□劉美龍
(內(nèi)蒙古師范大學(xué)政府管理學(xué)院,內(nèi)蒙古 呼和浩特 011517)
土地制度關(guān)系國計民生,土地流轉(zhuǎn)是促進我國農(nóng)村發(fā)展的重要內(nèi)容。土地問題是貫穿我國發(fā)展過程中的重要問題。我國農(nóng)民占比高,土地是農(nóng)民的基本保障。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是推進農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化發(fā)展的重要指引,土地流轉(zhuǎn)是實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的基礎(chǔ)工作,也是土地制度改革的重要內(nèi)容。“三農(nóng)”問題是全黨工作的重中之重,解決好“三農(nóng)”問題對保證我國經(jīng)濟健康可持續(xù)發(fā)展和穩(wěn)定社會大局具有特殊的意義[1]。
農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)是實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要內(nèi)容。文章以南陽市為例,南陽市的土地流轉(zhuǎn)已經(jīng)走向相對成熟的時期,對我國一些欠發(fā)達地區(qū)的土地流轉(zhuǎn)具有一定的參考價值。在全面實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下,農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)對推進新時代農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化發(fā)展具有重要作用。
農(nóng)民的自主性收入主要是家庭農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營性收入,部分農(nóng)民還有土地租金的收入,國家的土地補貼較少。有的農(nóng)民通過進城務(wù)工,因其沒有專業(yè)技術(shù),工資收入不高。因此,鄉(xiāng)村振興背景下,農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)提升了南陽市的土地利用效率,農(nóng)民收入明顯提高。土地流轉(zhuǎn)還能吸引企業(yè)資金,企業(yè)扶持鄉(xiāng)村振興,鄉(xiāng)村企業(yè)充分利用農(nóng)村的土地,帶動鄉(xiāng)村經(jīng)濟的發(fā)展,保障農(nóng)民收入持續(xù)增長[2]。
勞動力短缺是農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展遲緩的重要因素之一。當(dāng)前,我國農(nóng)村老齡化嚴(yán)重,大多數(shù)青壯年選擇進城務(wù)工。土地流轉(zhuǎn)后能為當(dāng)?shù)靥峁└嗟木蜆I(yè)崗位。農(nóng)戶將土地承包給當(dāng)?shù)鼗虍惖氐拇笃髽I(yè)進行經(jīng)營和發(fā)展,在一些大企業(yè)帶領(lǐng)下,企業(yè)會帶來一定的年輕勞動力[3]。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)是實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要內(nèi)容,更加吸引企業(yè)將資金和工廠投資和建設(shè)在農(nóng)村,農(nóng)村有足夠的土地空間幫助其擴大經(jīng)營規(guī)模,促進企業(yè)發(fā)展。企業(yè)規(guī)模擴大,勞動力就要不斷增加,本村年輕人就會有更大的可能留在農(nóng)村,村里的年輕勞動力也不需要進城務(wù)工,在當(dāng)?shù)仄髽I(yè)和工廠的機會就會大大增加,因此,留在農(nóng)村的勞動力就會越來越多,更好地促進當(dāng)?shù)氐慕ㄔO(shè)和發(fā)展,帶動整個村莊發(fā)展。
通常農(nóng)村企業(yè)和工廠的工資水平相對較低,土地流轉(zhuǎn)增加了當(dāng)?shù)厝丝诘木蜆I(yè)機會,擴大了就業(yè)規(guī)模,企業(yè)能夠有更多的資金進行投資,其經(jīng)營規(guī)模將會不斷擴大。為了能夠緊跟其經(jīng)營規(guī)模,企業(yè)的設(shè)備以及技術(shù)就要不斷升級與更新,科技能力和數(shù)字化水平將會不斷升高。通過土地流轉(zhuǎn),南陽市共有6.408 萬hm2土地流轉(zhuǎn)到種植大戶和農(nóng)業(yè)企業(yè),占整個農(nóng)村土地面積的65.18%,還有3.442 萬hm2土地流入農(nóng)民專業(yè)合作社和其他農(nóng)業(yè)主體,占比34.82%。當(dāng)?shù)仄髽I(yè)、當(dāng)?shù)剞r(nóng)戶自愿提升生產(chǎn)科技水平,從而提高農(nóng)村農(nóng)業(yè)生產(chǎn)現(xiàn)代化水平,農(nóng)產(chǎn)品的科技含量也不斷上升,幫助農(nóng)民在農(nóng)業(yè)經(jīng)營過程中提高市場競爭力,有助于促進農(nóng)民收入增加,不僅當(dāng)?shù)剞r(nóng)村的經(jīng)濟實現(xiàn)增長,而且現(xiàn)代化水平也不斷提高。
土地流轉(zhuǎn)政策是國家出臺的惠民政策,我國許多農(nóng)村地廣人稀,存在土地粗放經(jīng)營的現(xiàn)象,許多地方存在嚴(yán)重的大量土地荒廢、閑置和濫用的現(xiàn)象。在生產(chǎn)經(jīng)營過程中機械化水平低,土地零散、閑置,時間長了,土地就變成荒地,周圍的生態(tài)環(huán)境也會受到影響。同時,荒地與荒地之間并不連接在一起,因此,許多企業(yè)或者農(nóng)戶想要利用這些荒地也形成一定的阻礙,因為沒辦法大面積使用,無法產(chǎn)生經(jīng)濟效益。
在政府的引導(dǎo)下,南陽市農(nóng)戶將零散的土地進行規(guī)?;N植,大大減少了土地資源的浪費[4]。土地流轉(zhuǎn)能增強農(nóng)戶對于土地資源的保護,將自己零散、閑置的土地流轉(zhuǎn)出去,不僅大大提高了土地資源的利用率,而且減少了國家土地資源的浪費,同時農(nóng)民獲得了相應(yīng)的收益。
農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)對農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化發(fā)展具有重要意義。南陽市作為河南省較大的農(nóng)業(yè)種植區(qū),土地流轉(zhuǎn)存在農(nóng)民流轉(zhuǎn)意愿不高、流轉(zhuǎn)過程不規(guī)范等問題,阻礙了當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展。
南陽市是一座歷史悠久的城市,受傳統(tǒng)思想的影響,當(dāng)?shù)剞r(nóng)戶對土地有深厚的感情,由于農(nóng)村的社會保障體系不完善,很多農(nóng)戶擔(dān)心失去土地之后基本生活無法得到保障,使得一部分農(nóng)戶不愿意將土地流轉(zhuǎn)出去[5]。農(nóng)民對于土地具有極強的保護欲,由于農(nóng)民的意識相對保守,在執(zhí)行政策時,會遇到農(nóng)民不配合等情況,導(dǎo)致好的政策無法達到預(yù)期效果,農(nóng)民不愿意也不敢創(chuàng)新發(fā)展,對于新鮮事物總是保持一種戒心,安于現(xiàn)狀,希望從國家或政府手中得到好處和幫助,使土地流轉(zhuǎn)政策難以進行下去。
土地是農(nóng)民最基本的保障,也是其基本收入來源。因此,全國許多欠發(fā)達地區(qū)的農(nóng)民都非常珍惜自己的土地,農(nóng)民會產(chǎn)生“稀土”意識。許多農(nóng)民擔(dān)心土地流轉(zhuǎn)到期后,無法按時收回土地和土地流轉(zhuǎn)金[6]。同時,流轉(zhuǎn)金額的多少同樣阻礙土地流轉(zhuǎn),通常農(nóng)民的意愿流轉(zhuǎn)金額相對較高,導(dǎo)致其在土地流轉(zhuǎn)過程中難以達成協(xié)議。風(fēng)險保障機制不完善導(dǎo)致農(nóng)民的土地流轉(zhuǎn)意識削弱,在流轉(zhuǎn)過程中擔(dān)心轉(zhuǎn)入方毀約會導(dǎo)致自身的經(jīng)濟損失。
南陽市大部分農(nóng)村還沒有建立起完善的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場及中介服務(wù)機構(gòu)[7]。部分農(nóng)民更是缺乏合同意識,經(jīng)常出現(xiàn)私下或者口頭等不具有任何法律保護的交易,使得產(chǎn)生糾紛時農(nóng)民權(quán)益無法得到根本保障。不符合規(guī)定的合同經(jīng)常會出現(xiàn),使農(nóng)民的權(quán)益受損,導(dǎo)致農(nóng)民流轉(zhuǎn)意愿下降,土地流轉(zhuǎn)工作達不到預(yù)計效果,難以實現(xiàn)流轉(zhuǎn)。
流轉(zhuǎn)合同不規(guī)范會導(dǎo)致土地流轉(zhuǎn)過程中出現(xiàn)巨大問題,流轉(zhuǎn)雙方將會各有經(jīng)濟損失,這種結(jié)果一旦出現(xiàn),農(nóng)民對于簽訂流轉(zhuǎn)合同存有戒心,部分農(nóng)民的流轉(zhuǎn)意愿就會降低,風(fēng)險和成本都會變高,農(nóng)民最不愿意用其基本保障來承擔(dān)風(fēng)險[8]。
南陽市政府強制流轉(zhuǎn)農(nóng)民手中的土地,同時追求土地流轉(zhuǎn)規(guī)模,忽視土地流轉(zhuǎn)效益,違背自愿有償原則。強制農(nóng)民進行土地流轉(zhuǎn),嚴(yán)重違反了我國《農(nóng)村土地承包法》中的自愿原則。在現(xiàn)存土地流轉(zhuǎn)過程中,土地流轉(zhuǎn)市場還存在行為不規(guī)范問題,同時缺乏成熟、公平、有效的流轉(zhuǎn)市場,導(dǎo)致農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地的積極性降低,土地流轉(zhuǎn)面積不夠大,減少了農(nóng)民的農(nóng)業(yè)收入。在土地流轉(zhuǎn)的過程中,由于政府監(jiān)管不力,導(dǎo)致農(nóng)戶無法保護自身的權(quán)益,這對農(nóng)戶的利益造成了巨大損失,極大地降低了農(nóng)戶進行土地流轉(zhuǎn)的積極性。
大部分農(nóng)民對于流轉(zhuǎn)程序了解不足,通常會通過土地信托機構(gòu)等中介完成土地流轉(zhuǎn),在委托過程中會出現(xiàn)不良機構(gòu)從中牟取暴利、損害農(nóng)民利益的行為。目前,許多地區(qū)在這方面的監(jiān)管比較薄弱,農(nóng)民對中介的信任度逐漸下降[9]。
土地流轉(zhuǎn)規(guī)模是土地流轉(zhuǎn)過程中的重要因素,截至2020 年底,南陽市農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)主要依賴于農(nóng)戶和農(nóng)民專業(yè)合作社,而農(nóng)業(yè)企業(yè)土地流轉(zhuǎn)面積僅有2.15 萬hm2,其流轉(zhuǎn)比例并不高。大多數(shù)農(nóng)民土地較為分散,無法形成規(guī)模經(jīng)營,不利于產(chǎn)業(yè)化發(fā)展,而且大多數(shù)農(nóng)民缺乏發(fā)展意識,擴大規(guī)模經(jīng)營的意愿度低,農(nóng)業(yè)機械化水平不高。小規(guī)模土地在流轉(zhuǎn)過程中轉(zhuǎn)入金會更低,大大降低了土地流轉(zhuǎn)的可能性。河南省作為農(nóng)業(yè)大省,農(nóng)業(yè)收入是主要收入來源之一,但農(nóng)業(yè)收入相對不穩(wěn)定,由于農(nóng)作物易遭受旱澇、冰雹等自然災(zāi)害的影響,導(dǎo)致農(nóng)民收入具有較強的不穩(wěn)定性。通常一次災(zāi)害可能會影響農(nóng)民一年的收入。
一些地區(qū)的農(nóng)民仍停留在個體經(jīng)營上,缺少規(guī)模經(jīng)營,不利于農(nóng)業(yè)科技發(fā)展,無法提升農(nóng)民的經(jīng)濟收益。農(nóng)民雖然不愿意進行土地流轉(zhuǎn)和擴大經(jīng)營規(guī)模,但許多農(nóng)民意識到第二、第三產(chǎn)業(yè)能夠幫助其提高收入,使得農(nóng)業(yè)經(jīng)濟發(fā)展相對緩慢和滯后。農(nóng)村的基礎(chǔ)設(shè)施與城市相比較,差距過大,發(fā)展后勁不足,阻礙了農(nóng)業(yè)發(fā)展。
南陽市農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)需要農(nóng)民和當(dāng)?shù)卣g相互協(xié)同、共同推進。針對南陽市農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中的問題,提出以下幾點對策和建議。
當(dāng)?shù)卣畱?yīng)當(dāng)理解農(nóng)民對于土地的“稀土之情”,對于不愿意參與土地流轉(zhuǎn)的農(nóng)民積極進行政策引導(dǎo),在土地流轉(zhuǎn)后保障農(nóng)民的基本生活。農(nóng)戶的思想觀念對土地政策的實行效果具有直接的影響。我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)政策堅持農(nóng)民自愿原則,政府各部門應(yīng)相互配合,加強土地流轉(zhuǎn)政策宣傳和講解,積極引導(dǎo)農(nóng)戶進行土地流轉(zhuǎn),及時解決農(nóng)戶對政策的疑惑,讓農(nóng)戶深刻理解惠農(nóng)政策,明確土地流轉(zhuǎn)的優(yōu)勢,明確土地流轉(zhuǎn)能夠為其帶來更大的收益,引導(dǎo)其主動、自愿地加入到土地流轉(zhuǎn)工作中。對不配合的農(nóng)戶不斷進行教育講解,循序漸進改變其思想。
南陽市已經(jīng)成立土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心,并充分利用,及時對農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)中產(chǎn)生的問題提供相關(guān)的幫助和法律援助。但服務(wù)中心與農(nóng)民直接對接不夠便利,當(dāng)?shù)卣梢猿闪⑾鄳?yīng)的服務(wù)中介機構(gòu),本著便利的原則為農(nóng)戶提供相應(yīng)的幫助。土地流轉(zhuǎn)過程中的不規(guī)范行為不僅會損害農(nóng)民的利益,還會影響農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)的積極性。土地流轉(zhuǎn)過程中應(yīng)按照合規(guī)合法的流程開展土地流轉(zhuǎn)工作,堅持平等、協(xié)商、自愿、有償?shù)牧鬓D(zhuǎn)原則,統(tǒng)一規(guī)范土地流轉(zhuǎn)合同書,嚴(yán)格規(guī)范開展土地確權(quán)頒證手續(xù),明晰土地產(chǎn)權(quán),使土地流轉(zhuǎn)過程規(guī)范化,讓農(nóng)戶有章可循,能夠自主進行流程檢查,減少土地流轉(zhuǎn)過程中的沖突與糾紛,提高農(nóng)戶的自我保護意識和法律意識,依法保護自身權(quán)益[10]。
健全南陽市農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場監(jiān)督機制,規(guī)范現(xiàn)有的中介服務(wù)機構(gòu)[11]。減少投機行為,加強對土地信托機構(gòu)的資格審查,依法保障農(nóng)民權(quán)益,為農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)創(chuàng)造良好的環(huán)境。加強政府監(jiān)督,絕不允許強制農(nóng)民進行土地流轉(zhuǎn),違背自愿原則。加強對當(dāng)?shù)赝恋亓鬓D(zhuǎn)市場的監(jiān)督,保證公平,保障農(nóng)民的基本權(quán)益。政府應(yīng)及時提供相應(yīng)信息,使信息透明化,讓農(nóng)戶充分了解相關(guān)政策。落實政策執(zhí)行,把握市場趨勢,充分利用土地資源,監(jiān)督土地流轉(zhuǎn)市場合同是否規(guī)范,流轉(zhuǎn)行為是否合法,制止損害農(nóng)民利益的一切行為,為農(nóng)戶土地流轉(zhuǎn)提供保障。
南陽市基層政府及時更新和統(tǒng)計本地區(qū)農(nóng)村土地規(guī)模,統(tǒng)一規(guī)劃,幫助農(nóng)民擴大土地經(jīng)營規(guī)模。同時,聯(lián)合企業(yè)加強資金支持,幫助農(nóng)民提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)機械化。農(nóng)民在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營中應(yīng)用先進技術(shù),效率和收益都有所增加,有利于提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)現(xiàn)代化水平,完善農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)。積極探索新型農(nóng)業(yè)模式,積極參加合作社,解決土地分散問題。最大程度發(fā)揮土地資源的價值,加強土地流轉(zhuǎn),農(nóng)民可以在土地流轉(zhuǎn)過程中得到每年分紅,就能夠解放更多的生產(chǎn)力,提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率,增加農(nóng)民收入[12-15]。
南陽市作為河南省較大的農(nóng)業(yè)種植區(qū),農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)對增加南陽市農(nóng)民收入、推動農(nóng)業(yè)經(jīng)濟發(fā)展具有積極作用。吸引更多的年輕勞動力投入到農(nóng)村建設(shè)與發(fā)展中,有助于縮小城鄉(xiāng)收入差距,促進鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施。因此,土地流轉(zhuǎn)需要農(nóng)民自身觀念的轉(zhuǎn)變,通過當(dāng)?shù)卣囊龑?dǎo),擴大土地經(jīng)營規(guī)模,充分利用農(nóng)民的土地資源和國家土地資源,減少土地的荒廢和閑置,積極擴大規(guī)模經(jīng)營,提升機械化水平,提高科技含量,讓農(nóng)民在就業(yè)中能夠積極獲得技術(shù)技能,增加自身的收入,推進農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化發(fā)展,最終實現(xiàn)共同富裕。