馬續(xù)補,張瀟宇,秦春秀,時 瑩

(1.西安電子科技大學(xué) 經(jīng)濟與管理學(xué)院,陜西 西安 710071;2.西安外事學(xué)院 商學(xué)院,陜西 西安 710077;3.西安交通大學(xué) 圖書館,陜西 西安 710049)

0 引言

當(dāng)前,隨著現(xiàn)代信息技術(shù)的不斷優(yōu)化與革新,我國社會治理正逐步趨于信息化、數(shù)字化、智能化。在此發(fā)展態(tài)勢下,推進重點領(lǐng)域公共信息資源開放,加強公共信息資源利用價值的充分開發(fā),已成為促使整個國家或地方蓬勃發(fā)展的關(guān)鍵[1]。政策為有效強化信息資源管理配置、發(fā)揮信息資源經(jīng)濟價值、釋放信息資源社會效應(yīng)奠定了重要的保障基礎(chǔ),為國家經(jīng)濟社會發(fā)展提供了重要的科技決策指引[2]。通過對我國公共信息資源開放政策展開研究,挖掘其政策的發(fā)展趨勢及內(nèi)容轉(zhuǎn)移特征,可為我國中央及地方政府出臺或完善相關(guān)政策體系,提升政府管理創(chuàng)新能力等提供極具意義的實踐參考。

早在20世紀80年代末期,受各國聯(lián)系和交往日益密切的影響,跨國的政策或行政措施沿用、經(jīng)驗學(xué)習(xí)及創(chuàng)新在國際也變得逐漸流行,有關(guān)公共政策轉(zhuǎn)移的研究也應(yīng)運而生,并得到國內(nèi)外學(xué)術(shù)界的廣泛關(guān)注與探究[3]。早期David D.[4]、Newmark A. J.[5]指出政策轉(zhuǎn)移是一個跨時間、跨地點、跨部門或跨層級的行政知識及思想的發(fā)展過程。因此,公共政策轉(zhuǎn)移也被認為是國家或地區(qū)在面臨緊急問題或困境時,通過實施政策來進行問題處置的有效方式[6]。政策轉(zhuǎn)移研究則是對政策在不同時間與空間中的轉(zhuǎn)移過程及內(nèi)容變化特點的探究[7]。

在定性研究方面,學(xué)者多是對政策轉(zhuǎn)移本身的特征及性質(zhì)進行研究的:黃嘉敏等人[8-10]指出公共政策轉(zhuǎn)移具有復(fù)雜性、普遍性及單雙流向的特點,且由于不同地方經(jīng)濟發(fā)展水平差異性[11]、治理環(huán)境的復(fù)雜化以及政策知識的不確定性[12],其所反映的政策轉(zhuǎn)移特點也是不同的;也有學(xué)者表示政策轉(zhuǎn)移在一定程度上豐富了政策的創(chuàng)新途徑,政策的創(chuàng)新也影響著政策轉(zhuǎn)移的效果,兩者之間相互聯(lián)系[13]。在定量研究方面,學(xué)者們則更多是基于不同領(lǐng)域的政策實例對其政策的內(nèi)容關(guān)聯(lián)進行分析的:Pei L.[14]等人基于政策文本的主題一致性原則,采用文獻計量分析的方法對國民經(jīng)濟和社會信息化規(guī)劃政策中存在的政策主題的承繼、創(chuàng)新、躍遷及衰退等內(nèi)容變化情況進行了測算與分析;丁文姚[15]等人基于政策轉(zhuǎn)移理論對我國地方大數(shù)據(jù)政策的時空變化特征、主題轉(zhuǎn)移程度及政策內(nèi)容關(guān)聯(lián)性進行了討論;程瑨[16]等人基于扎根理論對我國自主創(chuàng)新示范區(qū)的科技人才政策展開了研究,分析其政策轉(zhuǎn)移現(xiàn)狀與主要轉(zhuǎn)移特征;熊燁[17]等人結(jié)合地級市河長制轉(zhuǎn)移實例,構(gòu)建了“行動者-情境-產(chǎn)出”的政策轉(zhuǎn)移模型,豐富了我國地方政策轉(zhuǎn)移中政策“再建構(gòu)”的理論。由此看來,目前學(xué)者關(guān)于公共政策轉(zhuǎn)移研究已相對豐富,但仍缺少對于公共信息資源開放政策轉(zhuǎn)移的深入研究。公共信息資源開放作為現(xiàn)階段我國重要的發(fā)展戰(zhàn)略之一,研究其政策轉(zhuǎn)移特征將具有較強的實踐價值及現(xiàn)實意義。

為探究我國不同區(qū)域公共信息資源開放政策的內(nèi)容轉(zhuǎn)移過程及特點,本文從政策內(nèi)容的角度入手,采用政策參照分析[18]、內(nèi)容分析[19]和文獻計量分析[20-21]等方法,對相關(guān)政策的主題繼承及主題創(chuàng)新兩方面特征進行深入探究,以揭示我國環(huán)渤海、珠三角、長三角等不同經(jīng)濟圈公共信息資源開放政策對國家政策內(nèi)容的轉(zhuǎn)移情況,以及不同區(qū)域相關(guān)政策內(nèi)容轉(zhuǎn)移的區(qū)別與聯(lián)系,進而為其他地方政府開展公共信息資源開放工作提出合理的優(yōu)化建議。

1 數(shù)據(jù)與方法

1.1 研究框架構(gòu)建

為了系統(tǒng)地探究我國三大經(jīng)濟圈公共信息資源開放政策的政策內(nèi)容轉(zhuǎn)移規(guī)律及主題變化特征,本文構(gòu)建了“數(shù)據(jù)準備—政策參照關(guān)系抽取—政策高頻關(guān)鍵詞獲取—政策轉(zhuǎn)移研究”的研究框架,如圖1所示。以我國國家層面及三大經(jīng)濟圈地方層面的公共信息資源開放政策文本為數(shù)據(jù)基礎(chǔ),采用規(guī)則匹配算法自動抽取所有政策文本的政策參照關(guān)系,并對三大經(jīng)濟圈的相關(guān)政策文本進行高頻關(guān)鍵詞獲取及關(guān)鍵主題詞抽取,進而根據(jù)不同的分析維度,綜合探究我國不同經(jīng)濟圈的公共信息資源開放政策內(nèi)容轉(zhuǎn)移特征。

1.2 數(shù)據(jù)收集與整理

本研究采集的數(shù)據(jù)主要來源于北大法意網(wǎng)(http://www.lawyee.net/)、北大法寶網(wǎng)(https://www.pkulaw.com/)、萬方法律數(shù)據(jù)庫(http://www.wanfangdata.com.cn)、中央各部門網(wǎng)站和我國三大經(jīng)濟圈[22]涉及的內(nèi)陸地區(qū)(1)我國內(nèi)陸地區(qū)專指中華人民共和國的除港澳臺地區(qū)外實際管轄的領(lǐng)土范圍。共19個相關(guān)省、自治區(qū)、直轄市(2)我國三大經(jīng)濟圈中:環(huán)渤海經(jīng)濟圈包括河北、遼寧、山西、山東以及內(nèi)蒙古5個省(及該5個省的所有城市),還包括北京和天津兩個直轄市;珠三角經(jīng)濟圈包括廣東、廣西、福建、湖南、江西、海南、四川、貴州及云南9個省(及該9省的所有城市),還包括香港和澳門兩個特別行政區(qū);長三角經(jīng)濟圈包括上海市、江蘇省部分市(有南京、揚州、泰州、南通、鎮(zhèn)江、常州、無錫及蘇州等市)和浙江省部分市(有杭州、嘉興、湖州、紹興、寧波、舟山及臺州等市)。政府網(wǎng)站,利用“數(shù)據(jù)、信息、政務(wù)、公開、開放、共享、資源、網(wǎng)站、管理”等關(guān)鍵詞進行組配檢索[23]。選擇起始時間為1995年,截止時間為2020年6月,數(shù)據(jù)獲取的時間為2020年6月,為確保數(shù)據(jù)的有效合理,對收集的政策文本通過人工輔助篩選處理,過濾掉的政策類型包括答復(fù)、公告、決定、通報、年度工作報告等,并剔除與公共信息資源開放相關(guān)度低、內(nèi)容寬泛、不具體的政策文本,對各網(wǎng)站發(fā)布的不同版本的相似政策,選取頒布內(nèi)容最完整的政策文本。最終獲取1995—2020年我國公共信息資源開放相關(guān)政策共計4 154份,其中中央政策共424份,地方政策共3 730份(僅包括珠三角1 902份、長三角657份、環(huán)渤海三大經(jīng)濟圈1 171份)。我國公共信息資源政策頒布的數(shù)量統(tǒng)計結(jié)果如圖2所示。

Fig.2 Timing statistics of the issuance of public information resource opening policy圖2 公共信息資源開放政策頒布時序統(tǒng)計

1995年至2020年我國公共信息資源開放政策頒布情況整體上呈現(xiàn)出逐步上升的演變趨勢,且中央及地方政策頒布變化趨勢也較為同步,分別于2008年、2014年及2017年達到階段性峰值。其中,2007年頒布的綱領(lǐng)性文件《中華人民共和國政府信息公開條例》(2007年4月5日中華人民共和國國務(wù)院令第492號)[24],文件中首次對我國政府信息公開的范圍、標準及規(guī)則等進行了正式且系統(tǒng)的規(guī)范,使政府信息公開工作更加制度化,促使2008年相關(guān)政策數(shù)量呈現(xiàn)出爆發(fā)性增長,達到了首個峰值,地方政策頒布數(shù)高達370份。2013年國家發(fā)展改革委頒布了《關(guān)于進一步加強政務(wù)部門信息共享建設(shè)管理的指導(dǎo)意見》(發(fā)改高技〔2013〕733號)[25],各地政府積極響應(yīng)中央政府關(guān)于開展信息共享工作的號召,直接帶動2014年成為新高峰,地方政策頒布數(shù)高達334份。2015年國務(wù)院頒布了《促進大數(shù)據(jù)發(fā)展行動綱要》(國發(fā)〔2015〕50)[26],對日后我國大數(shù)據(jù)技術(shù)與產(chǎn)業(yè)的發(fā)展方向提供重要引領(lǐng),不斷推動著我國公共信息資源開放進程,致使2017年相關(guān)政策頒布量成為歷史最高值,達到459份?？傮w看來,我國政府對于公共信息資源開放工作給予了高度重視及積極落實,但在政策發(fā)布數(shù)量上,地方較中央政策表現(xiàn)更為突出,說明公共信息資源開放領(lǐng)域政策在發(fā)布數(shù)量上仍是以地方政策為主。

1.3 研究方法與設(shè)計

本文基于文獻引用的方法建立現(xiàn)有公共信息資源開放政策文本間的參照關(guān)系,從政策主題繼承分析與政策主題創(chuàng)新分析兩個角度,揭示不同區(qū)域公共信息資源開放政策轉(zhuǎn)移內(nèi)容的區(qū)別與聯(lián)系。探究我國環(huán)渤海、珠三角、長三角等不同區(qū)域公共信息資源開放政策對國家政策的內(nèi)容轉(zhuǎn)移情況。

1.3.1 政策參照關(guān)系建立

基于社會網(wǎng)絡(luò)分析法可建立起文獻間引用與被引用的關(guān)系,進而形成文獻引用網(wǎng)絡(luò),更好地描述科學(xué)領(lǐng)域的發(fā)展、學(xué)科間的關(guān)系[27]。因此,參考文獻引用的實現(xiàn)方法,從關(guān)系或結(jié)構(gòu)的角度出發(fā),可引出公共政策間參照與被參照的關(guān)聯(lián)關(guān)系,挖掘政策對象間潛在的內(nèi)因規(guī)律與聯(lián)系,探討溯源政策及國家戰(zhàn)略發(fā)展的具體方向[28]。本文根據(jù)已有研究及相關(guān)政策文本內(nèi)容特征確定了包括“依據(jù)、根據(jù)、按照、參照、轉(zhuǎn)發(fā)、落實、貫徹、施行、實施”等9種政策參照關(guān)系提示詞,基于關(guān)聯(lián)規(guī)則匹配算法對我國公共信息資源開放政策之間、政策頒布部門之間的直接參照關(guān)系進行自動抽取,并輔助人工篩選、整理,例如,2013年廣東省政府頒布了《廣東省人民政府辦公廳關(guān)于進一步推進重點領(lǐng)域信息公開的意見》(粵府辦〔2013〕38號)[29]。文件中提到“為貫徹落實《國務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)當(dāng)前政府信息公開重點工作安排的通知》(國辦發(fā)〔2013〕73號),進一步推進我省重點領(lǐng)域信息公開……”[30]。根據(jù)上述政策間的參照關(guān)系,可確定出被參照政策為《國務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)當(dāng)前政府信息公開重點工作安排的通知》,被參照部門為被參照政策的頒布機構(gòu),即國務(wù)院辦公廳。

經(jīng)過多重篩選、整理,由于一份政策文件可同時參照多份政策,且存在不通過政策參照而實現(xiàn)政策制定的情況,因此本研究最終獲取有效的政策參照關(guān)系共5 471條,未建立起參照關(guān)聯(lián)的有872條。

1.3.2 政策關(guān)鍵詞獲取

基于所建立的政策參照關(guān)系,選取預(yù)處理政策文本,并通過Python的自然語言處理技術(shù)完成對于相關(guān)政策文本的政策關(guān)鍵詞詞頻統(tǒng)計分析,主要包括以下幾個步驟。

第一是文本格式規(guī)范化。爬取txt格式政策文本,去除政策中的發(fā)文機關(guān)、頒布日期、實施時間、政策文號及獲取地址等無關(guān)字段,保留純政策正文內(nèi)容。

第二是文本預(yù)處理。首先,為保證所獲取關(guān)鍵詞的有效性,引入《國務(wù)院公文主題詞表》及與公共信息資源開放相關(guān)的關(guān)鍵詞統(tǒng)一作為分詞的外部詞典,利用北京大學(xué)開源分詞工具Pkuseg對所獲取的相關(guān)政策文本進行中文分詞處理;其次,通過引入《哈工大停用詞表》及自定義停用詞表對得到的分詞結(jié)果進一步處理,去除與本研究關(guān)鍵內(nèi)容無關(guān)的詞語。

第三是文本詞頻統(tǒng)計。在軟件分詞的基礎(chǔ)上,進一步手工篩選、合并關(guān)鍵詞,經(jīng)多次反復(fù)處理,獲得政策文本最終的詞頻統(tǒng)計結(jié)果。

1.3.3 政策內(nèi)容轉(zhuǎn)移的研究維度

本文在考慮政策參照關(guān)系的基礎(chǔ)上,關(guān)注于政策的內(nèi)容關(guān)聯(lián),從政策主題繼承和政策主題創(chuàng)新(繼承創(chuàng)新、自主創(chuàng)新)兩個分析維度,以政策文本字詞為單位對現(xiàn)有公共信息資源開放4 154件政策的政策內(nèi)容主題的繼承與創(chuàng)新特征進行測算[31]。相關(guān)維度的測定指標及方法如下。

1.3.3.1 政策主題繼承比率(RJ)

政策主題繼承比率通過有參照關(guān)系的政策進行分析,指不同區(qū)域中參照典型政策T的政策與T的共有高頻關(guān)鍵詞的比值。首先,以詞頻為標準分別對參照政策與被參照政策T內(nèi)容中的關(guān)鍵詞進行排序,其次,分別從兩個關(guān)鍵詞集中選取排序前N的高頻關(guān)鍵詞,其中共有的政策高頻詞個數(shù)為n1,則基于高頻詞分布的政策主題繼承比率RJ為:

(1)

1.3.3.2 政策主題創(chuàng)新比率(RC)

政策主題繼承創(chuàng)新比率(RJC)是通過有參照關(guān)系的政策進行分析的,指不同區(qū)域中參照典型政策T的政策與T的非共有高頻關(guān)鍵詞的比值。

RJC=1-RJ。

(2)

政策主題自主創(chuàng)新比率(RZC)是通過未進行政策參照的政策進行分析的,指不同區(qū)域中未進行參照的政策與典型政策T的非共有高頻關(guān)鍵詞的比值。自主創(chuàng)新比率越高,反映該地區(qū)政策自創(chuàng)能力越強。P為未進行參照的政策與典型政策T的非共有高頻關(guān)鍵詞所構(gòu)成的詞集;Q為參照典型政策T的政策與典型政策T的非共有高頻關(guān)鍵詞所構(gòu)成的詞集;U為P與Q的非共有高頻詞所構(gòu)成的詞集;n2是U中詞的總個數(shù)。

U=(P∪Q)-(P∩Q)。

(3)

(4)

2 公共信息資源開放政策實證分析

2.1 政策參照關(guān)聯(lián)

政策被參照的頻次可以反映該政策在政策轉(zhuǎn)移過程中的重要程度,被參照次數(shù)越多表明該政策在整個政策轉(zhuǎn)移過程中的影響力越強,反之越弱。基于獲取的政策參照關(guān)系,通過對我國中央及三大經(jīng)濟圈地方公共信息資源開放全過程中政策頒布及參照情況進行統(tǒng)計整理,其中被參照頻次排名前5的政策文件如表1所示。

表1 公共信息資源開放政策被參照頻次(Top 5)Table 1 The frequency of public information resource opening policies being referenced (Top 5)

由表1可以看出,我國公共信息資源開放政策中被參照頻次較高政策主要集中在對中央(中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳、國務(wù)院)政策的參照。這充分地體現(xiàn)了在公共信息資源開放進程中,中央政府部門政策制定的領(lǐng)導(dǎo)性和權(quán)威性。其中,國務(wù)院頒布的《中華人民共和國政府信息公開條例》(以下簡稱《條例》)的被參照頻次最高,累計高達1 206次,表明了中央乃至全國政府對于政府信息公開、共享等工作的開展,均表現(xiàn)出較顯著的執(zhí)行力和重視度。同時,《上海市政府信息公開規(guī)定》也表現(xiàn)出較明顯優(yōu)勢,上海市政府僅對該政策就實施了三次修訂,且其呈現(xiàn)的被參照次數(shù)也相對較高,達到84次,反映了地方政府敏銳的政策洞察力及與時俱進的政策創(chuàng)新意識。

鑒于其他政策的被參照強度相對較弱,因此選擇被參照頻次最高、影響力最強的《條例》作為代表政策,探究我國3個不同經(jīng)濟圈所在的地理區(qū)域公共信息資源開放政策對國家政策的主題轉(zhuǎn)移情況。如圖3所示,自2007年《條例》頒布至今,該政策就被持續(xù)參照,表現(xiàn)出較強的政策引導(dǎo)性。尤其在2008年,累計被參照頻次高達318次,占當(dāng)年所有相關(guān)政策參照比重(《條例》在2008年被參照頻次總數(shù)占2008年公共信息資源開放領(lǐng)域所有政策參照關(guān)系總數(shù)的比例)的48.3%。這是因為該政策作為首部明確指出政府信息公開工作機構(gòu)的具體職責(zé),規(guī)范信息公開標準,確立信息公開保障的規(guī)范化政策文件,為我國各機構(gòu)深化行政管理體制改革提供了重要參考與引領(lǐng)。盡管總體看來,《條例》的被參照頻次呈現(xiàn)逐年遞減趨勢,但其年度參照關(guān)系占比仍相對較高,特別在2019年《條例》修訂后,其被參照比例開始逐步增長,說明了應(yīng)時代發(fā)展要求,我國政府對公共信息資源開放工作進行著不斷完善和優(yōu)化。

Fig.3 Frequency and proportion of annual references to the Regulations圖3 《條例》年度被參照頻次及占比

同時,為深入探究我國三大經(jīng)濟圈公共信息資源開放政策主題轉(zhuǎn)移特點,本研究基于預(yù)設(shè)的自定義詞典及停用詞表對《條例》進行分詞處理,并人工剔除分詞結(jié)果中無意義的詞語,最終得到420個有效關(guān)鍵詞。且由于高頻詞最能反映政策的主要意圖與觀點,因此選取分詞結(jié)果中的前50%作為本文中政策主題繼承及主題創(chuàng)新研究的主要參考。

2.2 政策主題繼承

基于公共政策間的參照關(guān)聯(lián)關(guān)系,地方政府可實現(xiàn)對已頒布政策內(nèi)容及主題的繼承。政策主題的繼承特點反映了地方政府對相關(guān)政策的學(xué)習(xí)效果及對上級政策的落實情況,體現(xiàn)出國家的主要發(fā)展戰(zhàn)略方向及地方政府關(guān)注的重要方面。本研究結(jié)合政策主題繼承演變趨勢及繼承主題內(nèi)容分布,對三大經(jīng)濟圈相關(guān)政策的主題繼承變化過程及關(guān)鍵主題繼承內(nèi)容特點進行研究,突出反映公共信息資源開放政策主題繼承情況。

2.2.1 政策主題繼承演變趨勢

政策主題繼承趨勢可通過具有參照關(guān)系的政策的主題繼承比率變化過程來反映:某地區(qū)政策繼承比率的大小將直接反映出該地區(qū)政府對相關(guān)政策的學(xué)習(xí)及回應(yīng)能力;某年的政策繼承比率越高,表示該地區(qū)政府在該年的政策反映越強烈。本研究通過公式1計算得到環(huán)渤海、珠三角及長三角三大區(qū)域的政策主題繼承時序變化趨勢如圖4所示。

Fig.4 Inheritance and evolution trends of local policy themes in the three major economic circles圖4 三大經(jīng)濟圈地方政策主題繼承演變趨勢

由圖4可看出,我國環(huán)渤海、珠三角、長三角三大經(jīng)濟圈中,參照《條例》的地方公共信息資源開放領(lǐng)域政策與《條例》政策內(nèi)容概念的重合一致率雖在整體上呈現(xiàn)出下降趨勢,但均仍一直保持相對較高水平。這是由于隨著時間推移,更契合時代需求的政策主題將逐漸被更多地方政策所繼承,但《條例》仍作為綱領(lǐng)性文件被持續(xù)引用。通過對各區(qū)域政策文本排序前210個高頻詞進行對比發(fā)現(xiàn),自2007年《條例》頒布后,各區(qū)域政策主題年度繼承比率SJ(某年所有參照《條例》的政策與《條例》的共有高頻關(guān)鍵詞的數(shù)量與210個的比率)結(jié)果均達到60%以上,甚至高達75%以上,說明了各區(qū)域公共信息資源開放政策對《條例》均表現(xiàn)出較強的政策繼承性,所反應(yīng)的政策內(nèi)容轉(zhuǎn)移程度也較高。從整體政策主題繼承比率數(shù)據(jù)來看,長三角政策轉(zhuǎn)移綜合程度最高,達到72.1%,其次分別為珠三角、環(huán)渤海,但三者并未表現(xiàn)出較大差異,尤其是在2008年及2017年,三大經(jīng)濟圈均反映出相同的政策主題繼承趨勢點,分別達到階段性繼承比率峰值。這正是因為2007年及2016年我國分別就政府信息公開、政務(wù)工作等工作均進行了重點強調(diào)與詳細部署。

2.2.2 政策主題繼承內(nèi)容分布

通過測算三大經(jīng)濟圈政策主題繼承比率(SJ)可發(fā)現(xiàn),我國絕大多數(shù)地方公共信息資源開放領(lǐng)域政策均較大程度繼承了《條例》內(nèi)容中的相關(guān)關(guān)鍵概念,突出反映了《條例》在開展政府信息公開工作中的重要指導(dǎo)意義及地方政府較強的政策學(xué)習(xí)能力。為進一步了解我國政府在落實相關(guān)工作中的焦點方面,本研究對《條例》中的高頻關(guān)鍵主題詞進行了抽取,大致反映政策繼承主題的主要內(nèi)容,其分布情況如圖5所示。

參照頻次越高的政策往往越能反映出現(xiàn)階段政府的主要工作重點?！稐l例》作為我國公共信息資源開放領(lǐng)域政策中被參照頻次最高的政策,其政策內(nèi)容為各區(qū)域相關(guān)政策制定和工作開展提供了重要指引。從圖5展示的高頻詞匯可看出:“政府、行政、工作、機關(guān)、主動、部門”等說明了在實施政府信息公開工作時,突出“政府”作為引導(dǎo)者及推廣者的主要地位,發(fā)揮政府部門的重要職能作用,積極負責(zé)各項信息公開工作的順利落實;“主動”強調(diào)了政府在推進信息公開工作時應(yīng)發(fā)揮部門主動性,積極參與到信息公開工作中;“國家、部門、組織、管理”則反映出公共信息資源開放政策需要我國政府各部門間共同溝通,協(xié)同發(fā)力,各部門需要對信息資源進行科學(xué)有效的整合、管理,從而最大化發(fā)揮信息公開的重要效用;“信息、情況、內(nèi)容”說明了目前政府將信息作為重要的資源,并對具體事項涉及的情況及內(nèi)容應(yīng)公開、透明。

2.3 政策主題創(chuàng)新

不同區(qū)域在開展公共信息資源開放工作時會具有一定的共通特點,同時也會因地方特征及區(qū)域發(fā)展情況的差異,其所強調(diào)的重點方面也會存在一定的區(qū)別,進而表現(xiàn)出各自的政策創(chuàng)新點。本研究結(jié)合政策創(chuàng)新演變趨勢對三大經(jīng)濟圈的公共信息資源政策創(chuàng)新主題轉(zhuǎn)移程度及變化過程進行對比分析,并從政策主題創(chuàng)新內(nèi)容的角度出發(fā),對不同區(qū)域關(guān)于政策繼承創(chuàng)新及政策自主創(chuàng)新的主題分布進行研究,揭示具體的政策創(chuàng)新主題轉(zhuǎn)移內(nèi)容。

2.3.1 政策主題創(chuàng)新演變趨勢

政策主題創(chuàng)新狀況可以反映出參照政策在落實被參照政策的過程中所做的優(yōu)化和改進,反映政策的創(chuàng)新觀點,是參照政策制定特色的主要體現(xiàn)。我國公共信息資源開放經(jīng)歷了“政府上網(wǎng)時期”“政府信息公開時期”“政府信息共享時期”及“公共信息資源開放時期”[32]。通過公式(2)(3)計算得到我國三大經(jīng)濟圈公共信息資源開放相關(guān)政策在政府信息公開時期、政府信息共享時期及公共信息資源開放時期等不同時期的政策主題創(chuàng)新比率(SJC為繼承創(chuàng)新比率,SZC為自主創(chuàng)新比率)如圖6所示。

由圖6可以看出,我國地方公共信息資源開放政策在制定過程中,仍主要是以政策主題繼承的方式實施,因此珠三角、長三角、環(huán)渤海三大經(jīng)濟圈所呈現(xiàn)的政策主題繼承創(chuàng)新比率相對較高,且在公共信息資源開放的發(fā)展過程中展現(xiàn)出相同的變化趨勢,呈現(xiàn)“先增后減”趨勢,即政府信息共享時期的政策繼承創(chuàng)新比率最高,分別達到28.78%、29.52%、30.58%。且從總體趨勢看來,環(huán)渤海的政策繼承創(chuàng)新比率最高,說明了該經(jīng)濟圈政府對于公共信息資源開放政策的執(zhí)行力及反應(yīng)度較珠三角、長三角更高。而各經(jīng)濟圈的政策自主創(chuàng)新比率的變化則差異較大,珠三角與長三角均是“先減后增”,環(huán)渤海則呈現(xiàn)出“穩(wěn)步遞增”趨勢。其中:在P1階段,珠三角的政策自主創(chuàng)新比率最高,說明珠三角政府在信息公開時期,能夠迅速就國家下發(fā)的各項政策結(jié)合區(qū)域?qū)嶋H做出自我思考與調(diào)整;在P2階段,珠三角與長三角的自主創(chuàng)新比率下降較明顯,而環(huán)渤海有所緩慢提升,達到19.52%,反映了在信息共享時期,環(huán)渤海仍能保持較穩(wěn)定的政策自主創(chuàng)新力,學(xué)習(xí)并吸取國家政策經(jīng)驗,積極開展政府信息共享的相關(guān)工作安排,為區(qū)域全面推廣公共信息資源開放奠定堅實基礎(chǔ);在P3階段,珠三角、長三角、環(huán)渤海均表現(xiàn)出較之前更高的政策自主創(chuàng)新比率,說明在國家政府在積極開展并推進公共信息資源開放工作的同時,各地方政府均能夠主動聯(lián)系區(qū)域特點,制定適宜的政策文件,但地方政府的總體自主創(chuàng)新能力仍有待進一步地加強。

2.3.2 政策主題創(chuàng)新內(nèi)容分布

通過探究政策主題創(chuàng)新內(nèi)容分布,不僅可以挖掘三大經(jīng)濟圈地方政府在實施公共信息資源開放工作時,各區(qū)域在不同發(fā)展時期普遍關(guān)注的幾個方面領(lǐng)域。同時,也能結(jié)合區(qū)域的政策創(chuàng)新主題的變化特征,為其他地區(qū)政府更深入推進公共信息資源開放工作提供更加具體的優(yōu)化參考。具體政策主題創(chuàng)新內(nèi)容分布情況如下。

2.3.2.1 政策主題繼承創(chuàng)新

如表2所示,“政務(wù)、網(wǎng)站、解讀、預(yù)算、企業(yè)、規(guī)范、回應(yīng)、新聞”等詞是三大經(jīng)濟圈公共信息資源開放政策文本中共有的政策繼承創(chuàng)新高頻詞。其中,在三大經(jīng)濟圈中關(guān)于“政務(wù)、預(yù)算、網(wǎng)站、規(guī)范”的綜合詞頻統(tǒng)計結(jié)果相對較高,分別達到8 683次、2 855次、4 953次、3 109次,說明了大量地區(qū)較為關(guān)注政府政務(wù)信息、預(yù)算信息的公開共享及以網(wǎng)站作為主要基礎(chǔ)設(shè)施支撐,發(fā)揮數(shù)字開放平臺對輔助政府信息公開工作的重要作用,強調(diào)開放內(nèi)容、格式的規(guī)范化,保障公開數(shù)據(jù)的可開發(fā)、可利用性。

同時,地方政府在政策參照的影響下也會結(jié)合各自的實際情況作出相應(yīng)的創(chuàng)新或突破,即在一些高頻主題詞僅存在于一個經(jīng)濟圈的相關(guān)政策中,體現(xiàn)了該區(qū)域強調(diào)的特色主題。在P1時期,三大經(jīng)濟圈均表現(xiàn)出相同的政策主題特點,主要是對政務(wù)信息公開的基礎(chǔ)工作進行了部署,如通過成立信息公開領(lǐng)導(dǎo)小組、建立政務(wù)網(wǎng)站及規(guī)范公開內(nèi)容等。在P2時期,各地方開始逐漸呈現(xiàn)出了特色主題內(nèi)容:珠三角重點提出“三公”經(jīng)費,是地方政府踐行群眾路線的重要體現(xiàn),以公開的方式實現(xiàn)公眾對三公經(jīng)費的監(jiān)督,更好地打造民主財政、廉潔政府;長三角關(guān)注住房、征地等有關(guān)土地信息的公開共享,加強對于信息資源利用價值的挖掘,同時也應(yīng)保證所公開信息的高質(zhì)量水平;環(huán)渤海強調(diào)各地方政府均應(yīng)加入政務(wù)信息公開共享的行列,結(jié)合地區(qū)情況落實信息公開工作,對于救助信息應(yīng)重點且詳細公開。在P3時期,各地方呈現(xiàn)如下特點:珠三角鼓勵政府部門加強各領(lǐng)域數(shù)據(jù)資源的共享開放,發(fā)揮開放數(shù)據(jù)的利用價值,加快國家政務(wù)數(shù)字化建設(shè);長三角強調(diào)各地區(qū)各部門要充分發(fā)揮政務(wù)微博、政務(wù)網(wǎng)站、政府微信等新媒體在信息公開中的平臺作用,積極探索利用新媒體及時發(fā)布各類政務(wù)信息,并有效實現(xiàn)與公眾的互動交流;環(huán)渤海重點強調(diào)在信息公開環(huán)境下做好政務(wù)輿情回應(yīng),運用公開的信息資源創(chuàng)新輿情分析及管控,提升政務(wù)服務(wù)水平。

2.3.2.2 政策主題自主創(chuàng)新

如表3所示,“電子政務(wù)、大數(shù)據(jù)、資源、工程”等詞是三大經(jīng)濟圈公共信息資源開放政策文本中詞頻統(tǒng)計相對較高的政策自主創(chuàng)新高頻詞。說明在不基于直接或間接的政策參照關(guān)系時,不同區(qū)域政府也會受公共信息資源開放的相關(guān)政策環(huán)境或發(fā)展趨勢影響,做出相似的政策創(chuàng)新主題判斷。地方政府重點強調(diào)要加速開放環(huán)境下數(shù)據(jù)資源的開發(fā)利用,以大數(shù)據(jù)資源或技術(shù)為支撐,加快國家政務(wù)信息化工程建設(shè),推進電子政務(wù)進程,全面提升政務(wù)服務(wù)水平。

表3 區(qū)域公共信息資源開放政策轉(zhuǎn)移中的主題自主創(chuàng)新(前十名)Table 3 Theme independent innovation in the transfer of regional public information resource opening policy (TOP 10)

同時,不同區(qū)域政府在不同時期也會做出不同的政策自主創(chuàng)新反應(yīng),表現(xiàn)出各自的發(fā)展戰(zhàn)略特點或特色方面。P1時期特點如下:珠三角特別指明應(yīng)加強信息公開標準體系及法制建設(shè),重點強化市場化交易方面的信息公開,促進信息資源的整合共享及透明化管理,提高資源配置效率;長三角強調(diào)地方政府要充分發(fā)揮部門權(quán)力,注重重點領(lǐng)域信息資源公開,加強政府與企業(yè)信息資源的交互,提升基層治理及信息監(jiān)管水平;環(huán)渤海強調(diào)政府部門應(yīng)以現(xiàn)代信息技術(shù)、網(wǎng)絡(luò)技術(shù)為支撐,運用信息化手段推進政務(wù)公開、信息資源共享,加快推進電子政務(wù),為社會提供公共服務(wù)、政務(wù)服務(wù)等方面的決策提供堅實基礎(chǔ)。P2時期特點如下:珠三角仍重點強調(diào)地方政府要加強信息公開工作方案的制定,建立健全政務(wù)公開信用體系建設(shè),規(guī)范政務(wù)公開工作,并發(fā)揮市場大數(shù)據(jù)的重要作用,為有效實現(xiàn)基層政務(wù)信息化奠定基礎(chǔ);長三角依托高新技術(shù)應(yīng)用,完善電子政務(wù)數(shù)據(jù)監(jiān)管,加強政府部門合作,以深化基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫及專業(yè)數(shù)據(jù)庫的建設(shè),促進政務(wù)信息的交換共享,推進環(huán)保、海洋等領(lǐng)域信息公開工程建設(shè);環(huán)渤海強調(diào)利用網(wǎng)絡(luò)及大數(shù)據(jù)技術(shù),構(gòu)建或完善政務(wù)信息管理系統(tǒng),推進政府信息共享開放,提升電子政務(wù)服務(wù)水平。P3時期特點如下:珠三角依托數(shù)據(jù)資源及技術(shù),構(gòu)建政府信息公開系統(tǒng),并加強網(wǎng)上的政務(wù)輿情引導(dǎo),實現(xiàn)政務(wù)服務(wù)的模式改革及體系優(yōu)化;長三角主要強調(diào)發(fā)揮電子政務(wù)及大數(shù)據(jù)的關(guān)鍵作用,實現(xiàn)對公共數(shù)據(jù)資源的開放、共享及利用,有效提升政府政務(wù)服務(wù)水平;環(huán)渤海致力于發(fā)展并經(jīng)營大數(shù)據(jù)市場,以大數(shù)據(jù)加快推動網(wǎng)絡(luò)環(huán)境下的數(shù)據(jù)資源共享開放和開發(fā)利用,助力產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級和公共服務(wù)創(chuàng)新。

3 討論與總結(jié)

本文在提出關(guān)于我國公共信息資源開放相關(guān)政策轉(zhuǎn)移研究方法和測度指標的基礎(chǔ)上,對我國1995—2020年間,中央層級和三大經(jīng)濟圈的地方層級頒布的有關(guān)政策進行統(tǒng)計和量化分析,并關(guān)注于政策內(nèi)容本身,力求探索相關(guān)政策轉(zhuǎn)移過程規(guī)律及主題轉(zhuǎn)移特點,掌握不同區(qū)域、不同時期地方政策內(nèi)容的關(guān)聯(lián)性和階段性主題變化特征。研究得出以下結(jié)論。

第一,國家級政策仍為我國各地方公共信息資源開放政策制定的主要參照政策,具有較高的政策引導(dǎo)性。我國各區(qū)域公共信息資源開放政策對國家政策《條例》內(nèi)容的轉(zhuǎn)移程度均較高,表明我國各地方政府對于中央政策的推行均能取得較高的反響,相關(guān)政策落實情況較好。政策的關(guān)鍵內(nèi)容在珠三角、長三角及環(huán)渤海等區(qū)域均得到了較好的繼承,各區(qū)域政策主題年度繼承比率SJ結(jié)果均達到60%以上,甚至高達75%以上。其中,長三角政策轉(zhuǎn)移綜合程度最高,其次依次為珠三角、環(huán)渤海,但三者并未表現(xiàn)出較顯著差異。且目前關(guān)于公共信息資源開放政策的主要繼承主題,反映了各地方應(yīng)重點發(fā)揮政府部門信息公開的主動性,強調(diào)部門合作的關(guān)鍵作用,有效推進公共信息資源的開放、共享及管理進程。

第二,我國地方公共信息資源開放政策主題創(chuàng)新主要表現(xiàn)為對國家政策主題的繼承創(chuàng)新,而對于政策主題的自主創(chuàng)新水平仍較低。各區(qū)域的政策主題繼承創(chuàng)新主要呈現(xiàn)“先增后減”的變化趨勢,環(huán)渤海在政府信息共享時期的政策繼承創(chuàng)新比率最高,達到30.58%。而各區(qū)域的政策自主創(chuàng)新比率存在較大差異,珠三角與長三角均是“先減后增”,環(huán)渤海則呈現(xiàn)“穩(wěn)步遞增”趨勢,且各區(qū)域在各時期的政策自主創(chuàng)新水平幾乎均低于其政策繼承創(chuàng)新水平,珠三角在政府信息共享時期的政策自主創(chuàng)新比率最低,僅為15.24%。說明我國地方政府在政策制定的過程中,更多只是依賴于對上級命令的執(zhí)行或以簡單的政策學(xué)習(xí)或效仿來實現(xiàn)的,缺乏對國家發(fā)展戰(zhàn)略的深入理解以及對自我發(fā)展的革新與創(chuàng)新。

第三,不同區(qū)域公共信息資源開放政策的政策創(chuàng)新主題既具有一定的相似性,也具有體現(xiàn)各自發(fā)展戰(zhàn)略的差異性。基于對國家政策的參照,各區(qū)域的公共信息資源開放政策制定雖主要是對國家級政策主題的繼承,但在不同發(fā)展時期下各區(qū)域政府也將符合地方發(fā)展的政策創(chuàng)新觀點融入地方政策制定中,因此也體現(xiàn)了不同的政策創(chuàng)新觀點。“政務(wù)、網(wǎng)站、解讀、預(yù)算、企業(yè)、規(guī)范、回應(yīng)、新聞”等詞是三大經(jīng)濟圈公共信息資源開放政策文本中共有的政策繼承創(chuàng)新高頻詞,旨在強調(diào)發(fā)揮政務(wù)網(wǎng)站對于政府信息公開的重要作用,加強對相關(guān)政策的解讀,規(guī)范信息公開內(nèi)容與格式,做好公共信息資源開放的預(yù)算、加強與企業(yè)的信息交流,回應(yīng)政務(wù)輿情。三大經(jīng)濟圈公共信息資源開放政策中自主創(chuàng)新高頻主題詞包括“電子政務(wù)、大數(shù)據(jù)、資源、工程”等,說明我國政府特別強調(diào)依托大數(shù)據(jù)資源或技術(shù)促進國家政務(wù)信息化工程建設(shè),加強開放環(huán)境下數(shù)據(jù)資源的開發(fā)利用,加速電子政務(wù)的實施與推廣進程,有效提升政務(wù)服務(wù)水平。

為保障我國公共信息資源開放工作在各地區(qū)全面且高效地開展,有效推進我國公共信息資源開放進程,促進我國政府政策創(chuàng)新能力的整體提升。本文根據(jù)以上綜合分析結(jié)果,就目前我國政府關(guān)于公共信息資源開放政策部署現(xiàn)狀提出以下建議。

其一,繼續(xù)強化以中央政策為主導(dǎo),地方省級政策為引領(lǐng)的政策轉(zhuǎn)移模式。各地方政府應(yīng)根據(jù)時代發(fā)展需求,深入解讀國家政策的戰(zhàn)略發(fā)展要點,在主要指導(dǎo)性政策下,加強對現(xiàn)階段其他相關(guān)政策要點的剖析與理解。我國各地方政府在開展公共信息資源開放工作時,不僅應(yīng)遵循《條例》中指明的信息公開要求,而且應(yīng)結(jié)合當(dāng)前發(fā)展環(huán)境,對現(xiàn)階段中央政府頒布的所有相關(guān)領(lǐng)域政策進行深刻且全面地解讀,深入挖掘國家政府在不同時期的政策部署特點及發(fā)展觀念。同時,也應(yīng)充分發(fā)揮省級政府在公共信息資源開放工作實施過程中的主導(dǎo)作用,強化省級政府對相關(guān)政策內(nèi)容轉(zhuǎn)移的推動作用,因為省級政府更能夠結(jié)合地方需要提供更為具體的政策實施與指導(dǎo)。因此,各地方應(yīng)聯(lián)系本地區(qū)實際發(fā)展需要在參考中央政策的基礎(chǔ)上吸收省級政策的重要觀點,在不同的發(fā)展階段做出不同的發(fā)展規(guī)劃,保證各地區(qū)在落實公共信息資源開放工作時完整且具有針對性。

其二,加強自身需求及能力評估,提升地方政府的政策自主創(chuàng)新力。地方政府在推行公共信息資源開放工作時,不能僅基于上級政府所下達的政策命令或外部環(huán)境的影響,也需要結(jié)合所要采納或參照的政策內(nèi)容屬性及主題特征,對地方本身的發(fā)展需求、政策需要及建設(shè)能力等多方面因素進行有效評估,進而再綜合考慮應(yīng)做出怎樣的政府采納決策。通過對自身需求及能力的評估,將為地方政府在政策的制定及實施過程中提供更多的政策創(chuàng)新條件,而不只是盲目地埋頭執(zhí)行。首先,地方政府要準確把握公共信息資源開放的主要受眾群體,了解本地區(qū)或區(qū)域的政府需求、公眾需求及社會需求,結(jié)合不同地區(qū)的實際情況做出準確的政策發(fā)展判斷;其次,地方政府應(yīng)從自身的信息化發(fā)展水平、部門間的協(xié)調(diào)溝通狀況以及政府信息開放共享等基本現(xiàn)狀進行考察,挖掘本地方在開展公共信息資源開放工作中現(xiàn)存的阻礙,提升信息化水平、消除部門偏見、打破信息壁壘,從而優(yōu)化公共信息資源開放的政策發(fā)展環(huán)境,促使政府主動地自主創(chuàng)新。

其三,鼓勵地方政府間相互協(xié)調(diào),共同促進公共信息資源全面開放。各地方政府在進行政府決策及政策制定時,往往會依賴于對中央政策主題的繼承或?qū)χ醒胝邇?nèi)容的學(xué)習(xí),但在實際的政策采納過程中也會受到其他地方或鄰近區(qū)域政府的影響,會導(dǎo)致政策存在主題轉(zhuǎn)移滯后或內(nèi)容傳播受阻的情況,進而造成不同區(qū)域政策實踐不均衡的現(xiàn)象發(fā)生。因此各地方政府在進行公共信息資源開放政策采納決策的時候,應(yīng)加強與相關(guān)中央部門、鄰近地區(qū)以及實踐優(yōu)異地區(qū)間溝通交流的主動性。各地方政府或部門間應(yīng)建立友好的合作伙伴關(guān)系,在中央政府下達工作安排指令后,能夠積極與其他地方政府就國家政策的戰(zhàn)略發(fā)展要點、彼此的政策實施可能性或預(yù)期效果進行充分的溝通與探討,遵循“取優(yōu)補劣”的原則,學(xué)習(xí)并交流彼此的政策經(jīng)驗及教訓(xùn)。同時,各地方政府在學(xué)習(xí)其他地方優(yōu)秀政策經(jīng)驗的時候,也應(yīng)把握自身地方發(fā)展特點,保證在積極響應(yīng)國家號召的同時,既不落伍于其他地方,又能在政策實踐過程中體現(xiàn)各自的政策主題特色,進一步促進公共信息資源的全面開放。