(tǒng)的反映當前省級數(shù)字化政務服務水平。

3.中介變量

本文的中介變量為政府治理效率(GEF)和政府腐敗程度(GC)，用于考察政商關系視角下數(shù)字化政務服務優(yōu)化營商環(huán)境的內(nèi)在機理。其中，政府治理效率作為“親”政商關系的觀測指標，政府腐敗程度作為“清”政商關系的觀測指標。中介變量省級政府治理效率并不能直接獲取，故參考現(xiàn)有研究將政府治理過程視為“投入-產(chǎn)出”系統(tǒng)，利用DEA-BCC模型來測度省級政府治理效率[43]。指標選取參考祁毓、郭均均[44]以及唐任伍、唐天偉[45]等學者的研究，兼顧數(shù)據(jù)可獲得性以及指標全面性考慮，從人力、財力、物力三個維度選取投入指標，從公共教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障、公共文化、科學技術與環(huán)境保護六個方面來綜合衡量政府治理產(chǎn)出。政府腐敗程度(GC)表示公共權力多大程度上為私人利益服務，現(xiàn)有研究多采用公職人員貪污賄賂瀆職失職的立案件數(shù)或立案人數(shù)作為測量政府腐敗程度的指標[46]。本文采用每百萬名公職人員貪污賄賂、瀆職案件數(shù)來衡量各地區(qū)政府腐敗程度。政府治理效率(GEF)的投入及產(chǎn)出指標測量及數(shù)據(jù)來源如表1所示。

表1 政府治理效率的測度指標

4.控制變量

除上述關鍵變量外，本文還參照營商環(huán)境相關研究，盡可能剔除可能產(chǎn)生同源性誤差的變量，最終選擇將經(jīng)濟發(fā)展(ECO)、產(chǎn)業(yè)結構(IND)、教育程度(EDU)、金融發(fā)展(FIN)、外商投資(FDI)等作為控制變量。其中經(jīng)濟發(fā)展水平用人均GDP取對數(shù)來加以衡量；產(chǎn)業(yè)結構用第三產(chǎn)業(yè)與GDP之比來計算；教育程度用教育年限總和法加以衡量，具體采用普通小學在校學生數(shù)×6+普通中學在校學生數(shù)×10+普通高等院校在校學生數(shù)×16的綜合取對數(shù)；金融發(fā)展以存貸與GDP的比值加以衡量；外商投資水平用人民幣美元匯率換算并取對數(shù)?？刂谱兞康母黜棓?shù)據(jù)來源于《中國地方統(tǒng)計年鑒》、國家統(tǒng)計局官網(wǎng)。

綜上所述，本研究所涉及的變量內(nèi)涵、變量測量以及數(shù)據(jù)來源匯總如表2所示。

表2 變量測量及數(shù)據(jù)來源

(二)模型構建

為驗證數(shù)字化政務服務對營商環(huán)境的影響，本文構建了如下基本模型：

BEit=α0+α1D-serit+α2∑Xit+μi+ξt+εit

(1)

BEit為被解釋變量，表示省份i在第t年的營商環(huán)境質(zhì)量；D-serit為解釋變量，表示地區(qū)i在第t年的數(shù)字化政務服務能力，系數(shù)α1為數(shù)字化政務服務對營商環(huán)境的影響；∑Xit為一系列控制變量，系數(shù)α2為控制變量的影響；μi和ξt分別為地區(qū)固定效應和時間固定效應；εit為隨機誤差項。模型(1)使用固定效應回歸并且進行Hausman檢驗。

在基本模型的基礎上，為進一步考察數(shù)字化政務服務通過政府治理效率(GEF)和政府腐敗程度(GC)對營商環(huán)境產(chǎn)生的影響作用，本文借鑒溫忠麟等學者的做法進行中介效應檢驗[47]，構建如下遞歸方程：

MVit=β0+β1D-serit+β2∑Xit+μi+ξt+εit

(2)

BEit=λ0+λ1MVit+λ2D-serit+λ3∑Xit+μi+ξt+εit

(3)

中介效應模型分三步進行檢驗。首先，如模型(1)所示，檢驗數(shù)字化政務服務對營商環(huán)境的影響。若系數(shù)α1結果顯著則進行模型(2)的回歸。以數(shù)字化政務服務為解釋變量，進一步考察數(shù)字化政務服務對中介變量MVit的影響，中介變量具體包括政府治理效率和政府腐敗程度。最后，在模型(1)的基礎上加入中介變量MVit，得到模型(3)。若模型(3)的回歸結果中，數(shù)字化政務服務與MVit的系數(shù)均顯著為正，則表示數(shù)字化政務服務通過提升政府治理效率或降低政府腐敗程度優(yōu)化營商環(huán)境，且政府治理效率或政府腐敗程度發(fā)揮的是部分中介效應。若僅有MVit的系數(shù)為正，則政府治理效率或政府腐敗程度發(fā)揮的是完全中介效應。

五、基準回歸與穩(wěn)健性檢驗

(一)描述性統(tǒng)計

表3為主要變量的描述性統(tǒng)計結果。被解釋變量營商環(huán)境質(zhì)量(BE)的均值為7.32，最小值和最大值分別為3.45和11.40，這表明我國各地區(qū)營商環(huán)境發(fā)展較不均衡。核心解釋變量數(shù)字化政務服務能力(D-ser)的均值為82.54，最小值和最大值分別為69.20與96.73，表明在不同時期、不同地區(qū)，數(shù)字化政務服務發(fā)揮的作用也存在差異。此外，我國各省份的政府治理效率、政府腐敗程度等變量也存在不同程度上的差異。

表3 變量描述性統(tǒng)計

(二)基準回歸結果

對數(shù)字化政務服務與營商環(huán)境質(zhì)量的全樣本進行Hausman檢驗，統(tǒng)計量結果為顯著，故選擇固定效應模型進行回歸分析。對解釋變量進行多重共線性檢驗，均滿足VIF小于10的界限，不存在多重共線性問題。表4為數(shù)字化政務服務與營商環(huán)境質(zhì)量全樣本回歸的結果。第(1)～(3)列分別表示未加入控制變量、未加入年度虛擬變量以及加入控制變量和年度虛擬變量的回歸結果。數(shù)字化政務服務與營商環(huán)境之間的關系均在1%統(tǒng)計水平上顯著正相關，這一結果支持了本文的H1，說明數(shù)字化政務服務有效促進了地區(qū)營商環(huán)境質(zhì)量提升。第(3)列結果顯示，營商環(huán)境質(zhì)量與經(jīng)濟發(fā)展、教育程度、金融發(fā)展、外商投資的回歸系數(shù)為正，與產(chǎn)業(yè)結構的回歸系數(shù)為負，顯著性程度略有不同。

表4 數(shù)字化政務服務對營商環(huán)境的固定效應

(三)穩(wěn)健性檢驗

本文通過滯后期分析、替換被解釋變量兩種方法來進行穩(wěn)健性檢驗。就替換被解釋變量這種方法而言，本文借鑒李民、戴永務等學者的研究[48]，以法治化程度作為營商環(huán)境質(zhì)量的替代變量進行穩(wěn)健性檢驗，數(shù)據(jù)來源于《中國分省份市場化指數(shù)報告》中“市場中介組織的發(fā)育和法治環(huán)境排序”指數(shù)，回歸結果如表5所示。通過兩種穩(wěn)健性檢驗的結果可看出核心解釋變量數(shù)字化政務服務與地區(qū)營商環(huán)境之間呈正相關，分別在1%及10%水平上統(tǒng)計顯著?？刂谱兞康姆柤帮@著性也與基準回歸結果基本一致，這說明本文所構建的回歸模型具有較好的穩(wěn)健性。

表5 數(shù)字化政務服務對營商環(huán)境影響的穩(wěn)健性檢驗

六、中介機制與異質(zhì)性分析

(一)中介機制檢驗

政府治理效率與政府腐敗程度是本文的中介變量，分別是“親”“清”政商關系的觀測指標。對中介效應模型進行回歸，結果如表6所示。第(1)～(3)列表示政府治理效率的中介效應，第(4)～(6)列表示政府腐敗程度的中介效應。第(2)列表明數(shù)字化政務服務與政府治理效率在 1% 的水平上顯著正相關，說明數(shù)字化政務服務水平越高，政府治理效率越好，即越有利于塑造“親”政商關系。將第(3)與(1)列的回歸結果進行比較可發(fā)現(xiàn)，加入政府治理效率后，數(shù)字化政務服務對營商環(huán)境的影響方向未變，但系數(shù)由0.053 2降為0.029 1，顯著性水平也由1%降為10%。為保證結果的穩(wěn)健性，進行Sobel 檢驗，得到 SobelZ值為3.338，通過1% 的顯著性水平測試。同時，數(shù)字化政務服務通過提升政府治理效率促進營商環(huán)境優(yōu)化的中介效應占總效應的比例為45.25%；Bootstrap中介效應檢驗結果也顯示同樣的結果。以上經(jīng)驗證據(jù)聯(lián)合表明，政府治理效率在數(shù)字化政務服務對營商環(huán)境質(zhì)量的影響中發(fā)揮了部分中介作用，即存在數(shù)字化政務服務降低行政負擔來提升政府治理效率，構建“親”政商關系，助推政府伸出援助之手，進而優(yōu)化營商環(huán)境的傳導路徑，據(jù)此H2得到驗證。第(5)列的回歸結果顯示，數(shù)字化政務服務的回歸系數(shù)在 1% 的水平上顯著為負，即數(shù)字化政務服務能夠降低政府腐敗程度，有利于塑造“清”政商關系。對第(6)與(4)列的回歸結果進行對比可以發(fā)現(xiàn)，加入政府腐敗程度這一中介變量后，數(shù)字化政務服務與營商環(huán)境質(zhì)量在 5%的水平上顯著正相關，系數(shù)大小由0.053 2降為0.040 4，顯著性水平也由1%降為5%。在Sobel檢驗中，SobelZ值為 1.905，通過5%的顯著性水平測試。同時，數(shù)字化政務服務促使政府腐敗程度降低影響營商環(huán)境質(zhì)量的中介效應占總效應的比例為15.49%。Bootstrap 中介效應檢驗也顯示同樣的結果。以上經(jīng)驗證據(jù)聯(lián)合表明，政府腐敗程度在數(shù)字化政務服務對營商環(huán)境質(zhì)量的影響中發(fā)揮了部分中介作用，即存在數(shù)字化政務服務規(guī)避委托代理形成的政府腐敗問題，構建“清”政商關系，遏制政府的“攫取之手”，進而優(yōu)化營商環(huán)境的傳導路徑，據(jù)此H3得到驗證。

表7 數(shù)字化政務服務與營商環(huán)境關系的異質(zhì)性分析

(二)異質(zhì)性分析

我國不同地區(qū)的經(jīng)濟和社會發(fā)展水平各異，且東部地區(qū)的經(jīng)濟社會發(fā)展狀況普遍優(yōu)于西部地區(qū)，這會導致數(shù)字化政務服務在改革和創(chuàng)新過程中受到差異性的約束。同時，大數(shù)據(jù)管理機構的組建能夠整合分散的管理職權，降低數(shù)字化轉型成本，提升數(shù)字化轉型與政務服務效率[49]。當前我國已有20個省份建有專門的大數(shù)據(jù)發(fā)展管理機構，還未覆蓋所有省份，這可能會導致數(shù)字化政務服務對營商環(huán)境質(zhì)量的影響存在差異。綜上所述，本文將選擇地區(qū)以及大數(shù)據(jù)管理機構來對異質(zhì)性影響作進一步的延展性分析。

1.地區(qū)異質(zhì)性分析

表 7第(1)列與(2)列的分樣本檢驗表明：在東部地區(qū)樣本組中，數(shù)字化政務服務與營商環(huán)境質(zhì)量的回歸系數(shù)為正，大于中西部地區(qū)且在5%水平上顯著；而在中西部地區(qū)樣本組中，數(shù)字化政務服務與營商環(huán)境質(zhì)量之間的回歸系數(shù)為正，但不具有顯著性。這表明數(shù)字化政務服務對營商環(huán)境質(zhì)量的影響受到區(qū)域分布的影響，在東部地區(qū)數(shù)字化政務服務改革對營商環(huán)境質(zhì)量的提升效果更顯著。產(chǎn)生該差異的原因可能是：東部地區(qū)“放管服改革”及“審批制度改革”開展較早，相關制度軟環(huán)境建設與基礎設施硬環(huán)境開發(fā)都走在前列[50]。在此背景下，數(shù)字技術支撐的政務服務辦事流程和辦理標準更為完善，市場主體對在線政務服務的參與和利用也更為成熟高效[51]。因此，數(shù)字化政務服務領先優(yōu)勢明顯，有利于營商環(huán)境優(yōu)化。而對于中西部省份而言，首先，數(shù)字技術與政務服務還未實現(xiàn)深度融合，無法為市場主體提供便捷高效的服務。其次，雖然國家出臺一系列指導性和優(yōu)惠性政策，但主導性作用發(fā)揮還不夠明顯。

2.大數(shù)據(jù)機構異質(zhì)性分析

表 7第(3)列與(4)列的分樣本檢驗表明：有大數(shù)據(jù)發(fā)展管理機構的省份分組中，數(shù)字化政務服務與營商環(huán)境質(zhì)量的回歸系數(shù)在 1% 的水平上顯著為正；而在未建立專門的大數(shù)據(jù)發(fā)展管理機構的省份分組中，數(shù)字化政務服務與營商環(huán)境質(zhì)量的回歸系數(shù)不顯著。這表明數(shù)字化政務服務對營商環(huán)境質(zhì)量的影響受到省級政府大數(shù)據(jù)發(fā)展管理機構的影響，在建有專門大數(shù)據(jù)管理機構的地區(qū)，數(shù)字化政務服務對營商環(huán)境質(zhì)量的影響更明顯。產(chǎn)生差異的原因可能是：在設有專門大數(shù)據(jù)管理機構的地區(qū)，其政府數(shù)字化轉型的制度化程度更完善，地區(qū)多元主體的創(chuàng)新能力更強，對政務服務數(shù)字化轉型的關注程度也更高。

七、結論與政策啟示

(一)研究結論

本文從“親”“清”政商關系理論框架出發(fā)，對數(shù)字化政務服務與營商環(huán)境的作用機制加以分析。研究發(fā)現(xiàn)，數(shù)字化政務服務對營商環(huán)境質(zhì)量具有正向影響；數(shù)字化政務服務有利于政府及時識別企業(yè)需求，積極主動的為企業(yè)提供服務，提升政府治理效率，構建“親近”的政商關系，優(yōu)化營商環(huán)境；數(shù)字化政務服務能夠規(guī)避政商勾結，保證流程透明，降低政府腐敗程度，構建“清廉”的政商關系，優(yōu)化營商環(huán)境。此外，本文檢驗了數(shù)字化政務服務對地方營商環(huán)境優(yōu)化效應的區(qū)域異質(zhì)性以及大數(shù)據(jù)機構異質(zhì)性。首先，就區(qū)域異質(zhì)性而言，東部地區(qū)和中西部地區(qū)省份數(shù)字化政務服務都對地方營商環(huán)境具有促進作用。但相比較而言，東部地區(qū)數(shù)字化政務服務對營商環(huán)境影響效應更顯著。這一研究結果證實了東部在政務服務創(chuàng)新與營商環(huán)境優(yōu)化方面存在明顯先發(fā)優(yōu)勢。其次，就大數(shù)據(jù)機構設置而言，有大數(shù)據(jù)機構時數(shù)字化政務服務對營商環(huán)境影響效應更顯著。這一研究結果證實了大數(shù)據(jù)發(fā)展管理機構能夠對數(shù)字化政務服務與地方營商環(huán)境的關系產(chǎn)生正向影響。

(二)政策啟示

中國場景下持續(xù)推進政務服務數(shù)字化轉型，優(yōu)化營商環(huán)境建設具有較強的現(xiàn)實意義。首先，地方要充分認識到政務服務數(shù)字化轉型對營商環(huán)境的正向效應，以“放管服”改革及“新型政商關系”構建為契機，完善數(shù)字化政務平臺、政務APP、拓寬企業(yè)服務場景，依托數(shù)據(jù)共享開放，優(yōu)化“一站式”業(yè)務流程，提升企業(yè)辦事主動性與便捷性，以政府效率提升來減輕政商互動負擔，落實“親”商舉措，驅動高質(zhì)量營商環(huán)境建設。同時也要持續(xù)發(fā)揮平臺優(yōu)勢及數(shù)據(jù)留痕特征，保證政務辦事流程透明公正、提升監(jiān)管便捷性，從而提升政商互動的清廉性，營造清朗、公平的地方營商環(huán)境。其次，應加快建立和優(yōu)化大數(shù)據(jù)治理機構建設，發(fā)揮組織集聚與整合效能，提升政府數(shù)字化轉型及數(shù)字治理成效，更好激發(fā)數(shù)字化政務服務對營商環(huán)境的正向激勵。最后，分地區(qū)而言，中西部區(qū)域要積極落實中央政策，發(fā)揮中央政策紅利；與此同時，要學習東部發(fā)達地區(qū)先進經(jīng)驗，因地制宜的將數(shù)字化政務服務改革向縱深推進，激發(fā)自身后發(fā)優(yōu)勢，從而刺激營商環(huán)境質(zhì)量提升，為經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展奠定良好的基礎。

(三)研究貢獻與展望

研究存在以下理論貢獻：第一，在“放管服”改革及數(shù)字中國、網(wǎng)絡強國等宏觀戰(zhàn)略之下，數(shù)字化政務服務成為促進經(jīng)濟社會發(fā)展的重要舉措。但總結而言，當前對數(shù)字化政務服務優(yōu)化營商環(huán)境的政策效應還缺乏大樣本的經(jīng)驗證據(jù)。故本文以省級政府的面板數(shù)據(jù)來探討數(shù)字化政務服務優(yōu)化營商環(huán)境的內(nèi)在邏輯，以補充并豐富相關研究內(nèi)容。第二，就政務服務數(shù)字化發(fā)展而言，已有學者關注到“電子政務內(nèi)卷化”“指尖上的形式主義”等技術“負能”現(xiàn)象。在此背景之下，數(shù)字化政務服務賦能營商環(huán)境是否可行是值得關注與探討的問題。本文聚焦此研究問題，基于政商關系視角切入驗證了其可行性，并創(chuàng)新性的提出兩條作用機制。分別是數(shù)字化政務服務能夠降低行政負擔來提升政府治理效率，以構建“親”政商關系，助推政府伸出“援助之手”，優(yōu)化營商環(huán)境；數(shù)字化政務服務能夠規(guī)避委托代理形成的政府腐敗問題，構建“清”政商關系，遏制政府“攫取之手”來優(yōu)化營商環(huán)境。第三，政商關系一直以來都是經(jīng)濟發(fā)展與國家改革的重要基礎與領域，本文借鑒行政負擔理論與委托代理理論，對親清政商關系改革阻力與問題進行理論層面的解釋，有利于加強學界對政商關系的理解。

研究存在以下局限，需進一步拓展：首先，本文選取省級政府作為研究對象，未來研究中可進一步擴大觀測樣本，選取地級市層面數(shù)據(jù)，檢驗研究模型的穩(wěn)健性。其次，在政商關系視角下，本文著重從政府角度對作用機制加以分析，未來可基于企業(yè)微觀數(shù)據(jù)，從企業(yè)角度對作用機制加以檢驗。最后，本文為規(guī)避同源性誤差，在控制變量選取上，只能選擇部分影響因素納入模型，這在未來的研究中應繼續(xù)加以改進。