陳燕青

摘?要：在突發(fā)疫情下如何保障緊急采購有序高效開展，既是政府采購領(lǐng)域亟須解決的一項重大現(xiàn)實議題，亦是推進政府治理體系和治理能力現(xiàn)代化的一項重要課題。為此，本文通過全面梳理應(yīng)對突發(fā)疫情泉州市緊急采購主要做法及成效，系統(tǒng)總結(jié)主要存在的現(xiàn)實問題，因地制宜為應(yīng)對突發(fā)疫情的泉州緊急采購優(yōu)化工作提出切實有效的對策與建議：出臺緊急采購管理辦法、建立緊急采購網(wǎng)絡(luò)平臺、完善信息公開機制、加強事后備案管理、建立強有力的監(jiān)督管理體系。

關(guān)鍵詞：新冠肺炎疫情防控；緊急采購；應(yīng)對措施

中圖分類號：F25?????文獻標(biāo)識碼：A??????doi：10.19311/j.cnki.16723198.2023.19.014

0?引言

2020年初新冠肺炎疫情（以下簡稱為“疫情”）暴發(fā)，自此緊急采購便越來越被社會大眾關(guān)注。作為政府采購“綠色通道”，緊急采購面臨的情況十分緊迫，是一種特殊采購，其過程非同于常規(guī)程序，具有采購任務(wù)的高度時效性、采購部門的單一性、采購方式的多樣化、采購方法靈活性與采購行為規(guī)范化、監(jiān)管難的矛盾等特點。發(fā)生公共緊急事件，如疫情，需要政府采取一些措施盡快對這種突發(fā)性的事件進行應(yīng)對，彰顯了政府治理體系和治理能力現(xiàn)代化水平。2021年9月和2022年3月泉州市發(fā)生了兩次突發(fā)疫情，為有力有效抓好疫情應(yīng)對處置，堅決打贏疫情防控阻擊戰(zhàn)殲滅戰(zhàn)，泉州市嚴(yán)格按照疫情防控采購便利化的要求，采取即刻啟動疫情防控緊急采購綠色通道、建立緊急采購生產(chǎn)經(jīng)營企業(yè)名單、完善統(tǒng)一調(diào)撥機制等措施，及時做好抗疫物資的保障工作。但在抗擊疫情斗爭中，一些采購單位反映，當(dāng)前的緊急采購缺乏具體操作流程，采購市場供需矛盾突出、采購效率不高，難以滿足防控需要等問題，這說明應(yīng)對突發(fā)疫情的泉州市緊急采購還存在不完善的地方，凸顯進一步規(guī)范緊急采購的必要性和重要性。因此對于泉州政府采購主管部門而言，進一步規(guī)范緊急采購行為和程序，緩解供需矛盾，加強監(jiān)管，從而充分保證應(yīng)對突發(fā)疫情的緊急采購活動迅捷高效與順利開展，既是當(dāng)前一項重大的政治任務(wù)，亦是推進政府治理體系和治理能力現(xiàn)代化過程中在采購領(lǐng)域的具體變革。

1?突發(fā)疫情下泉州市緊急采購的主要做法及成效

1.1?啟動緊急采購綠色通道

為快速有效地采購口罩、消毒液、防護服等防疫物資抗擊疫情，堅決打贏疫情防控攻堅戰(zhàn)，泉州市深入貫徹習(xí)近平總書記對疫情防控工作作出的重要指示批示精神，按照省委、省政府及市委、市政府的部署要求，嚴(yán)格落實2020年1月26日財政部辦公廳下發(fā)的《財政部辦公廳關(guān)于疫情防控采購便利化的通知》（財辦庫〔2020〕23號）文件要求，全力支持做好疫情防控相關(guān)貨物、工程和服務(wù)采購工作，即刻啟動疫情防控緊急采購“綠色通道”。使用財政性資金采購疫情防控相關(guān)貨物、工程和服務(wù)的，無需編制政府采購預(yù)算，無需履行進口審批，不受采購品目目錄、數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)限制，可不執(zhí)行政府采購法規(guī)定的方式和程序，由采購單位直接組織實施采購，全力保障應(yīng)急救援設(shè)備和物資及時供應(yīng)，確?？箵粢咔楣ぷ饔行蜷_展。如泉州市醫(yī)保局開通了疫情防控藥械采購綠色通道，允許醫(yī)療機構(gòu)線下緊急采購，保障疫情防控一線，尤其是定點救治醫(yī)院對疫情防控藥品耗材的需求。

1.2?建立緊急采購生產(chǎn)經(jīng)營企業(yè)名單

為有效應(yīng)對疫情防控，科學(xué)及時有序做好物資保障工作，泉州市建立了醫(yī)療防護物資生產(chǎn)經(jīng)營企業(yè)名單，全市各采購單位可根據(jù)需求自行聯(lián)系采購。如2022年3月13日，泉州市防控新型冠狀病毒感染的肺炎疫情應(yīng)急指揮部物資保障組印發(fā)《泉州市部分防護物資生產(chǎn)經(jīng)營企業(yè)名單》；2022年3月19日，印發(fā)《泉州市醫(yī)療防護物資生產(chǎn)經(jīng)營企業(yè)名單（2022年第二批）》。名單把防護物資生產(chǎn)經(jīng)營企業(yè)分為醫(yī)療防護物資流通企業(yè)、醫(yī)療防護物資生產(chǎn)企業(yè)、消殺用品企業(yè)三類，這些企業(yè)生產(chǎn)能力、供應(yīng)能力較強，可以較好地保障防疫物資的生產(chǎn)品質(zhì)、需求供應(yīng)、流通運輸?shù)取Ｃ麊蔚木唧w內(nèi)容包括企業(yè)名稱、主要產(chǎn)品、聯(lián)系人、聯(lián)系方式等信息。防護物資生產(chǎn)經(jīng)營企業(yè)名單的發(fā)布使得采購單位與供應(yīng)商可以及時進行對接，采購單位可以在第一時間查詢供應(yīng)商生產(chǎn)或經(jīng)營的主要產(chǎn)品，根據(jù)所需緊急防疫物資聯(lián)系對應(yīng)的供應(yīng)商進行采購，提高了緊急采購的效率。

1.3?完善統(tǒng)一調(diào)撥機制

為確保疫情防控物資正常供應(yīng)工作有序開展，最大限度地發(fā)揮使用效益，切實加強防疫物資統(tǒng)籌調(diào)配，泉州市建立歸口管理制度，由行業(yè)主管部門加強對緊缺類防控物資的集中采購和調(diào)配，調(diào)配防疫物資范圍包括由上級下?lián)芙o本市、社會捐贈或本市集中生產(chǎn)和采購的各類口罩、防護用品、消毒用品、測溫器材及其他設(shè)備設(shè)施等。如泉州市教育局，根據(jù)疫情防控形勢，以及各高等學(xué)校防控任務(wù)、人員數(shù)量和復(fù)學(xué)需求，統(tǒng)一負(fù)責(zé)全市高等學(xué)校防疫物資的調(diào)配和發(fā)放。需調(diào)撥的防控物資由使用單位提出申請意見，填寫防控物資調(diào)撥審批單，行業(yè)主管部門對使用單位需調(diào)用的防控物資品種、數(shù)量嚴(yán)格審核把關(guān)，按程序?qū)徟l(fā)放，并要求使用單位嚴(yán)格規(guī)范調(diào)撥物資登記管理，完善物資入庫驗收、完善物資發(fā)放管理。調(diào)撥物資的資金由行業(yè)主管部門承擔(dān)或者行業(yè)主管部門、使用單位共同承擔(dān)。

2?抗擊疫情中泉州市緊急采購存在的主要問題

2.1?疫情等突發(fā)事件緊急政府采購相關(guān)制度缺失

發(fā)生緊急突發(fā)事件如抗洪搶險、地震救災(zāi)、公共衛(wèi)生事件、公共安全等情況都需要政府部門采取緊急措施應(yīng)對，為保障緊急需求，必然要求采購活動不同于常規(guī)的政府采購程序，突破“采購計劃性”，在每個程序上追求速度，因此疫情等緊急采購具有高度的時效性和靈活性，也必然伴隨著監(jiān)管難度大，采購人在具體操作過程中難以及時發(fā)現(xiàn)和糾正運行中存在的問題，容易造成“任意采購”“無序采購”和降低采購效益，甚至出現(xiàn)以緊急采購為名實施其他采購的違規(guī)行為。因此亟須在制度上具體明確緊急采購項目所適用的情形、緊急采購的程序、供應(yīng)商的選擇辦法以及緊急采購責(zé)任追究，從而進一步規(guī)范緊急采購項目的操作行為，營造公開、公平、公正的環(huán)境，提高采購效率和效益，保障緊急采購工作順利實施。部分省市和單位先后出臺緊急采購相關(guān)文件辦法，如2007年深圳市出臺《深圳市政府應(yīng)急項目政府采購管理規(guī)定》，2011年濟南市出臺《濟南市應(yīng)急項目政府采購管理辦法》，2012年威海市出臺《威海市應(yīng)急項目政府采購管理暫行辦法》等。目前泉州市尚未出臺專門性的緊急采購管理辦法，具體操作流程、細(xì)則缺失，在實際的操作過程中，缺乏統(tǒng)一的執(zhí)行方法，采購單位的權(quán)利與義務(wù)也不明確，容易導(dǎo)致采購單位在緊急狀態(tài)下無所適從。

2.2?緊急采購市場供需矛盾突出

在泉州市2021年9月和2022年3月兩次突發(fā)疫情，一方面是口罩、防護服、隔離衣、手套、消毒液等重要防疫物資極其緊缺，采購需求在短期內(nèi)呈現(xiàn)迅猛態(tài)勢，許多供應(yīng)商既有庫存相對有限，供應(yīng)紛紛告急，因此不可避免出現(xiàn)政府采購市場供需失衡，搶購防疫物資現(xiàn)象時有發(fā)生，沒有及時得到防疫物資的采購人，難以保障落實疫情防控措施到位、有力。防疫物資的緊缺也會引致防疫物資價格居高不下。另一方面，出現(xiàn)突發(fā)疫情，為提升疫情防控的準(zhǔn)確性、有效性，堅決阻斷疫情傳播風(fēng)險，泉州市采取了必要的防控措施，如一定時間內(nèi)的居家隔離、停工停產(chǎn)、封閉交通道路等，這樣的防控措施有效地控制住了疫情傳播，但同時也出現(xiàn)了原料供應(yīng)急劇下降，人力資源大量緊缺以及交通運輸不便等現(xiàn)象，使得供應(yīng)商的生產(chǎn)能力大幅度下降，采購人所需采購的防疫物資無法在短時間內(nèi)及時供應(yīng)。疫情的影響具有持續(xù)性，而供應(yīng)商復(fù)工復(fù)產(chǎn)、提升產(chǎn)能在短時間內(nèi)難以實現(xiàn)，更是加劇了采購困難。

2.3?統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機制不完善

突發(fā)疫情時由于時間緊急、防疫物資緊缺，基本上本市地方政府和相關(guān)部門各顧各頭、各自為政，守好自己的“一畝三分地”，部門間、地域間缺乏高效有序聯(lián)動，整體協(xié)助意識較匱乏。目前，泉州市對緊急采購還沒做出詳細(xì)規(guī)定，實踐中緊急采購缺少統(tǒng)一指揮，高效及時、聯(lián)防聯(lián)運的緊急采購作用發(fā)揮有限，如市采購中心承擔(dān)著市級國家機關(guān)、事業(yè)單位和團體組織集中采購活動，運行多年，專業(yè)采購人員較多、經(jīng)驗豐富，但主要負(fù)責(zé)職責(zé)范圍內(nèi)的政府采購工作，較少接觸緊急采購。市衛(wèi)生健康職能機構(gòu)對防疫物資和醫(yī)藥醫(yī)療設(shè)備比較熟悉，但作為抗疫的主力部門，主要精力和時間都投放到預(yù)防、控制疫情和救治患者的等重點工作中。此外，由于統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機制的不完善，在應(yīng)對突發(fā)疫情時，供求信息難以充分交換和對接，不能及時有效配置防疫物資和人員，甚至造成浪費。

2.4?信息公示與監(jiān)督管理機制不健全

緊急采購由于時間緊、任務(wù)急，在操作程序上追求速度，通常難以有效兼顧信息公開相關(guān)流程。在對泉州市一些政府部門、事業(yè)單位調(diào)研中，發(fā)現(xiàn)有些采購單位并未對緊急采購標(biāo)的、數(shù)量、價格、中標(biāo)供應(yīng)商等重要信息進行公示，社會監(jiān)督相對不足，透明性受到一定程度的影響，緊急采購的公開性、公平性、公正性難以充分保證。目前，泉州市尚未對緊急采購監(jiān)督管理和備案制度做出明確的規(guī)定，在實際緊急采購中，部分采購單位可能私自改變“新型冠狀病毒感染的肺炎疫情防控工作有關(guān)貨物、工程和服務(wù)”的范圍，以緊急采購為名回避政府采購流程。在短期的緊急采購中難以做到對供應(yīng)商有效監(jiān)管，也難以追究供應(yīng)商質(zhì)劣逾期等違約行為。

2.5?統(tǒng)一的電子化緊急采購平臺尚未建立

總結(jié)泉州市應(yīng)對突發(fā)疫情的經(jīng)驗教訓(xùn)，不難得出存在采購信息不對稱的問題，即不能及時準(zhǔn)確掌握所需采購防疫物資的相關(guān)信息或者掌握的信息存在較大偏差。由于統(tǒng)一的電子化緊急采購平臺尚未建立，應(yīng)對突發(fā)疫情過程缺乏全面充分及時的供應(yīng)采購信息數(shù)據(jù)，采購單位對供應(yīng)商產(chǎn)能底數(shù)等信息掌握不夠，難以準(zhǔn)確進行采購活動，采購效率低下，甚至導(dǎo)致緊急采購的混亂無序，也不利于供應(yīng)商之間形成充分競爭，會出現(xiàn)采購單位哄搶防疫物資、供應(yīng)商乘機抬高價格等行為。也無法利用電子化緊急采購平臺將供應(yīng)與采購等具體內(nèi)容進行公告，及時將相關(guān)數(shù)據(jù)進行匯總公示。由于缺乏社會公眾監(jiān)督，即使出現(xiàn)不同采購單位同一時期內(nèi)采購相同防疫物資價差太大或者偏離了正常的市場價格，也難于及時發(fā)現(xiàn)并得到有效糾正。

3?應(yīng)對突發(fā)疫情的泉州市緊急采購優(yōu)化工作對策

3.1?出臺緊急采購管理辦法

對于泉州市而言，緊急采購管理辦法的制定不僅可使各級政府部門和采購單位在面臨突發(fā)疫情等突發(fā)性事件時有法可依、有章可循，在最佳處理時機果斷做出決策，而且對規(guī)范緊急采購流程大有益處，同時有助于提升緊急處理能力。在制定中，一方面應(yīng)重點明確緊急采購的啟動標(biāo)準(zhǔn)即緊急采購的適用條件，可圍繞事件的不可預(yù)測性、事件的不可調(diào)和性即事件不能避免且不能克服、事件的緊急性、事件可能產(chǎn)生消極影響等事件特征來明確緊急采購的應(yīng)用范圍，力求緊急采購的認(rèn)定情形標(biāo)準(zhǔn)化、客觀化，覆蓋自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件、公共安全事件等緊急突發(fā)事件，充分保障緊急采購活動的準(zhǔn)確性。另一方面，要明確緊急采購的具體操作流程，緊急采購是以緊急事態(tài)為前提的，那就要求緊急采購脫離常規(guī)的政府采購流程，賦予“靈活性”，因此需簡化、優(yōu)化審核審批流程，如壓縮公告期限、推行“電子合同”，以“加急方式”確保在最短的時間內(nèi)迅速有序?qū)嵤┎少?。此外，?yīng)明確采購單位的權(quán)利與義務(wù)，避免采購單位在緊急狀態(tài)下無所適從，延誤最佳處理時機。另外，還需對突發(fā)事件下哄抬物價、以次充好等違法行為進行界定，為處罰違法供應(yīng)商提供法律依據(jù)。

3.2?建立緊急采購網(wǎng)絡(luò)平臺

在緊急狀態(tài)下，采購單位與供應(yīng)商能夠準(zhǔn)確對接、充分交流，以“互聯(lián)網(wǎng)+”“大數(shù)據(jù)”技術(shù)為基礎(chǔ)的緊急采購網(wǎng)絡(luò)平臺的構(gòu)建是非常重要的渠道，一方面促進供需對接，極大提高了采購效率；另一方面一定程度上防止出現(xiàn)由于采購時間緊急、信息不對稱導(dǎo)致的搶購防控物資、哄抬物價等問題，從而充分保障突發(fā)疫情事件引起的緊急物資的生產(chǎn)與供給。在建立緊急采購網(wǎng)絡(luò)平臺時，泉州市可參照福建省政府采購網(wǎng)上超市品目，建立緊急采購品目庫，采購品目可根據(jù)需求程度分為基礎(chǔ)品目和一般品目。供應(yīng)商在線注冊，提出申請，采購主管部門對供應(yīng)商的經(jīng)營資質(zhì)、企業(yè)信用等進行審核，審核通過后即可入駐緊急采購網(wǎng)絡(luò)平臺。在功能設(shè)置上主要包括以下幾點：

一是可在線查詢供應(yīng)商入圍品目、產(chǎn)品參數(shù)、庫存狀態(tài)、貨物價格，成交記錄、供貨地址等信息。

二是可在線完成采購，對于技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)較統(tǒng)一、價格相對透明穩(wěn)定且金額較小通用類防疫物資，采購人在平臺上找到需要采購的品目，選擇好供應(yīng)商，可直接“下單”，平臺及時將采購人的采購需求推送到供應(yīng)商。

三是設(shè)有電子合同的模塊，合同的主要條款已固化，由供應(yīng)商根據(jù)采購項目實際，填寫雙方單位信息，貨物名稱、規(guī)格型號、數(shù)量、單價、總價，供貨時間即可，經(jīng)采購人確認(rèn)，雙方蓋電子公章，并自動將合同發(fā)布進行公示。采購主管部門實時對供應(yīng)商貨物價格、成交情況等進行動態(tài)審核，如有以次充好、抬高價格、違反合同條款的行為及時給予警示、處罰。

3.3?完善信息公開機制

信息公示制度不到位，采購單位和供應(yīng)商可能會達成合謀，出現(xiàn)“暗箱操作”現(xiàn)象。在緊急采購活動中，在操作程序上追求速度難以同時兼顧采購信息公開等相關(guān)流程，采購活動的公平性難以保障，因而完善信息公開機制，及時將采購信息及時公布出去，對于緊急采購活動順利開展至關(guān)重要。

一是大力推行緊急采購意向公開。采購人通過緊急采購網(wǎng)絡(luò)平臺將緊急采購項目的預(yù)算金額、貨物規(guī)格、所需數(shù)量、需求時間及時、準(zhǔn)確、完整發(fā)布，在具體操作中可以不按采購期限要求，采取24小時滾動播出，以便更多的供應(yīng)商獲取緊急采購需求信息，供應(yīng)商之間形成一定競爭，進一步提升緊急采購的透明度。

二是積極推進緊急采購網(wǎng)絡(luò)公示。通過政府采購網(wǎng)、緊急采購網(wǎng)絡(luò)平臺將緊急采購需求、緊急采購中標(biāo)結(jié)果和采購合同進行公示，實現(xiàn)緊急采購全程可視化管理，增強社會公眾的參與知情權(quán)，拒絕幕后暗箱操作，推進緊急采購的“陽光化”“透明化”。

3.4?加強事后備案管理

財政部辦公廳印發(fā)《關(guān)于疫情防控采購便利化的通知》中提出在疫情相關(guān)的緊急采購中，采購單位可不執(zhí)行政府采購法規(guī)定的方式和程序，但明確要求各采購單位加強疫情防控采購文件和憑據(jù)的管理，留存?zhèn)洳?。在實踐中，一方面囿于采購單位主要時間和精力投放在應(yīng)對突發(fā)疫情上，一時無暇顧及緊急采購過程性資料的整理與歸檔；另一面與疫情防控相關(guān)的緊急采購的檔案管理也有自身的特點，緊急采購的檔案資料的形成并非與各個環(huán)節(jié)同步，有的是事后補載。為加強財政資金管理，規(guī)范政府緊急采購活動，泉州市在要求各采購單位建立健全緊急采購內(nèi)控機制的同時，應(yīng)細(xì)化備案管理措施，在疫情防控相關(guān)采購工作結(jié)束后，督促采購單位及時建檔整理相關(guān)采購檔案，備案有關(guān)采購信息。

一是明確事后備案的采購信息，應(yīng)包括采購單位在實施緊急采購中形成的內(nèi)部會議紀(jì)要、審批手續(xù)、合同、發(fā)票、驗收單、入庫單、付款憑證以及相關(guān)原始記錄等檔案材料。

二是明確事后備案的渠道，可允許采購單位在采購活動結(jié)束后1個月內(nèi)，登錄政府采購網(wǎng)系統(tǒng)或緊急采購網(wǎng)絡(luò)平臺，直接錄入緊急采購活動的相關(guān)信息，經(jīng)主管部門確認(rèn)后自動備案，無需政府采購監(jiān)管部門審核。

3.5?建立強有力的監(jiān)督管理體系

緊急采購由于其突發(fā)性和不可預(yù)見性，不能嚴(yán)格按照常態(tài)化下的政府采購程序，其社會監(jiān)督力度和市場競爭程度相對較弱，存在潛在的風(fēng)險，甚至滋生違法亂紀(jì)行為，更為嚴(yán)格的監(jiān)督管理體系是非常重要的，才能有效防范采購風(fēng)險。

一是加強對采購單位的監(jiān)督。采購單位是實施緊急采購的主體，對本單位疫情防控物資庫存的品種、數(shù)量是清晰的，以及應(yīng)對突發(fā)疫情所需進行緊急采購的防控物資的品目、需求標(biāo)準(zhǔn)等是明確的，一方面要重點監(jiān)督采購單位是否私自擴大緊急采購的范圍，以緊急采購為由實施其他非緊急物資的采購，規(guī)避政府采購；另一方面是采購單位對供應(yīng)商的選擇，在選擇過程是否對供應(yīng)商的資質(zhì)合法性、經(jīng)營規(guī)模、生產(chǎn)運輸能力等進行調(diào)查，最終選擇供應(yīng)商的緣由是否有記錄存檔。

二是加強對供應(yīng)商的監(jiān)管。緊急采購的防疫物資多數(shù)為保障性物資，其重要性不言而喻。在緊急狀態(tài)下，采購單位急需從供應(yīng)商采購防疫物資，緊急物資采購更多的時候是賣方市場。要對供應(yīng)商囤積居奇、哄抬物資等擾亂市場秩序的行為進行依法查處，一旦發(fā)現(xiàn)將其列入采購失信名單中并予以懲戒。在緊急采購實際操作中，仍有少數(shù)供應(yīng)商為謀取非法利益漠視法律規(guī)定，制假售假、以次充好，對患者、醫(yī)護人員、普通民眾的生命安全造成風(fēng)險。采購主管部門應(yīng)聯(lián)合市場監(jiān)管等執(zhí)法部門對防疫物資進行不定期抽檢，在檢查過程中如發(fā)現(xiàn)供應(yīng)商所售商品存在假冒偽劣、不符合招標(biāo)要求等問題，嚴(yán)格追查責(zé)任，如有犯罪移送司法機關(guān)。

參考文獻

［1］財政部.關(guān)于疫情防控采購便利化的通知[EB/OL].（2020126）.http：//www.gov.cn/zhengce/zhengceku/202001/26/content_5472325.htm.

[2]趙麗.緊急采購法律制度研究[D].蘭州：甘肅政法大學(xué)，2021.

[3]姜愛華，辛婷.中國應(yīng)急采購管理體系構(gòu)建研究——以重大疫情公共采購為例[J].經(jīng)濟研究參考，2020，（5）：1718.

[4]張小平.我國緊急采購的法治化：經(jīng)驗與建議[J].財經(jīng)法學(xué)，2020，（3）：55.

[5]尹孝勉.緊急采購制度研究[D].長沙：湖南師范大學(xué)，2021.

[6]施駿，華婷，酈柏平，等.公立醫(yī)院與新冠肺炎疫情防控相關(guān)的緊急采購[J].中國政府采購，2022，（4）：80.

[7]朱士龍.緊急采購法律適用及管理之我見[J].中國政府采購，2020，（4）：40.