崔 平，李本科，李玉坤

（山東省濱州市畜牧獸醫(yī)管理服務中心，山東 濱州 256600）

近年來，城管執(zhí)法等部門借助電子監(jiān)控、網(wǎng)絡平臺等技術手段，探索實施“非接觸式”執(zhí)法模式，取得了較好的執(zhí)法效果，并作為改革創(chuàng)新成果予以宣傳推介。對于畜牧獸醫(yī)領域而言，其執(zhí)法體量小、發(fā)展晚，目前仍以直接接觸相對人，“面對面”收集證據(jù)為特征的傳統(tǒng)行政執(zhí)法模式為主。筆者認為，在互聯(lián)網(wǎng)科技和數(shù)字治理的時代背景下，畜牧獸醫(yī)部門亦應創(chuàng)新執(zhí)法手段，推廣并完善“非接觸式執(zhí)法”，從而提升自身的執(zhí)法水平，適應多元化執(zhí)法實踐的需要。本文在歸納梳理其他部門操作經(jīng)驗的基礎上，闡述了推廣使用中的基本理論問題和實務難點，以期對執(zhí)法實踐有所幫助。

1 “非接觸式執(zhí)法”的應用必要性分析

所謂“非接觸式執(zhí)法”，是指執(zhí)法機關運用信息技術手段，在不與相對人直接接觸的情形下，遠程調(diào)查、收集相關證據(jù)，依據(jù)法律規(guī)定，作出最終處理決定的執(zhí)法模式。目前該執(zhí)法模式雖然僅處于探索起步階段，呈現(xiàn)自發(fā)、零星、不規(guī)范等特點，但以下因素決定了其應在現(xiàn)代執(zhí)法中擁有一席之地[1]。

1.1 互聯(lián)網(wǎng)革命和數(shù)字政府建設是其應用的時代背景

21世紀是互聯(lián)網(wǎng)革命的時代，信息技術飛速發(fā)展，日新月異，大數(shù)據(jù)、云計算、人工智能、區(qū)塊鏈等技術加速創(chuàng)新，日益融入經(jīng)濟社會發(fā)展各領域和全過程。習近平總書記高度重視互聯(lián)網(wǎng)產(chǎn)業(yè)和數(shù)字經(jīng)濟，深刻指出“過不了互聯(lián)網(wǎng)這一關，就過不了長期執(zhí)政這一關”，黨中央提出發(fā)展數(shù)字經(jīng)濟的理念，打造經(jīng)濟發(fā)展新引擎，并在十四五規(guī)劃中作為專章列出。截止2021年12月，我國網(wǎng)民規(guī)模為10.32億，智能手機幾乎全民普及。順應這一時代潮流，在行政管理領域充分運用現(xiàn)代信息技術手段，大力推進數(shù)字治理和智慧政府建設，提升社會治理能力現(xiàn)代化水平，成為公共管理改革的發(fā)展方向和題中應有之義。

1.2 新冠病毒感染的持續(xù)是其應用的現(xiàn)實需要

新冠病毒感染自2020年暴發(fā)以來，已持續(xù)近三年，尤其是進入2022年，奧密克戎變異株導致我國的本土疫情在多地呈反彈和反復趨勢，常態(tài)化疫情防控在今后一段時間內(nèi)仍將長期存在。雖然畜牧獸醫(yī)行政執(zhí)法大部分屬于非緊急情形，疫情期間可暫緩辦理，但對遇有重大輿情需要應對或其他特殊情形下必須即時處理的執(zhí)法任務，尤其是動物防疫部門處置人畜共患病的動物疫情防控任務時，需要采取防止人員聚集的防護措施，此時，“非接觸式執(zhí)法”就成為保障執(zhí)法效果的不二選擇。此外，即使疫情結束后，對于違法行為人身處外地需采取非接觸的遠程執(zhí)法措施，在減少當事人和執(zhí)法的雙重成本上也具有積極意義，值得推廣使用。

1.3 其他機關的改革成效為其普遍開展提供了經(jīng)驗借鑒

“非接觸式執(zhí)法”早期見于交警利用電子監(jiān)控查處交通違法行為，稱為“非現(xiàn)場執(zhí)法”，后在城管執(zhí)法領域推行并向其他領域拓展。通過實踐，普遍取得了減少執(zhí)法的主觀隨意性，避免與執(zhí)法對象的正面沖突，減少路面巡邏的執(zhí)法人力成本，提高執(zhí)法效率和執(zhí)法精細化水平等積極成效，在探索中有的部門形成了規(guī)范性文件等制度成果。法院系統(tǒng)注重現(xiàn)代科技與自身業(yè)務的深度融合，加大智慧法院建設應用力度，研發(fā)了全流程網(wǎng)上辦案系統(tǒng)，互聯(lián)網(wǎng)庭審已普遍常態(tài)化開展，保證疫情期間司法服務不打烊，出臺了《人民法院在線訴訟規(guī)則》，并于2021年8月1日起正式施行，為線上訴訟操作提供了規(guī)范指導。有上述機關探索的經(jīng)驗成效在先，畜牧獸醫(yī)部門的推廣借鑒具備了后發(fā)優(yōu)勢，可以減少改革探索中的彎路，盡快跟上時代潮流。

2 “非接觸式執(zhí)法”適用的基本原則

任何一種執(zhí)法機制的有效運行都離不開規(guī)范指引，其中，基本原則更是具有基礎性和方向性意義，決定著機制運行的成效[1-3]?！胺墙佑|式執(zhí)法”作為新生事物，普遍缺乏理論研究，更需要在明晰法理的基礎上明確適用的基本原則。筆者認為，除了大多數(shù)執(zhí)法制度通用的原則，如公正高效、便民利民等原則外，有以下3點是需要特別指出的：

2.1 補充性原則

行政執(zhí)法需要在證據(jù)充分的基礎上作出處理決定，傳統(tǒng)的詢問行政相對人、獲取相對人“口供”等執(zhí)法手段體現(xiàn)了依法行政的基本要求，并不會過時，因此，“非接觸式執(zhí)法”的定位應當是現(xiàn)場執(zhí)法的補充。作為一種新興執(zhí)法模式，固然有其自身的優(yōu)勢，應當積極推廣并擴大適用，但不能指望其完全取代傳統(tǒng)的現(xiàn)場執(zhí)法，就如同電腦永遠不能替代人腦，電子信息化時代紙質(zhì)媒體仍然有讀者和市場一樣，對此必須有清醒的認識。從城管執(zhí)法部門的“非接觸執(zhí)法”試點來看，案件的適用范圍最初是適用于現(xiàn)場執(zhí)法容易發(fā)生沖突的案件，后來逐步擴大到多發(fā)且當事人不配合的案件，以及當事人不在現(xiàn)場的案件，即便是成熟后對所有案件均探索適用，也是根據(jù)實際情況，與傳統(tǒng)執(zhí)法模式相融合，以求取得較好的執(zhí)法效果。據(jù)此，可將“非接觸式執(zhí)法”主要的適用范圍確定為：（1）案情簡單且反復多發(fā)，不需要做太多的調(diào)查取證，僅憑監(jiān)控、錄像等電子證據(jù)即可定案的案件。（2）現(xiàn)場難以找到違法行為人或相對人拒不配合的案件。當然，可以要求在其他類型的案件中也積極推廣使用，但不能走向極端，對現(xiàn)場執(zhí)法完全推倒重來，一概不予適用。最高人民法院在《人民法院在線訴訟規(guī)則》中明確指出，在線訴訟遵循合法自愿的原則，未經(jīng)當事人及其他訴訟參與人同意，不得強制或者變相強制使用在線訴訟，同樣表達了在線訴訟不能替代線下訴訟同樣的觀點。

2.2 保障相對人權利的原則

權利保障是法治社會的基本要求，前述的在線訴訟應尊重當事人程序選擇權的規(guī)定，同樣體現(xiàn)了權利保障的精神，即使認為這種模式對他人更為有利且符合社會發(fā)展趨勢，也不能強迫他人實施其不熟悉或自身不具備條件的行為。基于訴訟中的規(guī)定，有人認為沒有立法的授權，行政機關不能作出不利行政，因此被檢查人以不具備檢查條件為由可以拒絕遠程檢查。筆者認為，行政執(zhí)法是單方行政行為，在啟動上行政機關具有主動權，而且監(jiān)控等技術設施都是由行政機關負責保障，不存在不具備檢查條件的問題，在是否適用上不必要像訴訟程序那樣事先征求意見，行政機關可自主決定是啟用現(xiàn)場執(zhí)法還是“非接觸式執(zhí)法”。但正由于相對人在程序啟動上沒有選擇權，更大程度上是方便了執(zhí)法機關的操作，權利保障原則就顯得尤為重要。首先，要保障相對人的知情權，應當讓相對人知道其是在接受行政機關的執(zhí)法調(diào)查。其次，各類行政執(zhí)法行為的流程環(huán)節(jié)，除了調(diào)查取證方式改為利用電子技術手段外，主要的程序環(huán)節(jié)不能減少，尤其是保障相對人權利的程序，如行政處罰中的聽取相對人陳述和申辯，事先告知，行政強制中的事先催告等，總之，相對人的重要程序權利不能減損。

2.3 循序漸進原則

從試點機關“非接觸”操作的應用發(fā)展來看，目前明顯處于兩個階段：（1）以交警、城管執(zhí)法為代表的各行政機關實施的非接觸執(zhí)法模式。（2）法院通過組建操作系統(tǒng)實施的在線訴訟模式。比較兩者的差異，前者并非是完全意義上的“零接觸”，只是不接觸違法行為人，實現(xiàn)的是遠程調(diào)查取證，如需旁證，對其他證人難免還是要接觸；后者則可實現(xiàn)對所有參與人的“零接觸”，并可通過“屏對屏”的方式遠程制作筆錄；前者只需硬件設備支持，后者則需研發(fā)軟件系統(tǒng)。從表面上看，當然是法院的發(fā)展等級程度更高，但由于行政機關和法院具有不同的運作模式和價值追求，行政執(zhí)法具有主動性和日常反復性，與當事人直接打交道有時反而是其特點和優(yōu)勢。因此筆者認為，對畜牧獸醫(yī)部門而言，應當遵循循序漸進的原則，其他行政機關的非接觸模式已有成熟的經(jīng)驗，也能夠適應新形勢下執(zhí)法任務的需求，目前首要的任務是借鑒并推廣使用，在實踐中逐步完善，待時機成熟時再研發(fā)類似法院的統(tǒng)一執(zhí)法辦案平臺，沒有必要一步到位發(fā)展到類似法院的模式。

3 “非接觸式執(zhí)法”實踐中的具體法律問題

作為運用現(xiàn)代科技手段的執(zhí)法方式，“非接觸式執(zhí)法”既應注重創(chuàng)新性，也應保證其合法性。與傳統(tǒng)執(zhí)法模式相比，其主要差異在證據(jù)的收集和審查認定方面，該方面有以下問題在實務操作中需要注意：

3.1 電子證據(jù)的審查認定

我國證據(jù)法規(guī)定的證據(jù)種類有8種，“非接觸式執(zhí)法”中的證據(jù)主要通過監(jiān)控、執(zhí)法記錄儀等硬件設備取得或者是通過通訊軟件、電子郵箱等傳遞的照片、掃描件、打印件等，屬于視聽資料和電子數(shù)據(jù)的范疇[4]。從行政復議和行政訴訟中對該類證據(jù)的質(zhì)證意見來看，視聽資料由于具有較強的客觀性一般不容易引發(fā)爭議，質(zhì)疑主要集中在電子數(shù)據(jù)上，一是存儲于電腦或手機中的電子數(shù)據(jù)容易被人為篡改、刪除；二是通訊軟件中流轉的掃描件、打印件等究竟是不是原件，不符合最佳證據(jù)規(guī)則，而且經(jīng)過多次傳遞后，也容易出現(xiàn)不清晰、難以辨認、人為改動等影響證據(jù)效力的情形；上述兩點導致證據(jù)本身的真實性存疑，進而執(zhí)法所認定的事實就難以稱得上“事實清楚、證據(jù)充分”。解決上述質(zhì)疑需要從分析電子證據(jù)（數(shù)據(jù)）的特點入手。事實上，存儲于數(shù)據(jù)系統(tǒng)中的電子證據(jù)具有較強的穩(wěn)定性，在流轉過程中不會發(fā)生證據(jù)失真的情形，即使被人為篡改，如當事人雖然可以在自己的手機上刪除微信聊天記錄，但并不影響該聊天記錄在對方手機或云端數(shù)據(jù)里的存續(xù)，在后臺仍然可以通過技術手段獲取，而且刪除在系統(tǒng)中還會生成相應的附屬信息，提示該證據(jù)被更改，是不完整的?；谏鲜龇治觯梢酝ㄟ^明確電子證據(jù)“原件”的含義以確保其符合最佳證據(jù)規(guī)則，提高電子證據(jù)的可采性。只要執(zhí)法中收集的電子證據(jù)是來源于最初的存儲介質(zhì)，或者能夠證明流轉的過程是連續(xù)的，在流轉全程中未被修改的，即可視為電子證據(jù)的原件。對此，《最高人民法院關于民事訴訟證據(jù)的若干規(guī)定》第十五條第二款也作了相應的規(guī)定。在這方面，執(zhí)法機關所負有的舉證責任是提供電子證據(jù)的原始介質(zhì)，或證明流轉是連續(xù)的，與原件無損耗的“克隆”過程，以保證電子證據(jù)的完整性，包括證明內(nèi)容、覆蓋事項上的完整。只要做到這兩點，即可以放心地開展“非接觸式執(zhí)法”，不會因證據(jù)問題影響執(zhí)法的效力。

3.2 “非接觸”模式下詢問筆錄的制作

目前其他行政機關所推行的“非接觸式執(zhí)法”主要是對違法行為人的“非接觸”，追求“零口供”辦案，雖然視聽資料和電子證據(jù)具有客觀性，但在案件事實還需要進一步查證的情況下，如監(jiān)控只抓取了違法的車牌號，對于車主的信息，尤其是實際駕駛人與登記車主不一致的情形下，如何確定違法行為人？此時還是需要與現(xiàn)場執(zhí)法相結合，即通過詢問行政相對人或證人，對收集的視聽資料或電子證據(jù)進行補強。但在疫情流行期間，對于必須要補強證據(jù)但又不能直接接觸當事人的情形，如何“非接觸”地制作詢問筆錄，目前其他行政機關未能實現(xiàn)，畜牧獸醫(yī)部門如能實現(xiàn)，無疑是對“非接觸執(zhí)法”的貢獻。筆者認為，鑒于微信、QQ等聊天工具的普及以及已在畜牧獸醫(yī)執(zhí)法中應用的事實，可通過與相關人員的微信、QQ聊天等方式“非接觸”地詢問當事人，以查明案件事實[5]。具體操作中需要注意以下2點：（1）要保障相對人的程序性權利。首先要保障相對人知情權，在啟動聊天時即開門見山地表明執(zhí)法人員身份”，保證相對人是在完全知曉利害的情況下自主作出陳述，避免誘導式執(zhí)法。即使雙方都已經(jīng)實名認證的情況下，也需要將兩名執(zhí)法人員的姓名、執(zhí)法證號等信息發(fā)送給相對人，并告知其有申請回避的權利，由于是“非接觸”式的詢問，由一名人員的微信號發(fā)送兩名執(zhí)法人員的信息屬于特定情形下可靈活把握的事項，不屬于程序瑕疵。其次，在詢問過程中要隨時保障相對人陳述和申辯的權利。最后，可將整個聊天記錄的過程整理成詢問筆錄的形式，發(fā)送給相對人確認，相對人回復認可的，視為其在詢問筆錄上簽名。（2）要保證聊天記錄的完整性。應將整個聊天全過程的記錄完整截屏，連同最終詢問筆錄的打印件，共同作為“非接觸”式詢問的證據(jù)提交，從而保證該電子證據(jù)的完整性，確保證據(jù)的效力。