郭藝青

摘?要：人口問題關(guān)系到國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展及民族未來，人口數(shù)量的增長和結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)變必須同經(jīng)濟(jì)發(fā)展相適應(yīng)，而人口結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變并非一朝一夕之功，需要由人口政策不斷調(diào)整并緊跟人口變化的步伐。從提倡生育到計劃生育再到全面三孩，探討這種變化的原因?qū)ξ覈罄m(xù)人口政策的制定具有重要的理論指導(dǎo)意義。本文系統(tǒng)梳理了新中國成立以來各個時期的人口政策，探究其演變歷程和制定原因，并分析了不同階段人口問題的演變邏輯，最后立足于當(dāng)代人口現(xiàn)狀，給出了解決目前我國人口問題的政策建議。

關(guān)鍵詞：人口政策；人口結(jié)構(gòu)；計劃生育；老齡化

中圖分類號：D9?????文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A??????doi：10.19311/j.cnki.16723198.2023.19.066

1?中國人口政策演變歷程及原因分析

新中國成立以來，人口從1949年的4.75億增加到了2022年的14.1億，人口數(shù)量和人口結(jié)構(gòu)的階段性特征明顯，人口政策也因時制宜，成為經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的重要主題。而生育政策是人口政策中最重要的組成部分，據(jù)此我們可以將新中國成立后的人口政策演變分為如下幾個階段。

1.1?1949-1953年：人口恢復(fù)階段

在新中國成立之初，國家百廢待興，亟須廣大人民群眾投入到生產(chǎn)建設(shè)中去，而此時我國人口相對較少，需要增加人口數(shù)量。但由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展基礎(chǔ)薄弱，醫(yī)療水平低下，1949年我國人口數(shù)量為4.75億，死亡率高達(dá)2%，出生率3.6%，自然增長率僅為1.6%，因此需要提倡生育，并嚴(yán)格限制節(jié)育和人工流產(chǎn)。在此階段，國家發(fā)布了《機關(guān)部隊婦女干部打胎限制的辦法》《限制節(jié)育及人工流產(chǎn)暫行辦法》等文件，嚴(yán)禁非法打胎。我國自古就有養(yǎng)兒防老、多子多福、傳宗接代等思想，并且時任國家領(lǐng)導(dǎo)認(rèn)為世間一切事物中，人是第一個可寶貴的。在共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下，只要有了人，什么人間奇跡也可以造出來。于是便倡導(dǎo)人民多生多育。另外，我國當(dāng)時面臨的國際形勢不容樂觀，盡管已經(jīng)贏得了抗美援朝戰(zhàn)爭的勝利，卻犧牲約19萬烈士，需要盡快彌補在戰(zhàn)爭中的人口損失，壯大工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)勞動力。到了1953年我國人口出生率為3.7%，死亡率1.4%，自然增長率增至2.3%，人口數(shù)量增加至6.02億，提倡生育、限制節(jié)育的政策初見成效。

1.2?1954-1979年：提倡節(jié)制生育階段

這一階段提倡節(jié)制生育，但由于受到計劃經(jīng)濟(jì)、自然災(zāi)害、“大躍進(jìn)”和“文化大革命”等影響，政策出現(xiàn)了反復(fù)的情況，節(jié)制生育的力度不同，我們可以從不同時期的生育政策進(jìn)行分析。

1.2.1?1954-1957年：開始提出節(jié)制生育

我國在這一階段開始主張控制人口增長和節(jié)制生育，有如下三方面原因：其一，從人口變化上來說，1957年我國人口達(dá)到了6.47億，相對于新中國成立初期，短短8年增長了約1/3，人口的規(guī)模和增長速度遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過了黨和政府的心理預(yù)期。其二，從思想上來說，節(jié)制生育的思想開始走進(jìn)人們的視野。同年，馬寅初發(fā)表的《新人口論》論證了“非控制人口不可”的核心思想，邵力子等學(xué)者也寫文章呼吁普遍避孕。其三，從歷史背景來說，中國正處于第一個五年計劃時期，開始進(jìn)行有計劃的工業(yè)生產(chǎn)，而人口尚處于無計劃擴(kuò)張階段，人口急劇增長和糧食緊缺之間矛盾尖銳。因此，1957年毛澤東在最高國務(wù)會議上呼吁“要提倡節(jié)育，要有計劃地生育?！?/p>

1.2.2?1958-1965年：計劃生育政策初步實施

1958-1960年，全國上下掀起了“大躍進(jìn)”、人民公社化運動，許多地方一方面勞動力不足，另一方面卻因生育過快城鎮(zhèn)人口出現(xiàn)了快速增長的情況，給民生造成了重大的考驗。1959-1961年，我國遭受嚴(yán)重的自然災(zāi)害，全國面臨糧食短缺危機。自然災(zāi)害過后，人多力量大的觀點重回人們視野，人口又出現(xiàn)了短期的報復(fù)性增長。1964年，中國進(jìn)行了第二次人口普查，人口數(shù)量已達(dá)6.9億人，同年，國務(wù)院成立了計劃生育委員會，部分地區(qū)也相繼成立了計劃生育工作機構(gòu)，計劃生育政策初步實施了起來。

1.2.3?1966-1970年：計劃生育政策停滯

1966年“文化大革命”開始，實行有計劃生育的大環(huán)境不復(fù)存在，計劃生育工作機構(gòu)被撤銷，計劃生育工作陷入停滯，人口重新回到了盲目發(fā)展階段，人口增長率大幅提升，在這5年間，全國增加了約1億人口。

1.2.4?1971-1979年：計劃生育政策正式確立

1971年，我國人口已經(jīng)達(dá)到了8.41億，國家重新恢復(fù)提倡節(jié)制生育的一系列政策，提出了“一個不少，三個多了，兩個正好”“晚、稀、少”等政策，并于1978年將“國家提倡和推行計劃生育”寫入憲法，自此該項政策被正式確立了下來。1971-1980這10年間，我國的總和生育率由581%下降到223%，人口自然增長率由26%下降到12%，計劃生育取得了顯著成效。

1.3?1980-2001年：計劃生育嚴(yán)格實施階段

1980年中央發(fā)表《關(guān)于控制我國人口增長問題致全體共產(chǎn)黨員、共青團(tuán)員公開信》，嚴(yán)禁超計劃二胎和多胎，計劃生育政策變得更加嚴(yán)格。兩年后，中國進(jìn)行了第三次人口普查，總?cè)丝跒?008億，這已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出50年代孫本文根據(jù)我國耕地面積、糧食產(chǎn)量和就業(yè)情況而認(rèn)定的8億最適應(yīng)人口數(shù)量。在三普數(shù)據(jù)公布之后，計劃生育被定為基本國策。

20世紀(jì)80年代，中蘇關(guān)系惡化，國際局勢復(fù)雜，中國無法在國際市場上大量進(jìn)口糧食和農(nóng)副產(chǎn)品等，雜交水稻尚未全面推廣，糧食極度緊張。此時改革開放不過短短兩年，市場活力還未顯現(xiàn)，就業(yè)崗位稀少，多數(shù)工作都是國家分配，勞動力嚴(yán)重過剩。數(shù)量眾多的人口與復(fù)雜的社會問題之間的矛盾難以在短時間調(diào)和，于是計劃生育政策由提倡被轉(zhuǎn)為強制執(zhí)行。自此至21世紀(jì)初，生育政策經(jīng)歷了局部調(diào)整、平穩(wěn)過渡的20年，20年間人口總數(shù)量由1980年98億增加到2000年的127億，自然增長率由119%下降到076%，總和生育率也由226%下降到122%（數(shù)據(jù)來源于國家統(tǒng)計局），計劃生育政策的效果基本符合預(yù)期。

1.4?2002年至今：逐漸放開計劃生育階段

自改革開放以來，人民吃飯問題基本解決，人口數(shù)量問題也不再是引起社會矛盾的主要因素，反而人口結(jié)構(gòu)問題日益凸顯，生育率持續(xù)走低，養(yǎng)老問題逐步嚴(yán)峻。如果不逐步放開計劃生育政策，未來中國的人口老齡化問題將更加嚴(yán)重，對我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展造成嚴(yán)重的威脅。于是在2002年政府推出雙獨二孩政策，提倡只生一個，允許部分二孩。2011年雙獨二孩全面實施。2013年單獨二孩政策正式實施。2015年全面二孩政策實施。2021年全面三孩政策被寫入《人口與計劃生育法》。但頻繁出臺的人口政策未能扭轉(zhuǎn)斷崖式下跌的生育率。2002-2022年，我國人口出生率從129%降至了068%，數(shù)量從128億增長至141億，人口僅增加了102%，年平均增長率僅約05%，更為嚴(yán)重的是，自然增長率從064%降至了-060‰（數(shù)據(jù)來源于國家統(tǒng)計局），可以想象中國在未來很長一段時間內(nèi)都將與老齡化和少子化等問題做斗爭，并且會不斷調(diào)整生育政策與配套的社會保障措施來應(yīng)對這些問題。

2?不同時期的人口問題

我國不同時期的人口問題均出現(xiàn)了一定的歷史性特征，這些特征的形成是由于政策、經(jīng)濟(jì)、社會和文化等多種因素的綜合影響，并對我們了解我國人口問題的發(fā)展歷程和未來趨勢具有重要意義。

2.1?人口恢復(fù)階段

在這一階段，由于我國人口基數(shù)異常龐大，新中國成立后又一直高速增長，人口增長已經(jīng)和四個現(xiàn)代化形成尖銳矛盾，這種矛盾突出表現(xiàn)為人口增長快與改善人民生活、勞動就業(yè)和勞動質(zhì)量之間的矛盾。主要問題是少年兒童的撫養(yǎng)、教育和青年的就業(yè)，以及未來人口增速等社會焦點問題。

2.2?提倡節(jié)制生育階段

在生產(chǎn)力水平低下的計劃經(jīng)濟(jì)時期，人口數(shù)量龐大的問題凸顯。一方面，人口數(shù)量多導(dǎo)致糧食供應(yīng)緊張。在沒有雜交水稻和化肥農(nóng)藥尚未普遍使用的背景下，1957年人均糧食產(chǎn)量為306公斤，1965年人均糧食產(chǎn)量為272公斤，遠(yuǎn)低于國際公認(rèn)的400公斤糧食安全線（數(shù)據(jù)來源于國家統(tǒng)計局）。同時，我國依靠農(nóng)產(chǎn)品換取外匯，使糧食供應(yīng)更為緊張，人民溫飽問題難以解決。另一方面，人口數(shù)量多使得就業(yè)安排出現(xiàn)困難。計劃經(jīng)濟(jì)時期生產(chǎn)力水平低下，城市就業(yè)崗位有限，無法充分安排新增勞動力就業(yè)，為解決城鎮(zhèn)知識青年就業(yè)問題，20世紀(jì)60年代我國開始有計劃、有組織地開展上山下鄉(xiāng)工作。受到多種因素的影響，上山下鄉(xiāng)工作最后偏離初衷。

2.3?計劃生育嚴(yán)格實施階段

我國在計劃生育嚴(yán)格實施階段存在的人口問題主要有以下四個方面：

其一，性別比例嚴(yán)重失衡。根據(jù)正常生物規(guī)律，新生兒正常的男女性別比應(yīng)為102～107之間，受計劃生育政策嚴(yán)格實施的影響，1991-1995年全國出生人口性別比為115.42，1996-2000年全國出生人口性別比高達(dá)120.17，出生人口性別比遠(yuǎn)超正常范圍。

其二，無戶籍人口大量出現(xiàn)。由于地方領(lǐng)導(dǎo)干部政績受計劃生育影響，部分地方設(shè)置高額罰款和社會撫養(yǎng)費，甚至將計劃生育和戶籍掛鉤，然而人們的生育觀念短期并未扭轉(zhuǎn)，部分家庭仍有較高的生育意愿，存在違法超生行為，超生兒上戶口存在層層阻礙，從而出現(xiàn)大量無戶籍人口。

其三，農(nóng)村出現(xiàn)大量留守兒童。改革開放之后，大量農(nóng)村人口涌入城市尋找工作機會，孩子留在農(nóng)村由老人看護(hù)。留守兒童在成長的關(guān)鍵階段，缺乏父母的關(guān)心照顧，不利于孩子的心理健康和成長發(fā)展。

其四，城市流民危害社會穩(wěn)定。流動人口人員構(gòu)成復(fù)雜，管理困難，城市流民的出現(xiàn)使得賣淫、偷盜、搶劫和殺人越貨等犯罪行為頻頻發(fā)生，嚴(yán)重危害社會穩(wěn)定，破壞經(jīng)濟(jì)秩序。

2.4?逐漸放開計劃生育階段

我國現(xiàn)階段的人口問題逐漸又變得嚴(yán)峻起來，主要有以下六個方面：

其一，第一次人口紅利消失，經(jīng)濟(jì)增速放緩，轉(zhuǎn)型困難，并且“食之者眾，生之者寡”，消費的人增多而生產(chǎn)的人減少，不利于經(jīng)濟(jì)增長。

其二，人口老齡化程度急劇加深，人口結(jié)構(gòu)失衡，2022年我國60歲及以上人口約占全國人口的19.8%，其中65歲及以上人口占全國人口的14.9%（數(shù)據(jù)來源于國家統(tǒng)計局），老齡化帶來的養(yǎng)老和醫(yī)療等社會問題更加凸顯。

其三，勞動年齡人口減少，2022年16～59歲的勞動年齡人口僅占全國人口的62%，勞動人口所背負(fù)的撫養(yǎng)壓力不斷增加。

其四，年輕人的撫養(yǎng)壓力增加，晚婚晚育和不婚不育現(xiàn)象成了主流，生育意愿減弱，并且重男輕女思想導(dǎo)致性別比例失衡。

其五，生育意愿降低導(dǎo)致了生育率斷崖式下跌，自然增長率逐年降低，以致于在2022年總?cè)丝谪?fù)增長85萬人。

其六，人口分布不均，東密西疏，城鄉(xiāng)差距擴(kuò)大，人口密集地區(qū)面臨較為嚴(yán)重的環(huán)境污染問題，而醫(yī)療保障體系不健全的偏遠(yuǎn)地區(qū)則老齡化形勢更加嚴(yán)峻。

3?思考與建議

黨的二十大報告中提出，“優(yōu)化人口發(fā)展戰(zhàn)略，建立生育支持政策體系，實施積極應(yīng)對人口老齡化國家戰(zhàn)略”，在人口問題上，我們要正確處理好數(shù)量與質(zhì)量、總量與結(jié)構(gòu)的關(guān)系，探索適合我國國情的人口發(fā)展道路，構(gòu)建多領(lǐng)域、深層次、重平衡的人口制度和社會保障體系，推動人與自然和社會的協(xié)調(diào)發(fā)展。

3.1?完善適齡生育制度，培養(yǎng)新時代生育觀念

當(dāng)年經(jīng)歷過嚴(yán)格計劃生育政策的一代人，雖然現(xiàn)在已經(jīng)到了適合生育的年齡，但由于其少生優(yōu)生的生育觀念一時間難以轉(zhuǎn)變，即便生育政策變得更為寬松，人們的生育意愿一時也難以提高。同時，經(jīng)濟(jì)壓力增加、教育水平提高、女性就業(yè)率提高、婚姻觀念改變和城市化進(jìn)程加速等多種因素也共同導(dǎo)致了低生育率的形成。想要扭轉(zhuǎn)生育率持續(xù)下降的局面，必須著重培養(yǎng)新一代人的生育觀念，加大對生育政策的宣傳和引導(dǎo)力度，給適齡生育人群提供政策支持，如對孕產(chǎn)婦和嬰幼兒的保健和醫(yī)療服務(wù)進(jìn)行補貼、提高生育者的福利待遇和保障水平和加大對生育政策資金投入等。

3.2?加強勞動者權(quán)益保護(hù)，完善勞動力資源配置機制

當(dāng)代年輕人不愿意生育，說到底還是生活壓力在逐漸變大。現(xiàn)在很多公司為了提高業(yè)績，制定了違背法律的“996”和“007”等工作時間制度，這嚴(yán)重擠占了年輕人正常的休息時間，不利于其身心健康，還不利于家庭成員之間的溝通，是對人口生育率的嚴(yán)重破壞。所以，政府應(yīng)加強對勞動者權(quán)益的保護(hù)，提高并鼓勵勞動者的法律意識和維權(quán)意識。同時，要健全勞動監(jiān)管機制，加強對用人單位的監(jiān)督和管理，防止違法用工和侵犯勞動者權(quán)益的行為。另外，要完善勞動力資源配置機制，逐步健全城鄉(xiāng)戶籍轉(zhuǎn)移制度，并加快教育體制改革，提高勞動力市場配置效率。

3.3?完善社會保障制度，推進(jìn)老齡化問題解決

我國老齡化人口數(shù)量龐大，由此衍生出來的問題錯綜復(fù)雜，因此解決老齡化問題是解決我國人口問題的重中之重。首先，要加大對養(yǎng)老保險的投入，提高養(yǎng)老保險的覆蓋率和保障水平，確保老年人的基本生活需求得到滿足。其次，要推進(jìn)醫(yī)療保障制度改革，提高醫(yī)療保障的覆蓋率和保障水平，加強老年人的健康管理和疾病預(yù)防，提高其健康水平。最后，要鼓勵老年人積極參與社會文娛活動，提高老年人的生活滿意度和幸福感，促進(jìn)老年人的身心健康。

3.4?加強前沿科技應(yīng)用，關(guān)注社會生產(chǎn)力發(fā)展

人口老齡化和少子化已經(jīng)成為既定的事實，人們開始擔(dān)心老人無人照顧、社?；饑?yán)重虧空和未來勞動力短缺等問題。然而，數(shù)字化生產(chǎn)流程、自動化生產(chǎn)線等的廣泛應(yīng)用，使得生產(chǎn)效率和產(chǎn)品質(zhì)量提高，生產(chǎn)成本大大降低。同時，人工智能近年來飛速發(fā)展，在家居、醫(yī)療、養(yǎng)老等方面的應(yīng)用大幅提高了人們的生活質(zhì)量和便利度，如智能化的健康監(jiān)測、智能化疾病診斷、智能化的家居照明、智能化溫度控制等。數(shù)字化和智能化技術(shù)在很大程度上可以解決當(dāng)下人口老齡化和少子化問題帶來的不利影響，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會穩(wěn)定。

參考文獻(xiàn)

［1］何蕾蕾.中國生育政策演變的正弦規(guī)律[J].赤峰學(xué)院學(xué)報（漢文哲學(xué)社會科學(xué)版），2015，36（08）：8285.

[2]中共中央文獻(xiàn)編輯委員會.毛澤東選集（第4卷）[M].北京：人民出版社，1991.

[3]田雪原.中國人口政策60年[M].社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2009：4849.

[4]彭佩云.中國計劃生育全書[M].北京：中國人口出版社，1997.

[5]隋思，楊玉軍.新時期我國計劃生育政策的調(diào)整[J].科教導(dǎo)刊（上旬刊），2010，（01）：138139.

[6]曹景椿.對我國人口發(fā)展戰(zhàn)略的再認(rèn)識[J].人口研究，2003，（06）：27.

[7]王一晶.知識青年上山下鄉(xiāng)和勞動就業(yè)[J].青年研究，1991，（11）：3641+49.

[8]顧寶昌，穆光宗.重新認(rèn)識中國人口問題[J].人口研究，1994，（05）：210.

[9]伍旭川，唐潔瓏.我國人口經(jīng)濟(jì)的現(xiàn)狀、問題和建議[J].金融發(fā)展研究，2019，（03）：3845.