姚虹聿

在尼羅河水資源爭端中，上游國家堅持享有“開發(fā)資源的絕對權(quán)利”，下游國家堅持“不損害原則”，由此產(chǎn)生的分歧使得博弈趨于白熱化。

新挑戰(zhàn)致爭端再起

8月27日，埃及、埃塞俄比亞和蘇丹三國圍繞“復(fù)興大壩”問題在開羅啟動新一輪談判。埃及水資源與灌溉部發(fā)表聲明稱，經(jīng)過多年未獲成果的談判，新一輪談判旨在就“復(fù)興大壩”的蓄水和運營規(guī)則達成協(xié)議。然而，埃塞俄比亞的立場未發(fā)生實質(zhì)性變化。該國水利和能源部前部長塞萊希·貝克萊率團參加了談判。他表示，埃塞俄比亞有權(quán)使用尼羅河水資源滿足本國的需要，同時支持公平合理地利用尼羅河水資源。28日，埃及發(fā)表聲明稱，本次談判沒有取得實質(zhì)成果。

尼羅河水資源爭端由來已久。埃及為維護在尼羅河流域的主導(dǎo)地位，強調(diào)其“歷史水權(quán)”；埃塞俄比亞為探尋國家復(fù)興之路，強調(diào)開發(fā)利用境內(nèi)水資源的權(quán)利；蘇丹為追求本國利益最大化，立場搖擺不定。

“復(fù)興大壩”位于尼羅河兩大源流之一的藍尼羅河上，靠近埃塞俄比亞與蘇丹邊界。埃塞俄比亞2011年為“復(fù)興大壩”奠基，后于2020年、2021年和2022年完成了三個階段的蓄水。該大壩可容納超過700億立方米水量，幾乎相當(dāng)于尼羅河年流量的一半。埃及境內(nèi)的尼羅河，超過80%的流量來自藍尼羅河。近10年來，埃及、埃塞俄比亞和蘇丹圍繞“復(fù)興大壩”的博弈愈演愈烈。其間，三國于2015年一度達成協(xié)議，重申公平分享尼羅河水資源，但并沒有拿出實質(zhì)方案。

遭受持續(xù)3年多的新冠疫情沖擊，尼羅河沿岸各國的經(jīng)濟和糧食安全面臨新的挑戰(zhàn)；俄烏沖突也加劇了全球糧食危機，嚴重影響到埃及和蘇丹從俄羅斯和烏克蘭進口糧食。這使得相關(guān)國家的水資源問題更加突出，尼羅河下游國家維護水資源份額的愿望日趨強烈。如果埃塞俄比亞堅持單方面推進“復(fù)興大壩”的蓄水和運營，可能觸發(fā)緊張局勢。

國際法框架下難以解決問題

談到與“水”有關(guān)的國際法，人們比較熟悉的是《國際海洋法》。除此之外，還有一個《國際水法》框架，涉及國際河流、湖泊以及地下水等等，供處理跨國淡水資源問題的國家參照。聯(lián)合國針對國際淡水資源，以國際水道統(tǒng)稱。流經(jīng)兩個及以上國家的河流即國際水道，屬于《國際水法》的規(guī)制范疇。由于國際水道沿岸的國家（水道國）可以利用水資源進行航行運輸、灌溉、發(fā)電等等，因此水道國之間可能產(chǎn)生矛盾，甚至爆發(fā)沖突。需要指出的是，《國際水法》只給出原則和規(guī)范，相關(guān)國家之間須以簽署條約的方式找到利用水資源的平衡點。

《國際水法》框架下的《國際水道非航行使用公約》，嘗試為水道的上下游國家找到平衡，確認上游水道國可在境內(nèi)公平合理地使用國際水道，同時防止對其他水道國造成損害。公約尤其強調(diào)，上游國家不可以在自己的領(lǐng)土范圍內(nèi)過度截留國際水道的水資源。

全球大多數(shù)國家都承認，《國際水法》的部分規(guī)范已發(fā)展為國際習(xí)慣法，各國之間無論是否簽有條約，都有遵守《國際水法》的義務(wù)。各水道國應(yīng)對國際水道進行公平合理的使用，防止侵害他國，保護生態(tài)系統(tǒng)。另外，上游水道國在使用水道時，有通知、咨詢下游水道國的義務(wù)。

1959年，埃及與獨立后的蘇丹簽訂雙邊條約（下稱“1959年條約”），名義上是“解決尼羅河水資源分配問題”，但實質(zhì)上該條約具有排他性。條約增加了埃及和蘇丹的水資源分配量：埃及每年可利用的尼羅河水量從480億立方米增加到555億立方米；蘇丹可利用的水量從40億立方米增加到185億立方米。條約還約定，如果尼羅河水量增長，那么增長的部分由埃及和蘇丹平分。

隨著尼羅河上游流域人口增加、經(jīng)濟不斷發(fā)展，各水道國對水資源的需求也不斷增大。但埃及仍然要求其他國家尊重1959年條約，并表示未經(jīng)埃及同意，不能在尼羅河上游建設(shè)開發(fā)利用水資源的設(shè)施。其他國家不愿接受這樣的規(guī)定，它們認為，既然自身不是1959年條約的締約國，自然不受該條約的約束。

直到1999年，尼羅河水資源爭端終于向著解決的方向邁出了一小步——除厄立特里亞擔(dān)任觀察員國外，9個尼羅河沿岸國家簽署《尼羅河流域倡議》（NBI），旨在加強尼羅河流域的合作。各水道國表示，將致力于建立有關(guān)尼羅河水資源的永久性法律框架。

2010年，坦桑尼亞、埃塞俄比亞、肯尼亞、盧旺達和烏干達等尼羅河上游國家計劃簽署合作框架協(xié)議，貫徹公平分配水資源的理念。但埃及和蘇丹堅持1959年條約的有效性，拒絕簽署合作框架協(xié)議。最終，尼羅河流域的“河道國委員會”未能組建，合作框架協(xié)議談判無果而終。2011年，埃塞俄比亞開始實施“復(fù)興大壩”計劃……

“歷史特權(quán)”與“實際水權(quán)”

“復(fù)興大壩”爭端日益激烈的根本原因是埃及堅持歷史遺留的水資源分配特權(quán)；而埃塞俄比亞與人口不斷增長、農(nóng)業(yè)用水需求不斷增大的尼羅河上游國家一道，向埃及的“實際水權(quán)”發(fā)起挑戰(zhàn)。

在尼羅河水資源爭端中，上游國家堅持享有“開發(fā)資源的絕對權(quán)利”，下游國家堅持“不損害規(guī)則”，由此產(chǎn)生的分歧使得埃及、埃塞俄比亞和蘇丹三國的博弈趨于白熱化。

埃及作為非洲和中東地區(qū)大國，無論是政治實力、經(jīng)濟實力還是軍事實力，都是尼羅河流域最強大的國家。埃及90%的農(nóng)業(yè)和生活用水都依靠尼羅河，一旦交出控制權(quán)，其國家安全可能受到威脅。

埃塞俄比亞“復(fù)興大壩”建成投運后，埃及的尼羅河水資源份額可能會減少110億—190億立方米，從而導(dǎo)致200萬埃及人失去經(jīng)濟來源?！皬?fù)興大壩”還將使埃及的電力供應(yīng)減少25%—40%。隨著埃及人口持續(xù)增長，預(yù)計至2025年，該國人均可用水量可能降至500立方米/年，這意味著陷入水資源“絕對稀缺”的狀態(tài)。

長期以來，埃塞俄比亞對埃及的“尼羅河水域霸權(quán)”提出質(zhì)疑，并表示埃塞俄比亞的目的是開發(fā)其擁有的資源，以適應(yīng)迅速增長的人口和快速發(fā)展的經(jīng)濟。21世紀以來，埃塞俄比亞在以色列、沙特阿拉伯和阿聯(lián)酋等域外國家的支持下，悄然崛起為非洲的一支重要力量。該國在境內(nèi)建設(shè)“復(fù)興大壩”，既是國內(nèi)經(jīng)濟發(fā)展所需，也是爭奪地區(qū)話語權(quán)的表現(xiàn)。

首先，快速發(fā)展的經(jīng)濟和急劇增長的人口急需能源供應(yīng)。埃塞俄比亞2011年國內(nèi)生產(chǎn)總值為319.5億美元，2021年達到1112.7億美元。其人口從2011年的9000萬持續(xù)增長至2021年的1.18億。世界銀行的報告指出，埃塞俄比亞是非洲增長最快、世界增長第二快的經(jīng)濟體，正在全力復(fù)制“亞洲工業(yè)化模式”，有希望成為下一個全球制造業(yè)中心。不過，該國境內(nèi)能源匱乏，目前全國電力覆蓋率只有38%。

其次，爭奪地區(qū)話語權(quán)是埃塞俄比亞對外戰(zhàn)略的重要目標(biāo)?！皬?fù)興大壩”代表了埃塞俄比亞的國家和民族榮耀以及區(qū)域雄心。

尼羅河爭端的歷史背景，決定了埃及很難放棄1959年條約中的特權(quán)?，F(xiàn)階段各方只能通過政治協(xié)商的方式嘗試解決水資源分配問題。待埃塞俄比亞“復(fù)興大壩”竣工投運后，地區(qū)局勢的后續(xù)發(fā)展值得關(guān)注。

編輯：姚志剛 winter-yao@163.com

建造中的“復(fù)興大壩”