□劉美龍

（內(nèi)蒙古師范大學(xué)政府管理學(xué)院，內(nèi)蒙古 呼和浩特 011517）

土地制度關(guān)系國(guó)計(jì)民生，土地流轉(zhuǎn)是促進(jìn)我國(guó)農(nóng)村發(fā)展的重要內(nèi)容。土地問(wèn)題是貫穿我國(guó)發(fā)展過(guò)程中的重要問(wèn)題。我國(guó)農(nóng)民占比高，土地是農(nóng)民的基本保障。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是推進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化發(fā)展的重要指引，土地流轉(zhuǎn)是實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的基礎(chǔ)工作，也是土地制度改革的重要內(nèi)容?！叭r(nóng)”問(wèn)題是全黨工作的重中之重，解決好“三農(nóng)”問(wèn)題對(duì)保證我國(guó)經(jīng)濟(jì)健康可持續(xù)發(fā)展和穩(wěn)定社會(huì)大局具有特殊的意義[1]。

農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)是實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要內(nèi)容。文章以南陽(yáng)市為例，南陽(yáng)市的土地流轉(zhuǎn)已經(jīng)走向相對(duì)成熟的時(shí)期，對(duì)我國(guó)一些欠發(fā)達(dá)地區(qū)的土地流轉(zhuǎn)具有一定的參考價(jià)值。在全面實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)對(duì)推進(jìn)新時(shí)代農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化發(fā)展具有重要作用。

1 農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的意義

1.1 增加農(nóng)民收入

農(nóng)民的自主性收入主要是家庭農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)性收入，部分農(nóng)民還有土地租金的收入，國(guó)家的土地補(bǔ)貼較少。有的農(nóng)民通過(guò)進(jìn)城務(wù)工，因其沒(méi)有專業(yè)技術(shù)，工資收入不高。因此，鄉(xiāng)村振興背景下，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)提升了南陽(yáng)市的土地利用效率，農(nóng)民收入明顯提高。土地流轉(zhuǎn)還能吸引企業(yè)資金，企業(yè)扶持鄉(xiāng)村振興，鄉(xiāng)村企業(yè)充分利用農(nóng)村的土地，帶動(dòng)鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，保障農(nóng)民收入持續(xù)增長(zhǎng)[2]。

1.2 為農(nóng)村帶來(lái)了勞動(dòng)力

勞動(dòng)力短缺是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展遲緩的重要因素之一。當(dāng)前，我國(guó)農(nóng)村老齡化嚴(yán)重，大多數(shù)青壯年選擇進(jìn)城務(wù)工。土地流轉(zhuǎn)后能為當(dāng)?shù)靥峁└嗟木蜆I(yè)崗位。農(nóng)戶將土地承包給當(dāng)?shù)鼗虍惖氐拇笃髽I(yè)進(jìn)行經(jīng)營(yíng)和發(fā)展，在一些大企業(yè)帶領(lǐng)下，企業(yè)會(huì)帶來(lái)一定的年輕勞動(dòng)力[3]。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)是實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要內(nèi)容，更加吸引企業(yè)將資金和工廠投資和建設(shè)在農(nóng)村，農(nóng)村有足夠的土地空間幫助其擴(kuò)大經(jīng)營(yíng)規(guī)模，促進(jìn)企業(yè)發(fā)展。企業(yè)規(guī)模擴(kuò)大，勞動(dòng)力就要不斷增加，本村年輕人就會(huì)有更大的可能留在農(nóng)村，村里的年輕勞動(dòng)力也不需要進(jìn)城務(wù)工，在當(dāng)?shù)仄髽I(yè)和工廠的機(jī)會(huì)就會(huì)大大增加，因此，留在農(nóng)村的勞動(dòng)力就會(huì)越來(lái)越多，更好地促進(jìn)當(dāng)?shù)氐慕ㄔO(shè)和發(fā)展，帶動(dòng)整個(gè)村莊發(fā)展。

1.3 有助于擴(kuò)大農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)規(guī)模，促進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展

通常農(nóng)村企業(yè)和工廠的工資水平相對(duì)較低，土地流轉(zhuǎn)增加了當(dāng)?shù)厝丝诘木蜆I(yè)機(jī)會(huì)，擴(kuò)大了就業(yè)規(guī)模，企業(yè)能夠有更多的資金進(jìn)行投資，其經(jīng)營(yíng)規(guī)模將會(huì)不斷擴(kuò)大。為了能夠緊跟其經(jīng)營(yíng)規(guī)模，企業(yè)的設(shè)備以及技術(shù)就要不斷升級(jí)與更新，科技能力和數(shù)字化水平將會(huì)不斷升高。通過(guò)土地流轉(zhuǎn)，南陽(yáng)市共有6.408 萬(wàn)hm2土地流轉(zhuǎn)到種植大戶和農(nóng)業(yè)企業(yè)，占整個(gè)農(nóng)村土地面積的65.18%，還有3.442 萬(wàn)hm2土地流入農(nóng)民專業(yè)合作社和其他農(nóng)業(yè)主體，占比34.82%。當(dāng)?shù)仄髽I(yè)、當(dāng)?shù)剞r(nóng)戶自愿提升生產(chǎn)科技水平，從而提高農(nóng)村農(nóng)業(yè)生產(chǎn)現(xiàn)代化水平，農(nóng)產(chǎn)品的科技含量也不斷上升，幫助農(nóng)民在農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)過(guò)程中提高市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力，有助于促進(jìn)農(nóng)民收入增加，不僅當(dāng)?shù)剞r(nóng)村的經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)增長(zhǎng)，而且現(xiàn)代化水平也不斷提高。

1.4 增加土地資源保護(hù)，減少荒地、閑置地等現(xiàn)象

土地流轉(zhuǎn)政策是國(guó)家出臺(tái)的惠民政策，我國(guó)許多農(nóng)村地廣人稀，存在土地粗放經(jīng)營(yíng)的現(xiàn)象，許多地方存在嚴(yán)重的大量土地荒廢、閑置和濫用的現(xiàn)象。在生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)過(guò)程中機(jī)械化水平低，土地零散、閑置，時(shí)間長(zhǎng)了，土地就變成荒地，周圍的生態(tài)環(huán)境也會(huì)受到影響。同時(shí)，荒地與荒地之間并不連接在一起，因此，許多企業(yè)或者農(nóng)戶想要利用這些荒地也形成一定的阻礙，因?yàn)闆](méi)辦法大面積使用，無(wú)法產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)效益。

在政府的引導(dǎo)下，南陽(yáng)市農(nóng)戶將零散的土地進(jìn)行規(guī)模化種植，大大減少了土地資源的浪費(fèi)[4]。土地流轉(zhuǎn)能增強(qiáng)農(nóng)戶對(duì)于土地資源的保護(hù)，將自己零散、閑置的土地流轉(zhuǎn)出去，不僅大大提高了土地資源的利用率，而且減少了國(guó)家土地資源的浪費(fèi)，同時(shí)農(nóng)民獲得了相應(yīng)的收益。

2 農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)存在的問(wèn)題

農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)對(duì)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化發(fā)展具有重要意義。南陽(yáng)市作為河南省較大的農(nóng)業(yè)種植區(qū)，土地流轉(zhuǎn)存在農(nóng)民流轉(zhuǎn)意愿不高、流轉(zhuǎn)過(guò)程不規(guī)范等問(wèn)題，阻礙了當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展。

2.1 農(nóng)民思想相對(duì)保守，土地流轉(zhuǎn)意愿不強(qiáng)

南陽(yáng)市是一座歷史悠久的城市，受傳統(tǒng)思想的影響，當(dāng)?shù)剞r(nóng)戶對(duì)土地有深厚的感情，由于農(nóng)村的社會(huì)保障體系不完善，很多農(nóng)戶擔(dān)心失去土地之后基本生活無(wú)法得到保障，使得一部分農(nóng)戶不愿意將土地流轉(zhuǎn)出去[5]。農(nóng)民對(duì)于土地具有極強(qiáng)的保護(hù)欲，由于農(nóng)民的意識(shí)相對(duì)保守，在執(zhí)行政策時(shí)，會(huì)遇到農(nóng)民不配合等情況，導(dǎo)致好的政策無(wú)法達(dá)到預(yù)期效果，農(nóng)民不愿意也不敢創(chuàng)新發(fā)展，對(duì)于新鮮事物總是保持一種戒心，安于現(xiàn)狀，希望從國(guó)家或政府手中得到好處和幫助，使土地流轉(zhuǎn)政策難以進(jìn)行下去。

土地是農(nóng)民最基本的保障，也是其基本收入來(lái)源。因此，全國(guó)許多欠發(fā)達(dá)地區(qū)的農(nóng)民都非常珍惜自己的土地，農(nóng)民會(huì)產(chǎn)生“稀土”意識(shí)。許多農(nóng)民擔(dān)心土地流轉(zhuǎn)到期后，無(wú)法按時(shí)收回土地和土地流轉(zhuǎn)金[6]。同時(shí)，流轉(zhuǎn)金額的多少同樣阻礙土地流轉(zhuǎn)，通常農(nóng)民的意愿流轉(zhuǎn)金額相對(duì)較高，導(dǎo)致其在土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中難以達(dá)成協(xié)議。風(fēng)險(xiǎn)保障機(jī)制不完善導(dǎo)致農(nóng)民的土地流轉(zhuǎn)意識(shí)削弱，在流轉(zhuǎn)過(guò)程中擔(dān)心轉(zhuǎn)入方毀約會(huì)導(dǎo)致自身的經(jīng)濟(jì)損失。

2.2 農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)合同不規(guī)范，農(nóng)民基本權(quán)益難以得到保障

南陽(yáng)市大部分農(nóng)村還沒(méi)有建立起完善的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)及中介服務(wù)機(jī)構(gòu)[7]。部分農(nóng)民更是缺乏合同意識(shí)，經(jīng)常出現(xiàn)私下或者口頭等不具有任何法律保護(hù)的交易，使得產(chǎn)生糾紛時(shí)農(nóng)民權(quán)益無(wú)法得到根本保障。不符合規(guī)定的合同經(jīng)常會(huì)出現(xiàn)，使農(nóng)民的權(quán)益受損，導(dǎo)致農(nóng)民流轉(zhuǎn)意愿下降，土地流轉(zhuǎn)工作達(dá)不到預(yù)計(jì)效果，難以實(shí)現(xiàn)流轉(zhuǎn)。

流轉(zhuǎn)合同不規(guī)范會(huì)導(dǎo)致土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中出現(xiàn)巨大問(wèn)題，流轉(zhuǎn)雙方將會(huì)各有經(jīng)濟(jì)損失，這種結(jié)果一旦出現(xiàn)，農(nóng)民對(duì)于簽訂流轉(zhuǎn)合同存有戒心，部分農(nóng)民的流轉(zhuǎn)意愿就會(huì)降低，風(fēng)險(xiǎn)和成本都會(huì)變高，農(nóng)民最不愿意用其基本保障來(lái)承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)[8]。

2.3 土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中缺乏有效的市場(chǎng)監(jiān)管機(jī)制

南陽(yáng)市政府強(qiáng)制流轉(zhuǎn)農(nóng)民手中的土地，同時(shí)追求土地流轉(zhuǎn)規(guī)模，忽視土地流轉(zhuǎn)效益，違背自愿有償原則。強(qiáng)制農(nóng)民進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)，嚴(yán)重違反了我國(guó)《農(nóng)村土地承包法》中的自愿原則。在現(xiàn)存土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中，土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)還存在行為不規(guī)范問(wèn)題，同時(shí)缺乏成熟、公平、有效的流轉(zhuǎn)市場(chǎng)，導(dǎo)致農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地的積極性降低，土地流轉(zhuǎn)面積不夠大，減少了農(nóng)民的農(nóng)業(yè)收入。在土地流轉(zhuǎn)的過(guò)程中，由于政府監(jiān)管不力，導(dǎo)致農(nóng)戶無(wú)法保護(hù)自身的權(quán)益，這對(duì)農(nóng)戶的利益造成了巨大損失，極大地降低了農(nóng)戶進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)的積極性。

大部分農(nóng)民對(duì)于流轉(zhuǎn)程序了解不足，通常會(huì)通過(guò)土地信托機(jī)構(gòu)等中介完成土地流轉(zhuǎn)，在委托過(guò)程中會(huì)出現(xiàn)不良機(jī)構(gòu)從中牟取暴利、損害農(nóng)民利益的行為。目前，許多地區(qū)在這方面的監(jiān)管比較薄弱，農(nóng)民對(duì)中介的信任度逐漸下降[9]。

2.4 農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展緩慢，土地流轉(zhuǎn)規(guī)模較小

土地流轉(zhuǎn)規(guī)模是土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中的重要因素，截至2020 年底，南陽(yáng)市農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)主要依賴于農(nóng)戶和農(nóng)民專業(yè)合作社，而農(nóng)業(yè)企業(yè)土地流轉(zhuǎn)面積僅有2.15 萬(wàn)hm2，其流轉(zhuǎn)比例并不高。大多數(shù)農(nóng)民土地較為分散，無(wú)法形成規(guī)模經(jīng)營(yíng)，不利于產(chǎn)業(yè)化發(fā)展，而且大多數(shù)農(nóng)民缺乏發(fā)展意識(shí)，擴(kuò)大規(guī)模經(jīng)營(yíng)的意愿度低，農(nóng)業(yè)機(jī)械化水平不高。小規(guī)模土地在流轉(zhuǎn)過(guò)程中轉(zhuǎn)入金會(huì)更低，大大降低了土地流轉(zhuǎn)的可能性。河南省作為農(nóng)業(yè)大省，農(nóng)業(yè)收入是主要收入來(lái)源之一，但農(nóng)業(yè)收入相對(duì)不穩(wěn)定，由于農(nóng)作物易遭受旱澇、冰雹等自然災(zāi)害的影響，導(dǎo)致農(nóng)民收入具有較強(qiáng)的不穩(wěn)定性。通常一次災(zāi)害可能會(huì)影響農(nóng)民一年的收入。

一些地區(qū)的農(nóng)民仍停留在個(gè)體經(jīng)營(yíng)上，缺少規(guī)模經(jīng)營(yíng)，不利于農(nóng)業(yè)科技發(fā)展，無(wú)法提升農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)收益。農(nóng)民雖然不愿意進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)和擴(kuò)大經(jīng)營(yíng)規(guī)模，但許多農(nóng)民意識(shí)到第二、第三產(chǎn)業(yè)能夠幫助其提高收入，使得農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對(duì)緩慢和滯后。農(nóng)村的基礎(chǔ)設(shè)施與城市相比較，差距過(guò)大，發(fā)展后勁不足，阻礙了農(nóng)業(yè)發(fā)展。

3 對(duì)策建議

南陽(yáng)市農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)需要農(nóng)民和當(dāng)?shù)卣g相互協(xié)同、共同推進(jìn)。針對(duì)南陽(yáng)市農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中的問(wèn)題，提出以下幾點(diǎn)對(duì)策和建議。

3.1 加強(qiáng)對(duì)農(nóng)戶的引導(dǎo)，提高農(nóng)民的積極性

當(dāng)?shù)卣畱?yīng)當(dāng)理解農(nóng)民對(duì)于土地的“稀土之情”，對(duì)于不愿意參與土地流轉(zhuǎn)的農(nóng)民積極進(jìn)行政策引導(dǎo)，在土地流轉(zhuǎn)后保障農(nóng)民的基本生活。農(nóng)戶的思想觀念對(duì)土地政策的實(shí)行效果具有直接的影響。我國(guó)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)政策堅(jiān)持農(nóng)民自愿原則，政府各部門應(yīng)相互配合，加強(qiáng)土地流轉(zhuǎn)政策宣傳和講解，積極引導(dǎo)農(nóng)戶進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)，及時(shí)解決農(nóng)戶對(duì)政策的疑惑，讓農(nóng)戶深刻理解惠農(nóng)政策，明確土地流轉(zhuǎn)的優(yōu)勢(shì)，明確土地流轉(zhuǎn)能夠?yàn)槠鋷?lái)更大的收益，引導(dǎo)其主動(dòng)、自愿地加入到土地流轉(zhuǎn)工作中。對(duì)不配合的農(nóng)戶不斷進(jìn)行教育講解，循序漸進(jìn)改變其思想。

3.2 規(guī)范土地流轉(zhuǎn)流程，保障農(nóng)民權(quán)益

南陽(yáng)市已經(jīng)成立土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心，并充分利用，及時(shí)對(duì)農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)中產(chǎn)生的問(wèn)題提供相關(guān)的幫助和法律援助。但服務(wù)中心與農(nóng)民直接對(duì)接不夠便利，當(dāng)?shù)卣梢猿闪⑾鄳?yīng)的服務(wù)中介機(jī)構(gòu)，本著便利的原則為農(nóng)戶提供相應(yīng)的幫助。土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中的不規(guī)范行為不僅會(huì)損害農(nóng)民的利益，還會(huì)影響農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)的積極性。土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中應(yīng)按照合規(guī)合法的流程開(kāi)展土地流轉(zhuǎn)工作，堅(jiān)持平等、協(xié)商、自愿、有償?shù)牧鬓D(zhuǎn)原則，統(tǒng)一規(guī)范土地流轉(zhuǎn)合同書，嚴(yán)格規(guī)范開(kāi)展土地確權(quán)頒證手續(xù)，明晰土地產(chǎn)權(quán)，使土地流轉(zhuǎn)過(guò)程規(guī)范化，讓農(nóng)戶有章可循，能夠自主進(jìn)行流程檢查，減少土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中的沖突與糾紛，提高農(nóng)戶的自我保護(hù)意識(shí)和法律意識(shí)，依法保護(hù)自身權(quán)益[10]。

3.3 完善土地流轉(zhuǎn)監(jiān)管機(jī)制，創(chuàng)造良好的流轉(zhuǎn)環(huán)境

健全南陽(yáng)市農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)監(jiān)督機(jī)制，規(guī)范現(xiàn)有的中介服務(wù)機(jī)構(gòu)[11］。減少投機(jī)行為，加強(qiáng)對(duì)土地信托機(jī)構(gòu)的資格審查，依法保障農(nóng)民權(quán)益，為農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)創(chuàng)造良好的環(huán)境。加強(qiáng)政府監(jiān)督，絕不允許強(qiáng)制農(nóng)民進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)，違背自愿原則。加強(qiáng)對(duì)當(dāng)?shù)赝恋亓鬓D(zhuǎn)市場(chǎng)的監(jiān)督，保證公平，保障農(nóng)民的基本權(quán)益。政府應(yīng)及時(shí)提供相應(yīng)信息，使信息透明化，讓農(nóng)戶充分了解相關(guān)政策。落實(shí)政策執(zhí)行，把握市場(chǎng)趨勢(shì)，充分利用土地資源，監(jiān)督土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)合同是否規(guī)范，流轉(zhuǎn)行為是否合法，制止損害農(nóng)民利益的一切行為，為農(nóng)戶土地流轉(zhuǎn)提供保障。

3.4 擴(kuò)大土地經(jīng)營(yíng)規(guī)模，不斷提高農(nóng)民收益

南陽(yáng)市基層政府及時(shí)更新和統(tǒng)計(jì)本地區(qū)農(nóng)村土地規(guī)模，統(tǒng)一規(guī)劃，幫助農(nóng)民擴(kuò)大土地經(jīng)營(yíng)規(guī)模。同時(shí)，聯(lián)合企業(yè)加強(qiáng)資金支持，幫助農(nóng)民提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)機(jī)械化。農(nóng)民在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)中應(yīng)用先進(jìn)技術(shù)，效率和收益都有所增加，有利于提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)現(xiàn)代化水平，完善農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)。積極探索新型農(nóng)業(yè)模式，積極參加合作社，解決土地分散問(wèn)題。最大程度發(fā)揮土地資源的價(jià)值，加強(qiáng)土地流轉(zhuǎn)，農(nóng)民可以在土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中得到每年分紅，就能夠解放更多的生產(chǎn)力，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率，增加農(nóng)民收入[12-15]。

4 結(jié)束語(yǔ)

南陽(yáng)市作為河南省較大的農(nóng)業(yè)種植區(qū)，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)對(duì)增加南陽(yáng)市農(nóng)民收入、推動(dòng)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有積極作用。吸引更多的年輕勞動(dòng)力投入到農(nóng)村建設(shè)與發(fā)展中，有助于縮小城鄉(xiāng)收入差距，促進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施。因此，土地流轉(zhuǎn)需要農(nóng)民自身觀念的轉(zhuǎn)變，通過(guò)當(dāng)?shù)卣囊龑?dǎo)，擴(kuò)大土地經(jīng)營(yíng)規(guī)模，充分利用農(nóng)民的土地資源和國(guó)家土地資源，減少土地的荒廢和閑置，積極擴(kuò)大規(guī)模經(jīng)營(yíng)，提升機(jī)械化水平，提高科技含量，讓農(nóng)民在就業(yè)中能夠積極獲得技術(shù)技能，增加自身的收入，推進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化發(fā)展，最終實(shí)現(xiàn)共同富裕。