陳松友，周 蕾

（1.江南大學(xué) 馬克思主義學(xué)院，江蘇 無錫 214026；2.吉林大學(xué) 馬克思主義學(xué)院，吉林 長春 130012）

勇于自我革命，從嚴(yán)管黨治黨，是中國共產(chǎn)黨最鮮明的品格。黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央在推進(jìn)全面從嚴(yán)治黨的實(shí)踐中，高度重視健全黨內(nèi)監(jiān)督體系，完善黨內(nèi)監(jiān)督制度，在重視發(fā)揮巡視監(jiān)督利劍作用的同時(shí)，深入探索實(shí)踐市縣黨委巡察制度，實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)監(jiān)督全覆蓋。作為全面從嚴(yán)治黨向基層延伸的重要制度安排，市縣黨委巡察制度經(jīng)歷多年來的探索實(shí)踐，取得顯著成效，認(rèn)真研究考察市縣黨委巡察制度的實(shí)踐歷程，總結(jié)其重要經(jīng)驗(yàn)，對于推進(jìn)巡視巡察上下聯(lián)動(dòng)工作格局，全面提高黨的建設(shè)質(zhì)量，建設(shè)長期執(zhí)政的馬克思主義政黨具有重要的理論意義和時(shí)代價(jià)值。

一、市縣黨委巡察制度的實(shí)踐歷程

巡視巡察制度作為黨內(nèi)監(jiān)督的重要制度之一，為黨員干部堅(jiān)定政治信仰、加強(qiáng)自身建設(shè)、密切保持與人民群眾的血肉聯(lián)系、永葆黨的先進(jìn)性和純潔性提供了堅(jiān)強(qiáng)有力的制度保證。相對于較為完善的黨內(nèi)巡視制度，市縣黨委巡察制度是近年在國家監(jiān)督體系日益完善、反腐高壓態(tài)勢顯著增強(qiáng)、黨中央高度重視基層黨的建設(shè)的過程中逐漸興起和發(fā)展起來的。這項(xiàng)制度從探索到完善不過十幾年的時(shí)間，其實(shí)踐歷程大體可以分為三個(gè)時(shí)期。

（一）黨的十八大以前：個(gè)別市縣自發(fā)探索期

市縣黨委巡察制度是對巡視制度覆蓋不到的縣級以下黨組織的補(bǔ)充和完善，是巡視向基層延伸拓展的一種新型監(jiān)督方式。2003 年12 月31 日，黨中央頒布《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例（試行）》（以下簡稱《條例（試行）》）作為黨內(nèi)監(jiān)督工作有章可循的規(guī)范性文件，對堅(jiān)持黨要管黨，從嚴(yán)治黨發(fā)揮了重要作用。其中，《條例（試行）》在監(jiān)督制度中提到巡視，指出：“中央和省、自治區(qū)、直轄市黨委建立巡視制度，按照有關(guān)規(guī)定對下級黨組織領(lǐng)導(dǎo)班子及其成員進(jìn)行監(jiān)督?！盵1]但巡視由中央和省一級開展，黨內(nèi)監(jiān)督范圍只能覆蓋到市縣一級，縣級以下則無法輻射，個(gè)別市縣基于實(shí)際工作的需要開始借鑒巡視的經(jīng)驗(yàn)，自主探索市縣巡察制度。其中浙江、湖南、江蘇、上海四地的探索較為典型。2004年浙江省模仿中央巡視制度，率先在省內(nèi)開展市縣級巡察工作，通過建立專門的市縣巡視機(jī)構(gòu)，履行巡視職責(zé)，起到監(jiān)督作用。如杭州市自2001 年起就建立了巡視制度，2004 年為貫徹落實(shí)《條例（試行）》，進(jìn)一步強(qiáng)化對領(lǐng)導(dǎo)干部特別是“一把手”的監(jiān)督，市委組建專門的巡視組，成立專職巡視隊(duì)伍。杭州這一創(chuàng)舉在全國副省級城市中屬于首次，標(biāo)志著杭州市巡視工作逐漸走向制度化、規(guī)范化道路[2]。寧波、諸暨二市借鑒杭州巡視經(jīng)驗(yàn)，相繼建立市委巡視機(jī)構(gòu)和黨風(fēng)廉政建設(shè)巡視辦公室。其中，寧波市委巡視機(jī)構(gòu)組建之初只有2 個(gè)巡視組和1 個(gè)巡視辦，共計(jì)16 人[3]；諸暨市黨風(fēng)廉政建設(shè)巡視辦公室下設(shè)2 個(gè)巡視組，共有專職人員6 人，專職人員由曾經(jīng)擔(dān)任過鄉(xiāng)科級領(lǐng)導(dǎo)干部、擁有較好群眾基礎(chǔ)、現(xiàn)已退居二線的領(lǐng)導(dǎo)干部組成，實(shí)行聘任制，聘任年限為2年[4]54；寧海、富陽、長興三縣則率先成立縣委巡視辦公室，抽調(diào)一批政治理想堅(jiān)定、業(yè)務(wù)能力過硬、綜合素養(yǎng)優(yōu)良的黨員干部擔(dān)任巡視員，通過摸排、走訪和調(diào)查對縣級機(jī)關(guān)、部門、鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道展開巡視，解決縣屬部門和鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）領(lǐng)導(dǎo)班子成員監(jiān)督難、黨員干部違紀(jì)違法事實(shí)無人管的問題。2007 年湖南省模仿中央巡視工作模式，開始對市縣巡察工作進(jìn)行探索。作為縣級巡視試點(diǎn)的湘潭縣根據(jù)《條例（試行）》建立巡視聯(lián)席會制度，設(shè)立巡視工作辦公室，成立2個(gè)巡視組開展工作，并研究制定了《縣委巡視工作暫行規(guī)定》，2012 年正式出臺了《縣委巡視工作規(guī)則》。把巡視工作機(jī)構(gòu)組建和工作目標(biāo)任務(wù)、內(nèi)容、方法、程序、紀(jì)律等方面以制度形式正式固定下來，是湘潭縣對市縣黨委巡察工作創(chuàng)先河的探索和實(shí)踐[5]。2007年江蘇省宜興市全面推行黨風(fēng)廉政和機(jī)關(guān)作風(fēng)效能建設(shè)巡察工作，巡察組組長由市委書記擔(dān)任，副組長由紀(jì)委書記擔(dān)任，每年至少巡察6個(gè)單位[6]。江蘇省泰州市、撫州市隨即也在2011 年全面展開地市級巡察工作。2011 年，上海市探索建立了巡視工作與區(qū)縣巡察工作聯(lián)動(dòng)機(jī)制，市一級的巡視工作和區(qū)縣巡察工作在工作目標(biāo)、內(nèi)容、方法等方面相互配合、互通信息、互享資源，初步建立起巡視監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)[7]。上海的這一聯(lián)動(dòng)探索也是對市縣巡察概念的最早運(yùn)用。

綜上所述，黨的十八大以前，市縣黨委巡察制度在稱謂上尚未統(tǒng)一“巡察”概念，依舊以“巡視”之名行巡察工作之實(shí)。在覆蓋率上，僅在個(gè)別市縣展開初步探索，并未形成全國聯(lián)動(dòng)覆蓋，在探索過程中也沒有現(xiàn)成案例和經(jīng)驗(yàn)以供模仿，只能借鑒中央巡視制度的些許經(jīng)驗(yàn)，以摸著石頭過河的勇氣艱難探索。在巡視人員構(gòu)成上，多由退居二線的黨員領(lǐng)導(dǎo)干部抽調(diào)組成，還沒有形成規(guī)?；⑾到y(tǒng)化和專業(yè)化的巡視隊(duì)伍，巡視組數(shù)量較少，導(dǎo)致巡視工作強(qiáng)度大且巡視觸碰領(lǐng)域的廣度和深度都有待加強(qiáng)。因此，這一時(shí)期屬于市縣黨委巡察制度的自發(fā)探索期。

（二）黨的十八大期間：全國市縣自覺推進(jìn)期

黨的十八大以后，以習(xí)近平同志為核心的黨中央高度重視巡視在黨內(nèi)監(jiān)督中的作用，并將巡視制度作為加強(qiáng)黨內(nèi)監(jiān)督的重要制度安排，納入全面從嚴(yán)治黨總體布局。巡察作為巡視監(jiān)督制度向基層的延伸和擴(kuò)展，自探索建立時(shí)期就受到黨中央的高度重視。黨的十八屆六中全會，十八屆中央紀(jì)委六次、七次全會均對市縣巡察工作作出重要部署。2016 年修訂的《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》第十九條明確規(guī)定省、自治區(qū)、直轄市黨委應(yīng)當(dāng)推動(dòng)黨的市（地、州、盟）和縣（市、區(qū)、旗）委員會建立巡察制度，使從嚴(yán)治黨向基層延伸[8]。2017 年7 月修訂的《中國共產(chǎn)黨巡視工作條例》規(guī)定市縣黨委建立巡察制度，設(shè)立巡察機(jī)構(gòu)，對所管理的黨組織進(jìn)行巡視監(jiān)督，開展巡視巡察工作的黨組織承擔(dān)巡視巡察工作的主體責(zé)任[9]。市縣黨委巡察制度從自發(fā)的探索實(shí)踐開始向必要的制度要求轉(zhuǎn)變。同年，中央辦公廳印發(fā)《關(guān)于市縣黨委建立巡察制度的意見》，提出要全面推進(jìn)市縣巡察工作，對提高政治站位、明確監(jiān)督任務(wù)、提升巡察質(zhì)量、加強(qiáng)自身建設(shè)等方面都作出了明確的部署和要求，為深化政治巡察提供了制度保障和重要遵循[10]。在黨中央的高度重視和黨內(nèi)反腐高壓態(tài)勢的影響下，全國各市縣積極響應(yīng)中央文件號召，開始深刻認(rèn)識巡察工作的重大意義，并結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際制定巡察工作方法，其中河南、浙江、江蘇、上海為建立完善市縣黨委巡察制度提供了模式創(chuàng)新，為其他市縣高效推進(jìn)制度建設(shè)和實(shí)踐提供了有益參考。

1.河南?。捍怪毖膊炷Ｊ?/p>

垂直巡察模式是以省委為主體，向縣（市、區(qū)）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）及村逐級延伸的巡察模式。這種模式因具有組織性、順序性，在巡察制度建立之初，有助于將制度逐級逐層有序向基層延伸。河南省作為全國最先建立市縣黨委巡察制度的省份，在2015年4月先后出臺《關(guān)于建立市縣黨委巡察制度的意見》《河南省市縣黨委巡察工作實(shí)施辦法（暫行）》，明確了市、縣黨委巡察工作的主體責(zé)任，并指出要按照省轄市巡察到縣級、延伸到鄉(xiāng)級，縣級巡察到鄉(xiāng)級、延伸到問題突出的村級的順序，有效有序鋪開基層黨內(nèi)監(jiān)督的巡察大網(wǎng)。截至2016 年，河南17 個(gè)省轄市及濟(jì)源示范區(qū)、10 個(gè)直管縣（市）和147 個(gè)縣（市、區(qū)）全部建立了巡察機(jī)構(gòu)，全省已建立175個(gè)巡察辦、611個(gè)巡察組、2908人的專職隊(duì)伍[11]。在建立市縣黨委巡察制度短短一年時(shí)間內(nèi)，河南市縣兩級共巡察地方和基層黨組織4758 個(gè)，發(fā)現(xiàn)違反“六項(xiàng)紀(jì)律”方面問題18935個(gè)，移交涉及黨員違紀(jì)違規(guī)線索15496件，依據(jù)巡察發(fā)現(xiàn)的問題線索，給予黨紀(jì)政紀(jì)處分3111人，組織處理1218人，移交司法機(jī)關(guān)處理210 人[11]。通過這組數(shù)據(jù)可以看出，市縣黨委巡察制度有效填補(bǔ)了巡視觸碰不到的基層短板，在基層反腐取得亮眼成績的同時(shí)，也極大優(yōu)化了基層政治生態(tài)，提高了黨在人民群眾心中的正面形象。河南省為全國建立市縣黨委巡察制度開了先河，提供了從制度制定到具體實(shí)踐的有益借鑒。但是這種垂直式的巡察模式缺乏與巡視的上下聯(lián)動(dòng)，導(dǎo)致市縣巡察主體責(zé)任意識不清晰、巡察內(nèi)容不明確、巡察工作壓不實(shí)，具有一定程度的機(jī)械性。

2.浙江?。貉矊徛?lián)動(dòng)模式

巡審聯(lián)動(dòng)模式是指在巡察中引入審計(jì)力量，推動(dòng)巡察工作高質(zhì)量完成的一種巡察模式。這種模式在實(shí)現(xiàn)政治站位和業(yè)務(wù)優(yōu)勢深度融合的同時(shí)，形成巡透審深合力，著力提升巡審監(jiān)督質(zhì)效。2012年浙江省海寧市推行“巡審聯(lián)動(dòng)”，在巡審過程中注入審計(jì)專業(yè)力量，形成紀(jì)委與審計(jì)混合編組、聯(lián)合進(jìn)駐，分工協(xié)作、互為印證，共作結(jié)論、聯(lián)動(dòng)處置的工作關(guān)系，旨在解決巡察過程中，針對一些單位在黨風(fēng)廉政建設(shè)方面存在的問題摸排不徹底、調(diào)查不深入的問題。在機(jī)構(gòu)組成上，海寧市成立黨風(fēng)廉政建設(shè)巡察工作領(lǐng)導(dǎo)小組，下設(shè)4個(gè)巡察組，每個(gè)巡察組除了專業(yè)的巡察員，由審計(jì)局配備2名審計(jì)員，為了突出巡察工作的權(quán)威性，增強(qiáng)巡察過程的專業(yè)性，體現(xiàn)巡察與審計(jì)之間的互補(bǔ)性，市委再指派1 名紀(jì)檢干部擔(dān)任聯(lián)絡(luò)員。在巡審對象上，“巡察誰”成為海寧市巡察前期的重要考量，主要圍繞“權(quán)”“錢”“人”來確定巡察對象，將容易滋生腐敗行為，進(jìn)行權(quán)錢交易，以權(quán)謀私的企業(yè)單位；擁有重點(diǎn)項(xiàng)目審批權(quán)、執(zhí)法權(quán)的國有單位；平時(shí)信訪過程中群眾意見多，反應(yīng)大的黨員干部作為重點(diǎn)巡審對象。在巡察工作中，巡察組擁有監(jiān)督權(quán)、檢查權(quán)、審計(jì)權(quán)、調(diào)查權(quán)、建議權(quán)，只負(fù)責(zé)發(fā)現(xiàn)問題、調(diào)查情況、形成報(bào)告、提供線索，不具備處罰權(quán)。在巡察結(jié)果上，為了巡察組形成的報(bào)告能夠得到充分應(yīng)用，在巡察結(jié)束后，巡察小組需向市委客觀、如實(shí)匯報(bào)情況，并且市紀(jì)委常委應(yīng)集體聽取巡察情況，將發(fā)現(xiàn)的問題進(jìn)行及時(shí)的反饋和整改落實(shí)。海寧市的“巡審聯(lián)動(dòng)”模式自推行以來，取得了顯著成效。據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至2014年，巡察組反饋的32個(gè)問題、21條建議意見全部得到落實(shí)，挽回國有資產(chǎn)損失30.93萬元，清理國有資產(chǎn)應(yīng)收未收賬款240.75 萬元，2 人被追究刑事責(zé)任并被給予黨紀(jì)政紀(jì)處分[12]。此后，浙江省各市縣紛紛效仿巡審聯(lián)動(dòng)這一模式創(chuàng)舉，同時(shí)，為使巡察更精準(zhǔn)到位，浙江在自覺推進(jìn)市縣黨委巡察制度的過程中，在推進(jìn)思路上并不局限于單一固有模式，而是因勢利導(dǎo)、因地制宜地根據(jù)地域發(fā)展特色和具體工作實(shí)際為巡察制度的完善創(chuàng)新添磚加瓦。

3.江蘇?。貉惨曆膊焐舷侣?lián)動(dòng)模式

巡視巡察上下聯(lián)動(dòng)模式是指在中央發(fā)揮巡視監(jiān)督示范作用的同時(shí)，加強(qiáng)對省區(qū)市巡視工作的領(lǐng)導(dǎo)，在上下聯(lián)動(dòng)合力中將問題化解在地市和縣一級，以上促下、聯(lián)動(dòng)貫通，做到橫向全覆蓋、縱向全鏈接、全國一盤棋。自2016 年《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》頒布后，江蘇省委高度重視，第一時(shí)間學(xué)習(xí)貫徹，通過建立巡視巡察“5+2”聯(lián)動(dòng)機(jī)制，將黨內(nèi)監(jiān)督層層傳導(dǎo)?！?”主要指巡視巡察工作在組織領(lǐng)導(dǎo)、對象覆蓋、監(jiān)督重點(diǎn)、方法創(chuàng)新、成果運(yùn)用五個(gè)方面聯(lián)動(dòng)，不斷提高監(jiān)督質(zhì)量和成效；“2”主要是指在信息化建設(shè)和隊(duì)伍建設(shè)兩個(gè)方面聯(lián)動(dòng)，為巡視巡察工作壓實(shí)壓細(xì)提供有力支撐[4]66。為切實(shí)發(fā)揮巡視巡察上下聯(lián)動(dòng)的監(jiān)督效能，江蘇省結(jié)合本省實(shí)際，探索出三種切實(shí)可行的聯(lián)動(dòng)方案。第一種：對口式巡視巡察，即省委和市縣針對同行業(yè)分別展開對口巡視巡察，旨在精準(zhǔn)發(fā)現(xiàn)行業(yè)系統(tǒng)性問題。第二種：接力式巡視巡察，即針對省委巡視發(fā)現(xiàn)的黨內(nèi)違紀(jì)違規(guī)、監(jiān)督不牢問題，巡視組要求市委對此展開專項(xiàng)巡察，以便快速查清情況，對癥下藥，旨在精準(zhǔn)發(fā)現(xiàn)行業(yè)深層次問題。第三種：協(xié)同式巡察，即針對省委巡視發(fā)現(xiàn)的突出問題，市縣組建巡察組開展交叉巡察，旨在精準(zhǔn)發(fā)現(xiàn)行業(yè)普遍性問題。同時(shí)，江蘇省充分發(fā)揮大數(shù)據(jù)作用，在每輪巡視巡察之前，紀(jì)檢監(jiān)察、組織人事、政法、審計(jì)等部門會將相關(guān)信息上傳至數(shù)據(jù)庫中，經(jīng)過大數(shù)據(jù)的系統(tǒng)篩查、分析研判，確定巡視巡察應(yīng)聚焦的重點(diǎn)范圍，科技賦能使巡視巡察上下聯(lián)動(dòng)互動(dòng)性、依靠性更加緊密，成效也十分顯著。據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至2016 年，江蘇省委在巡視中發(fā)現(xiàn)突出問題4183個(gè)，市縣巡察發(fā)現(xiàn)突出問題4132 個(gè)，分別是2015 年的2.2 倍、2.8 倍[13]。江蘇省在自覺推進(jìn)市縣黨委巡察制度的過程中，依托較為系統(tǒng)權(quán)威的巡視體系為基層巡察提供有力制度支撐，探索出巡視巡察上下聯(lián)動(dòng)新模式，從而明確基層巡察的目的、強(qiáng)化基層巡察的責(zé)任、提高基層巡察的效率，為全國市縣建立深化市縣黨委巡察制度提供具體操作指引。

4.上海市：巡察+模式

巡察+模式是指在巡察的基礎(chǔ)上，充分發(fā)揮區(qū)域優(yōu)勢，挖掘區(qū)域特色，綜合調(diào)配多種資源，利用多種方式，協(xié)助巡察工作深入精準(zhǔn)開展。自黨的十八大以來，按照中央對巡察工作的總體要求，上海充分挖掘直轄市的地域特色，利用上海開放包容、與時(shí)俱進(jìn)的地域風(fēng)格，探索出巡察+模式，推動(dòng)16個(gè)區(qū)的巡察工作不斷深入，持續(xù)推進(jìn)全面從嚴(yán)治黨向基層延伸。首先是巡察+專項(xiàng)模式，即常規(guī)巡察與專項(xiàng)巡察相結(jié)合，以常規(guī)巡察進(jìn)行初步摸排，針對某一行業(yè)、領(lǐng)域存在的突出問題，展開集中式專項(xiàng)巡察。例如松江區(qū)針對農(nóng)村集體“三資”管理領(lǐng)域，開展“點(diǎn)穴式”巡察；奉賢區(qū)針對社團(tuán)領(lǐng)域違反中央八項(xiàng)規(guī)定的突出問題，對全區(qū)160 多家社會團(tuán)體展開專項(xiàng)巡察，在對點(diǎn)巡察中，發(fā)現(xiàn)問題線索，推進(jìn)落實(shí)整改，起到了查處一批、震懾一片的作用。其次是巡察+“回頭看”模式，即在檢查上一輪巡察要求落實(shí)整改問題的基礎(chǔ)上，有針對性地發(fā)現(xiàn)新線索新情況新問題，再繼續(xù)新一輪整改落實(shí)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至2017年，上海各區(qū)確定的巡察全覆蓋范圍在70家左右，部分區(qū)2到3年即可完成覆蓋任務(wù)。其中普陀、虹口、寶山等區(qū)創(chuàng)新性采用巡察+“回頭看”模式，高效實(shí)現(xiàn)了巡察和“回頭看”兩輪覆蓋，這種模式不僅有助于提高巡察效率，也有助于強(qiáng)化監(jiān)督力度，實(shí)現(xiàn)基層巡察向快、全、準(zhǔn)、實(shí)、細(xì)的轉(zhuǎn)變。再次是巡察+新媒體模式，即將巡察結(jié)果通過新媒體渠道公布于眾，增強(qiáng)巡察的透明性、公開性。同時(shí)，將巡察報(bào)告數(shù)字化后傳入案管系統(tǒng)，利用大數(shù)據(jù)篩查，逐一研判突出問題，落實(shí)整改意見。如金山區(qū)將巡察結(jié)果在區(qū)紀(jì)委網(wǎng)站上公布，自覺接受干部群眾監(jiān)督，同時(shí)還利用互聯(lián)網(wǎng)開展巡察整改情況群眾滿意度測評，在人民意見中落實(shí)整改[14]。上海市在自覺推進(jìn)市縣黨委巡察制度的過程中，充分發(fā)揮地域特色，為基層巡察帶來更多活力，切實(shí)做到發(fā)揮動(dòng)員全體社會力量，參與到黨的政治巡察中，推動(dòng)巡察工作向縱深發(fā)展，為市縣黨委巡察制度的建立和完善注入新鮮血液。

綜上所述，河南、浙江、江蘇、上海對于市縣黨委巡察工作的模式探索，為全國各市縣自覺推進(jìn)建立市縣黨委巡察制度提供了鮮活的案例和切實(shí)可行的經(jīng)驗(yàn)，推動(dòng)了巡察工作在各市縣的建立發(fā)展。截至2017 年7 月，全國31 個(gè)省、區(qū)、市，新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)和15 個(gè)副省級城市全部建立巡察制度，336個(gè)地市、2483個(gè)縣區(qū)開展巡察[15]。因此，黨的十八大期間成為市縣黨委巡察制度在全國市縣建立的自覺推進(jìn)期。

（三）黨的十九大以來：制度體系建立完善期

黨的十九大報(bào)告指出：“在市縣黨委建立巡察制度，加大整治群眾身邊腐敗問題力度”，“深化政治巡視，堅(jiān)持發(fā)現(xiàn)問題、形成震懾不動(dòng)搖，建立巡視巡察上下聯(lián)動(dòng)的監(jiān)督網(wǎng)”[16]67。2018 年2 月，中共中央辦公廳出臺《中央巡視工作規(guī)劃（2018—2022年）》，明確提出研究制定關(guān)于巡視巡察上下聯(lián)動(dòng)監(jiān)督網(wǎng)的實(shí)施意見，并從領(lǐng)導(dǎo)體制、工作機(jī)制、制度體系、組織保障四個(gè)方面對監(jiān)督網(wǎng)作出部署[17]。2019年1 月，黨的十九屆中央紀(jì)委三次全會指出：“要深化政治巡視……探索建立巡視巡察上下聯(lián)動(dòng)監(jiān)督網(wǎng)。加強(qiáng)對省區(qū)市巡視巡察工作的領(lǐng)導(dǎo)和指導(dǎo)督導(dǎo)，推動(dòng)全面從嚴(yán)治黨在基層見到實(shí)效?！盵18]2019年5 月，中央主持召開市縣巡察工作推進(jìn)會強(qiáng)調(diào)：“市縣巡察，承接中央和省區(qū)市巡視監(jiān)督，推動(dòng)全面從嚴(yán)治黨向基層延伸，巡察本質(zhì)上是政治監(jiān)督，巡察的方向在基層、重點(diǎn)在基層，開展市縣巡察，就是要落實(shí)以人民為中心的發(fā)展思想。”同時(shí)，針對巡視巡察上下聯(lián)動(dòng)機(jī)制也做出系統(tǒng)部署，提出“通過巡視帶巡察，上借下力、下借上勢，在組織實(shí)施、成果運(yùn)用、隊(duì)伍保障等方面探索聯(lián)動(dòng)的有效方式”[19]。2019年6 月，中央辦公廳印發(fā)《關(guān)于中央部委、中央和國家機(jī)關(guān)部門黨組（黨委）開展巡視工作的指導(dǎo)意見（試行）》，對推動(dòng)構(gòu)建更完善、更嚴(yán)密、更高效的巡視巡察戰(zhàn)略格局提供了制度指引。2021 年1 月，黨的十九屆中央紀(jì)委五次全會再次強(qiáng)調(diào)：“推進(jìn)巡視巡察上下聯(lián)動(dòng)，充分發(fā)揮黨內(nèi)監(jiān)督利劍和密切聯(lián)系群眾紐帶作用。加強(qiáng)對省區(qū)市巡視工作的指導(dǎo)督導(dǎo)，推動(dòng)市縣巡察向基層延伸。”[20]2022 年10 月16日，習(xí)近平總書記在黨的二十大報(bào)告中指出：“推進(jìn)政治監(jiān)督具體化、精準(zhǔn)化、常態(tài)化”，“加強(qiáng)巡視整改和成果運(yùn)用”[21]66-67。同時(shí)，中共中央辦公廳印發(fā)《中央巡視工作規(guī)劃（2023—2027 年）》，從巡視隊(duì)伍建設(shè)、工作制度建設(shè)、工作信息化建設(shè)、作風(fēng)紀(jì)律建設(shè)四個(gè)方面對巡視工作作出了詳細(xì)規(guī)定，旨在推動(dòng)巡視工作高質(zhì)量發(fā)展。這些重要報(bào)告文件的印發(fā)和關(guān)鍵概念的提出，預(yù)示著以高質(zhì)量推動(dòng)巡視巡察工作是貫徹落實(shí)黨的二十大報(bào)告精神的重要抓手。同時(shí)也可以看出自黨的十九大以來，黨中央高度重視巡視工作，并將建立巡視巡察監(jiān)督網(wǎng)作為完善國家監(jiān)督體系的重要內(nèi)容狠抓落實(shí)。截至2021年，全國市縣黨委共巡察黨組織13.5 萬個(gè)，已經(jīng)完成市、縣兩級巡察全覆蓋[22]。在黨的二十大報(bào)告中，巡視巡察監(jiān)督網(wǎng)已開始從注重量到強(qiáng)調(diào)質(zhì)的蛻變。高質(zhì)量發(fā)展巡視巡察工作標(biāo)志著市縣黨委巡察制度不僅完成了從個(gè)別市縣的試點(diǎn)探索到全國市縣的自覺推進(jìn)，最后更是作為一項(xiàng)硬性制度要求在質(zhì)量上得到全方位的提升和完善，實(shí)現(xiàn)了黨在健全黨和國家監(jiān)督體系上的制度創(chuàng)新，也充分展現(xiàn)出黨對于奪取反腐敗斗爭壓倒性勝利的堅(jiān)強(qiáng)決心。因此，黨的十九大以來成為市縣黨委巡察制度體系的建立完善期。

二、市縣黨委巡察制度實(shí)踐的重要經(jīng)驗(yàn)

市縣黨委巡察制度作為黨的巡視制度的重要組成部分，是黨內(nèi)監(jiān)督的重要戰(zhàn)略制度安排。作為黨的十八大以來全面從嚴(yán)治黨的創(chuàng)新成果，這一制度具有鮮明的時(shí)代性和創(chuàng)新性，為新時(shí)代提高黨的建設(shè)質(zhì)量和完善黨的監(jiān)督理論體系提供了重要經(jīng)驗(yàn)。

（一）立足穩(wěn)——巡察機(jī)構(gòu)組建快速化

中國速度不僅體現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)科技的飛速發(fā)展上，更體現(xiàn)在黨內(nèi)各項(xiàng)制度的進(jìn)步創(chuàng)新上。市縣黨委巡察制度的建立使得配套的巡察機(jī)構(gòu)應(yīng)運(yùn)而生。巡察機(jī)構(gòu)在短短幾年的發(fā)展歷程中實(shí)現(xiàn)了從初步建立到系統(tǒng)完善的快速飛躍，這種立足穩(wěn)、發(fā)展快主要體現(xiàn)為縱向和橫向聯(lián)動(dòng)雙向發(fā)展?？v向主要指巡察機(jī)構(gòu)的發(fā)展歷程，自2003 年黨中央頒布《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例（試行）》提出巡視在黨內(nèi)監(jiān)督中的重要作用后，中央開始逐漸重視巡視工作。隨后，浙江、湖南、江蘇、上海等地也開始合理借鑒巡視的政策文件、機(jī)構(gòu)設(shè)置、工作方式等經(jīng)驗(yàn)在當(dāng)?shù)剡M(jìn)行巡察探索。這時(shí)的探索在機(jī)構(gòu)組成上，無論從機(jī)構(gòu)名稱還是機(jī)構(gòu)設(shè)置都以巡視的經(jīng)驗(yàn)為主，體現(xiàn)不出巡察機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性和專業(yè)性，因此，無法稱其為巡察機(jī)構(gòu)。但是，這種依托巡視制度的穩(wěn)步探索已經(jīng)初步體現(xiàn)出地方對于基層黨內(nèi)監(jiān)督有著自己的思考，這種先行先覺的早期實(shí)踐為巡察機(jī)構(gòu)后來的快速建立和發(fā)展提供了實(shí)踐契機(jī)。2015 年河南省在全國最先建立市縣黨委巡察制度以后，獨(dú)立的、規(guī)范的、專業(yè)的巡察機(jī)構(gòu)才算是真正意義上的建立。當(dāng)時(shí)河南全省17 個(gè)省轄市及濟(jì)源示范區(qū)、147個(gè)縣（市、區(qū)）、10個(gè)省直管縣（市）共建立巡察辦174個(gè)，組建巡察組635個(gè)，巡察專職人員配備2906人，并以文件的形式對機(jī)構(gòu)構(gòu)成、主體責(zé)任、人員配備、工作內(nèi)容進(jìn)行了規(guī)范[23]。2017年修訂的《中國共產(chǎn)黨巡視工作條例》正式提出設(shè)立巡察機(jī)構(gòu)，對所管理的黨組織進(jìn)行巡察監(jiān)督，這標(biāo)志著建立巡察機(jī)構(gòu)已從各地的實(shí)踐探索轉(zhuǎn)向制度的硬性要求。至此，各地在黨中央的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，結(jié)合自身實(shí)際制定符合本地情況的巡察政策和機(jī)構(gòu)。2021年，全國市縣均設(shè)立了專業(yè)的巡察機(jī)構(gòu)，完成了一屆任期內(nèi)全覆蓋的政治任務(wù)。由此可以看出，自2015 年河南省的沖鋒探索到2021年的全國覆蓋，短短六年時(shí)間巡察機(jī)構(gòu)在全國31 個(gè)省區(qū)市實(shí)現(xiàn)了從探索推進(jìn)到全國建立的蛻變[24]。這種快速化的構(gòu)建歷程既離不開各市縣早期的獨(dú)立思考和艱難探索，也離不開黨中央對巡視工作的高度重視和政策支持。橫向則主要表現(xiàn)為巡察機(jī)構(gòu)監(jiān)督的快速化覆蓋。一方面從宏觀上來講，是發(fā)展時(shí)間與全國覆蓋范圍雙向聯(lián)動(dòng)的快速化，這在上文中梳理巡察機(jī)構(gòu)發(fā)展的歷程中已有所體現(xiàn)，即巡察機(jī)構(gòu)從建立到健全機(jī)制的短短幾年時(shí)間實(shí)現(xiàn)了從各市縣的局部探索到全國形成規(guī)模的由點(diǎn)及面的快速化發(fā)展。另一方面從微觀上來講，是巡察機(jī)構(gòu)自身完善發(fā)展的快速化。首先，巡察機(jī)構(gòu)快速向基層延伸至村。自黨的十八大以來，在全面從嚴(yán)治黨的政治背景下，黨中央高度重視巡察工作對黨內(nèi)監(jiān)督體系向基層延伸的作用，其中村級黨組織巡察是對基層黨組織進(jìn)行有效監(jiān)督的關(guān)鍵一環(huán)。十九大以后，黨中央出臺一系列文件，目的都旨在促使巡視巡察覆蓋到每一個(gè)基層黨組織，各省區(qū)市也積極響應(yīng)中央號召，率先推進(jìn)村級黨組織巡察全覆蓋工作。通過對各省區(qū)市關(guān)于村級黨組織巡察工作文件的梳理發(fā)現(xiàn)，十九大至今在省級推廣村級（社區(qū)）黨組織巡察工作文件的省份已多達(dá)十余個(gè)，具體內(nèi)容如表1所示。

表1 十九大以來全國省級（部分）出臺村（社區(qū)）黨組織巡察文件概覽

其余省份則以市縣為試點(diǎn)，如2018年湖南省長沙市出臺《關(guān)于對全市村級黨組織巡察全覆蓋的意見》，河南省濟(jì)源示范區(qū)出臺《對村居黨組織巡察全面覆蓋的意見》，2019年山東省濰坊市出臺《關(guān)于對全市村級黨組織開展巡察工作的指導(dǎo)意見》，貴州黔南自治州出臺《關(guān)于推進(jìn)全州村級黨組織巡察工作的指導(dǎo)意見》，2021年河北省承德市出臺《關(guān)于對村級黨組織開展巡察工作的參考流程》等一系列文件，由點(diǎn)及面逐步在各省范圍內(nèi)對各村（社區(qū)）有序進(jìn)行巡察全覆蓋。

由此可見，黨的十九大以來巡察機(jī)構(gòu)無論是直接從省級往下逐層推廣還是以市縣作為試點(diǎn)最后擴(kuò)大至全省，已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了一屆任期的全覆蓋，從時(shí)間歷程到覆蓋廣度上都體現(xiàn)出其發(fā)展完善的快速特征。巡察內(nèi)容快速擴(kuò)大至各項(xiàng)重要領(lǐng)域。巡察作為黨內(nèi)的一項(xiàng)政治體檢，目的就是要檢查出基層黨組織存在的各項(xiàng)問題，對癥下藥，凈化黨內(nèi)政治生態(tài)。這項(xiàng)體檢最開始僅針對基層黨組織存在的政治問題、思想問題、組織問題、紀(jì)律問題、生活問題等宏觀方面展開，檢出的都是病狀明顯的急性病和非治不可的大病，對黨內(nèi)存在的小病和慢性病在巡察層面并沒有展開有效監(jiān)督。黨的十九大報(bào)告指出：“在市縣黨委建立巡察制度，加大整治群眾身邊腐敗問題力度?！盵16]67在黨中央的戰(zhàn)略部署下各省、自治區(qū)、直轄市積極響應(yīng)號召，推進(jìn)全面從嚴(yán)治黨向基層延伸。巡察涉及的監(jiān)督內(nèi)容也迅速向基層逐層遞進(jìn)壓實(shí)壓細(xì)，從黨內(nèi)存在的主要問題向基層群眾的實(shí)際需求靠近。通過對各省、自治區(qū)、直轄市紀(jì)律監(jiān)察網(wǎng)站巡視巡察模塊的資料查閱發(fā)現(xiàn)，自黨的十九大、二十大以后，市縣黨委巡察的內(nèi)容更多聚焦在挖腐肉、治小病、防大病方面，巡察內(nèi)容不僅針對市直單位存在的各項(xiàng)違紀(jì)違規(guī)行為，同時(shí)還將巡察范圍延伸至高?；鶎狱h組織建設(shè)存在的問題和不足，更是深入到鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村（社區(qū)）落實(shí)中央的惠民政策、脫貧致富政策、服務(wù)群眾生產(chǎn)生活過程中存在的各項(xiàng)亟待整改的突出問題等，在一屆任期內(nèi)就將黨內(nèi)監(jiān)督延伸至基層黨組織的方方面面，使群眾深刻體悟到黨中央反腐倡廉、全面從嚴(yán)治黨的堅(jiān)強(qiáng)決心，深刻感受到黨的關(guān)心就在身邊，從巡察內(nèi)容和群眾反饋上都體現(xiàn)出其快速且有效的特點(diǎn)。最后，巡察機(jī)制快速與巡視機(jī)制互為補(bǔ)充。作為黨內(nèi)監(jiān)督的一項(xiàng)制度創(chuàng)新，巡察自探索階段起就一直借鑒巡視的豐富經(jīng)驗(yàn)充實(shí)發(fā)展自身的基層監(jiān)督效能。因此，巡察作為巡視工作向基層的延伸與巡視有著不可分割的密切關(guān)系，為更好體現(xiàn)出巡視巡察機(jī)制互為補(bǔ)充的快速化特征，特整理出表2。

表2 部分省、自治區(qū)、直轄市出臺的巡視巡察上下聯(lián)動(dòng)實(shí)施方案

通過表2可以看出，自黨的十九大以來，在2018年至2021 年短短四年時(shí)間，全國已超78%的省、自治區(qū)、直轄市以制度的形式確立巡視巡察上下聯(lián)動(dòng)的監(jiān)督機(jī)制，通過對其余省、自治區(qū)、直轄市紀(jì)檢網(wǎng)站的查閱了解到，這些地方雖未以明確的文件對巡視巡察上下聯(lián)動(dòng)做出規(guī)定，但巡視巡察互為補(bǔ)充的模式已充分體現(xiàn)在其巡視巡察工作規(guī)范和條例中，實(shí)現(xiàn)了一屆任期的全覆蓋。

黨的十八大以前，市縣黨委巡察制度在早期探索中穩(wěn)步依托巡視經(jīng)驗(yàn)，已初步發(fā)揮出黨內(nèi)基層監(jiān)督的效能，黨的十八大以來黨中央的高度重視和制度支持更是為市縣黨委巡察制度提供了頂層設(shè)計(jì)的宏偉藍(lán)圖，而巡察機(jī)構(gòu)作為巡察制度得以實(shí)踐的載體，以其覆蓋廣度和深度、涉及程度、聯(lián)動(dòng)力度的快速性為制度層面的不斷發(fā)展和完善提供了經(jīng)驗(yàn)支持，同時(shí)市縣黨委巡察制度的創(chuàng)新發(fā)展也為全面提高黨的建設(shè)質(zhì)量提供了理論保障和實(shí)踐遵循。

（二）致力優(yōu)——巡察隊(duì)伍構(gòu)成專業(yè)化

古人云“術(shù)業(yè)有專攻”，專業(yè)的巡察隊(duì)伍對市縣黨委巡察制度構(gòu)建的合理性、推進(jìn)的時(shí)效性、發(fā)揮的監(jiān)督性都起著至關(guān)重要的作用。全方位的專業(yè)化并非一日之功，巡察隊(duì)伍早期探索時(shí)僅有退休或離職但想繼續(xù)為黨做事并且能做事的優(yōu)秀黨員干部構(gòu)成，在隊(duì)伍組成上人員數(shù)量少，配比失調(diào)，專業(yè)性不夠，因此在探索初期無法對黨的基層建設(shè)起到有力的監(jiān)督。黨的十八大以后，黨中央從制度構(gòu)建和實(shí)踐探索兩個(gè)層面都高度重視市縣黨委巡察制度的建設(shè)，在如何構(gòu)建專業(yè)化的巡察隊(duì)伍上下足功夫。主要從人員選拔、教育、管理、任用四個(gè)方面入手，全方位構(gòu)建專業(yè)化的巡察隊(duì)伍，鍛造巡察“標(biāo)兵”。

首先在人員選拔方面，在選拔標(biāo)準(zhǔn)上，黨員高尚的政治品格是進(jìn)入巡察隊(duì)伍的重要門檻。任人唯賢，唯才是舉，只有選出政治品德過硬的黨員干部才能打造一支專業(yè)性強(qiáng)、紀(jì)律嚴(yán)明、作風(fēng)清正、百姓信賴的優(yōu)質(zhì)巡察隊(duì)伍。在統(tǒng)籌把控巡察隊(duì)伍政治品格的同時(shí)，又堅(jiān)持具體問題具體分析的辯證思維，深入細(xì)致考慮巡察人員的年齡、家庭情況、專業(yè)方向、工作經(jīng)歷、業(yè)務(wù)能力、群眾基礎(chǔ)等多種因素，把一批政治理想堅(jiān)定、家庭干凈和睦、專業(yè)理論對口、工作經(jīng)驗(yàn)豐富、業(yè)務(wù)能力突出、群眾基礎(chǔ)較好的干部選拔出來。在選拔方式上，各地根據(jù)相關(guān)政策要求和地區(qū)實(shí)際情況，普遍采取個(gè)人自主報(bào)名和組織推薦相結(jié)合的方式，對報(bào)名人員的綜合素質(zhì)及能力進(jìn)行評定，篩選出符合要求的名單，征得紀(jì)委監(jiān)委、組織部等上級職能部門的審批同意公布最終入圍名單。在選拔規(guī)范上，明確選拔標(biāo)準(zhǔn)和各項(xiàng)選拔細(xì)則，特別是政治標(biāo)準(zhǔn)，對政治思想不達(dá)標(biāo)或受過政紀(jì)處分且影響期未滿的人員以及未通過職稱考核的在職人員不予審批通過，嚴(yán)防嚴(yán)控巡察隊(duì)伍中“帶病入職”的情況。

其次在巡察隊(duì)伍的教育問題上，要求巡察人員將學(xué)習(xí)作為自己的必修課，提高思想覺悟，切實(shí)做到重視學(xué)習(xí)、堅(jiān)持學(xué)習(xí)。在終身學(xué)習(xí)的要求下，各地巡察辦根據(jù)實(shí)際出臺相應(yīng)的政策要求，通過制作巡察工作章程及規(guī)范讀本、應(yīng)知應(yīng)會手冊；定期開展培訓(xùn)教育，召開工作總結(jié)會議，撰寫巡察報(bào)告等學(xué)習(xí)方式，要求巡察隊(duì)伍做到活學(xué)活用，在學(xué)習(xí)中夯實(shí)理論功底，在實(shí)踐中打好理論基礎(chǔ)。同時(shí)，注重巡視經(jīng)驗(yàn)對巡察工作的有力幫助，定期安排相應(yīng)的巡察人員參加上級巡視巡察工作，在實(shí)際工作中增長學(xué)識和才干，將所學(xué)經(jīng)驗(yàn)逐層傳遞，做到人才教育全覆蓋，切實(shí)提高巡察隊(duì)伍專業(yè)素質(zhì)。在巡察隊(duì)伍的管理問題上，堅(jiān)持嚴(yán)管與厚愛相結(jié)合，激勵(lì)與約束并重的原則，鍛造一支政治硬、理論強(qiáng)、作風(fēng)正的巡察“鐵軍”。各地巡察部門通過為巡察人員建立個(gè)人檔案，加強(qiáng)對巡察人員的家庭情況的摸排和工作能力的了解。在職位任命上，根據(jù)不同人員的家庭情況和個(gè)人能力，進(jìn)行合理安排，有效規(guī)避熟人監(jiān)督；在職位管理上，采取信息化管理模式，對自身能力不足等主觀原因以及身體、家庭等客觀原因?qū)е碌膷徫蝗藛T配比不到位的情況進(jìn)行及時(shí)調(diào)動(dòng)補(bǔ)充，有效避免崗在人不在的監(jiān)督漏洞；在職位關(guān)懷上，巡察辦針對巡察人員的思想動(dòng)態(tài)、工作環(huán)境、同事關(guān)系等方面做到及時(shí)詢問、有效疏導(dǎo)、合理解決，使巡察隊(duì)伍在良好的工作氛圍中，勁往一處使，力往一處發(fā)，團(tuán)結(jié)一心完成巡察任務(wù)，有效發(fā)揮巡察的監(jiān)督作用。

再次在巡察隊(duì)伍的任用問題上，各地通過制定相應(yīng)的任用準(zhǔn)則、獎(jiǎng)懲機(jī)制、考核模式等手段，從政治素質(zhì)、業(yè)務(wù)能力、工作作風(fēng)、身體條件等方面作出具體規(guī)定，對不適合巡察工作崗位的人員進(jìn)行及時(shí)調(diào)整；對起到先鋒模范帶頭作用的巡察人員給予宣傳表彰；對思想懈怠、無所作為的巡察人員給予批評教育，責(zé)令整改；對動(dòng)機(jī)不純，泄露巡察機(jī)密、違法亂紀(jì)的巡察人員，依紀(jì)依法進(jìn)行嚴(yán)肅追責(zé)。

在黨中央的高度重視和制度支持下各地巡察隊(duì)伍在人員選拔、教育、管理、任用四個(gè)方面都已建立起相應(yīng)的準(zhǔn)則和規(guī)范，通過凈化巡察隊(duì)伍政治環(huán)境、提高巡察隊(duì)伍業(yè)務(wù)能力、建立完善的管理任用機(jī)制，提高巡察隊(duì)伍的專業(yè)化素養(yǎng)，為市縣黨委巡察制度的完善提供了寶貴的人才基礎(chǔ)和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。

（三）把握細(xì)——巡察制度制定規(guī)范化

市縣黨委巡察制度發(fā)揮的作用不僅是在法律層面成為打通全面從嚴(yán)治黨最后一公里的綱領(lǐng)性文件，更是在基層監(jiān)督的實(shí)踐中對巡察工作的順利開展起到重要指導(dǎo)作用，同時(shí)對巡察人員具有一定的約束和激勵(lì)作用。因此，制度制定的規(guī)范化深刻影響到巡察基層監(jiān)督效能的發(fā)揮。市縣黨委巡察制度并不是空中樓閣，而是基于各地早先的實(shí)踐探索，在合理借鑒巡視經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，充分結(jié)合巡察自身的監(jiān)督特點(diǎn)和各地實(shí)際制定出的應(yīng)用性文件。習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)：“黨內(nèi)監(jiān)督要縱向到底，壓力必須傳導(dǎo)下去，市縣要建立巡察制度，有效解決基層‘打虎拍蠅’，夯實(shí)基礎(chǔ)?！盵10]黨中央將建立市縣黨委巡察制度作為全面從嚴(yán)治黨向基層延伸的重大創(chuàng)新舉措，在黨內(nèi)監(jiān)督條例和修改的巡視工作條例中均對市縣黨委巡察制度作出了重要部署，同時(shí)還印發(fā)《關(guān)于市縣黨委建立巡察制度的意見》（以下簡稱《意見》）作為配套制度，為全國市縣黨委建立巡察制度，深化基層監(jiān)督作用，夯實(shí)黨的執(zhí)政基礎(chǔ)提供了重要的參考和指導(dǎo)。各地在深刻把握《意見》內(nèi)涵和任務(wù)的基礎(chǔ)上，結(jié)合具體實(shí)際，制定、完善并規(guī)范市縣巡察工作的實(shí)施辦法，在制度引領(lǐng)下細(xì)化市縣黨委巡察流程，健全相關(guān)機(jī)構(gòu)和部門的配套機(jī)制，逐步構(gòu)建巡視巡察上下聯(lián)動(dòng)的監(jiān)督體系。為切實(shí)加強(qiáng)巡察工作規(guī)范化建設(shè)，全國市縣黨委將巡察工作制度化、規(guī)范化作為推進(jìn)巡察工作高質(zhì)量發(fā)展的重要抓手，不斷健全巡察制度規(guī)范，主要圍繞監(jiān)督實(shí)施條例、細(xì)化領(lǐng)導(dǎo)工作機(jī)制、落實(shí)巡察結(jié)果整改、強(qiáng)化巡察機(jī)關(guān)建設(shè)四個(gè)方面進(jìn)行。首先，在規(guī)范監(jiān)督實(shí)施條例方面。全國市縣黨委在深刻學(xué)習(xí)黨中央決策文件精神，從高度的政治站位出發(fā)深入理解巡視巡察相關(guān)工作部署意義，深層體悟監(jiān)督對鞏固黨的執(zhí)政根基重要作用的基礎(chǔ)上，結(jié)合當(dāng)?shù)鼐唧w實(shí)際，在各級黨委領(lǐng)導(dǎo)的集體決策下研究編制詳細(xì)的巡察工作意見以及巡察工作規(guī)定等相關(guān)制度，以此達(dá)到細(xì)化巡察工作流程、規(guī)范巡察工作內(nèi)容、強(qiáng)化巡察監(jiān)督機(jī)制的作用。其次，在細(xì)化領(lǐng)導(dǎo)工作機(jī)制方面，各地市縣黨委高度重視巡察領(lǐng)頭羊的作用，制定分管領(lǐng)導(dǎo)巡視巡察工作責(zé)任制等規(guī)范性文件，在明確領(lǐng)導(dǎo)職責(zé)的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步厘清巡察領(lǐng)導(dǎo)小組、巡察辦和巡察組之間的職責(zé)分工以及內(nèi)在關(guān)系，同時(shí)高度重視巡察與紀(jì)檢、組織、政法、審計(jì)、信訪等機(jī)關(guān)部門之間的協(xié)調(diào)合作，明確各職能部門的職責(zé)、移交問題線索的流程以及巡察成果、聯(lián)席會議、督辦以及巡察機(jī)構(gòu)與人大和政協(xié)機(jī)關(guān)等方面的聯(lián)系，出臺符合當(dāng)?shù)貙?shí)際的巡察移交工作方案，切實(shí)做到多個(gè)職能部門協(xié)同發(fā)力，更好發(fā)揮巡察基層監(jiān)督的功能。再次，在落實(shí)巡察結(jié)果整改方面，各地市縣黨委高度重視對巡察結(jié)果的有效總結(jié)和成果應(yīng)用，加強(qiáng)巡察工作信息化建設(shè)，通過統(tǒng)籌推進(jìn)巡視巡察網(wǎng)絡(luò)平臺建設(shè)，健全巡視巡察基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫，從而為監(jiān)督體系提供科學(xué)化的數(shù)據(jù)指引和分析。同時(shí)，從整改責(zé)任入手建立巡察整改責(zé)任清單，成立專項(xiàng)督導(dǎo)組倒逼整改落實(shí)，堅(jiān)持巡察發(fā)現(xiàn)問題與狠抓落實(shí)同步推進(jìn)的工作原則，嚴(yán)防只發(fā)現(xiàn)不解決的監(jiān)督漏洞，黨委領(lǐng)導(dǎo)以及各類監(jiān)督職能部門針對當(dāng)?shù)匮膊爝^程中存在的常見問題，制定相應(yīng)的整改工作手冊、整改工作規(guī)范等文件，通過全面詳細(xì)規(guī)定整改過程的標(biāo)準(zhǔn)、要求和流程，為巡察整改工作壓實(shí)壓細(xì)、有效規(guī)避同類問題反復(fù)發(fā)生、提高巡察效率提供制度保障。最后，在強(qiáng)化巡察機(jī)關(guān)建設(shè)方面，各地市縣黨委高度重視學(xué)習(xí)作用，通過加強(qiáng)黨史黨章學(xué)習(xí)教育，督促巡察干部堅(jiān)守初心使命，明確巡察目的；通過加強(qiáng)巡察工作規(guī)范職責(zé)教育，強(qiáng)化巡察干部責(zé)任意識，提高巡察效率；通過加強(qiáng)巡察培訓(xùn)教育，提升巡察干部業(yè)務(wù)能力，鞏固巡察成果，致力于建設(shè)學(xué)習(xí)型、研究型巡察機(jī)關(guān)，以學(xué)促干、以干踐行，鍛造一支理論硬、能力強(qiáng)的“巡察尖兵”。

在黨中央的政治號召下，各地市縣黨委積極響應(yīng)中央文件精神，深入學(xué)習(xí)建立市縣黨委巡察制度的深刻內(nèi)涵和重要意義，遵循中央決策部署，結(jié)合各地實(shí)際情況，從多維度出發(fā)為巡察工作巡得穩(wěn)、察得清、管得嚴(yán)、做得實(shí)提供了堅(jiān)實(shí)制度保障。

（四）形式活——巡視巡察聯(lián)動(dòng)多樣化

2017年中共中央辦公廳印發(fā)《關(guān)于市縣黨委建立巡察制度的意見》，對堅(jiān)持巡視巡察一體策劃、一體部署、一體推進(jìn)，建立健全巡視巡察上下聯(lián)動(dòng)機(jī)制作出明確要求。同年黨的十九大報(bào)告再次強(qiáng)調(diào)巡視巡察監(jiān)督網(wǎng)應(yīng)當(dāng)發(fā)揮的重要政治作用。2020年中共中央辦公廳印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)巡視巡察上下聯(lián)動(dòng)的意見》，對巡視巡察上下聯(lián)動(dòng)的內(nèi)涵、意義、工作方法作出了深刻闡釋和具體規(guī)定。2022 年黨的二十大報(bào)告從堅(jiān)定不移全面從嚴(yán)治黨，完善黨的自我革命制度規(guī)范體系的戰(zhàn)略高度對巡視工作進(jìn)行了新的部署，中央辦公廳印發(fā)《中央巡視工作規(guī)劃（2023—2027 年）》，對今后五年的巡視工作作出了具體部署，這不僅對巡視巡察制度的規(guī)范化、法治化、正規(guī)化建設(shè)起到了政治引領(lǐng)作用，同時(shí)也將加強(qiáng)巡視巡察工作實(shí)踐中以巡促改、以巡促建、以巡促治的成果運(yùn)用。由此可見，黨中央對巡視巡察上下聯(lián)動(dòng)的高度重視，旨在加強(qiáng)中央對巡視巡察工作的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，以層層壓實(shí)責(zé)任、以上促下、聯(lián)動(dòng)貫通，做到橫向全覆蓋、縱向全鏈接、全國一盤棋，以全方位、高質(zhì)量推進(jìn)巡視巡察工作向基層縱深推進(jìn)，實(shí)現(xiàn)一屆任期內(nèi)全覆蓋，為全面從嚴(yán)治黨向基層延伸提供重要制度參考。全國各地市縣黨委在中央這一制度安排下，加強(qiáng)上下聯(lián)動(dòng)實(shí)踐探索，構(gòu)建巡視巡察工作戰(zhàn)略格局，在聯(lián)動(dòng)形式上靈活機(jī)動(dòng)，探索出多樣化聯(lián)動(dòng)模式。具有代表性的有一體聯(lián)動(dòng)模式、建聯(lián)建巡模式、三級聯(lián)動(dòng)模式、“三個(gè)”聯(lián)動(dòng)模式、“四化”聯(lián)動(dòng)模式、“六個(gè)聯(lián)動(dòng)”模式、“5+2”聯(lián)動(dòng)模式、“八個(gè)”聯(lián)動(dòng)模式。這八種聯(lián)動(dòng)模式主要從聯(lián)動(dòng)形式和方法兩個(gè)層面進(jìn)行了制度性規(guī)定。在聯(lián)動(dòng)形式上，都注重運(yùn)用巡視經(jīng)驗(yàn)，將常規(guī)巡視與專項(xiàng)巡察相結(jié)合，以巡視帶巡察，形成省、市、縣三級聯(lián)動(dòng)的巡視巡察工作格局。在聯(lián)動(dòng)方法上，根據(jù)不同的監(jiān)督任務(wù)和要求，采用不同的聯(lián)動(dòng)方法，有縱向的“垂直式”聯(lián)動(dòng)、橫向的“扁平式”聯(lián)動(dòng)，還有縱橫“復(fù)合式”聯(lián)動(dòng)，同時(shí)在巡察方式上各地探索出“提級巡察”“交叉巡察”“點(diǎn)穴式巡察”“協(xié)同式巡察”等巡察方法，配合巡視經(jīng)驗(yàn)，多維度做到上下貫通，推動(dòng)全面從嚴(yán)治黨防線前移，增強(qiáng)巡察監(jiān)督效果，鞏固基層黨組織陣地建設(shè)。

各地市縣黨委結(jié)合當(dāng)?shù)毓ぷ鲗?shí)際，積極探索巡視巡察上下聯(lián)動(dòng)新模式，盡管模式形式多樣、叫法不一，在具體的監(jiān)督過程中也存在監(jiān)督方式上的差異，但無論哪種模式其根本目的都是通過靈活利用巡視帶巡察的聯(lián)動(dòng)方式，達(dá)到各職能部門之間相互配合、協(xié)同發(fā)力、同題共答的效果，解決基層黨組織監(jiān)督過程中存在的多種問題，從而有效提升巡視巡察制度化和規(guī)范化水平，自上而下營造風(fēng)清氣正的黨內(nèi)政治生態(tài)。

三、結(jié)語

市縣黨委巡察是推動(dòng)全面從嚴(yán)治黨向縱深發(fā)展向基層延伸的重要制度安排，其根本的政治任務(wù)是堅(jiān)決做到“兩個(gè)維護(hù)”，確保黨的路線方針政策和黨中央決策部署能在基層得到充分貫徹落實(shí)。黨的二十大報(bào)告強(qiáng)調(diào)發(fā)揮政治巡視巡察利劍作用，以高質(zhì)量的巡視巡察工作打通全面從嚴(yán)治黨“最后一公里”。在新的征程上，如何從黨的建設(shè)質(zhì)量層面提高巡視巡察工作的規(guī)范化、專業(yè)化、科學(xué)化水平，加強(qiáng)巡視巡察工作整改和成果運(yùn)用，推動(dòng)新時(shí)代社會改革和發(fā)展在風(fēng)清氣正的黨內(nèi)生態(tài)中呈良性態(tài)勢穩(wěn)步向前，仍然是擺在黨的面前的一個(gè)巨大時(shí)代議題和理論課題。通過對市縣黨委巡察制度實(shí)踐歷程的梳理和經(jīng)驗(yàn)總結(jié)，深刻把握黨的自我革命戰(zhàn)略思想，從巡察政治站位的高度、監(jiān)督任務(wù)的強(qiáng)度、隊(duì)伍建設(shè)的法度、工作質(zhì)量的精度、黨群關(guān)系的溫度五個(gè)維度進(jìn)行論述分析，以期為當(dāng)前市縣黨委巡察制度在各地的高質(zhì)量實(shí)施提供有益的理論參考和經(jīng)驗(yàn)借鑒。