李愛民

城鄉(xiāng)融合發(fā)展是全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興、實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的必由之路，也是實(shí)現(xiàn)中國式現(xiàn)代化的重要支撐。黨的二十大報(bào)告提出，“堅(jiān)持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展，堅(jiān)持城鄉(xiāng)融合發(fā)展，暢通城鄉(xiāng)要素流動(dòng)?！苯陙沓青l(xiāng)融合取得顯著成效，但也存在突出問題，需要進(jìn)一步改革創(chuàng)新，建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制和政策體系。

一、城鄉(xiāng)融合發(fā)展取得積極進(jìn)展

近年來，黨中央國務(wù)院高度重視城鄉(xiāng)融合發(fā)展，采取措施同步推進(jìn)鄉(xiāng)村振興和新型城鎮(zhèn)化，城鄉(xiāng)融合發(fā)展取得積極成效。

（一）城鄉(xiāng)收入差距持續(xù)縮小

據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局顯示，10年間，我國農(nóng)村居民收入增長持續(xù)快于城市居民，城鄉(xiāng)居民收入差距持續(xù)縮小，城鄉(xiāng)人均可支配收入比從2.81降至2.45（見表1）。與居民收入增長同步，城鄉(xiāng)居民消費(fèi)能力也不斷增強(qiáng)，2022年，城鎮(zhèn)居民人均消費(fèi)支出30391元，同比增長0.3%；農(nóng)村居民人均消費(fèi)支出16632元，同比增長4.5%，農(nóng)村居民人均消費(fèi)支出增速同樣遠(yuǎn)快于城鎮(zhèn)。

（二）城鄉(xiāng)要素交換明顯加快

人口在城鄉(xiāng)間流動(dòng)加速。加快農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化是新型城鎮(zhèn)化的首要任務(wù)， 2022年我國城鎮(zhèn)人口比重增速明顯，城鎮(zhèn)化率進(jìn)一步提升。2022年末，我國城鎮(zhèn)人口達(dá)9.21億人，占全國人口比重為65.22%，比2021年提升0.5個(gè)百分點(diǎn)（見圖1）。與此同時(shí)，鄉(xiāng)村人才隊(duì)伍建設(shè)也得到更多重視，2023年1月，中共中央、國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于做好2023年全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興重點(diǎn)工作的意見》，提出大力發(fā)展面向鄉(xiāng)村振興的職業(yè)教育，推動(dòng)城市技術(shù)人員返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)，促進(jìn)城鄉(xiāng)之間人才要素的雙向流動(dòng)。數(shù)據(jù)顯示，截至2022年底，全國返鄉(xiāng)入鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)人員數(shù)量累計(jì)達(dá)1220萬人。

土地改革取得積極成效。2022年中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳聯(lián)合發(fā)布《鄉(xiāng)村振興責(zé)任制實(shí)施辦法》，再次提出“保障進(jìn)城落戶農(nóng)民合法土地權(quán)益，鼓勵(lì)依法自愿有償轉(zhuǎn)讓”。此前，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部開展農(nóng)村承包地確權(quán)登記頒證工作，將15億畝承包地確權(quán)給2億農(nóng)戶，并頒發(fā)土地承包經(jīng)營權(quán)證書，截止到2020年11月，頒證率已超過96%，進(jìn)一步激活了土地要素有序流轉(zhuǎn)。到2021年底，全國家庭承包耕地流轉(zhuǎn)面積超過5.5億畝，有力推動(dòng)了土地現(xiàn)代化、規(guī)?；?jīng)營，加速了現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展。2022年1月，國務(wù)院辦公廳印發(fā)《要素市場化配置綜合改革試點(diǎn)總體方案》，強(qiáng)調(diào)以市場化方式盤活存量用地，暢通勞動(dòng)力和人才社會性流動(dòng)，推動(dòng)技術(shù)和資本要素融合發(fā)展，統(tǒng)籌資源要素配置服務(wù)鄉(xiāng)村振興。

涉農(nóng)資金顯著增加。2022年中央財(cái)政預(yù)算安排銜接推進(jìn)鄉(xiāng)村振興補(bǔ)助資金1650億元，同口徑較上年增加84.76億元，并加大對重點(diǎn)幫扶縣的傾斜支持。與此同時(shí)，金融對農(nóng)支持力度也不斷加強(qiáng)，近10年來，涉農(nóng)貸款余額從2013年末的20.88萬億元增至2022年末的49.25萬億元，增長率為135.87%，同比增長13.98%，增速比上年末提高3.04個(gè)百分點(diǎn)（見圖2），大量用于支持鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展、鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和民生工程等。工商資本入鄉(xiāng)機(jī)制日益完善， 2022年，四川省向全社會推介返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)項(xiàng)目242個(gè)，引資額達(dá)400多億元，工商資本入鄉(xiāng)對鄉(xiāng)村振興作出積極貢獻(xiàn)。

（三）城鄉(xiāng)面貌改善不斷提速

近年來，農(nóng)村水電路網(wǎng)等基礎(chǔ)設(shè)施條件得到了全面提升，促進(jìn)了城鄉(xiāng)面貌改善和城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施一體化。以城鄉(xiāng)供水普及率為例，2012年我國鄉(xiāng)市政供水普及率僅為66.7%，至2021年已提升至84.2%；2012年我國建制鎮(zhèn)供水普及率為80.8%，至2021年提升至90.3%（見表2）。據(jù)水利部統(tǒng)計(jì)，2022年全國農(nóng)村自來水普及率達(dá)到87%，農(nóng)村規(guī)?；┧こ谈采w農(nóng)村人口比例達(dá)到56%。除此之外，我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)人均道路面積、農(nóng)村發(fā)電設(shè)備容量、農(nóng)村寬帶接入用戶數(shù)量均有了顯著增長，城鄉(xiāng)電力差距明顯縮小，具備條件的建制村基本實(shí)現(xiàn)村村通公路、通客車、通光纖、通郵、通快遞。

（四）城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化穩(wěn)步推進(jìn)

伴隨著各類基本公共服務(wù)政策和文件的連續(xù)出臺，城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化持續(xù)推進(jìn)，農(nóng)村公共服務(wù)水平不斷提升，2022年教育、衛(wèi)生、社保等各個(gè)領(lǐng)域取得顯著成效。教育方面，九年義務(wù)教育鞏固率提升至95.5%，義務(wù)教育階段進(jìn)城務(wù)工人員隨遷子女在公辦學(xué)校就讀和享受政府購買學(xué)位的比例達(dá)95.2%。衛(wèi)生方面，通過城鄉(xiāng)對口支援，縣鄉(xiāng)級醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)能力持續(xù)增強(qiáng)，全國已有87.7%的縣醫(yī)院達(dá)到了二級醫(yī)院能力，45.6%的縣醫(yī)院達(dá)到了三級醫(yī)院能力。社會保障方面，全國養(yǎng)老保險(xiǎn)參保人數(shù)達(dá)10.5億人，全國社會保障卡持卡人數(shù)13.68億人，并為2687萬困難群體代繳城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)，基本醫(yī)療保險(xiǎn)參保人數(shù)13.46億人，基本養(yǎng)老服務(wù)保障機(jī)制不斷完善，城鄉(xiāng)居民的社會保障服務(wù)便利化程度和可及化水平不斷提高。

二、城鄉(xiāng)融合發(fā)展存在的突出問題

城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡、鄉(xiāng)村發(fā)展不充分是不平衡不充分發(fā)展的集中體現(xiàn)，盡管近年來城鄉(xiāng)差距日益縮小，但離城鄉(xiāng)融合發(fā)展的要求還相距甚遠(yuǎn)。

（一）城鄉(xiāng)融合發(fā)展區(qū)域差異明顯

受我國區(qū)域發(fā)展差異的影響，我國東、中、西、東北地區(qū)城鄉(xiāng)融合發(fā)展存在明顯差異。從城鄉(xiāng)居民可支配收入可以看出，2021年，東、中、西、東北地區(qū)城鄉(xiāng)居民人均可支配收入比分別為2.39、2.28、2.60、2.09，東北地區(qū)城鄉(xiāng)收入差距最小。但從城鄉(xiāng)居民人均可支配收入的絕對數(shù)來看，東部地區(qū)無論是城鎮(zhèn)還是農(nóng)村居民的人均可支配收入都遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于其他地區(qū)，從實(shí)際調(diào)研來看，東部部分省份城鄉(xiāng)融合發(fā)展走在全國前列，例如，浙江省2022年的城鄉(xiāng)收入比已經(jīng)下降為1.90，實(shí)現(xiàn)了較高水平的城鄉(xiāng)均衡。除此之外，城鄉(xiāng)融合的差異還取決于所處的具體區(qū)位，城市群都市圈范圍內(nèi)、中心城市周邊地區(qū)城市對鄉(xiāng)村的輻射帶動(dòng)作用較大，要素流動(dòng)較為充分，城鄉(xiāng)融合具備較好基礎(chǔ)，其他地區(qū)特別是偏遠(yuǎn)農(nóng)村地區(qū)缺乏城市輻射帶動(dòng)，基礎(chǔ)較為薄弱，發(fā)展相對緩慢。

（二）城鄉(xiāng)差距較大影響雙向互促

我國城鄉(xiāng)差距依然較大。2022年，城鄉(xiāng)居民收入比高達(dá)2.45，超過國際警戒線，特別是農(nóng)村居民財(cái)產(chǎn)性收入較低，人均可支配財(cái)產(chǎn)凈收入僅為509元，占農(nóng)村居民人均可支配收入的2.5%。同時(shí)，城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)差異明顯，截止到2021年年底，農(nóng)村每千人醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)床位數(shù)較之城市少1.46張，義務(wù)教育階段農(nóng)村學(xué)生人均教育經(jīng)費(fèi)只有城市的77%。盡管浙江城鄉(xiāng)均衡性較好，但浙江省2022年群眾“四感”監(jiān)測數(shù)據(jù)顯示，21.17%的居民仍然認(rèn)為城鄉(xiāng)“差距比較大”，3.16%的居民認(rèn)為城鄉(xiāng)“差距非常大”，主要原因在于城市和農(nóng)村在“經(jīng)濟(jì)收入”（73.05%）、“教育資源”（52.91%）、“醫(yī)療資源”（44.62%）等領(lǐng)域存在較大差距（見表3）?；A(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)水平的落差難以有效吸引城市人才、資本、技術(shù)等先進(jìn)要素流入農(nóng)村地區(qū)，導(dǎo)致許多農(nóng)村地區(qū)勞動(dòng)力呈現(xiàn)老化、弱化趨勢，拋荒棄耕現(xiàn)象嚴(yán)重，嚴(yán)重影響農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、農(nóng)村面貌改善、農(nóng)民收入提高。

（三）城鄉(xiāng)融合發(fā)展缺乏有效抓手

城鄉(xiāng)融合著眼于城與鄉(xiāng)的互利共生，但缺乏具體的實(shí)施手段和實(shí)現(xiàn)路徑。一是城市和農(nóng)村在發(fā)展基礎(chǔ)、發(fā)展模式、發(fā)展特點(diǎn)等方面千差萬別，目前未將城鄉(xiāng)融合發(fā)展具體化，城鄉(xiāng)融合發(fā)展缺乏實(shí)施主體。二是城和鄉(xiāng)范圍廣闊，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)空間、基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)、生態(tài)環(huán)境多方面融合，不可能一蹴而就，必須樹立“點(diǎn)狀突破、面上鋪開”的理念，久久為功，目前還缺乏這樣的路徑設(shè)計(jì)。三是推動(dòng)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)融合的關(guān)鍵是鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展，但目前還沒有形成以集體經(jīng)濟(jì)提升為手段推動(dòng)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展，增強(qiáng)農(nóng)村發(fā)展內(nèi)生動(dòng)力的整體設(shè)計(jì)。

（四）城鄉(xiāng)改革還差“最后一公里”

受城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)體制的影響，人、財(cái)、物等要素在城鄉(xiāng)自由流動(dòng)受到諸多限制，城鄉(xiāng)改革還需持續(xù)推進(jìn)。人口流動(dòng)方面依然存在農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口無法完全融入城市的問題，鄉(xiāng)村吸引人才、留住人才、使用人才的通道也還沒有完全打開。農(nóng)村土地制度改革尚須突破，農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革這“三塊地”改革及農(nóng)村承包地這“一塊地”“三權(quán)分置”改革還需要具體的實(shí)施細(xì)則。城鄉(xiāng)金融存在嚴(yán)重藩籬，鄉(xiāng)村各類資產(chǎn)抵押擔(dān)保存在障礙，工商資本下鄉(xiāng)在政策上受到謹(jǐn)慎支持，鄉(xiāng)村金融資金供給不足等。

三、城鄉(xiāng)融合發(fā)展需要?jiǎng)?chuàng)新舉措

推進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展必須遵循城鄉(xiāng)發(fā)展客觀規(guī)律，因地制宜，在符合條件地區(qū)特別是東部等發(fā)達(dá)地區(qū)率先探索，形成可復(fù)制可推廣經(jīng)驗(yàn)。

（一）系統(tǒng)推進(jìn)，以縣域?yàn)橹黧w推進(jìn)城鄉(xiāng)融合

縣域是連接城市、服務(wù)鄉(xiāng)村的天然載體，要以縣域?yàn)榛締卧七M(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展。在縣域的空間框架內(nèi)統(tǒng)籌謀劃城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村發(fā)展，確保一張藍(lán)圖管全域、設(shè)施服務(wù)一體延伸、城鄉(xiāng)建設(shè)協(xié)調(diào)推進(jìn)，推動(dòng)縣鄉(xiāng)村功能銜接。扎實(shí)推動(dòng)縣城補(bǔ)短板、強(qiáng)弱項(xiàng)，推進(jìn)以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化，增強(qiáng)集聚農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口能力，提升縣城對鄉(xiāng)村的輻射帶動(dòng)水平。大力推進(jìn)鄉(xiāng)村振興，挖掘農(nóng)村發(fā)展?jié)摿Γl(fā)展壯大鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)，提升農(nóng)民收入水平，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)良性循環(huán)。

（二）精準(zhǔn)施策，劃定城鄉(xiāng)融合發(fā)展實(shí)施單元

城鄉(xiāng)融合是城鄉(xiāng)關(guān)系的高級階段，必須樹立久久為功的觀念，步步為營、穩(wěn)扎穩(wěn)打?？山梃b浙江省共同富裕建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)，以社區(qū)、村莊等為基礎(chǔ)，劃定城鄉(xiāng)融合基本單元，作為推動(dòng)城鄉(xiāng)融合的空間載體，推動(dòng)城鄉(xiāng)空間規(guī)劃管控一體、基礎(chǔ)設(shè)施同規(guī)同網(wǎng)、生態(tài)環(huán)境共融共生，率先實(shí)現(xiàn)單元內(nèi)部城鄉(xiāng)融合。復(fù)制推廣以最小單元模式推動(dòng)相關(guān)領(lǐng)域改革創(chuàng)新，將城鄉(xiāng)融合基本單元不斷擴(kuò)展延伸，逐步從“點(diǎn)上創(chuàng)建”向“全域推進(jìn)”轉(zhuǎn)變，構(gòu)建從“盆景”到“風(fēng)景”的轉(zhuǎn)換路徑，形成城鄉(xiāng)全域“各美其美、美美與共”。

（三）改革創(chuàng)新，加快推進(jìn)城鄉(xiāng)要素雙向流動(dòng)

城鄉(xiāng)要素合理配置是城鄉(xiāng)融合的關(guān)鍵，必須不斷完善城鄉(xiāng)要素雙向流動(dòng)體制機(jī)制，為城鄉(xiāng)融合發(fā)展注入動(dòng)力。持續(xù)推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化集成改革，落實(shí)人地錢掛鉤、以人定地、錢隨人走制度，破除農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶城鎮(zhèn)的制度性障礙，不斷提升農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化質(zhì)量。積極營造支農(nóng)助農(nóng)的良好氛圍，疏通人才、科技、資金等入鄉(xiāng)通道，激發(fā)鄉(xiāng)村發(fā)展活力，打造農(nóng)村創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新示范樣板。在增強(qiáng)鄉(xiāng)村金融支持方面，可推廣浙江省“農(nóng)戶家庭資產(chǎn)負(fù)債表”“整村授信”等融資模式，發(fā)展普惠金融，實(shí)現(xiàn)金融資源精準(zhǔn)配置支農(nóng)助農(nóng)。

（四）聚焦產(chǎn)業(yè)，推動(dòng)實(shí)施強(qiáng)村富民集成改革

產(chǎn)業(yè)興旺是鄉(xiāng)村振興的重點(diǎn)，也是推動(dòng)城鄉(xiāng)融合發(fā)展的切實(shí)有效手段，可借鑒浙江“千村示范、萬村整治”經(jīng)驗(yàn)，以產(chǎn)業(yè)發(fā)展為核心開展強(qiáng)村富民集成改革。圍繞發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、培育新業(yè)態(tài)積極推進(jìn)“農(nóng)業(yè)+”行動(dòng)，打造一二三產(chǎn)業(yè)融合的農(nóng)業(yè)全產(chǎn)業(yè)鏈，依托“互聯(lián)網(wǎng)+”和“雙創(chuàng)”推動(dòng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營模式轉(zhuǎn)變，打造農(nóng)業(yè)發(fā)展新模式。推動(dòng)實(shí)施農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)鞏固提升行動(dòng)，積極探索強(qiáng)村公司、村莊經(jīng)營、服務(wù)增收、“眾籌+”等集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式，聯(lián)動(dòng)農(nóng)村“三權(quán)”改革，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化方面取得新突破。

（五）品質(zhì)提升，推進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化

城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化是推進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展的核心，必須健全全民覆蓋、普惠共享、城鄉(xiāng)一體的基本公共服務(wù)體系，推動(dòng)公共服務(wù)向農(nóng)村延伸、社會事業(yè)向農(nóng)村覆蓋?？偨Y(jié)推廣浙江海鹽“標(biāo)準(zhǔn)化+基本公共服務(wù)”模式，通過建立“一張清單”“一系列標(biāo)準(zhǔn)”“一套評價(jià)體系”，以標(biāo)準(zhǔn)化體系引領(lǐng)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化，構(gòu)建覆蓋城鄉(xiāng)、可持續(xù)發(fā)展的現(xiàn)代化公共服務(wù)體系。還要適當(dāng)提升公共服務(wù)品質(zhì)，引導(dǎo)優(yōu)質(zhì)服務(wù)資源向基層延伸下沉，推動(dòng)服務(wù)項(xiàng)目朝著品質(zhì)化、多樣化、品牌化發(fā)展，建立優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)供需動(dòng)態(tài)平衡的調(diào)整機(jī)制。

（作者單位：國家發(fā)展改革委國地所）