劉枝 于施洋

1 引言

隨著我國(guó)數(shù)據(jù)要素化進(jìn)程的不斷加快，公共數(shù)據(jù)運(yùn)營(yíng)日益成為熱點(diǎn)領(lǐng)域。2020年5月國(guó)務(wù)院辦公廳聯(lián)合相關(guān)部委首次啟動(dòng)了公共數(shù)據(jù)開發(fā)利用的國(guó)家級(jí)試點(diǎn)工作[1]，范圍包括上海、江蘇、浙江、福建、山東、廣東、海南、貴州8個(gè)地方，試點(diǎn)內(nèi)容包括了探索業(yè)務(wù)管理和數(shù)據(jù)資源配置模式，涉及用公共數(shù)據(jù)進(jìn)行增值開發(fā)來(lái)形成社會(huì)化的產(chǎn)品和服務(wù)。2021年3月國(guó)家“十四五”規(guī)劃發(fā)布，正式提出了開展政府?dāng)?shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)試點(diǎn)，鼓勵(lì)第三方深化對(duì)公共數(shù)據(jù)的挖掘利用[2]。2022年12月黨中央國(guó)務(wù)院發(fā)布數(shù)據(jù)基礎(chǔ)制度的相關(guān)文件（即“數(shù)據(jù)二十條”），明確了探索建立數(shù)據(jù)資源持有權(quán)、數(shù)據(jù)加工使用權(quán)、數(shù)據(jù)產(chǎn)品經(jīng)營(yíng)權(quán)等分置的產(chǎn)權(quán)運(yùn)行機(jī)制[3]。截至2023年4月，已公開在數(shù)據(jù)條例或者管理辦法等法規(guī)文件中寫入數(shù)據(jù)運(yùn)營(yíng)的省份已有17個(gè)，副省級(jí)城市有10個(gè)。

積極推動(dòng)公共數(shù)據(jù)運(yùn)營(yíng)具有重要意義。從數(shù)據(jù)紅利的角度上看，積極推動(dòng)公共數(shù)據(jù)運(yùn)營(yíng)有助于豐富數(shù)據(jù)供給，釋放數(shù)據(jù)價(jià)值。據(jù)統(tǒng)計(jì)，我國(guó)各類行業(yè)機(jī)構(gòu)2021年共產(chǎn)生數(shù)據(jù)5.2ZB，其中政府?dāng)?shù)據(jù)年產(chǎn)量1100.4EB，在各行業(yè)中排名第一[4]。公共數(shù)據(jù)的范疇比政府?dāng)?shù)據(jù)更廣，其數(shù)據(jù)規(guī)模更加龐大。推動(dòng)公共數(shù)據(jù)運(yùn)營(yíng)，依托公共數(shù)據(jù)形成市場(chǎng)化的產(chǎn)品和服務(wù)，將有效促進(jìn)公共數(shù)據(jù)的社會(huì)化利用，通過(guò)市場(chǎng)作用充分發(fā)揮數(shù)據(jù)價(jià)值。從數(shù)據(jù)市場(chǎng)角度看，積極推動(dòng)公共數(shù)據(jù)運(yùn)營(yíng)有助于培育公共數(shù)商，完善要素市場(chǎng)。全國(guó)各地?cái)?shù)十家數(shù)據(jù)交易機(jī)構(gòu)幾乎都把依托公共數(shù)據(jù)生成的產(chǎn)品和服務(wù)作為重要交易標(biāo)的，而目前已被開發(fā)的公共數(shù)據(jù)僅占總量的一小部分。隨著公共數(shù)據(jù)運(yùn)營(yíng)工作的深入開展，海量的公共數(shù)據(jù)將逐漸被開發(fā)，必將產(chǎn)生一大批從事公共數(shù)據(jù)產(chǎn)品開發(fā)的專業(yè)數(shù)商，數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)中的市場(chǎng)主體將會(huì)極大豐富。從數(shù)字經(jīng)濟(jì)角度看，積極推動(dòng)公共數(shù)據(jù)運(yùn)營(yíng)有助于帶動(dòng)數(shù)字化轉(zhuǎn)型，繁榮產(chǎn)業(yè)生態(tài)。黨的十八大以來(lái)，我國(guó)數(shù)字經(jīng)濟(jì)取得了舉世矚目的發(fā)展成就，總體規(guī)模連續(xù)多年位居世界第二，已成為推動(dòng)我國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的主要引擎之一[5]。通過(guò)公共數(shù)據(jù)運(yùn)營(yíng)，將更多的數(shù)據(jù)投入到經(jīng)濟(jì)發(fā)展中，能夠?yàn)閿?shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供強(qiáng)大的助推劑。為此，研究如何更好地構(gòu)建公共數(shù)據(jù)運(yùn)營(yíng)機(jī)制，既能夠充分發(fā)揮數(shù)據(jù)價(jià)值又能符合公共數(shù)據(jù)所代表的公共價(jià)值取向，成為了本文關(guān)注的核心內(nèi)容。

2 相關(guān)研究綜述

公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)在我國(guó)多地開始實(shí)踐，也暴露出一些亟待解決的問(wèn)題，引起了研究者的關(guān)注。目前相關(guān)研究工作主要是從合規(guī)管理、收益分配、實(shí)踐總結(jié)以及制度設(shè)計(jì)等角度來(lái)進(jìn)行研究，主要觀點(diǎn)如下。

（1）合規(guī)管理

當(dāng)前關(guān)于合規(guī)管理的各項(xiàng)研究主要是從法學(xué)的角度對(duì)公共數(shù)據(jù)運(yùn)營(yíng)正式啟動(dòng)前的授權(quán)機(jī)制的合規(guī)性進(jìn)行探討，側(cè)重于公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)的“事前”范疇，但所依據(jù)的法律內(nèi)容略有不同。第一種觀點(diǎn)以行政法為基礎(chǔ)。例如吳亮從法理上分析了政府?dāng)?shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)具備“基于特別用物的行政許可”與“基于公共用物的行政給付”兩種不同理念，提出應(yīng)以國(guó)家擔(dān)保責(zé)任理論為指導(dǎo)進(jìn)行制度設(shè)計(jì)[6]。馮洋分析了公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)的行政許可屬性，提出應(yīng)以競(jìng)爭(zhēng)性授權(quán)為主要方式[7]。第二種觀點(diǎn)以投資法為基礎(chǔ)。例如肖衛(wèi)兵總結(jié)認(rèn)為政府?dāng)?shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)應(yīng)被視為政府與社會(huì)資本合作的PPP模式，并給出了立法建議[8]。袁強(qiáng)和石小兵提出了基于現(xiàn)有的基礎(chǔ)設(shè)施特許經(jīng)營(yíng)制度來(lái)構(gòu)建數(shù)據(jù)領(lǐng)域特許經(jīng)營(yíng)制度的構(gòu)想[9]。常江和張震分析了數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)屬于公共服務(wù)性質(zhì)的特許經(jīng)營(yíng)的特性，認(rèn)為存在“統(tǒng)一（或者說(shuō)全面）授權(quán)運(yùn)營(yíng)”和“分散授權(quán)運(yùn)營(yíng)”兩種形式[10]。第三種觀點(diǎn)是以反壟斷法為基礎(chǔ)。時(shí)建中分析了數(shù)據(jù)資源的特征、數(shù)據(jù)權(quán)利化的特性和數(shù)據(jù)法律制度的構(gòu)建方法，特別指出了公共數(shù)據(jù)的處理和運(yùn)營(yíng)中應(yīng)當(dāng)引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，杜絕公共數(shù)據(jù)獨(dú)家授權(quán)運(yùn)營(yíng)，謹(jǐn)防公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)機(jī)制被運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)“綁架”或者“釣魚”的風(fēng)險(xiǎn)[11]。

（2）收益分配

當(dāng)前關(guān)于收益分配的各項(xiàng)研究主要是對(duì)數(shù)據(jù)運(yùn)營(yíng)的結(jié)果即經(jīng)營(yíng)收益在不同主體之間的分配方法進(jìn)行探討，側(cè)重于公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)的“事后”范疇，其研究基礎(chǔ)都是財(cái)稅制度，但是切入點(diǎn)各有特色。例如，楊銘鑫等提出了數(shù)據(jù)要素參與收入分配的三層次制度進(jìn)路，建議可以考慮采用行政/事業(yè)性費(fèi)用制度和授權(quán)許可制度這兩種方式構(gòu)建公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)與收益分配專項(xiàng)制度[12]。童楠楠等研究了適配公共數(shù)據(jù)資源化、資本化、資產(chǎn)化價(jià)值生成路徑，提出了數(shù)據(jù)財(cái)政、數(shù)據(jù)稅收、數(shù)據(jù)金融的三層次利益分配框架，尤其是基于公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)的數(shù)據(jù)財(cái)政機(jī)制構(gòu)想[13]。朱揚(yáng)勇和謝波鋒提出實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)財(cái)政的主要工作和政策建議[14]。時(shí)建中提出地方有關(guān)公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)機(jī)制的制度安排要強(qiáng)化公平競(jìng)爭(zhēng)審查和反壟斷執(zhí)法，防止公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)演變?yōu)閿?shù)據(jù)資源地方保護(hù)、壟斷經(jīng)營(yíng)、索取不公平高價(jià)[11]。

（3）實(shí)踐總結(jié)

當(dāng)前關(guān)于實(shí)踐總結(jié)的各項(xiàng)研究的出發(fā)點(diǎn)都是各地方的實(shí)踐案例，通過(guò)多個(gè)案例之間的對(duì)比來(lái)總結(jié)經(jīng)驗(yàn)規(guī)律，其對(duì)比范圍覆蓋了事前事中事后的一個(gè)階段或多個(gè)階段，對(duì)比角度略有不同。例如，張會(huì)平等以成都市政府?dāng)?shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)為例展開案例研究，從基本特性、價(jià)值共創(chuàng)邏輯、動(dòng)力機(jī)制建構(gòu)三個(gè)方面分析各類工作機(jī)制的內(nèi)在機(jī)理，指出其基本特性是將政府?dāng)?shù)據(jù)作為國(guó)有資產(chǎn)進(jìn)行市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)[15]。中國(guó)軟件評(píng)測(cè)中心聯(lián)合國(guó)家信息中心等單位發(fā)布的《公共數(shù)據(jù)運(yùn)營(yíng)模式研究報(bào)告》匯集了全國(guó)近20個(gè)典型案例，總結(jié)提煉了三種運(yùn)行模式，提出了“一座”“兩場(chǎng)”“三域”“四鏈”的公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)體系架構(gòu)。王偉玲等分析總結(jié)了成都、北京、海南、上海、廣東等地方的實(shí)踐動(dòng)態(tài)，研究設(shè)計(jì)政府?dāng)?shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)的生態(tài)價(jià)值創(chuàng)造機(jī)制[16]。周秀娟和王亞對(duì)成都、北京、上海、廣東等省市的最新動(dòng)向進(jìn)行考察，從立法、司法和學(xué)術(shù)層進(jìn)行了剖析[17]。

（4）制度設(shè)計(jì)

當(dāng)前關(guān)于制度設(shè)計(jì)的各項(xiàng)研究基本都是以宏觀政策建議的形式提出，不同學(xué)者的關(guān)注焦點(diǎn)略有不同。欒國(guó)春分析了數(shù)據(jù)運(yùn)營(yíng)領(lǐng)域目前存在的數(shù)據(jù)規(guī)模不明、缺乏工作細(xì)則、頂層法律缺失的問(wèn)題，提出了夯實(shí)法律基礎(chǔ)、挖掘數(shù)據(jù)價(jià)值、完善要素體系的政策建議[18]。張斯睿和閆樹概括分析了我國(guó)公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)的發(fā)展?fàn)顩r和制度建設(shè)方向，提出了源頭供給、運(yùn)營(yíng)機(jī)制、收益分配的政策設(shè)計(jì)要點(diǎn)[19]。趙蔡晶和計(jì)麗娜對(duì)比分析了公共數(shù)據(jù)開放與授權(quán)運(yùn)營(yíng)在參與主體、授權(quán)內(nèi)容和方式等方面的具體差異，認(rèn)為授權(quán)運(yùn)營(yíng)有助于調(diào)動(dòng)市場(chǎng)主體在挖掘數(shù)據(jù)價(jià)值的主觀性和能動(dòng)性，提出了基于應(yīng)用場(chǎng)景的公共數(shù)據(jù)價(jià)值實(shí)現(xiàn)的新方式[20]。

綜上，公共數(shù)據(jù)運(yùn)營(yíng)仍然存在一些問(wèn)題有待進(jìn)一步研究，例如如何更好地授權(quán)以防止數(shù)據(jù)源單位被數(shù)據(jù)運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)惡意綁架，如何設(shè)計(jì)監(jiān)管機(jī)制使得各方的權(quán)利義務(wù)得到平衡。與此同時(shí)，對(duì)比現(xiàn)已開展的各類研究，從實(shí)踐中反饋的問(wèn)題范圍更廣更深入。例如，2023年5月底數(shù)字中國(guó)峰會(huì)的電子政務(wù)論壇期間，來(lái)自政產(chǎn)學(xué)研各界的多位專家學(xué)者探討了公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)面臨的多重問(wèn)題和風(fēng)險(xiǎn)。數(shù)據(jù)源的瓶頸制約的問(wèn)題在實(shí)踐中非常突出，但在學(xué)術(shù)界的研究中占比相對(duì)較少，遠(yuǎn)不如其他問(wèn)題研究得深入。當(dāng)數(shù)據(jù)運(yùn)營(yíng)工作在啟動(dòng)階段，普遍的關(guān)注焦點(diǎn)是授權(quán)問(wèn)題。當(dāng)數(shù)據(jù)運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)獲得了第一批數(shù)據(jù)授權(quán)之后，更大的數(shù)據(jù)源瓶頸問(wèn)題就會(huì)日益突出。上述研究尚不能完全概括。除此之外，數(shù)據(jù)運(yùn)營(yíng)涉及到的實(shí)體類型眾多，不同實(shí)體的訴求不同，分角色視角的機(jī)制研究目前尚不充分，如何將不同實(shí)體的訴求統(tǒng)一到一個(gè)共同的目標(biāo)之下形成合力值得深入研究。

3 公共數(shù)據(jù)運(yùn)營(yíng)工作中的關(guān)鍵問(wèn)題總結(jié)

“數(shù)據(jù)二十條”提出了公共數(shù)據(jù)按照不同用戶和應(yīng)用場(chǎng)景進(jìn)行分類授權(quán)應(yīng)用的原則要求。各部門各地方在實(shí)際操作中仍然需要細(xì)化設(shè)計(jì)數(shù)據(jù)運(yùn)營(yíng)的制度體系。其中的關(guān)鍵問(wèn)題可總結(jié)為以下五個(gè)方面。

（1）如何合法合規(guī)地進(jìn)行授權(quán)

開展公共數(shù)據(jù)運(yùn)營(yíng)首先要解決授權(quán)的合規(guī)性問(wèn)題，具體內(nèi)容包括滿足哪些資格的主體可以獲得授權(quán)，獲得授權(quán)的主體數(shù)量有無(wú)上限和下限，按照怎樣的流程完成授權(quán)確認(rèn)等?，F(xiàn)有的研究尚未能找到標(biāo)準(zhǔn)答案。即使是采用當(dāng)前較為盛行的集中統(tǒng)一的特許經(jīng)營(yíng)模式，如果缺乏輔助配套的措施機(jī)制，仍然面臨著壟斷的風(fēng)險(xiǎn)。授權(quán)問(wèn)題的關(guān)鍵是在授權(quán)管理過(guò)程中如何平衡效率和公平。授權(quán)越分散，越有利于公平，但不可控因素越多，管理復(fù)雜度越大，在實(shí)際操作中無(wú)法長(zhǎng)期推行。反之，授權(quán)越集中，管理復(fù)雜度相對(duì)降低，但是可能造成競(jìng)爭(zhēng)不充分，導(dǎo)致被授權(quán)主體提升業(yè)務(wù)能力的動(dòng)力不足，無(wú)法達(dá)到良好的運(yùn)營(yíng)效果。例如，某地將公共數(shù)據(jù)所有場(chǎng)景的端到端開發(fā)工作都全部交由一家數(shù)據(jù)運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)來(lái)處理，授權(quán)過(guò)于集中，僅一家公司無(wú)法熟悉和應(yīng)用所有的業(yè)務(wù)場(chǎng)景，導(dǎo)致效率不高，也不利于發(fā)展更多市場(chǎng)主體和做大數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)，需要調(diào)整優(yōu)化。

（2）如何讓更多的數(shù)據(jù)釋放出來(lái)

綜合分析各地方已開展的公共數(shù)據(jù)運(yùn)營(yíng)工作現(xiàn)狀，很多還處在起步探索階段，數(shù)據(jù)產(chǎn)品類型亟待豐富，可運(yùn)營(yíng)的數(shù)據(jù)總量不夠。例如，從某地方數(shù)據(jù)交易所反映的情況來(lái)看，已收到400多個(gè)數(shù)據(jù)需求，目前只有100多個(gè)得到了滿足，300多個(gè)尚未滿足的數(shù)據(jù)需求中有很多與公共數(shù)據(jù)有關(guān)。公共數(shù)據(jù)原料供給不足，數(shù)據(jù)應(yīng)用場(chǎng)景無(wú)法充分展開，運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)的盈利能力自然也就亟待提升。沒(méi)有足夠的數(shù)據(jù)源做支撐，數(shù)據(jù)運(yùn)營(yíng)無(wú)法形成規(guī)模化效應(yīng)，所獲得的收益量少，直接影響后續(xù)的收益分配政策以及數(shù)據(jù)財(cái)政等領(lǐng)域的政策落地效果。

（3）如何對(duì)業(yè)務(wù)進(jìn)行安全管控

數(shù)據(jù)二十條明確了公共數(shù)據(jù)按照“原始數(shù)據(jù)不出域、數(shù)據(jù)可用不可見”的要求以模型、核驗(yàn)等產(chǎn)品和服務(wù)等形式向社會(huì)提供。但目前社會(huì)各界對(duì)于數(shù)據(jù)運(yùn)營(yíng)業(yè)務(wù)的顧慮仍然較多。例如，國(guó)家數(shù)據(jù)基礎(chǔ)制度的文件中提出了“原始數(shù)據(jù)不出域”和“數(shù)據(jù)可用不可見”的要求，某地方政務(wù)部門直接把“域”等價(jià)于單個(gè)系統(tǒng)，導(dǎo)致其中的各類數(shù)據(jù)都無(wú)法被外界進(jìn)行合理使用。如何在事前事中事后對(duì)數(shù)據(jù)業(yè)務(wù)進(jìn)行統(tǒng)籌管理，如何讓投入運(yùn)營(yíng)的數(shù)據(jù)安全高效地發(fā)揮作用，還需要技術(shù)與制度的雙重手段協(xié)同作用。

（4）如何對(duì)收益進(jìn)行分配

數(shù)據(jù)需要經(jīng)過(guò)采集、存儲(chǔ)、加工、銷售等多個(gè)環(huán)節(jié)之后才能實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)化收益。提供數(shù)據(jù)和承擔(dān)原始數(shù)據(jù)采集工作的機(jī)構(gòu)通常是政府機(jī)構(gòu)或者公共部門，其經(jīng)費(fèi)主要來(lái)自于財(cái)政，收入不能直接用于支出。進(jìn)行數(shù)據(jù)產(chǎn)品開發(fā)銷售的機(jī)構(gòu)通常是企業(yè)，主要從市場(chǎng)上獲取收益，收入可以自由支配。有些數(shù)據(jù)還涉及到特殊群體的個(gè)人勞動(dòng)貢獻(xiàn)，應(yīng)予以補(bǔ)償。如何制定覆蓋各類主體和人群的復(fù)合性收益分配策略，是各方密切關(guān)注的問(wèn)題。例如某地方采用的“大數(shù)據(jù)局+大數(shù)據(jù)中心+大數(shù)據(jù)公司”的工作結(jié)構(gòu)，大數(shù)據(jù)局屬于行政機(jī)關(guān)，大數(shù)據(jù)中心屬于事業(yè)單位，大數(shù)據(jù)公司屬于企業(yè)，彼此之間的直接資金結(jié)算受到較多限制，需要進(jìn)一步研究如何統(tǒng)籌這些不同類型主體的利益關(guān)系。

（5）如何進(jìn)行監(jiān)督管理

公共數(shù)據(jù)的內(nèi)容范圍廣，敏感程度相對(duì)較高，參與主體眾多。如何調(diào)動(dòng)各方力量對(duì)其進(jìn)行綜合監(jiān)管，形成制度性監(jiān)管，仍然需要進(jìn)行系統(tǒng)性地研究和設(shè)計(jì)。例如，目前很多地方數(shù)據(jù)運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)的負(fù)責(zé)人并非企業(yè)化的職業(yè)經(jīng)理人，機(jī)構(gòu)普遍采用的都是政府直管模式，由大數(shù)據(jù)局直接委派或抽調(diào)人員兼任，仍然采用的是行政化管理，需要進(jìn)一步研究如何面向市場(chǎng)化的管理機(jī)制進(jìn)行過(guò)渡或銜接。

4 公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)機(jī)制的構(gòu)建路徑

公共數(shù)據(jù)取之于民，理應(yīng)用之于民，還數(shù)于民。公共數(shù)據(jù)運(yùn)營(yíng)的制度設(shè)計(jì)應(yīng)遵循“還數(shù)于民”的指導(dǎo)思想。“還數(shù)于民”存在狹義和廣義兩種含義。狹義的“民”是指每一個(gè)獨(dú)立的個(gè)體。狹義的“還數(shù)于民”是指每個(gè)法人和個(gè)人都能夠獲取自己留存在各類公共機(jī)構(gòu)中的數(shù)據(jù)。廣義的“民”是相對(duì)于公共機(jī)構(gòu)而言的社會(huì)群體，尤其是廣大民企。廣義的“還數(shù)于民”是指公共數(shù)據(jù)能夠合理地被社會(huì)利用，讓更多的群體受益。廣義的“還數(shù)于民”有著更廣泛的社會(huì)意義，它要求將正確的數(shù)據(jù)內(nèi)容和數(shù)據(jù)收益以正確的形式傳遞給正確的實(shí)體。

4.1 公共數(shù)據(jù)運(yùn)營(yíng)相關(guān)實(shí)體角色分析

根據(jù)不同實(shí)體在公共數(shù)據(jù)運(yùn)營(yíng)過(guò)程中所發(fā)揮的作用，從數(shù)據(jù)源單位開始，相關(guān)實(shí)體可以劃分為數(shù)據(jù)提供者、數(shù)據(jù)開發(fā)者、數(shù)據(jù)協(xié)同者、數(shù)據(jù)使用者、數(shù)據(jù)運(yùn)營(yíng)監(jiān)管者五種角色，其整體關(guān)系如圖1所示。

圖1 公共數(shù)據(jù)運(yùn)營(yíng)相關(guān)實(shí)體角色關(guān)系圖Fig.1 Role Relationship Diagram of Entities Related to Public Data Operation

（1）數(shù)據(jù)提供者：負(fù)責(zé)提供可供運(yùn)營(yíng)的數(shù)據(jù)。以地方數(shù)據(jù)運(yùn)營(yíng)工作為例，直接提供數(shù)據(jù)的通常是各委辦廳局。部分地方建立了由大數(shù)據(jù)局作為數(shù)據(jù)統(tǒng)管部門的工作機(jī)制，地方大數(shù)據(jù)局及其下屬的地方大數(shù)據(jù)中心也可以代表政府作為數(shù)據(jù)提供者。

（2）數(shù)據(jù)開發(fā)者：負(fù)責(zé)對(duì)數(shù)據(jù)進(jìn)行開發(fā)，形成初級(jí)產(chǎn)品和最終產(chǎn)品。以地方數(shù)據(jù)運(yùn)營(yíng)工作為例，數(shù)據(jù)開發(fā)者既包括數(shù)據(jù)運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)，也包括各個(gè)行業(yè)細(xì)分領(lǐng)域的專項(xiàng)開發(fā)商。

（3）數(shù)據(jù)協(xié)同者：數(shù)據(jù)產(chǎn)品需求復(fù)雜多樣，僅依靠單一的數(shù)據(jù)提供者所掌握的數(shù)據(jù)往往是不夠的，需要融合多種外部數(shù)據(jù)。以地方數(shù)據(jù)運(yùn)營(yíng)工作為例，數(shù)據(jù)協(xié)同者包括中央部門、相關(guān)地方政府部門、公共企事業(yè)單位等多種類型。

（4）數(shù)據(jù)使用者：負(fù)責(zé)提出數(shù)據(jù)需求，并通過(guò)場(chǎng)內(nèi)交易或場(chǎng)外交易獲得數(shù)據(jù)產(chǎn)品。以地方數(shù)據(jù)運(yùn)營(yíng)工作為例，數(shù)據(jù)使用者既包括企業(yè)和社團(tuán)組織等法人實(shí)體，也包括社會(huì)公眾。

（5）數(shù)據(jù)監(jiān)管者：負(fù)責(zé)對(duì)數(shù)據(jù)運(yùn)營(yíng)的全過(guò)程進(jìn)行監(jiān)督和管理。以地方數(shù)據(jù)運(yùn)營(yíng)工作為例，最常見的數(shù)據(jù)監(jiān)管者是地方大數(shù)據(jù)局，還有負(fù)責(zé)管理數(shù)據(jù)安全監(jiān)管的網(wǎng)信部門等。

在上述五類角色中，數(shù)據(jù)提供者、數(shù)據(jù)開發(fā)者、數(shù)據(jù)協(xié)同者直接提供了數(shù)據(jù)資源和與數(shù)據(jù)相關(guān)的勞動(dòng)投入，幫助形成最終的數(shù)據(jù)產(chǎn)品，本文將其統(tǒng)稱為數(shù)據(jù)價(jià)值貢獻(xiàn)者。

4.2 探索統(tǒng)分結(jié)合的數(shù)據(jù)授權(quán)模式，將數(shù)據(jù)權(quán)益還給開發(fā)者

根據(jù)數(shù)據(jù)二十條中提出的三權(quán)分置模式，參考土地市場(chǎng)和證券市場(chǎng)的模式對(duì)現(xiàn)有的授權(quán)模式進(jìn)行進(jìn)一步優(yōu)化，采用層級(jí)化的管理方式，探索建立一種由批發(fā)式授權(quán)和零售式授權(quán)共同組成的數(shù)據(jù)授權(quán)模式。公共部門擁有數(shù)據(jù)資源持有權(quán)，通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)性機(jī)制（例如招投標(biāo)），以批發(fā)式授權(quán)的形式將數(shù)據(jù)加工使用權(quán)和數(shù)據(jù)產(chǎn)品經(jīng)營(yíng)權(quán)整體轉(zhuǎn)移給數(shù)據(jù)運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)，或者將全部數(shù)據(jù)分成幾類后分別通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制選擇若干個(gè)數(shù)據(jù)運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)分別進(jìn)行批發(fā)式授權(quán)。數(shù)據(jù)運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)開展兩類業(yè)務(wù)：第一類是賦能型業(yè)務(wù)，即數(shù)據(jù)運(yùn)營(yíng)商對(duì)原始數(shù)據(jù)進(jìn)行清洗、脫敏等初步加工之后，可通過(guò)零售式授權(quán)進(jìn)一步將數(shù)據(jù)初加工產(chǎn)品授權(quán)給針對(duì)特定應(yīng)用場(chǎng)景和細(xì)分領(lǐng)域的專項(xiàng)數(shù)據(jù)開發(fā)商。第二類是自營(yíng)型業(yè)務(wù)，用于補(bǔ)償?shù)谝活愘x能型業(yè)務(wù)所帶來(lái)的收入支出缺口，即有充足技術(shù)實(shí)力和業(yè)務(wù)知識(shí)的數(shù)據(jù)運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)可以對(duì)部分?jǐn)?shù)據(jù)進(jìn)行深度加工，直接形成面向用戶的最終產(chǎn)品。若第一類賦能型業(yè)務(wù)達(dá)到一定規(guī)?？梢詫?shí)現(xiàn)盈利，或者通過(guò)政府補(bǔ)貼等方式來(lái)實(shí)現(xiàn)收支平衡，可以考慮縮減第二類自營(yíng)型業(yè)務(wù)。

能夠獲得批發(fā)式授權(quán)的數(shù)據(jù)運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)的數(shù)量可根據(jù)各地的實(shí)際情況進(jìn)行設(shè)置，初期適度集中便于管理，后期再視運(yùn)行情況來(lái)確定是否調(diào)整和增加。獲得零售式授權(quán)的數(shù)據(jù)開發(fā)商的數(shù)量原則上不受限制，特殊領(lǐng)域應(yīng)引入兩家及以上，防止數(shù)據(jù)壟斷。其運(yùn)行效果如圖2所示。在這種模式下，第二層獲得零售式授權(quán)的專項(xiàng)數(shù)據(jù)開發(fā)商對(duì)于細(xì)分領(lǐng)域具有更豐富的行業(yè)經(jīng)驗(yàn)，可以彌補(bǔ)第一層數(shù)據(jù)運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)的缺陷，第一層獲得批發(fā)式授權(quán)的數(shù)據(jù)運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)不能完全把控整個(gè)鏈條，可降低數(shù)據(jù)管理機(jī)構(gòu)對(duì)其的依賴度。

圖2 統(tǒng)分結(jié)合的數(shù)據(jù)授權(quán)機(jī)制運(yùn)行圖Fig.2 Operation Diagram of Unified and Decentralized Data Authorization Mechanism

數(shù)據(jù)運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)和專項(xiàng)數(shù)據(jù)開發(fā)商的選擇必須有規(guī)可循，關(guān)鍵是把握住首尾兩端:建立公平公正的遴選機(jī)制，明確數(shù)據(jù)運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)和專項(xiàng)數(shù)據(jù)開發(fā)商的準(zhǔn)入資格和工作流程；建立能進(jìn)能出的退出機(jī)制，對(duì)于評(píng)估不合格的機(jī)構(gòu)及時(shí)終止授權(quán)。

4.3 完善持續(xù)滾動(dòng)的數(shù)據(jù)源活化機(jī)制，將數(shù)據(jù)內(nèi)容還給使用者

授權(quán)模式解決的是還數(shù)“渠道”，數(shù)據(jù)源活化之后才能提供可持續(xù)的數(shù)據(jù)“活水”，使得數(shù)據(jù)開發(fā)者能夠真正獲得數(shù)據(jù)開發(fā)出產(chǎn)品，滿足使用者的需求。數(shù)據(jù)源的活化機(jī)制可以分為底線型機(jī)制和推動(dòng)型機(jī)制兩大類，如圖3所示。

圖3 數(shù)據(jù)源活化機(jī)制運(yùn)行圖Fig.3 Operation Diagram of Data Source Activation Mechanism

（1）底線型機(jī)制

底線型機(jī)制以數(shù)據(jù)分類分級(jí)管理機(jī)制為基礎(chǔ)，集中體現(xiàn)為安全邊界審查機(jī)制和安全應(yīng)用許可機(jī)制。

數(shù)據(jù)分類分級(jí)管理機(jī)制包括數(shù)據(jù)分類和數(shù)據(jù)分級(jí)兩個(gè)方面。數(shù)據(jù)分類是為了更好地進(jìn)行數(shù)據(jù)分級(jí)，細(xì)化落實(shí)安全要求?！毒W(wǎng)絡(luò)數(shù)據(jù)安全管理?xiàng)l例（征求意見稿）》要求將數(shù)據(jù)分為一般數(shù)據(jù)、重要數(shù)據(jù)、核心數(shù)據(jù)，不同級(jí)別的數(shù)據(jù)采取不同的保護(hù)措施。在數(shù)據(jù)運(yùn)營(yíng)工作中，通常會(huì)將數(shù)據(jù)劃分為四類、五類乃至更多類別，保護(hù)措施的等級(jí)和對(duì)應(yīng)的要求將更加細(xì)化。

數(shù)據(jù)安全邊界審查機(jī)制是在數(shù)據(jù)分類分級(jí)管理機(jī)制的基礎(chǔ)上確定可開發(fā)數(shù)據(jù)和可交付數(shù)據(jù)的安全域范圍，把好數(shù)據(jù)出口關(guān)，防止數(shù)據(jù)泄露。當(dāng)數(shù)據(jù)在安全域邊界上進(jìn)行跨域流動(dòng)的時(shí)候，應(yīng)根據(jù)審查機(jī)制進(jìn)行嚴(yán)格審查，阻斷不合規(guī)的流動(dòng)。對(duì)于小批量的常規(guī)化的數(shù)據(jù)流動(dòng)的審查可以采用審查軟件自動(dòng)處理，對(duì)于大批量數(shù)據(jù)或涉及敏感數(shù)據(jù)的審查則需要進(jìn)行人工處理。

數(shù)據(jù)安全應(yīng)用許可機(jī)制是數(shù)據(jù)在安全域內(nèi)進(jìn)行合理流動(dòng)時(shí)所必須遵循的規(guī)則條件。根據(jù)業(yè)務(wù)匹配規(guī)則，不同的賬戶和應(yīng)用可以使用和處理與之匹配的數(shù)據(jù)，綜合運(yùn)用“可用不可見”的各類隱私計(jì)算技術(shù)，防止數(shù)據(jù)濫用。

（2）推動(dòng)型機(jī)制

可持續(xù)的數(shù)據(jù)供需對(duì)接機(jī)制是推動(dòng)型機(jī)制的核心。數(shù)據(jù)運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)發(fā)布數(shù)據(jù)目錄和數(shù)據(jù)產(chǎn)品清單，使得開發(fā)者和使用者可以了解應(yīng)該如何申請(qǐng)數(shù)據(jù)，同時(shí)定期或不定期組織數(shù)據(jù)供需對(duì)接的圓桌會(huì)議，促進(jìn)數(shù)據(jù)需求的轉(zhuǎn)化落地。近年來(lái)，隨著數(shù)據(jù)交易平臺(tái)的蓬勃發(fā)展，可以利用數(shù)據(jù)交易平臺(tái)來(lái)幫助公共數(shù)據(jù)運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)發(fā)掘潛在的需求，加速供需對(duì)接。

數(shù)據(jù)登記機(jī)制和樣本開放機(jī)制是推動(dòng)型機(jī)制的基礎(chǔ)。結(jié)合國(guó)家正在統(tǒng)籌謀劃的數(shù)據(jù)要素登記制度，形成面向公共數(shù)據(jù)產(chǎn)品的登記機(jī)制，進(jìn)一步幫助數(shù)據(jù)運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)明晰數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)以及相關(guān)的責(zé)權(quán)利。結(jié)合公共數(shù)據(jù)開放平臺(tái)，建立公共數(shù)據(jù)樣本庫(kù)并進(jìn)行無(wú)條件和有條件開放，使得開發(fā)者和使用者能夠便捷安全地了解數(shù)據(jù)和試用數(shù)據(jù)。

激勵(lì)機(jī)制和容錯(cuò)機(jī)制是推動(dòng)型機(jī)制的加速器。建立數(shù)據(jù)供給激勵(lì)機(jī)制，鼓勵(lì)各數(shù)據(jù)源單位積極提供優(yōu)質(zhì)數(shù)據(jù)，對(duì)于貢獻(xiàn)突出的單位予以信息化系統(tǒng)績(jī)效考評(píng)成績(jī)的支持，對(duì)于先進(jìn)工作個(gè)人予以獎(jiǎng)勵(lì)。建立容錯(cuò)免責(zé)機(jī)制，對(duì)于出現(xiàn)偏差失誤或者未能實(shí)現(xiàn)預(yù)期目標(biāo)，但是符合政策引導(dǎo)方向，決策程序符合法律、法規(guī)規(guī)定，未牟取私利或者未惡意串通損害公共利益的，對(duì)有關(guān)單位和個(gè)人從輕、減輕或者免予追責(zé)。

4.4 建立跨層級(jí)跨地域的數(shù)據(jù)統(tǒng)籌機(jī)制，將關(guān)聯(lián)數(shù)據(jù)還給協(xié)同者

數(shù)據(jù)統(tǒng)籌問(wèn)題目前突出地體現(xiàn)在央地?cái)?shù)據(jù)協(xié)同領(lǐng)域。近些年越來(lái)越多政務(wù)系統(tǒng)采用中央大集中的建設(shè)模式，數(shù)據(jù)由地方部門提供，系統(tǒng)實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一歸集之后地方部門卻無(wú)法使用。這其中很多都屬于數(shù)據(jù)運(yùn)營(yíng)工作中的熱點(diǎn)需求數(shù)據(jù)。地方政府貼近市場(chǎng)了解需求但手頭沒(méi)有數(shù)據(jù)，中央部門掌握數(shù)據(jù)但缺乏條件逐一做個(gè)性化開發(fā)。因此應(yīng)建立央地?cái)?shù)據(jù)協(xié)同機(jī)制，促進(jìn)中央部門向地方提供數(shù)據(jù)，地方委托專業(yè)開發(fā)團(tuán)隊(duì)進(jìn)行開發(fā)，形成符合當(dāng)?shù)厥袌?chǎng)需求的特色數(shù)據(jù)產(chǎn)品和服務(wù)。根據(jù)多個(gè)地方數(shù)據(jù)運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)的調(diào)研反饋結(jié)果，部分央地協(xié)同的數(shù)據(jù)需求示例如表1所示。

表1 央地協(xié)同數(shù)據(jù)需求示例表Table 1 Sample Table of Central and Local Collaborative Data Requirements

與央地?cái)?shù)據(jù)協(xié)同機(jī)制類似，可以進(jìn)一步建立多樣化的數(shù)據(jù)統(tǒng)籌機(jī)制：

（1）區(qū)域數(shù)據(jù)協(xié)同機(jī)制。我國(guó)正在著力推進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，重要城市群建設(shè)、流域上下游合作、省際交界地區(qū)合作、東西部對(duì)口協(xié)作等各類業(yè)務(wù)協(xié)同的基礎(chǔ)是數(shù)據(jù)的協(xié)同。將數(shù)據(jù)協(xié)同作為區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展工作的重要組成部分，需要數(shù)據(jù)的地區(qū)可以跨區(qū)提出數(shù)據(jù)需求申請(qǐng)，促進(jìn)持有數(shù)據(jù)的地區(qū)積極提供數(shù)據(jù)支持。與此同時(shí)，某個(gè)地區(qū)的好經(jīng)驗(yàn)好做法也可以通過(guò)協(xié)同機(jī)制快速?gòu)?fù)制推廣到其他地區(qū)。

（2）事企數(shù)據(jù)協(xié)同機(jī)制。教育、科技、文化、衛(wèi)生等領(lǐng)域的公共企事業(yè)單位持有大量的數(shù)據(jù)，很多數(shù)據(jù)都是使用政府預(yù)算資金來(lái)進(jìn)行采集生產(chǎn)和加工整理的，具有公共屬性，可以作為政府?dāng)?shù)據(jù)的有益補(bǔ)充。建立事企數(shù)據(jù)協(xié)同機(jī)制，促進(jìn)公共企事業(yè)單位數(shù)據(jù)與社會(huì)數(shù)據(jù)的融合利用，充分發(fā)揮綜合價(jià)值。

（3）數(shù)據(jù)檔案再利用機(jī)制。借助數(shù)字政府等專項(xiàng)建設(shè)工作，建立個(gè)人數(shù)據(jù)檔案和法人數(shù)據(jù)檔案，將同一個(gè)人和同一法人分散在各個(gè)公共部門的數(shù)據(jù)進(jìn)行匯集，形成“一人一檔”和“一企一檔”。個(gè)人數(shù)據(jù)檔案和法人數(shù)據(jù)檔案不僅可以提供給政務(wù)服務(wù)應(yīng)用，免去個(gè)人和法人重復(fù)提供信息的繁瑣手續(xù)，也可以在主體授權(quán)允許和保障數(shù)據(jù)安全的前提下供數(shù)據(jù)運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)來(lái)調(diào)用，滿足更多的社會(huì)化應(yīng)用需求。

4.5 構(gòu)建綜合調(diào)控的多次分配機(jī)制，將數(shù)據(jù)收益還給貢獻(xiàn)者

按照數(shù)據(jù)“由市場(chǎng)決定貢獻(xiàn)，由貢獻(xiàn)決定價(jià)值”的總體原則，完善數(shù)據(jù)價(jià)值評(píng)估機(jī)制，構(gòu)建由初次分配、二次分配、三次分配組成的收益分配制度，讓各階段的貢獻(xiàn)者獲得應(yīng)有的數(shù)據(jù)收益。初次分配主要通過(guò)數(shù)據(jù)交易來(lái)實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)產(chǎn)品的價(jià)值變現(xiàn)。數(shù)據(jù)產(chǎn)品開發(fā)者獲得收益之后，將進(jìn)一步按照市場(chǎng)貢獻(xiàn)度支付各種成本費(fèi)用，包括數(shù)據(jù)運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)的數(shù)據(jù)管理成本和數(shù)據(jù)協(xié)同者的數(shù)據(jù)開發(fā)費(fèi)用等。二次分配主要通過(guò)政府調(diào)節(jié)的手段來(lái)使得數(shù)據(jù)收益在不同群體之間更加均衡。數(shù)據(jù)運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)在初期通常都設(shè)置為國(guó)資參與，有的是國(guó)資控股或國(guó)資獨(dú)資，便于集中進(jìn)行整體的數(shù)據(jù)安全管控和費(fèi)用結(jié)算。數(shù)據(jù)運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)向財(cái)政繳納經(jīng)營(yíng)收益，實(shí)現(xiàn)公共數(shù)據(jù)收益的公共化屬性。被征收的數(shù)據(jù)收益可以進(jìn)而反哺信息化系統(tǒng)建設(shè)和數(shù)據(jù)治理等工作。三次分配主要通過(guò)捐贈(zèng)和救濟(jì)等社會(huì)化行為來(lái)實(shí)現(xiàn)。充分發(fā)揮行業(yè)協(xié)會(huì)的作用，組織針對(duì)于弱勢(shì)群體的數(shù)據(jù)權(quán)益救助。

4.6 優(yōu)化協(xié)同治理的運(yùn)營(yíng)監(jiān)管機(jī)制，確保還數(shù)于民安全有序

建立覆蓋數(shù)據(jù)運(yùn)營(yíng)事前事中事后的監(jiān)管機(jī)制，數(shù)據(jù)運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)在享受公共數(shù)據(jù)開發(fā)利用權(quán)益的同時(shí)也應(yīng)向監(jiān)管者提供經(jīng)營(yíng)行為和合規(guī)情況等業(yè)務(wù)管理數(shù)據(jù)，接受監(jiān)管，以確保整項(xiàng)工作安全有序推進(jìn)。監(jiān)管機(jī)構(gòu)牽頭制定公共數(shù)據(jù)運(yùn)營(yíng)領(lǐng)域的專項(xiàng)管理辦法，明確各方的權(quán)利和義務(wù)。在數(shù)據(jù)運(yùn)營(yíng)工作的籌備階段，數(shù)據(jù)運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)應(yīng)將組織機(jī)構(gòu)信息、運(yùn)營(yíng)業(yè)務(wù)執(zhí)行方案和安全保障方案等進(jìn)行上報(bào)和備案。監(jiān)管者聯(lián)合數(shù)據(jù)源單位進(jìn)行安全審查和業(yè)務(wù)審查。在數(shù)據(jù)運(yùn)營(yíng)工作的執(zhí)行階段，強(qiáng)化數(shù)據(jù)運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)的主體管理責(zé)任落實(shí)。數(shù)據(jù)運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)應(yīng)組建安全合規(guī)專家委員會(huì)，不僅對(duì)于自身的經(jīng)營(yíng)行為進(jìn)行審核檢查，還應(yīng)依托數(shù)據(jù)管控平臺(tái)等技術(shù)手段對(duì)與其進(jìn)行合作的數(shù)據(jù)開發(fā)者進(jìn)行數(shù)據(jù)流審查和業(yè)務(wù)流審查。同步強(qiáng)化巡查和審計(jì)，數(shù)據(jù)運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)和數(shù)據(jù)開發(fā)者定期將數(shù)據(jù)合規(guī)審查記錄和數(shù)據(jù)使用記錄等提交主管部門，主管部門開展定期或不定期的現(xiàn)場(chǎng)或非現(xiàn)場(chǎng)檢查。同步暢通舉報(bào)投訴渠道，接受社會(huì)監(jiān)督。在數(shù)據(jù)運(yùn)營(yíng)工作開展一段時(shí)間之后，可進(jìn)入總結(jié)評(píng)估階段，數(shù)據(jù)運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)應(yīng)進(jìn)行自我評(píng)估，監(jiān)管者委托第三方開展評(píng)估評(píng)價(jià)。

5 結(jié)論

“還數(shù)于民”是公共數(shù)據(jù)運(yùn)營(yíng)政策設(shè)計(jì)的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，讓公共數(shù)據(jù)成為數(shù)字經(jīng)濟(jì)的燃料和助推劑，惠及廣泛的實(shí)體?；凇斑€數(shù)于民”的指導(dǎo)思想，全面構(gòu)建分層分類的數(shù)據(jù)授權(quán)模式、持續(xù)滾動(dòng)的數(shù)據(jù)源活化機(jī)制、跨層級(jí)跨地域的數(shù)據(jù)統(tǒng)籌機(jī)制、綜合調(diào)控的數(shù)據(jù)收益分配機(jī)制、協(xié)同治理的數(shù)據(jù)運(yùn)營(yíng)監(jiān)管機(jī)制，促進(jìn)公共數(shù)據(jù)運(yùn)營(yíng)走入更加可持續(xù)發(fā)展的良性軌道，充分釋放數(shù)據(jù)的經(jīng)濟(jì)紅利和社會(huì)紅利。

作者貢獻(xiàn)說(shuō)明

劉枝：設(shè)計(jì)研究方案，論文起草與修訂；

于施洋：提出主要理念和研究思路。