丁雪含

摘? ?要：隨著政府會計制度的實施，事業(yè)單位著力推行零基預(yù)算對于破解傳統(tǒng)預(yù)算局限性、深化財政預(yù)算制度改革以及加快建立科學(xué)合理的現(xiàn)代化財政預(yù)算管理體系有著重要意義。零基預(yù)算作為一種特殊的財政預(yù)算編制方法，相較傳統(tǒng)的預(yù)算編制方法而言具有無可比擬的優(yōu)勢。通過對零基預(yù)算基本特征及與傳統(tǒng)預(yù)算編制區(qū)別的深刻分析，探討行政事業(yè)單位推行零基預(yù)算方式的核心價值，重點分析其推行實施過程中面臨的困難和問題，并提出相應(yīng)的對策建議。

關(guān)鍵詞：零基預(yù)算；預(yù)算編制；事業(yè)單位；相關(guān)對策

中圖分類號：Ｆ８１２.３? ? ? ? 文獻標(biāo)志碼：A? ? ? 文章編號：1673-291X（2023）17-0093-03

引言

2021年3月，國務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于進一步深化預(yù)算管理制度改革的意見》，強調(diào)要進一步深化預(yù)算管理制度改革，嚴(yán)格預(yù)算編制管理，增強財政預(yù)算完整性。因此，加強并改進行政、事業(yè)單位預(yù)算管理，優(yōu)化政府預(yù)算編制成為各省市財務(wù)部門的一項重要任務(wù)[1]。同年，甘肅省人民政府辦公廳印發(fā)《關(guān)于甘肅省省級部門實施零基預(yù)算管理工作方案的通知》，提出要通過實施零基預(yù)算管理，引導(dǎo)部門科學(xué)申報編制預(yù)算，促進預(yù)算管理提質(zhì)增效，切實增強財政資金和政策的指向性。顯然，通過規(guī)范落實零基預(yù)算管理體系、科學(xué)完善地建立財政預(yù)算制度，以強化主體部門全口徑預(yù)算管理，提升財政資金預(yù)算統(tǒng)籌能力和資源配置效率，進而建成全方位、全過程、全覆蓋的預(yù)算績效管理生態(tài)體系，成為了各級政府部門的共識，也是做好高質(zhì)量發(fā)展特色社會主義經(jīng)濟的重要財務(wù)制度保障[2，3]。

一、零基預(yù)算的主要特征

零基預(yù)算的主要特征在于其所有的預(yù)算支出均建立在“零”的基礎(chǔ)之上，不再與過去已產(chǎn)生的經(jīng)濟活動或財務(wù)預(yù)算支出相關(guān)聯(lián)，而是基于本年度各項實際費用情況進行科學(xué)、規(guī)范、透明地審議編制，該方式打破了固有基數(shù)概念和支出固化格局，統(tǒng)籌考慮了財力狀況、輕重緩急、實際需求、績效情況等因素，是一種更為科學(xué)、客觀合理的預(yù)算編制方式[4]。

零基預(yù)算與傳統(tǒng)預(yù)算相比，在較多的核心內(nèi)容上存在一定區(qū)別，一是預(yù)算基礎(chǔ)。零基預(yù)算的編制嚴(yán)格強調(diào)“零”的基礎(chǔ)，而傳統(tǒng)預(yù)算則須使用已經(jīng)產(chǎn)生的決算數(shù)據(jù)進行編制，是基于一定數(shù)據(jù)而進行的。二是預(yù)算內(nèi)容不同。零基預(yù)算需要綜合預(yù)測項目本身的總量，傳統(tǒng)預(yù)算著重預(yù)測新增的業(yè)務(wù)量水平。三是預(yù)算著重點不同。零基預(yù)算著重于對預(yù)算項目本身的綜合性分析，傳統(tǒng)預(yù)算著重于預(yù)算金額的增減變化的分析[5]。四是對新舊業(yè)務(wù)的處理不同。不管新發(fā)生的業(yè)務(wù)，還是以往舊業(yè)務(wù)，零基預(yù)算都要考慮其對預(yù)算金額的影響，傳統(tǒng)預(yù)算則只考慮新業(yè)務(wù)的增加量和舊業(yè)務(wù)的減少數(shù)對預(yù)算項目的影響。

二、事業(yè)單位實施零基預(yù)算的必要性

（一）優(yōu)化預(yù)算編制，提高資金使用透明度

國家財政資金的使用要做到公開透明。事業(yè)單位通過運用零基預(yù)算的編制方法，從領(lǐng)導(dǎo)層到具體的項目主管部門，再到財務(wù)部門，財政資金的流動更加公開透明。同時，應(yīng)用零基預(yù)算還能保證項目預(yù)算的編制更加科學(xué)精細(xì)，項目支出更加透明[6]。

（二）優(yōu)化業(yè)務(wù)開展的針對性和提高預(yù)算編制的實效性

事業(yè)單位的公益性和特殊性代表其發(fā)展有著明確的方向和目標(biāo)，方向更面向于廣泛的社會群體，在時間上更注重長、中、短期不同階段的規(guī)劃，目標(biāo)則更加有計劃、分步驟，強調(diào)整體性的績效目標(biāo)。因此，零基預(yù)算以其獨特的優(yōu)勢，能夠為事業(yè)單位廣泛開展針對性的業(yè)務(wù)活動提供科學(xué)有效的預(yù)算管理模式，同時也能為其績效目標(biāo)的發(fā)展提供一種高效的編制工具。

（三）優(yōu)化財政資源配置，提高財政資金使用效益

零基預(yù)算管理通過綜合分析預(yù)算項目本身優(yōu)劣利弊以及對預(yù)算項目金額的測算，能夠很大程度地增加事業(yè)單位發(fā)展優(yōu)質(zhì)項目的比例，乃至壓減甚至取消無效的項目，資金用于亟待的項目，實現(xiàn)資源的更優(yōu)配置和資金使用效率更高，進一步優(yōu)化事業(yè)單位發(fā)展的公益屬性和內(nèi)在動力[7]。

（四）有利于進行成本效益分析，深化財政預(yù)算制度改革

政府會計制度實施引入了成本效益理念[8]，零基預(yù)算的推動能更好地對項目的成本效益水平進行分析，提高單位的自我存在價值。從長期來看，在現(xiàn)代化財政體制發(fā)展態(tài)勢下，實施零基預(yù)算能夠?qū)︻A(yù)算編制中存在的問題進行總結(jié)和優(yōu)化，結(jié)合相關(guān)單位實行的經(jīng)驗，進一步深化財政預(yù)算體制的創(chuàng)新，進而總結(jié)出一套高效合理的預(yù)算編制體系。

三、在事業(yè)單位推行零基預(yù)算的難點

（一）財務(wù)人員的重視和理解不夠

長期以來，各事業(yè)單位的財務(wù)人員的固化思維，已經(jīng)習(xí)慣了用增量預(yù)算法的預(yù)算編制方法，也認(rèn)為預(yù)算就是申請更多的財政資金，只要預(yù)算收入高于上年，預(yù)算工作就完成得挺好，對零基預(yù)算的編制方法存在抵觸心理。對于推行零基預(yù)算的，還只停留在意識觀念上，并未真正運用于具體預(yù)算編制過程中，加之部分事業(yè)單位財務(wù)人員并非財會專業(yè)出身，業(yè)務(wù)水平有限，對零基預(yù)算的理解和操作還有待提高，使得零基預(yù)算的運用流于形式，造成預(yù)算編制質(zhì)量不高。

（二）預(yù)算編制過程中存在的難點

目前，零基預(yù)算在事業(yè)單位中進行有效的推行應(yīng)用尚存在多方面的問題，首當(dāng)其沖是項目的選擇次序問題，項目的先后安排旨在最大化項目的整體收益或者更好地服務(wù)社會生活。因此，基于具體的業(yè)務(wù)操作層面來講，一是預(yù)算支出缺乏統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)[9]。當(dāng)前，由于政府會計實行的“雙基礎(chǔ)”“雙分錄”“雙報告”，各事業(yè)單位千差萬別，涉及領(lǐng)域標(biāo)準(zhǔn)不一，使得各單位部門在編制零基預(yù)算時沒有可參照的統(tǒng)一的預(yù)算支出標(biāo)準(zhǔn)，進而難以持續(xù)性推行零基預(yù)算管理中的各項要求。二是責(zé)任歸口與任務(wù)劃分不明朗。在零基預(yù)算編制過程中，由于是以零為基礎(chǔ)，所以預(yù)算編制需要各部門大量的數(shù)據(jù)來源，需要經(jīng)過充分的可行性論證。然而由于各部門之間的責(zé)任不明確，以及各部門在預(yù)算編制過程中扮演的角色等不清晰，這在一定程度影響了零基預(yù)算的實施。三是預(yù)算編制的數(shù)據(jù)真實性、可靠性和科學(xué)性較差。預(yù)算編制的數(shù)據(jù)來源于不同領(lǐng)域不同部門的獨自核定，由于其不同事業(yè)單位在定位、職能和目標(biāo)性質(zhì)上的差別，預(yù)算編制的數(shù)據(jù)也參差不齊，一方面在單位內(nèi)部進行核定收入和支出時會產(chǎn)生一定影響，另一方面對于財政部門進行分析和處理上報的數(shù)據(jù)時也造成了一定的困難，很大程度上影響了零基預(yù)算編制的良性發(fā)展。

（三）預(yù)算績效管理體系不健全

零基預(yù)算的編制成功與否與績效目標(biāo)的編制息息相關(guān)，伴隨著我國預(yù)算績效管理體系的逐步構(gòu)建，針對項目預(yù)算經(jīng)費的績效目標(biāo)編制也逐漸成為了事業(yè)單位規(guī)劃發(fā)展的重要角色，績效目標(biāo)無疑需要與單位的發(fā)展建設(shè)相適應(yīng)，同時具備一定的可操作性。盡管如此，有些事業(yè)單位現(xiàn)在依舊還未理解績效管理的內(nèi)涵和導(dǎo)向性，對于績效目標(biāo)的編制管理未曾提升至應(yīng)有的高度，對于零基預(yù)算和績效管理的理論認(rèn)識還存在一定的滯后性、不成熟，因而導(dǎo)致零基預(yù)算編制的實操性不強，目標(biāo)不明確，造成預(yù)算編制的效果欠佳，也造成預(yù)算資金的浪費，也不利于事業(yè)單位公共服務(wù)職能的發(fā)揮和本單位健康良性的發(fā)展[10]。

（四）預(yù)算編報信息系統(tǒng)建設(shè)滯后

由于零基預(yù)算在收集基礎(chǔ)數(shù)據(jù)階段的工作量繁重，僅靠簡單的人工提取數(shù)據(jù)、統(tǒng)計難免會出現(xiàn)偏差，從而會影響零基預(yù)算編制的真實準(zhǔn)確。目前，地方政府采購信息統(tǒng)計管理系統(tǒng)、人事管理系統(tǒng)、國庫集中支付核算、賬務(wù)處理、部門預(yù)決算、行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理信息系統(tǒng)等各類軟件繁多，各系統(tǒng)相互之間銜接性不強，缺乏一套集中統(tǒng)一的信息系統(tǒng)的支撐，能對大量冗雜的數(shù)據(jù)進行集中管理，匯總?cè)?shù)、精準(zhǔn)填報，分析決策。

四、在事業(yè)單位推行零基預(yù)算相關(guān)對策

（一）強化培養(yǎng)專業(yè)的零基預(yù)算編制人才隊伍

一是從社會的層面加強零基預(yù)算編制的專業(yè)人員的建設(shè)與培養(yǎng)。在各事業(yè)單位內(nèi)部的財務(wù)人員是其培養(yǎng)的首要對象，通過對財務(wù)人員及相關(guān)人員的專業(yè)化培訓(xùn)與指導(dǎo)，逐步提高事業(yè)單位對零基預(yù)算的認(rèn)識水平與預(yù)算編制能力，由知識理論到推行實踐、由政策規(guī)章制度到實際編制應(yīng)用均需要較為強大的零基預(yù)算人員保障。二是從單位內(nèi)部層面強化預(yù)算編制聯(lián)系員的先鋒作用，專門負(fù)責(zé)對單位基本情況、人員數(shù)量、車輛情況，日常公用等預(yù)算編制的基本數(shù)據(jù)情況進行統(tǒng)計，深層次地對部門內(nèi)部的數(shù)據(jù)進行調(diào)查、統(tǒng)計、更新并歸納上報，能夠時刻與單位的預(yù)算編制系統(tǒng)保持良好的互動溝通。

（二）建立健全科學(xué)統(tǒng)一的零基預(yù)算編制體系

科學(xué)統(tǒng)一的零基預(yù)算編制體系建設(shè)需要從三個主要方面著手推進：一是構(gòu)建科學(xué)完備的收入體系制度，包括一般公共預(yù)算財政撥款收入、政府性基金預(yù)算財政撥款收入、事業(yè)收入、上級補助收入、經(jīng)營收入以及其他功能專項收入等。二是從實際情況出發(fā)構(gòu)建基于省級范圍內(nèi)的支出體系制度。包括一般公共服務(wù)支出、社會保障和就業(yè)支出、衛(wèi)生健康支出、住房保障支出等。特別地，一般公共服務(wù)支出下面再分基本支出和項目支出，而項目支出則根據(jù)各單位實際情況的不同，需要對項目資金的性質(zhì)、來源及去向、定期定額等指標(biāo)做出更為明確的要求。三是統(tǒng)籌建設(shè)科學(xué)完備的預(yù)算項目庫系統(tǒng)。首先，部署項目庫實施項目內(nèi)容納管章程，僅有通過項目庫納管的項目內(nèi)容才可被列入預(yù)算條目，同時，入庫項目需滿足合規(guī)的立項要求，對于項目的立項、實施階段與技術(shù)方案、內(nèi)容及績效目標(biāo)等都有著嚴(yán)格的閉環(huán)管控。所有項目都可在高度透明化的項目管理流程和明確的績效目標(biāo)體系下保障運行。其次，在保障基本民生的項目優(yōu)先后，繼續(xù)根據(jù)績效評價分值高低保障項目，構(gòu)建多層次、多維度的分類體系，最后預(yù)留一定經(jīng)費的預(yù)備費，用于解決緊急、難以預(yù)計的困難，如為應(yīng)對突如其來的新冠疫情防控需要，各級醫(yī)院用于核酸檢測的支出，社區(qū)等基層用于疫情防控購買口罩、消毒液、防護服以及印發(fā)防疫資料的費用，民政部門采購生活物資的經(jīng)費等。

（三）創(chuàng)建預(yù)算績效評價與長效監(jiān)督相結(jié)合的生態(tài)體系

一是根據(jù)實際情況建立起各單位各部門間適用的預(yù)算績效評價標(biāo)準(zhǔn)。行政事業(yè)單位間適用的預(yù)算績效評價標(biāo)準(zhǔn)體系建立不可或缺地需要與資金的使用效益進行對比研討，事業(yè)單位可從本單位的發(fā)展計劃、社會責(zé)任和社會效益的實現(xiàn)出發(fā)，以更完善有效地推行零基預(yù)算管理模式為目標(biāo)，深度參與預(yù)算績效評價標(biāo)準(zhǔn)制定的頂層設(shè)計、系統(tǒng)架構(gòu)、重點方面和責(zé)任后果評判等。統(tǒng)籌接入面向社會公眾監(jiān)督與輿情正向反饋的長效監(jiān)督體系，對各項批復(fù)的預(yù)算指標(biāo)進行及時有效地監(jiān)督回饋，更可給定對具體實施結(jié)果與目標(biāo)效益相適應(yīng)的獎懲辦法，全面建立預(yù)算績效評價與實施長效監(jiān)督相結(jié)合的生態(tài)體系。二是進一步加強績效監(jiān)督與零基預(yù)算的相適性。當(dāng)前網(wǎng)絡(luò)發(fā)展高度發(fā)達，新興的媒體平臺與文化傳輸渠道變化多樣，為社會公眾接受政策知識和人們進行社會監(jiān)督提供了廣泛的基礎(chǔ)，因此，除了在事業(yè)單位的官方網(wǎng)站公布，單位明細(xì)位置張貼公告以外，還可在微信公眾號、抖音等此類網(wǎng)絡(luò)平臺上合法依規(guī)地深度宣傳零基預(yù)算的相關(guān)知識與數(shù)據(jù)，讓更多的人們認(rèn)識到零基預(yù)算的管理模式，參與到績效評價監(jiān)督的體系中，最大程度地強化績效監(jiān)督與零基預(yù)算的融合發(fā)展。

（四）建立統(tǒng)一的零基預(yù)算管理信息系統(tǒng)

隨著信息技術(shù)的快速發(fā)展與財務(wù)管理系統(tǒng)的精細(xì)化、數(shù)字化改革，著力構(gòu)建一套基于現(xiàn)代化信息集成平臺的零基預(yù)算管理系統(tǒng)顯得愈加重要。該信息系統(tǒng)可利用大數(shù)據(jù)處理等新興技術(shù)對零基預(yù)算管理過程從數(shù)據(jù)收集、分類歸納與統(tǒng)計分析提供更為科學(xué)有效的平臺支撐。同時，智能化的信息系統(tǒng)能夠為預(yù)算數(shù)據(jù)編制的科學(xué)填報給予最大限度的指導(dǎo)，進一步提高財政部門批復(fù)預(yù)算和預(yù)算執(zhí)行的科學(xué)手段，全面打通集中支付、采購管理、消費統(tǒng)計、績效評價等部門在預(yù)算相關(guān)業(yè)務(wù)系統(tǒng)之間的信息屏障。系統(tǒng)可以自動匯總來自零基預(yù)算管理的信息需求，各單位業(yè)務(wù)經(jīng)辦人員可提取所需數(shù)據(jù)，科學(xué)準(zhǔn)確上報數(shù)據(jù)，審計部門可查看關(guān)聯(lián)的審計資料，財政部門科學(xué)合理提取、分析各單位數(shù)據(jù)，更好進行資源配置和資金效益最大化，從根本上解決目前各領(lǐng)域、各層級事業(yè)單位預(yù)算管理不科學(xué)的問題。

五、結(jié)束語

科學(xué)合理的零基預(yù)算體系建設(shè)與規(guī)范有效的零基預(yù)算實施對于事業(yè)單位現(xiàn)代化財政預(yù)算管理體系有著至關(guān)重要的價值意義。事業(yè)單位應(yīng)主動接受并積極推行零基預(yù)算的預(yù)算編制理念和方法，改變傳統(tǒng)預(yù)算思維的約束，提高預(yù)算編制的科學(xué)性和準(zhǔn)確性。關(guān)鍵在于需要通過加強對零基預(yù)算編制方法的培訓(xùn)和預(yù)算管理理念的指導(dǎo)，設(shè)立預(yù)算編制聯(lián)系員、建立健全科學(xué)統(tǒng)一的零基預(yù)算編制體系、引入績效評價和監(jiān)督體制機制，重視并加快預(yù)算管理信息化建設(shè)，從多方面著手保障零基預(yù)算在事業(yè)單位的推行并充分發(fā)揮其優(yōu)勢。

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