◎文/孫永輝

一、政府和社會資本合作模式與建設(shè)期績效監(jiān)控

（一）政府和社會資本合作模式的定義

政府和社會資本合作模式是指政府為增強(qiáng)公共產(chǎn)品和服務(wù)供給能力、提高供給效率，通過特許經(jīng)營、購買服務(wù)、股權(quán)合作等方式，與社會資本建立的利益共享、風(fēng)險分擔(dān)及長期合作關(guān)系。 開展政府和社會資本合作，有利于創(chuàng)新投融資機(jī)制，拓寬社會資本投資渠道，增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)增長內(nèi)生動力；有利于推動各類資本相互融合、優(yōu)勢互補(bǔ)，促進(jìn)投資主體多元化，發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)；有利于理順政府與市場關(guān)系，加快政府職能轉(zhuǎn)變，充分發(fā)揮市場配置資源的決定性作用。

（二）建設(shè)期績效監(jiān)控的主體和目的

在政府和社會資本合作項(xiàng)目建設(shè)期內(nèi)， 實(shí)施機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)組織定期監(jiān)控，項(xiàng)目公司（社會資本）負(fù)責(zé)開展日常監(jiān)控， 項(xiàng)目合同甲乙雙方均對項(xiàng)目建設(shè)期績效監(jiān)控負(fù)有主體責(zé)任。 建設(shè)期績效監(jiān)控作為政府和社會資本合作項(xiàng)目績效管理工作的重要環(huán)節(jié)， 必要時也可委托第三方機(jī)構(gòu)協(xié)助開展。 建設(shè)期績效監(jiān)控的目的主要有四個方面：一是客觀反映項(xiàng)目實(shí)際建設(shè)情況與績效目標(biāo)的偏差， 及時糾偏，保障項(xiàng)目建設(shè)目標(biāo)如期實(shí)現(xiàn)。 二是督促各責(zé)任主體總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，提高項(xiàng)目管理水平。 三是在綜合信息平臺對項(xiàng)目建設(shè)績效達(dá)標(biāo)情況依法依規(guī)進(jìn)行信息公開并接受監(jiān)督。四是為建設(shè)期績效評價、 中期評估等績效管理程序提供參考依據(jù)。

二、績效監(jiān)控工作存在的問題

雖然績效管理宏觀政策框架已經(jīng)基本完備， 且在績效評價體系和方法上也有很多積極探索和實(shí)踐成果，但是在績效監(jiān)控方面的研究仍然比較缺乏， 現(xiàn)階段績效監(jiān)控在重視程度、責(zé)任意識、管理機(jī)制等方面還存在一定的問題：一是認(rèn)識不足。 主管部門和實(shí)施機(jī)構(gòu)在績效管理過程中采取“結(jié)果導(dǎo)向”慣性思維，普遍存在重評價、輕監(jiān)控的做法，主觀上認(rèn)為項(xiàng)目在實(shí)施中還沒結(jié)果，無從下手，沒法監(jiān)控。二是責(zé)任意識不強(qiáng)。項(xiàng)目公司（社會資本）作為日?？冃ПO(jiān)控的責(zé)任主體， 對績效管理有著不同的認(rèn)識和理解，造成部分項(xiàng)目的日?？冃ПO(jiān)控工作未落實(shí)到位，或日?？冃ПO(jiān)控反饋的事項(xiàng)不夠詳實(shí)、及時。 三是機(jī)制不完善、指標(biāo)弱化。 績效監(jiān)控最重要的內(nèi)容就是對績效目標(biāo)實(shí)現(xiàn)情況的跟蹤分析，績效目標(biāo)是監(jiān)控工作的標(biāo)尺，直接影響“雙監(jiān)控”的質(zhì)效。 在績效管理過程中普遍存在績效信息“缺席”、效益指標(biāo)“軟化”、指標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)“矮化”等問題，造成績效監(jiān)控時難以量化衡量， 制約績效監(jiān)控工作的深度和廣度。四是績效監(jiān)控方案執(zhí)行不到位。在績效監(jiān)控實(shí)施過程中，將工作重點(diǎn)主要放在資料收集、數(shù)據(jù)填報、材料報送等程序性工作上，缺乏對目標(biāo)未完成、執(zhí)行進(jìn)度慢原因的深入分析以及有效的糾偏方法， 監(jiān)控報告內(nèi)容專業(yè)性不強(qiáng)、模式化嚴(yán)重。

三、建設(shè)期績效監(jiān)控的必要性

政府和社會資本合作項(xiàng)目績效監(jiān)控主要可以解決兩方面的問題：項(xiàng)目支出責(zé)任固化和運(yùn)營服務(wù)弱化。 這兩個問題都強(qiáng)調(diào)運(yùn)營期績效監(jiān)控的重要性， 再加上建設(shè)期內(nèi)有全過程工程監(jiān)理和跟蹤審計，因此，建設(shè)期績效監(jiān)控的必要性體現(xiàn)在三個方面：

（一）建設(shè)期績效監(jiān)控不等同于工程監(jiān)理

實(shí)踐中， 有人將建設(shè)期績效監(jiān)控理解為全過程工程監(jiān)理， 或者認(rèn)為應(yīng)該由監(jiān)理單位承擔(dān)建設(shè)期績效監(jiān)控具體工作，與監(jiān)理工作合并實(shí)施。 實(shí)際上二者的區(qū)別是顯著的：一是對象不同。 工程監(jiān)理的直接對象是施工單位，監(jiān)理結(jié)果雖然在一定程度上反映了項(xiàng)目建設(shè)過程中的質(zhì)量、進(jìn)度、成本控制和安全管理等情況，但建設(shè)期績效監(jiān)控的對象除了項(xiàng)目還包括項(xiàng)目公司， 重點(diǎn)關(guān)注項(xiàng)目公司在建設(shè)管理過程中的情況表現(xiàn)，二者之間有一些關(guān)聯(lián)，但不等同。 此外，工程監(jiān)理受雇于項(xiàng)目公司，而建設(shè)期績效監(jiān)控服務(wù)于實(shí)施機(jī)構(gòu)和政府部門，服務(wù)主體不同。 二是依據(jù)有差異。 在相關(guān)法律法規(guī)和行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)之外，監(jiān)理工作依據(jù)的是技術(shù)規(guī)范、設(shè)計文件和總包合同，建設(shè)期績效監(jiān)控依據(jù)的是實(shí)施方案和項(xiàng)目合同。三是內(nèi)容有區(qū)別。工程監(jiān)理更加關(guān)注微觀技術(shù)處理是否合規(guī)范、合標(biāo)準(zhǔn)的問題，建設(shè)期績效監(jiān)控兼顧項(xiàng)目產(chǎn)出目標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度和項(xiàng)目公司綜合管理效果，并且要對監(jiān)控結(jié)果進(jìn)行糾偏，幫助項(xiàng)目公司更快更好地達(dá)成目標(biāo)。

（二）竣工驗(yàn)收不能替代績效監(jiān)控

竣工驗(yàn)收與績效監(jiān)控既有聯(lián)系也有差異。 項(xiàng)目通過竣工驗(yàn)收只代表建設(shè)期末的一個階段性結(jié)果， 無法綜合反映整個建設(shè)期內(nèi)績效目標(biāo)實(shí)現(xiàn)過程的偏差及整改情況，更不能量化反映項(xiàng)目公司建設(shè)階段的綜合服務(wù)水平。例如即使項(xiàng)目最終通過了竣工驗(yàn)收， 建設(shè)過程中是否發(fā)生過質(zhì)量、安全事故，質(zhì)量、進(jìn)度和成本的過程控制情況如何，是否存在成本超概和進(jìn)度延誤情況，日常管理、突發(fā)事件應(yīng)急處理、對問題整改效果如何等。 這些都需要通過實(shí)施績效監(jiān)控才能夠?qū)崟r掌握和準(zhǔn)確評價， 績效監(jiān)控和竣工驗(yàn)收既要緊密結(jié)合，又不可替代。

（三）建設(shè)期績效監(jiān)控是項(xiàng)目規(guī)范運(yùn)作的要求

政府和社會資本合作的綜合開發(fā)項(xiàng)目績效目標(biāo)體系相對復(fù)雜，不但涵蓋了運(yùn)維質(zhì)量、公眾滿意度等與運(yùn)營管理相關(guān)的績效目標(biāo)，還包含建設(shè)產(chǎn)出質(zhì)量、進(jìn)度控制、成本控制等與建設(shè)期過程管理相關(guān)的績效目標(biāo)。 建設(shè)期監(jiān)控是全過程績效管理的重要內(nèi)容， 監(jiān)控情況需在綜合信息平臺進(jìn)行公示， 監(jiān)控成果作為可用性付費(fèi)和確定付費(fèi)基數(shù)的依據(jù)， 監(jiān)控數(shù)據(jù)為中期評估和績效評價等后續(xù)階段績效管理提供參考。

四、天津海河柳林“設(shè)計之都”核心區(qū)綜合開發(fā)項(xiàng)目績效監(jiān)控體系設(shè)計

（一）項(xiàng)目基本情況

項(xiàng)目建設(shè)地點(diǎn)位于天津海河柳林 “設(shè)計之都” 核心區(qū)，該片區(qū)位于中心城區(qū)東南部、海河兩岸、昆侖路以東，緊鄰?fù)猸h(huán)線。 開發(fā)范圍是外環(huán)線、大沽南路、昆侖路、津塘路合圍區(qū)。 海河柳林“設(shè)計之都”核心區(qū)總面積14.5 平方公里， 政府和社會資本合作項(xiàng)目主要建設(shè)工程位于圖1亮色6.4 平方公里區(qū)域范圍內(nèi)。

圖1 項(xiàng)目區(qū)域示意圖

項(xiàng)目總投資約125 億元， 建設(shè)內(nèi)容包括設(shè)計產(chǎn)業(yè)配套工程、新基建智慧城市工程、市政基礎(chǔ)設(shè)施工程、公共服務(wù)設(shè)施工程及綠色生態(tài)設(shè)施工程等五大類83 個子項(xiàng)目。 項(xiàng)目運(yùn)作方式為BOT（建設(shè)—運(yùn)營—移交），回報機(jī)制為使用者付費(fèi)+政府可行性缺口補(bǔ)助。 其中，使用者付費(fèi)主要來源于項(xiàng)目運(yùn)營收入，包括租金、物業(yè)費(fèi)和停車場經(jīng)營、充電樁經(jīng)營、設(shè)施運(yùn)營、廣告收入等。

（二）績效監(jiān)控的目的

天津海河柳林“設(shè)計之都”核心區(qū)綜合開發(fā)項(xiàng)目作為天津市首個市級區(qū)域綜合開發(fā)類政府和社會資本合作的重大項(xiàng)目，建設(shè)內(nèi)容包括多個行業(yè)領(lǐng)域，子項(xiàng)目分布于河西區(qū)、河?xùn)|區(qū)、津南區(qū)、東麗區(qū)。 在項(xiàng)目建設(shè)階段，不僅涉及的行業(yè)部門多、行政部門多，且整體建設(shè)周期較長。 建設(shè)過程中可能會產(chǎn)生需要介入管理和推動解決的許多事項(xiàng)，必須通過全過程的績效監(jiān)控實(shí)時掌握和糾偏，保證實(shí)施機(jī)構(gòu)及時獲取工程節(jié)點(diǎn)、建設(shè)進(jìn)度、公司治理等情況，推動各子項(xiàng)目建設(shè)程序規(guī)范進(jìn)行和績效目標(biāo)如期實(shí)現(xiàn)，進(jìn)一步強(qiáng)化對項(xiàng)目公司的建設(shè)期履約監(jiān)督管理。

（三）績效監(jiān)控的主要內(nèi)容和工作程序

績效監(jiān)控工作是全流程的持續(xù)性管理， 各相關(guān)單位在進(jìn)行績效監(jiān)控工作時應(yīng)以績效目標(biāo)和指標(biāo)為依據(jù)，為績效評價提供基礎(chǔ)和支撐。 項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)原則上每年至少開展一次績效監(jiān)控，在建設(shè)期初啟動績效監(jiān)控工作，項(xiàng)目公司負(fù)責(zé)進(jìn)行日常績效監(jiān)控， 項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)定期進(jìn)行績效監(jiān)控匯總、 分析和反饋并最終報送行業(yè)主管部門和財政部門審核。 參照相關(guān)文件要求和項(xiàng)目實(shí)際情況，主要內(nèi)容及程序如下：

1.確定績效監(jiān)控指標(biāo)

以實(shí)施機(jī)構(gòu)進(jìn)行定期監(jiān)控、 項(xiàng)目公司進(jìn)行日常監(jiān)控的方式開展績效監(jiān)控工作。 以績效評價指標(biāo)體系的重點(diǎn)指標(biāo)作為依托，實(shí)施機(jī)構(gòu)按照科學(xué)規(guī)范、真實(shí)客觀、重點(diǎn)突出等原則開展績效監(jiān)控。 在篩選指標(biāo)的過程中，重點(diǎn)關(guān)注最能代表和反映項(xiàng)目產(chǎn)出及效果的績效目標(biāo)與指標(biāo)。

2.確定績效監(jiān)控計劃

實(shí)施機(jī)構(gòu)根據(jù)項(xiàng)目行業(yè)特點(diǎn)和實(shí)際情況， 結(jié)合績效評價與按效付費(fèi)的時間節(jié)點(diǎn)，確定監(jiān)控時間、擬定監(jiān)控計劃。 集中監(jiān)控每年開展次數(shù)不得少于一次。

3.項(xiàng)目公司日常監(jiān)控

項(xiàng)目公司比照項(xiàng)目協(xié)議的績效目標(biāo)和自身完成情況，主要收集日?？冃瓿汕闆r的相關(guān)信息，定期按要求向?qū)嵤C(jī)構(gòu)報告結(jié)果。

4.分析績效監(jiān)控信息

實(shí)施機(jī)構(gòu)針對項(xiàng)目公司報送的績效監(jiān)控內(nèi)容， 對照績效監(jiān)控目標(biāo)，查找未完成既定目標(biāo)的具體情況，分析問題原因，拿出糾偏的有效路徑和改進(jìn)方法，及時完整做好相關(guān)記錄。

5.糾偏情況

實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)督促項(xiàng)目公司結(jié)合監(jiān)控信息和糾偏方法及時進(jìn)行糾偏，并查找偏差原因中涉及自身的部分，進(jìn)行自我糾偏。

6.結(jié)果反饋與報告

綜合上述情況， 實(shí)施機(jī)構(gòu)最終形成績效監(jiān)控表或報告等成果文件。 實(shí)施機(jī)構(gòu)按計劃組織開展集中績效監(jiān)控，根據(jù)績效監(jiān)控的結(jié)果督促項(xiàng)目公司糾偏。 對于實(shí)施機(jī)構(gòu)自身引起的偏差，應(yīng)及時進(jìn)行糾偏。 對于實(shí)施過程中發(fā)現(xiàn)偏差較大的情況，要向行業(yè)主管和財政部門報送《績效監(jiān)控報告》。

（四）績效監(jiān)控的職責(zé)分工

項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)是政府和社會資本合作項(xiàng)目績效監(jiān)控工作機(jī)制的制定者和執(zhí)行者，主要負(fù)責(zé)每年至少一次的定期監(jiān)控。 根據(jù)項(xiàng)目行業(yè)特點(diǎn)和實(shí)際情況，結(jié)合績效評價與按效付費(fèi)的時間節(jié)點(diǎn)，確定監(jiān)控時間、擬定監(jiān)控計劃并組織各相關(guān)方按計劃實(shí)施。 項(xiàng)目公司作為項(xiàng)目實(shí)施者，主要負(fù)責(zé)日常監(jiān)控。 依據(jù)項(xiàng)目監(jiān)控計劃開展具體工作，按要求向?qū)嵤C(jī)構(gòu)報告績效監(jiān)控情況。 結(jié)合上述政策規(guī)定和項(xiàng)目實(shí)踐，制定實(shí)施機(jī)構(gòu)和項(xiàng)目公司職責(zé)分工（詳見表1）。

表1 績效監(jiān)控職責(zé)分工表

（五）績效監(jiān)控方法

項(xiàng)目績效監(jiān)控主要采用的方法有比較法、 因素分析法、 公眾評判法。 比較法是指通過對績效目標(biāo)與實(shí)施效果、歷史與當(dāng)期情況、不同部門和地區(qū)同類支出的比較，綜合分析績效目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)程度。 因素分析法是指通過綜合分析影響績效目標(biāo)實(shí)現(xiàn)、實(shí)施效果的內(nèi)外因素，評價績效目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)程度。 公眾評判法是指通過專家評估、公眾問卷及抽樣調(diào)查等對項(xiàng)目效果進(jìn)行評判， 評價社會效益等相關(guān)績效目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)程度。 具體應(yīng)用情況見表2。

表2 方法應(yīng)用表

（六）績效監(jiān)控的結(jié)果應(yīng)用

財政部門和相關(guān)主管部門應(yīng)對《績效監(jiān)控報告》反映的績效監(jiān)控結(jié)果和糾偏措施進(jìn)行審核分析， 涉及績效目標(biāo)和預(yù)算調(diào)整的， 可提出反饋意見并督促項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)落實(shí)。 項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)通過績效運(yùn)行情況的跟蹤監(jiān)控，對項(xiàng)目目標(biāo)執(zhí)行偏差進(jìn)行必要的修正及調(diào)整， 進(jìn)一步改善項(xiàng)目績效管理的方式方法， 科學(xué)合理設(shè)定績效目標(biāo)的達(dá)成路徑，充分保障績效目標(biāo)按照既定計劃完成，為以后的目標(biāo)設(shè)定和績效管理提供參考依據(jù)。

五、結(jié)語

政府和社會資本合作模式不斷創(chuàng)新發(fā)展， 積極推動基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革， 提高了公共產(chǎn)品和服務(wù)供給能力與效率。 但政府和社會資本合作項(xiàng)目仍處在探索階段， 缺乏統(tǒng)一的行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)和相關(guān)文件支撐，在快速發(fā)展的過程中易出現(xiàn)泛化濫用、大干快上等問題。 這些問題在簽約落地、開工建設(shè)、投產(chǎn)運(yùn)營等階段逐漸顯現(xiàn)，再疊加城市綜合開發(fā)項(xiàng)目的復(fù)雜性，使得此類項(xiàng)目的績效監(jiān)控尤其要引起實(shí)施機(jī)構(gòu)和相關(guān)部門的高度重視。 推動政府和社會資本合作項(xiàng)目支出預(yù)算和績效管理一體化，讓政府和社會資本合作模式回歸初心、本源。