秦濤，朱彩霞*，王建和，張瑾

（1. 北京林業(yè)大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院，北京 100083；2. 內(nèi)蒙古自治區(qū)林業(yè)和草原工作總站，內(nèi)蒙古 呼和浩特 010011）

我國草原主要分布在干旱、半干旱生態(tài)脆弱區(qū)，草地總面積約為2.65 億hm2，占國土面積的19.19%（第三次全國國土調(diào)查主要數(shù)據(jù)成果發(fā)布：http：//www.gov.cn/xinwen/2021-08/26/content_5633497.htm），由于草地受到干旱風(fēng)化以及人為過度放牧的影響，草原植被遭到嚴(yán)重破壞［1］，對(duì)于牧區(qū)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展以及草原生態(tài)系統(tǒng)固碳功能也有較大的負(fù)面影響［2］。自2003 年，我國逐步開展退牧還草等重大生態(tài)工程，草原退化得到了一定程度的遏制，但退化草地的恢復(fù)效果有限［3］，2011 年中央以及地方政府創(chuàng)新實(shí)施禁牧補(bǔ)助［4］、草畜平衡獎(jiǎng)勵(lì)、牧民生產(chǎn)性補(bǔ)貼等“投資+補(bǔ)助”政策［5］，落實(shí)2.53 億hm2草原禁牧區(qū)和草畜平衡區(qū)（國家林業(yè)和草原局：http：//www.forestry.gov.cn/main/586/20220613/090918495434112.html；https：//www.sohu.com/a/557171668_121106869），種草改良306.67 萬hm2，至2021 年底累計(jì)投入財(cái)政資金超過1500 億元（自然資源部：https：//m.thepaper.cn/baijiahao_15766432），但草原生態(tài)仍處于“局部改善，整體惡化”的局面［6］，且面臨著嚴(yán)峻的財(cái)政壓力。草原生態(tài)系統(tǒng)脆弱且災(zāi)害頻發(fā)，抵抗旱災(zāi)、火災(zāi)、病蟲鼠害災(zāi)、沙塵暴等自然風(fēng)險(xiǎn)能力不足，僅2021 年內(nèi)蒙古草原遭遇災(zāi)害損失達(dá)115.9 億元，除去各類政府和社會(huì)募集的3.8 億元救助款，牧民損失仍達(dá)112.1 億元，占所有損失比重的97%（http：//muchong.com/t-10636483-1-authorid-3474904），巨額損失遠(yuǎn)高于牧草企業(yè)以及牧民可承受能力，積極探索“以保代補(bǔ)”政策、建立草原災(zāi)害損失補(bǔ)償機(jī)制與風(fēng)險(xiǎn)管理體系勢(shì)在必行［7］。

草原保險(xiǎn)是防范和化解草原災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)的一種重要金融手段，可以有效轉(zhuǎn)移牧草業(yè)經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)以及穩(wěn)定牧民收入，撬動(dòng)社會(huì)資本參與草原災(zāi)前預(yù)警、災(zāi)后補(bǔ)償工作，有效緩解了政府和社會(huì)防災(zāi)減災(zāi)和災(zāi)后重建壓力［8］，充分發(fā)揮保險(xiǎn)“穩(wěn)定器”和“放大器”作用。自20 世紀(jì)初國際上逐步通過實(shí)施草原保險(xiǎn)來完善草原風(fēng)險(xiǎn)保障體系，加拿大（2000 年）和西班牙（2001 年）開展以牧草為標(biāo)的的指數(shù)類草原保險(xiǎn)，此后牧草降水指數(shù)保險(xiǎn)（加拿大2000 年、美國2007 年）以及牧草植被指數(shù)保險(xiǎn)（美國2007 年、法國2015 年）等在歐美國家廣泛推行［9］。2013 年我國首次開展草原火災(zāi)保險(xiǎn)，2020 年內(nèi)蒙古自治區(qū)選擇在烏拉特后旗等3 個(gè)具有代表性的縣（旗）啟動(dòng)政策性草原保險(xiǎn)試點(diǎn)，2021年進(jìn)一步將草原保險(xiǎn)試點(diǎn)范圍擴(kuò)大到8 個(gè)盟（市）13 個(gè)縣（旗）。政策性草原保險(xiǎn)試點(diǎn)工作的成功開展，有效推動(dòng)了內(nèi)蒙古自治區(qū)牧草業(yè)穩(wěn)定發(fā)展，也為下一步內(nèi)蒙古全區(qū)乃至全國開展草原保險(xiǎn)工作積累了實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。自2015年，在內(nèi)蒙古、西藏、四川、青海等地區(qū)先后開展了草原綜合保險(xiǎn)、牧草植被指數(shù)保險(xiǎn)、牧草產(chǎn)量保險(xiǎn)以及牧草天氣指數(shù)保險(xiǎn)試點(diǎn)工作。

目前學(xué)術(shù)界有關(guān)草原保險(xiǎn)的研究相對(duì)較少，由于牧草經(jīng)濟(jì)價(jià)值相對(duì)較低等特點(diǎn)使得草原保險(xiǎn)與傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)種植業(yè)保險(xiǎn)、森林保險(xiǎn)運(yùn)行機(jī)理明顯不同，現(xiàn)有的農(nóng)林業(yè)保險(xiǎn)研究成果在理論和實(shí)踐上對(duì)草原保險(xiǎn)發(fā)展借鑒價(jià)值有限。根據(jù)已有文獻(xiàn)，農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)與政策研討組（Agricultural Economics and Policy Group）系統(tǒng)梳理了北美以及歐洲草原指數(shù)保險(xiǎn)的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，比較了不同草原保險(xiǎn)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)保障的管理模式［10］，林慧龍等［9］從不同觸發(fā)機(jī)制對(duì)11 個(gè)國家18 種運(yùn)營中的草原指數(shù)保險(xiǎn)進(jìn)行評(píng)述，分為了區(qū)域產(chǎn)量指數(shù)保險(xiǎn)、草原天氣指數(shù)保險(xiǎn)以及衛(wèi)星遙感指數(shù)保險(xiǎn)。馮文麗等［11］、李丹等［6］與柴智慧等［12］對(duì)美國草原保險(xiǎn)產(chǎn)品體系與運(yùn)行機(jī)制展開研究，介紹了其保險(xiǎn)標(biāo)的、保險(xiǎn)責(zé)任、保障水平以及理賠機(jī)制等方面的內(nèi)容，并從政府引導(dǎo)、體系構(gòu)建、科技賦能以及風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)等視角總結(jié)了美國牧草保險(xiǎn)運(yùn)作模式經(jīng)驗(yàn)。郭新雅［13］利用半定量化因果關(guān)系矩陣法、消除趨勢(shì)的濾波模型（hodrick prescott filter，HP）、多種聚類分析法和單因素方差分析法將錫林郭勒草原區(qū)分為低、中、高和極高4 個(gè)風(fēng)險(xiǎn)區(qū)域。石俊華等［14］以內(nèi)蒙古阿魯科爾沁旗草原保險(xiǎn)試點(diǎn)為例，介紹了天然放牧場(chǎng)牧草植被指數(shù)保險(xiǎn)試點(diǎn)實(shí)施情況，對(duì)草原保險(xiǎn)如何有效開展和大范圍推廣實(shí)施提出了應(yīng)該盡快啟動(dòng)中央財(cái)政天然草原保險(xiǎn)保費(fèi)補(bǔ)貼試點(diǎn)等措施。張瑾等［15］總結(jié)了內(nèi)蒙古草原保險(xiǎn)試點(diǎn)建設(shè)成效，認(rèn)為草原保險(xiǎn)促進(jìn)了生態(tài)建設(shè)、推進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、利于政府防災(zāi)減災(zāi)等。總體來看，現(xiàn)有研究未能提出草原保險(xiǎn)可持續(xù)發(fā)展的理論框架與發(fā)展路徑，我國草原保險(xiǎn)面臨的現(xiàn)實(shí)困境與主要制約因素有哪些、草原保險(xiǎn)政策制度與產(chǎn)品體系如何構(gòu)建等相關(guān)問題仍然沒有得到解答。

在此背景下，本研究的價(jià)值和貢獻(xiàn)在于：1）系統(tǒng)梳理美國、加拿大、法國等草原保險(xiǎn)運(yùn)行模式，為我國草原保險(xiǎn)發(fā)展提供經(jīng)驗(yàn)借鑒；2）梳理歸類我國現(xiàn)行草原保險(xiǎn)演進(jìn)歷程、運(yùn)行模式以及產(chǎn)品要素，剖析草原保險(xiǎn)面臨“供需雙冷”現(xiàn)實(shí)困境的原因與主要制約因素，從而為政策設(shè)計(jì)與發(fā)展模式選擇提供實(shí)踐依據(jù)；3）基于問題導(dǎo)向，從完善草原保險(xiǎn)制度設(shè)計(jì)、運(yùn)行模式、產(chǎn)品體系、定價(jià)機(jī)制、定損理賠以及科技服務(wù)等方面提出促進(jìn)草原保險(xiǎn)可持續(xù)發(fā)展的政策建議。

1 國際草原保險(xiǎn)發(fā)展模式與經(jīng)驗(yàn)借鑒

由于傳統(tǒng)的損失補(bǔ)償型農(nóng)林業(yè)保險(xiǎn)產(chǎn)品在查勘定損流程中成本高、難度大，不太適合于面積廣闊的草原（牧草）這類標(biāo)的資產(chǎn)，因此，2000 年以來美國、加拿大等國開展了以牧草為標(biāo)的的不同形式草原保險(xiǎn)產(chǎn)品，主要有區(qū)域產(chǎn)量保險(xiǎn)、天氣指數(shù)保險(xiǎn)以及遙感植被指數(shù)保險(xiǎn)等，總體來看還是以指數(shù)類草原保險(xiǎn)為主，根據(jù)觸發(fā)機(jī)制不同，主要分為以下兩類草原指數(shù)保險(xiǎn)，即天氣指數(shù)保險(xiǎn)和植被指數(shù)保險(xiǎn)兩種類別［16］（表1）。

表1 國外草原保險(xiǎn)發(fā)展模式以及主要實(shí)施國家Table 1 Foreign grassland insurance development models and main implementation countries

1.1 牧草降水指數(shù)保險(xiǎn)運(yùn)行模式

目前，加拿大、美國、奧地利、德國以及瑞士等國家開展了牧草降水指數(shù)保險(xiǎn)，主要保障因降水量不足或者過量導(dǎo)致牧草減產(chǎn)造成的損失。該運(yùn)行機(jī)理是依據(jù)投保雙方簽訂的保險(xiǎn)合同，根據(jù)官方公布的降水氣象數(shù)據(jù)與賠付觸發(fā)閾值的對(duì)比直接對(duì)投保區(qū)域進(jìn)行定損理賠，有效降低了道德風(fēng)險(xiǎn)以及逆向選擇的發(fā)生。2000 年，Agricorp公司在加拿大安大略省實(shí)施以天氣指數(shù)為指標(biāo)參數(shù)的牧草降水計(jì)劃（forage rainfall plan，F(xiàn)RP），推出牧草降水指數(shù)保險(xiǎn)，隨后加拿大農(nóng)業(yè)金融服務(wù)公司在阿爾伯塔省推出以月為單位的“水分不足保險(xiǎn)”［9］。2007 年，美國得克薩斯州等6 個(gè)州（市）試行了牧草降水指數(shù)保險(xiǎn)（rainfall index pasture，rangeland ，forage，RI-PRF）［17］。為了進(jìn)一步降低牧草天氣指數(shù)保險(xiǎn)基差風(fēng)險(xiǎn)，2014 年，德國“天氣計(jì)劃”草原保險(xiǎn)產(chǎn)品［18］為每個(gè)客戶單獨(dú)進(jìn)行天氣損害評(píng)估（基差風(fēng)險(xiǎn)降低了20%～40%），奧地利（2015 年）“草地指數(shù)”保險(xiǎn)以市為氣象指數(shù)空間分辨率［19］，瑞士（2016 年）保險(xiǎn)計(jì)劃“草原保險(xiǎn)”選取的指數(shù)綜合計(jì)算降水量以及國家特定的草甸蒸發(fā)系數(shù)［20］。其中，加拿大以及美國牧草降水指數(shù)保險(xiǎn)運(yùn)作模式較為成熟，產(chǎn)品要素較為明確，以加拿大、美國兩國為例介紹其運(yùn)行模式與核心產(chǎn)品要素（表2）。

表2 加拿大、美國兩國牧草降水指數(shù)保險(xiǎn)產(chǎn)品要素Table 2 Elements of forage rainfall index insurance products in Canada and the United States

1.1.1 加拿大牧草降水指數(shù)保險(xiǎn)運(yùn)行模式 加拿大安大略省牧草降水指數(shù)保險(xiǎn)產(chǎn)品（牧草降水計(jì)劃，forage rainfall plan，F(xiàn)RP）可選擇降水量不足和降水過量選項(xiàng)，在定損理賠時(shí)無須人工勘查直接依據(jù)保險(xiǎn)合同中約定的降水指數(shù)與觸發(fā)理賠指數(shù)對(duì)比進(jìn)行賠償，使牧草和干草無論面對(duì)干旱還是洪澇都有了保護(hù)機(jī)制，前者是專供干旱發(fā)生頻率高的冬春季，后者則全年都適用，以確保牧草飼料在任何月份都不受降水量大?。ㄐ∮谡＝邓康?5%）的影響［21］，若同時(shí)選擇降水量不足和降水過量選項(xiàng)，則投保人為鮮牧草/干草選擇的期限必須與這兩個(gè)選項(xiàng)相符合［6］（Growing a Strong & Diversified Alberta：https：//afsc.ca/）。投保人在生產(chǎn)草料的地理鄉(xiāng)鎮(zhèn)或相鄰的鄉(xiāng)鎮(zhèn)中選擇3 個(gè)天氣站，投保范圍內(nèi)的降水指數(shù)分配給所選站點(diǎn)進(jìn)行數(shù)據(jù)計(jì)算。當(dāng)?shù)貫轷r牧草或者干草投保的最低限額為2000 美元，而對(duì)投保面積無最低要求［22］，已經(jīng)基本實(shí)現(xiàn)安大略省全域覆蓋，具體運(yùn)作模式如圖1。

圖1 加拿大安大略省牧草降水指數(shù)保險(xiǎn)運(yùn)行模式Fig. 1 Operation model of forage rainfall index insurance in Ontario，Canada

1.1.2 美國牧草降水指數(shù)保險(xiǎn)運(yùn)行模式 2007 年，美國農(nóng)業(yè)部風(fēng)險(xiǎn)管理局（USDA Risk Management Administration，USDA RMA）在6 個(gè)市（州）啟動(dòng)牧草降水指數(shù)保險(xiǎn)（RI-PRF）試點(diǎn)，針對(duì)美國東西部地區(qū)分別推出分辨率為2 個(gè)月和7 個(gè)月的保險(xiǎn)產(chǎn)品，將保險(xiǎn)保障區(qū)域網(wǎng)格化，以同一網(wǎng)格內(nèi)計(jì)算的降水指數(shù)為依據(jù)決定是否理賠，降水指數(shù)（rainfall index，RI）的原始計(jì)算數(shù)據(jù)均來源于美國國家海洋和大氣管理局氣候預(yù)測(cè)中心（National Oceanic and Atmospheric Administration Climate Prediction Center，NOAA CPC） ，經(jīng)政府批準(zhǔn)的保險(xiǎn)產(chǎn)品提供商對(duì)其進(jìn)行管理。為了保障牧草降水指數(shù)保險(xiǎn)的可持續(xù)發(fā)展，政府對(duì)參與不同保障水平的牧農(nóng)提供不同比例的保費(fèi)補(bǔ)貼（表2 中已做出詳細(xì)介紹）。RI-PRF 的保障水平取決于生產(chǎn)者選擇的保障比例、生產(chǎn)率因子和指數(shù)區(qū)間，其中保障比例為70%～90%，生產(chǎn)率因子介于60%～150%，指數(shù)區(qū)間是指有連續(xù)2 個(gè)月的期間，生產(chǎn)者最多可以選擇6 個(gè)不連續(xù)的區(qū)間。至2016 年已覆蓋美國本土48 個(gè)市（州），超過2.63 億hm2參保面積［23］，自2007-2019 年，投保年增長率超過40%［17］。但美國牧草降水指數(shù)保險(xiǎn)也存在不足，由于非降水風(fēng)險(xiǎn)、降水量測(cè)量誤差以及海拔變化較大的地區(qū)更容易出現(xiàn)時(shí)空以及設(shè)計(jì)上的基差風(fēng)險(xiǎn)，具體運(yùn)行模式如圖2 所示。

圖2 美國牧草降水指數(shù)保險(xiǎn)運(yùn)行模式Fig. 2 Operation model of forage precipitation index insurance in the United States

1.2 牧草植被指數(shù)保險(xiǎn)運(yùn)行模式

自2001 年，加拿大、美國以及法國也相繼推出牧草植被指數(shù)保險(xiǎn)轉(zhuǎn)移牧草經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)以及穩(wěn)定牧民收入，通過衛(wèi)星等技術(shù)獲得遙感數(shù)據(jù)測(cè)算植被指數(shù)，更加直觀地了解到牧草的生長情況。2001 年，加拿大阿爾伯塔省針對(duì)牧場(chǎng)植被推出牧草衛(wèi)星產(chǎn)量保險(xiǎn)（satellite yield insurance，SYI）（Satellite Yield Insurance Option Information.https：//afsc. ca/wp-content/uploads/2018/11/Satellite-Yield-Insurance-Option. pdf#：～：text=Satellite% 20 Yield%20Insurance%20Option%20Information%20Satellite%20Yield%20Insurance，reflected%20by%20the%20pasture%20to%20estimate%20pasture%20growth）。由測(cè)算的NDVI 的1 km×1 km 的空間分辨率數(shù)據(jù)獲取牧草產(chǎn)量，當(dāng)每周集合值的平均產(chǎn)值低于單季的85%或整季的90%時(shí)產(chǎn)生賠償），2007 年，美國8 個(gè)（市）州推出牧草植被指數(shù)保險(xiǎn)，根據(jù)歸一化植被指數(shù)（normalized difference vegetation index，NDVI）預(yù)測(cè)牧草產(chǎn)量，2015 年法國依托衛(wèi)星監(jiān)測(cè)計(jì)算的飼料生產(chǎn)指數(shù)（feed production index，F(xiàn)PI）預(yù)測(cè)牧草產(chǎn)量，根據(jù)衛(wèi)星監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)與約定閾值大小關(guān)系觸發(fā)賠償，本研究以美國、法國為例詳細(xì)介紹其運(yùn)作模式及核心產(chǎn)品要素。

1.2.1 美國牧草植被指數(shù)保險(xiǎn)運(yùn)行模式 2007 年美國農(nóng)業(yè)部風(fēng)險(xiǎn)管理局在亞利桑那、科羅拉多、愛達(dá)荷、新墨西哥、內(nèi)華達(dá)、俄勒岡、猶他和懷俄明8 個(gè)市（州）開展牧草植被指數(shù)保險(xiǎn)（vegetation index-pasture，rangeland，forage，VI-PRF）。該指數(shù)基于地球資源觀測(cè)系統(tǒng)（earth resources observing system，EROS）測(cè)量牧草吸收和反射的光來估計(jì)牧草的生長情況，基于歸一化植被指數(shù)（NDVI）量化植被情況，以反映生產(chǎn)者的實(shí)際牧草產(chǎn)量［24］。保險(xiǎn)投保期限為3 個(gè)月（或者3 的倍數(shù)），從2013 年開始可以區(qū)別選擇多年生牧草以及一年生牧草產(chǎn)量分別作為保險(xiǎn)標(biāo)的，聯(lián)邦政府針對(duì)不同保障水平給予相應(yīng)的保費(fèi)補(bǔ)貼，保障水平的選擇范圍為70%～90%，當(dāng)縣級(jí)區(qū)域內(nèi)草原總產(chǎn)量低于聯(lián)邦政府農(nóng)業(yè)統(tǒng)計(jì)局的預(yù)測(cè)值時(shí)，就會(huì)觸發(fā)賠償機(jī)制，至2016 年此種草原保險(xiǎn)完全退出美國保險(xiǎn)市場(chǎng)，美國本土的48 個(gè)州全部推行運(yùn)營成本更低的RI-PRF。

1.2.2 法國牧草植被指數(shù)保險(xiǎn)運(yùn)行模式 2015 年，法國由空中客車防務(wù)與航天公司開發(fā)的在線投?！安菰ｋU(xiǎn)”在全國范圍推廣，選取FPI 這一能夠直接反映牧草生長情況的指數(shù)變量作為指標(biāo)來預(yù)測(cè)草地牧草產(chǎn)量，且向社會(huì)上每個(gè)牧草經(jīng)營商可免費(fèi)提供預(yù)測(cè)的牧草產(chǎn)量數(shù)據(jù)（表3）。通過衛(wèi)星獲得的中分辨率成像光譜儀（moderate resolution imaging spectroradiometer，MODIS）時(shí)間序列圖像（300 m 空間分辨率）計(jì)算獲得綠色植被覆蓋生物量參數(shù)，預(yù)測(cè)牧草覆蓋草地的長勢(shì)［25］，估測(cè)牧草實(shí)際產(chǎn)量，避免對(duì)生產(chǎn)潛力的低估或高估，另外還會(huì)補(bǔ)充農(nóng)場(chǎng)植被長勢(shì)水平和土壤類型來綜合計(jì)算植被指數(shù)［26］。如果當(dāng)年FPI 指數(shù)估計(jì)的草地產(chǎn)量損失大于保險(xiǎn)合同約定的理賠觸發(fā)閾值，則無須事先聲明，將自動(dòng)向投保人支付賠償。2018 年增加了一項(xiàng)額外的保證，即洪水或降水過量后無法收獲（不包括被歸類為洪水區(qū)的土地和用作排水接收的地塊）也將獲得賠償。

表3 法國牧草植被指數(shù)保險(xiǎn)產(chǎn)品要素Table 3 Elements of forage vegetation index insurance products in France

總體來看，國際上堅(jiān)持財(cái)政補(bǔ)貼與巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)分散機(jī)制相結(jié)合促進(jìn)草原保險(xiǎn)產(chǎn)品的供需循環(huán)，以下4 點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)可以借鑒，一是建立了不同形式的草原保險(xiǎn)財(cái)政補(bǔ)貼機(jī)制，法國在歐盟共同農(nóng)業(yè)政策（EU common agricultural policy，CAP）支持下為牧農(nóng)購買多重風(fēng)險(xiǎn)草原保險(xiǎn)，提供高達(dá)65%的保費(fèi)補(bǔ)貼比例，美國以及加拿大等國家除了對(duì)保費(fèi)進(jìn)行一定比例的補(bǔ)貼，還對(duì)運(yùn)營草原保險(xiǎn)的保險(xiǎn)經(jīng)紀(jì)公司提供經(jīng)營管理費(fèi)用補(bǔ)貼，以提高不同投保主體參保積極性以及保險(xiǎn)公司經(jīng)營草原保險(xiǎn)的內(nèi)生動(dòng)力；二是國外根據(jù)草原生態(tài)保護(hù)以及開發(fā)利用的特殊性，結(jié)合草原保險(xiǎn)定價(jià)以及查勘定損的成本與效率，考慮保險(xiǎn)產(chǎn)品應(yīng)用中涉及的道德風(fēng)險(xiǎn)以及逆向選擇等問題，重點(diǎn)推廣實(shí)施草原指數(shù)類保險(xiǎn)產(chǎn)品，滿足不同投保主體的風(fēng)險(xiǎn)管理需求；三是將保險(xiǎn)保障區(qū)域網(wǎng)格化，定損理賠時(shí)以網(wǎng)格內(nèi)的指數(shù)為依據(jù)，在一定程度上解決草原指數(shù)保險(xiǎn)面臨的空間基差風(fēng)險(xiǎn)問題，使用遙感技術(shù)及時(shí)獲得牧草實(shí)際產(chǎn)量數(shù)據(jù)，規(guī)避了其時(shí)間基差風(fēng)險(xiǎn)；四是提高現(xiàn)代科技在草原保險(xiǎn)的應(yīng)用力度，充分發(fā)揮科技在產(chǎn)品定價(jià)、承保理賠等方面的支撐作用，高分辨率衛(wèi)星遙感影像應(yīng)用及氣象站點(diǎn)覆蓋密度的提高使實(shí)時(shí)監(jiān)控草原風(fēng)險(xiǎn)成為可能，進(jìn)而達(dá)到災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)防控目的，實(shí)現(xiàn)保障方式由事后被動(dòng)補(bǔ)償向事前主動(dòng)防御轉(zhuǎn)變，保障了保險(xiǎn)產(chǎn)品持續(xù)創(chuàng)新發(fā)展。

2 我國草原保險(xiǎn)演進(jìn)歷程與發(fā)展模式

我國草原保險(xiǎn)經(jīng)歷了單災(zāi)險(xiǎn)種應(yīng)急管理（2013-2014 年）、縣級(jí)范圍草原保險(xiǎn)試點(diǎn)（2015-2019 年）以及省級(jí)范圍政策性草原保險(xiǎn)試點(diǎn)（2020 年至今）3 個(gè)發(fā)展階段（圖3），先后在內(nèi)蒙古、青海、西藏、四川等地開展以草原、牧草等為標(biāo)的的草原保險(xiǎn)試點(diǎn)工作。2015 年之前主要開展草原火災(zāi)保險(xiǎn)單一險(xiǎn)種模式，之后各試點(diǎn)地區(qū)根據(jù)草原資源情況與區(qū)域經(jīng)濟(jì)特征形成了不同的發(fā)展模式，研發(fā)出包括草原綜合保險(xiǎn)、牧草植被指數(shù)保險(xiǎn)、牧草產(chǎn)量保險(xiǎn)以及牧草天氣指數(shù)保險(xiǎn)等多個(gè)險(xiǎn)種（表4）。

圖3 我國草原保險(xiǎn)制度變遷演進(jìn)歷程Fig. 3 Evolution of Chinese grassland insurance system and evolution of pilot areas

表4 我國草原保險(xiǎn)發(fā)展模式與實(shí)施試點(diǎn)Table 4 Chinese grassland insurance development mode and implementation of the pilot

2.1 草原綜合保險(xiǎn)運(yùn)行模式

為了擴(kuò)大草原保險(xiǎn)責(zé)任范圍，更加全面保障草原災(zāi)害造成的牧農(nóng)經(jīng)濟(jì)損失，四川、內(nèi)蒙古等地區(qū)將草原保險(xiǎn)由單一火災(zāi)險(xiǎn)種拓展到綜合險(xiǎn)（表5），保障范圍包括旱災(zāi)、火災(zāi)、雹災(zāi)、洪災(zāi)、蟲災(zāi)、病蟲鼠害災(zāi)、沙塵暴等，是省市縣3 級(jí)政府聯(lián)合多部門參與的“自上而下的政府主導(dǎo)”模式開展試點(diǎn)推廣保險(xiǎn)產(chǎn)品。2015 年11 月，四川省阿壩州紅原縣開展天然草原綜合保險(xiǎn)試點(diǎn)，覆蓋紅原縣江茸鄉(xiāng)和查爾瑪鄉(xiāng)的5.33 萬hm2天然草原（網(wǎng)易新聞：https：//www.163.com/news/article/B8OO3D1J00014Q4P.html；阿壩州紅原縣人民政府官網(wǎng)：http：//www.hongyuan.gov. cn/hyxrmzf/c101817/201705/c051130c5ea5402fac02190dde8f707b. shtmlhttp：//www. hongyuan. gov. cn/hyxrmzf/c100050/201611/b53b6234461d4bd48fa66996d1b6cb82. shtml），保費(fèi)補(bǔ)貼主要來源于縣級(jí)財(cái)政補(bǔ)貼。2016 年12 月，內(nèi)蒙古自治區(qū)錫林浩特市開展天然草場(chǎng)綜合保險(xiǎn)試點(diǎn)，投保草場(chǎng)面積1.54 萬hm2，保費(fèi)補(bǔ)貼主要來源于市級(jí)財(cái)政補(bǔ)貼。2020 年8 月，內(nèi)蒙古自治區(qū)烏拉特后旗開展政策性天然草原保險(xiǎn)試點(diǎn)，當(dāng)?shù)?0 余戶牧民投保面積9.51 萬hm2，提供保障額度2320 余萬元，保費(fèi)補(bǔ)貼主要來源于區(qū)級(jí)、盟（市）級(jí)以及縣（旗）級(jí)財(cái)政補(bǔ)貼。

表5 草原綜合保險(xiǎn)產(chǎn)品要素Table 5 Grassland comprehensive insurance product elements

2021 年，內(nèi)蒙古自治區(qū)林草局和財(cái)政廳聯(lián)合印發(fā)《內(nèi)蒙古自治區(qū)草原保險(xiǎn)試點(diǎn)實(shí)施方案》，明確2021-2023年由內(nèi)蒙古自治區(qū)、盟（市）級(jí)、旗（縣）級(jí)3 級(jí)財(cái)政投入保費(fèi)補(bǔ)貼資金在8 個(gè)盟（市）13 個(gè)旗（縣）開展政策性草原保險(xiǎn)試點(diǎn)工作，試點(diǎn)區(qū)域草原面積達(dá)253.19 萬hm2。

2.2 牧草植被指數(shù)保險(xiǎn)運(yùn)行模式

中航安盟內(nèi)蒙古分公司借助法國安盟集團(tuán)的產(chǎn)品開發(fā)和技術(shù)優(yōu)勢(shì)，創(chuàng)新運(yùn)用“氣象+衛(wèi)星遙感技術(shù)”應(yīng)用場(chǎng)景，首次利用“3S”技術(shù)［遙感技術(shù)（remote sensing technology RS）、地理信息系統(tǒng)（geographic information system，GIS）和全球定位系統(tǒng)（global positioning system，GPS）］觀測(cè)草場(chǎng)植被災(zāi)害情況，在阿魯科爾沁旗開展天然放牧場(chǎng)以及人工草場(chǎng)牧草植被指數(shù)保險(xiǎn)（表6），是農(nóng)業(yè)部“行動(dòng)計(jì)劃”要求利用3S 技術(shù)開展的全國第一單草原保險(xiǎn)業(yè)務(wù)，為易遭災(zāi)草場(chǎng)構(gòu)建前期預(yù)警、中期定損、后期支付保險(xiǎn)賠款的體系［27］。2016 年8 月，阿魯科爾沁旗草場(chǎng)承保面積0.17 萬hm2，當(dāng)年投保期內(nèi)全部承保戶草場(chǎng)均有受損，中航安盟理賠金額共計(jì)33.9 萬元，賠付率達(dá)404.79%（沃保網(wǎng)：https：//news.vobao.com/article/869046329967857413.shtml）。2020 年9 月，阿魯科爾沁旗是繼烏拉特后旗之后內(nèi)蒙古自治區(qū)第二個(gè)政策性草原保險(xiǎn)試點(diǎn)，7 個(gè)嘎查村1.41 萬hm2天然草場(chǎng)獲得424 萬元風(fēng)險(xiǎn)保障。

表6 赤峰市牧草植被保險(xiǎn)產(chǎn)品要素Table 6 Forage vegetation insurance product elements in Chifeng City

2021 年，內(nèi)蒙古自治區(qū)林草局和財(cái)政廳聯(lián)合印發(fā)《內(nèi)蒙古自治區(qū)草原保險(xiǎn)試點(diǎn)實(shí)施方案》，明確2021-2023年由內(nèi)蒙古自治區(qū)、盟（市）級(jí)、旗（縣）級(jí)3 級(jí)財(cái)政投入保費(fèi)補(bǔ)貼資金在8 個(gè)盟（市）13 個(gè)旗（縣）開展政策性草原綜合保險(xiǎn)試點(diǎn)工作，試點(diǎn)區(qū)域草原面積達(dá)253.19 萬hm2，草原綜合保險(xiǎn)運(yùn)行模式如圖4 所示。

圖4 內(nèi)蒙古自治區(qū)草原綜合保險(xiǎn)運(yùn)行模式Fig. 4 Operation model of grassland comprehensive insurance in Inner Mongolia Autonomous Region

2016 年8 月，阿魯科爾沁旗草場(chǎng)承保面積0.17 萬hm2，當(dāng)年投保期內(nèi)全部承保戶草場(chǎng)均有受損，中航安盟理賠金額共計(jì)33.9 萬元，賠付率達(dá)404.79%（沃保網(wǎng)：https：//news. vobao. com/article/869046329967857413.shtml）。2020 年9 月，阿魯科爾沁旗是繼烏拉特后旗之后內(nèi)蒙古自治區(qū)第二個(gè)政策性草原保險(xiǎn)試點(diǎn)，7 個(gè)嘎查村1.41 萬hm2天然草場(chǎng)獲得424 萬元風(fēng)險(xiǎn)保障，牧草植被保險(xiǎn)運(yùn)行模式如圖5 所示。

圖5 赤峰市牧草植被保險(xiǎn)運(yùn)行模式Fig. 5 Operation model of forage vegetation insurance in Chifeng City

2.3 牧草產(chǎn)量保險(xiǎn)運(yùn)行模式

牧草產(chǎn)量保險(xiǎn)整體經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)高于傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)，因考慮投保的牧草標(biāo)的“低投入、低價(jià)值、高風(fēng)險(xiǎn)”特點(diǎn)［28］，以及存在人為放牧牛羊啃食牧草等影響，為減少道德風(fēng)險(xiǎn)和逆向選擇，從源頭嚴(yán)格把關(guān)設(shè)置相應(yīng)的投保門檻。牧草產(chǎn)量保險(xiǎn)構(gòu)成要素主要有實(shí)際產(chǎn)量、預(yù)期產(chǎn)量等，關(guān)鍵在于設(shè)計(jì)保險(xiǎn)產(chǎn)品時(shí)能否精準(zhǔn)鎖定預(yù)期產(chǎn)量，使得預(yù)期產(chǎn)量可真實(shí)反映農(nóng)戶實(shí)際產(chǎn)量，在核算預(yù)期產(chǎn)量和實(shí)際產(chǎn)量時(shí)，多以區(qū)域性平均產(chǎn)量水平為預(yù)期產(chǎn)量基準(zhǔn)厘定費(fèi)率［29］。自2019 年，西藏自治區(qū)和青海省先后實(shí)施了牧草產(chǎn)量保險(xiǎn)試點(diǎn)（表7）。

表7 牧草產(chǎn)量保險(xiǎn)產(chǎn)品要素Table 7 Elements of forage yield insurance products

2019 年，由人壽財(cái)險(xiǎn)西藏分公司“自下而上”參與國家農(nóng)業(yè)農(nóng)村部支農(nóng)創(chuàng)新項(xiàng)目“公私合作”的多主體參與市場(chǎng)運(yùn)作模式（中國西藏新聞網(wǎng)：http：//epaper.chinatibetnews.com/xzrb/202101/08/content_63327.html），通過產(chǎn)品創(chuàng)新和科技驅(qū)動(dòng)有機(jī)結(jié)合，開發(fā)國內(nèi)首款新型草原保險(xiǎn)產(chǎn)品（圖6），西藏農(nóng)投牧業(yè)發(fā)展有限公司投保面積約253.33 hm2，保險(xiǎn)公司對(duì)保費(fèi)進(jìn)行了優(yōu)惠，提供了超過2100 萬元的風(fēng)險(xiǎn)保障，保障牧草產(chǎn)量供應(yīng)滿足約8 萬頭牦牛育肥3 個(gè)月（中國銀行保險(xiǎn)報(bào)：http：//xw.cbimc.cn/2020-10/15/content_366421.htm），衍生出“產(chǎn)量保險(xiǎn)+遙感測(cè)產(chǎn)+土地流轉(zhuǎn)”子模式，以及“保險(xiǎn)+銀行+企業(yè)+合作社+農(nóng)牧民”的合作模式，積極探索保險(xiǎn)扶貧新路徑。2021 年，青海省果洛州瑪沁縣拉加鎮(zhèn)蕃冉哈峽生態(tài)畜牧業(yè)專業(yè)合作社作為參保對(duì)象，對(duì)其種植的66.66 hm2綠肥牧草作物進(jìn)行保險(xiǎn)，在試點(diǎn)區(qū)域也促進(jìn)了農(nóng)牧民土地流轉(zhuǎn)、周邊農(nóng)牧民在合作社用工等，幫助農(nóng)牧民就業(yè)和實(shí)現(xiàn)增收［2］。

圖6 西藏牧草產(chǎn)量保險(xiǎn)運(yùn)行模式Fig. 6 Operation model of forage yield insurance in Tibet

2.4 牧草天氣指數(shù)保險(xiǎn)運(yùn)行模式

2017 年，內(nèi)蒙古蘇尼特左旗開始試點(diǎn)草原天氣（雪災(zāi)、旱災(zāi)）指數(shù)保險(xiǎn)［30］，2020 年，安華農(nóng)險(xiǎn)在內(nèi)蒙古自治區(qū)呼倫貝爾市、興安盟、通遼市、錫林郭勒盟開辦牧草旱災(zāi)指數(shù)保險(xiǎn)，選擇興安盟科右前旗綠水種蓄場(chǎng)作為牧草旱災(zāi)指數(shù)保險(xiǎn)的試點(diǎn)主體，累計(jì)為牧民提供風(fēng)險(xiǎn)保障金額315.76 萬元，此類保險(xiǎn)理賠流程中不需要人工查勘定損，根據(jù)降水量氣象數(shù)據(jù)進(jìn)行測(cè)算直接啟動(dòng)賠付，當(dāng)年賠付率高達(dá)95%。牧草天氣指數(shù)保險(xiǎn)運(yùn)行模式如圖7 所示，牧草干旱天氣指數(shù)保險(xiǎn)產(chǎn)品要素如表8 所示。

圖7 興安盟牧草天氣指數(shù)保險(xiǎn)運(yùn)行模式Fig. 7 Operation model of forage weather index insurance in Xing’an League

表8 興安盟牧草干旱天氣指數(shù)保險(xiǎn)產(chǎn)品要素Table 8 Elements of insurance products for drought weather index of forage in Xing’an League

3 我國草原保險(xiǎn)發(fā)展困境與制約因素

從我國草原保險(xiǎn)試點(diǎn)情況來看，目前草原保險(xiǎn)的試點(diǎn)工作主要集中在市級(jí)以及縣級(jí)層面，僅有內(nèi)蒙古在全區(qū)范圍內(nèi)進(jìn)行探索推廣。不難發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)有保險(xiǎn)產(chǎn)品主要是地方小范圍的試點(diǎn)，保費(fèi)補(bǔ)貼主要來自省市縣級(jí)3 級(jí)財(cái)政，尚未納入中央財(cái)政補(bǔ)貼范圍內(nèi)，總體來說缺乏保費(fèi)籌集機(jī)制是一個(gè)未來影響草原保險(xiǎn)試點(diǎn)擴(kuò)大的重要制約因素；其次，各試點(diǎn)地區(qū)開發(fā)推廣不同類型的草原保險(xiǎn)產(chǎn)品，尚未建立和形成適合國家層面開展的統(tǒng)一模式，影響保險(xiǎn)產(chǎn)品在全國范圍的推廣；再次，從現(xiàn)在保險(xiǎn)產(chǎn)品來看，普遍存在標(biāo)的不夠明確、保險(xiǎn)責(zé)任比較單一、保障水平較低等問題，無法滿足不同投保主體的牧草經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)管理需求；然后是產(chǎn)品定價(jià)機(jī)制缺乏理論依據(jù)，費(fèi)率厘定不夠科學(xué)，查勘核損標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，理賠難度以及成本較高，此外草原保險(xiǎn)科技應(yīng)用有限，難以有效地對(duì)草原保險(xiǎn)產(chǎn)品設(shè)計(jì)、定價(jià)以及理賠等方面進(jìn)行有效支撐，嚴(yán)重制約了草原保險(xiǎn)可持續(xù)健康發(fā)展。

3.1 尚未納入中央財(cái)政保費(fèi)補(bǔ)貼范圍，保費(fèi)籌集較為困難

由于草原保險(xiǎn)沒有納入中央財(cái)政保費(fèi)補(bǔ)貼范圍，各試點(diǎn)地區(qū)保費(fèi)一般由省市縣3 級(jí)政府財(cái)政補(bǔ)貼、投保主體自繳以及保險(xiǎn)公司優(yōu)惠組成，地方政府財(cái)政以及農(nóng)牧民保費(fèi)支付壓力風(fēng)險(xiǎn)較大，保費(fèi)籌集較為困難。在保費(fèi)補(bǔ)貼比例統(tǒng)一的“倒補(bǔ)貼”聯(lián)動(dòng)機(jī)制下，財(cái)政部門沒有根據(jù)各地實(shí)際草原面積與經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度實(shí)施差異化補(bǔ)貼［31］，補(bǔ)貼比例的持續(xù)提高與保險(xiǎn)覆蓋面的繼續(xù)擴(kuò)大將進(jìn)一步加重地方財(cái)政負(fù)擔(dān)，且地方林草管理部門需要在草原保險(xiǎn)運(yùn)營過程中參與保費(fèi)收繳、定損理賠等工作，由于相關(guān)工作經(jīng)費(fèi)的缺乏，也影響草原保險(xiǎn)工作推進(jìn)動(dòng)力不足，無法實(shí)現(xiàn)擴(kuò)品增面［32］。2020 年內(nèi)蒙古開展草原綜合保險(xiǎn)試點(diǎn)以來，政府給予較高比例的保費(fèi)補(bǔ)貼，禁牧區(qū)以及草畜平衡區(qū)參保面積不斷增加但仍然僅為全自治區(qū)草原可利用面積的2.9%（總參保面積253.19 萬hm2），一旦由于地方財(cái)政困難無法提供保費(fèi)補(bǔ)貼，必然導(dǎo)致僅有的參保面積也會(huì)大幅下降［33］。

3.2 全國統(tǒng)一草原保險(xiǎn)模式尚未形成，業(yè)務(wù)推廣范圍有限

各地區(qū)探索開發(fā)不同形式的草原保險(xiǎn)產(chǎn)品，“自上而下”的政府主導(dǎo)運(yùn)行模式中地方財(cái)政補(bǔ)貼保費(fèi)資金壓力較大，擴(kuò)品增面工作難以持續(xù)，而牧草產(chǎn)量保險(xiǎn)“自下而上”市場(chǎng)主導(dǎo)運(yùn)行模式中項(xiàng)目年度結(jié)轉(zhuǎn)性質(zhì)可能存在保費(fèi)補(bǔ)貼不可持續(xù)的風(fēng)險(xiǎn)，牧草天氣指數(shù)保險(xiǎn)的商業(yè)性草原保險(xiǎn)運(yùn)行中牧農(nóng)繳納保費(fèi)壓力較大，存在牧農(nóng)續(xù)保動(dòng)力不足的風(fēng)險(xiǎn)，則目前尚不能形成可在全國范圍內(nèi)推廣的運(yùn)行模式。統(tǒng)一費(fèi)率下缺乏無賠付優(yōu)惠，對(duì)連續(xù)投保且未遭災(zāi)損的投保主體沒有激發(fā)持續(xù)投保的積極性，在“自主自愿”原則下投保主體可自由選擇是否參保，牧民參保程度有限。投?；静扇　胺制谕侗＃黄谝缓灐钡姆绞?，牧草經(jīng)營者投保政府補(bǔ)貼保費(fèi)模式較為單一，易引發(fā)道德風(fēng)險(xiǎn)問題［34］。另外，各試點(diǎn)地區(qū)招標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)不一，容易造成保險(xiǎn)公司間惡意競(jìng)爭(zhēng)、風(fēng)險(xiǎn)高發(fā)地區(qū)沒有公司愿意承保、保險(xiǎn)公司或重復(fù)招標(biāo)、疲于應(yīng)標(biāo)費(fèi)時(shí)費(fèi)力、承保周期短以及保險(xiǎn)公司展業(yè)成本高等問題［35］。

3.3 草原保險(xiǎn)險(xiǎn)種比較單一，無法滿足多樣化風(fēng)險(xiǎn)保障需求

我國草原保險(xiǎn)品類單一，主要以綜合保險(xiǎn)為主，總體覆蓋度有限，無論是與國外草原指數(shù)保險(xiǎn)蓬勃發(fā)展態(tài)勢(shì)相比，還是根據(jù)我國草原資源豐富性以及風(fēng)險(xiǎn)多樣性實(shí)情，都顯示出險(xiǎn)種極度匱乏［36］。一是保險(xiǎn)標(biāo)的不明確，導(dǎo)致草原保險(xiǎn)險(xiǎn)種開發(fā)困難重重，內(nèi)蒙古草原綜合保險(xiǎn)以“禁牧區(qū)草原以及草畜平衡區(qū)草原”為標(biāo)的，沒有標(biāo)明僅是草原上的牧草還是也包括其他財(cái)產(chǎn)，在實(shí)踐中容易產(chǎn)生推諉。二是草原保險(xiǎn)責(zé)任單一，產(chǎn)品同質(zhì)化現(xiàn)象嚴(yán)重，供需結(jié)構(gòu)失衡。在不同地區(qū)、不同種類牧草所面臨的風(fēng)險(xiǎn)不同，如內(nèi)蒙古東部等地區(qū)、青海等區(qū)域，易受雪災(zāi)凍災(zāi)影響，內(nèi)蒙古西部地區(qū)等地受旱害影響嚴(yán)重，這使得不同地區(qū)經(jīng)營主體對(duì)強(qiáng)調(diào)不同災(zāi)害責(zé)任的保險(xiǎn)產(chǎn)品需求存在明顯差別［37］，但草原保險(xiǎn)試點(diǎn)地區(qū)投保主體的經(jīng)營面積、保費(fèi)負(fù)擔(dān)能力以及保障需求等均存在較大差異，目前的產(chǎn)品不能滿足投保主體地域化、特色化以及多樣化的災(zāi)損補(bǔ)償保障需求。三是在“低保障、廣覆蓋”原則下，由政策統(tǒng)一規(guī)定保險(xiǎn)金額相當(dāng)于承保對(duì)象物化成本的一定比例（10%～15%），不同災(zāi)害的理賠賦權(quán)比例未進(jìn)行多層級(jí)差異化設(shè)定，沒有區(qū)分各地域的風(fēng)險(xiǎn)水平差異和災(zāi)害造成的實(shí)際損失價(jià)值，投保主體保費(fèi)負(fù)擔(dān)水平與實(shí)際支付能力不相適應(yīng)，既無法實(shí)現(xiàn)對(duì)新型草原經(jīng)營主體的投保激勵(lì)，也無法滿足傳統(tǒng)小牧農(nóng)對(duì)保費(fèi)補(bǔ)貼的實(shí)際需求，投保激勵(lì)效果有限［38］。

3.4 費(fèi)率厘定缺乏差異化，逆向選擇與道德風(fēng)險(xiǎn)問題突出

現(xiàn)行草原保險(xiǎn)對(duì)災(zāi)害的種類、強(qiáng)度以及時(shí)空分布未進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)區(qū)劃，各區(qū)域厘定的保險(xiǎn)費(fèi)率缺乏差異性，主要依照歷史多年平均損失率采用均一法設(shè)定費(fèi)率，未能在市場(chǎng)化原則下綜合考慮區(qū)域位置、氣候條件、管護(hù)水平以及草種等因素，這勢(shì)必會(huì)導(dǎo)致賠付率低下的低風(fēng)險(xiǎn)區(qū)與賠付率過高的高風(fēng)險(xiǎn)地區(qū)需繳納同樣多的保費(fèi)，過高的賠付率會(huì)使運(yùn)營成本過高導(dǎo)致保險(xiǎn)公司供給動(dòng)力不足，過低的賠付率導(dǎo)致投保主體缺乏投保動(dòng)機(jī)，例如赤峰市2016 年試行的牧草植被指數(shù)保險(xiǎn)，賠付率達(dá)到404.79%，嚴(yán)重制約了草原保險(xiǎn)產(chǎn)品的可持續(xù)性。每年的保費(fèi)率沒有根據(jù)災(zāi)害變化以及市場(chǎng)賠付情況進(jìn)行靈活的調(diào)整，缺乏動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制，且各類災(zāi)害等級(jí)賠償比例設(shè)置簡單機(jī)械，而災(zāi)害對(duì)牧草的生長影響不是直線函數(shù)關(guān)系，需要再根據(jù)實(shí)際降水量等與牧草產(chǎn)量的相關(guān)關(guān)系科學(xué)設(shè)置［39］，統(tǒng)一固定費(fèi)率水平受投保主體主觀影響較大，帶來劣幣驅(qū)逐良幣效應(yīng)，這在很大程度上引發(fā)了投保人的道德風(fēng)險(xiǎn)，致使草原保險(xiǎn)市場(chǎng)趨向“檸檬市場(chǎng)”，草原保險(xiǎn)的投保主體和承保機(jī)構(gòu)之間存在嚴(yán)重的信息不對(duì)稱問題，最終導(dǎo)致需求市場(chǎng)萎縮，進(jìn)入“死亡螺旋”［40］。

3.5 查勘定損程序比較繁瑣，理賠工作難度和業(yè)務(wù)成本較高

目前草原保險(xiǎn)主要借用傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)種植業(yè)保險(xiǎn)理賠機(jī)制，但草原保險(xiǎn)與農(nóng)業(yè)種植業(yè)保險(xiǎn)在標(biāo)的單位價(jià)值、投保規(guī)模等存在較大差別，對(duì)于牧草資產(chǎn)損失“賠多少”“怎么賠”以及“賠給誰”這些都缺乏規(guī)范的流程以及統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)。在內(nèi)蒙古開展的草原綜合保險(xiǎn)試點(diǎn)中，只是對(duì)不同類型的草原設(shè)置不同的保險(xiǎn)額度以及觸發(fā)成災(zāi)的面積比例，但是牧草資源損失到什么程度才觸發(fā)賠償，沒有規(guī)定統(tǒng)一賠償標(biāo)準(zhǔn)，且對(duì)于保險(xiǎn)責(zé)任中的“病蟲害、沙塵暴”等僅用“草原植被受損”以及“依據(jù)國家制定的災(zāi)害標(biāo)準(zhǔn)”來界定理賠標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)賠償比例等沒有做出詳細(xì)的說明，其中責(zé)任限額規(guī)定中旱災(zāi)限額20 元、火災(zāi)限額4 元等沒有明確表明是依據(jù)保險(xiǎn)精算理論還是恢復(fù)草原植被成本的實(shí)踐依據(jù)，不易激起牧農(nóng)投保的積極性。在災(zāi)情發(fā)生后，理賠過程中需要進(jìn)行大量的查勘定損工作，收集受災(zāi)情況成本較高，理賠方式以及流程比較復(fù)雜且效率低下，導(dǎo)致沒有規(guī)定災(zāi)害發(fā)生后多久結(jié)束理賠工作，賠付資金的發(fā)放時(shí)效沒有保障。

3.6 保險(xiǎn)科技應(yīng)用水平有限，保險(xiǎn)綜合服務(wù)效率有待提高

草原保險(xiǎn)數(shù)據(jù)分散化特點(diǎn)對(duì)保險(xiǎn)公司數(shù)據(jù)收集處理能力具有較高的要求，許多保險(xiǎn)公司缺乏引入科技的整體意識(shí)規(guī)劃以及科技應(yīng)用能力弱，其科技數(shù)字化戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型差異較大。對(duì)于保險(xiǎn)公司而言，啟動(dòng)科技引入戰(zhàn)略需要較高的資本投入，但回報(bào)收益的周期卻是不確定的，這引發(fā)了商業(yè)營利性與數(shù)字化收益周期模糊性之間的矛盾，開發(fā)草原保險(xiǎn)產(chǎn)品的公司缺少相關(guān)的科技人才，進(jìn)而導(dǎo)致部分公司輕視了科技戰(zhàn)略的投資［41］。目前僅有赤峰市牧草植被指數(shù)保險(xiǎn)應(yīng)用3S 技術(shù)獲取數(shù)據(jù)，但在發(fā)展過程中也存在數(shù)據(jù)質(zhì)量不高、缺乏科技人員等問題。

4 我國草原保險(xiǎn)發(fā)展模式選擇與體系構(gòu)建

從國際發(fā)展經(jīng)驗(yàn)看，國外結(jié)合草原自然災(zāi)害的特殊性，重點(diǎn)開展了指數(shù)類保險(xiǎn)，反觀我國草原保險(xiǎn)缺乏統(tǒng)一發(fā)展模式，各地都采取不同的保險(xiǎn)運(yùn)行模式。未來要想保障草原保險(xiǎn)有序發(fā)展，既要借鑒國外以草原指數(shù)保險(xiǎn)為主的經(jīng)驗(yàn)，又要考慮我國各地區(qū)的實(shí)際情況。因此，需要首先建立以及完善適合我國的草原保險(xiǎn)發(fā)展的政策制度體系，構(gòu)建央地保費(fèi)補(bǔ)貼聯(lián)動(dòng)機(jī)制，然后積極推廣綜合保險(xiǎn)與指數(shù)保險(xiǎn)結(jié)合的新發(fā)展模式，選擇適合全國不同地區(qū)的統(tǒng)一草原保險(xiǎn)發(fā)展模式，其次完善更為多元化的草原保險(xiǎn)產(chǎn)品體系，開發(fā)設(shè)計(jì)多樣化的保險(xiǎn)產(chǎn)品，再次建立更為合理的定價(jià)機(jī)制，科學(xué)厘定費(fèi)率，完善核損理賠標(biāo)準(zhǔn)，最后加強(qiáng)科技服務(wù)在草原保險(xiǎn)的實(shí)際應(yīng)用。

4.1 完善草原保險(xiǎn)政策制度體系，構(gòu)建央地保費(fèi)補(bǔ)貼聯(lián)動(dòng)機(jī)制

合理劃分中央和地方保費(fèi)補(bǔ)貼比例，建立央地保費(fèi)補(bǔ)貼聯(lián)動(dòng)機(jī)制。借鑒美國牧草降水指數(shù)保險(xiǎn)經(jīng)驗(yàn)，考慮不同經(jīng)營規(guī)模投保主體的保險(xiǎn)需求彈性差異性，將補(bǔ)貼資金向高需求彈性投保主體傾斜，并且根據(jù)不同保障水平提供不同的保費(fèi)補(bǔ)貼比例，以增強(qiáng)補(bǔ)貼資金的指向性與精準(zhǔn)性。實(shí)地調(diào)研測(cè)度各類風(fēng)險(xiǎn)區(qū)域投保主體的草原保險(xiǎn)支付意愿，依據(jù)“需求方意愿支付費(fèi)率”和“供給方厘定費(fèi)率”間的缺口科學(xué)測(cè)算最優(yōu)補(bǔ)貼規(guī)模［36］。依據(jù)不同地區(qū)草原資源受災(zāi)特點(diǎn)、財(cái)政水平、保障水平、不同主體類型等，制定差異化補(bǔ)貼機(jī)制。補(bǔ)貼保險(xiǎn)公司經(jīng)營管理草原保險(xiǎn)成本，提高草原保險(xiǎn)的供給積極性和有效性，專門對(duì)可變的管理費(fèi)用進(jìn)行補(bǔ)貼，例如，緩解重大災(zāi)害造成管理費(fèi)用上升、擠壓賠付空間問題，補(bǔ)貼承保范圍內(nèi)查勘定損成本上升帶來的保險(xiǎn)公司管理費(fèi)用增加。

4.2 探索“綜合+指數(shù)保險(xiǎn)”模式，建立多元化災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償機(jī)制

建立健全參保引導(dǎo)機(jī)制，探索“綜合+指數(shù)”保險(xiǎn)發(fā)展模式，全面補(bǔ)償多樣化災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)。一是在禁牧區(qū)以及草畜平衡區(qū)等面積較廣但牧草利用價(jià)值較低的區(qū)域采取傳統(tǒng)綜合保險(xiǎn)模式，保費(fèi)由中央與省級(jí)財(cái)政全額承擔(dān)，地方政府可以采取購買服務(wù)的方式授權(quán)林草部門作為投保主體，發(fā)生損失后，保險(xiǎn)公司可將理賠款直接發(fā)放到林草部門草原保險(xiǎn)專用賬戶，由其調(diào)配并統(tǒng)一用理賠款購買恢復(fù)植被的草種并進(jìn)行草皮再植，統(tǒng)一購買保險(xiǎn)以及理賠有助于降低交易成本，對(duì)于人工種植的草場(chǎng)等實(shí)行“綜合+指數(shù)保險(xiǎn)”發(fā)展經(jīng)營模式，鼓勵(lì)有需求的投保主體依據(jù)自身對(duì)損失補(bǔ)償?shù)囊笞栽高x擇購買保險(xiǎn)。二是建立無賠付優(yōu)待、續(xù)保優(yōu)待以及給予大規(guī)模參保投保主體優(yōu)惠等多年連續(xù)投保機(jī)制，考慮實(shí)行信貸、補(bǔ)貼、流轉(zhuǎn)和抵押限定等鼓勵(lì)投保措施。三是借鑒美國草原保險(xiǎn)建立起“三級(jí)”風(fēng)險(xiǎn)保障機(jī)制，設(shè)置央級(jí)、省級(jí)以及市級(jí)3 級(jí)財(cái)政保障草原風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)制，全國范圍內(nèi)設(shè)立草原再保險(xiǎn)體系和巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)基金，組成多層級(jí)的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)體系，在更大程度上保障草原生產(chǎn)穩(wěn)定性與營利性。

4.3 開發(fā)多樣化草原保險(xiǎn)產(chǎn)品，滿足不同投保主體風(fēng)險(xiǎn)管理需求

隨著草業(yè)規(guī)?；l(fā)展以及草原分類經(jīng)營，中國草業(yè)發(fā)展將在很長時(shí)間內(nèi)處于千家萬戶小牧農(nóng)經(jīng)營與規(guī)模化新型經(jīng)營主體并存的局面，牧區(qū)新型經(jīng)營主體逐漸成為草原保險(xiǎn)的主要需求者，未來可考慮通過逐步草原保險(xiǎn)產(chǎn)品體系創(chuàng)新指數(shù)類草原保險(xiǎn)替代當(dāng)前以物化成本為標(biāo)準(zhǔn)的綜合保險(xiǎn)［42］。一是明確草原保險(xiǎn)標(biāo)的，確定投保對(duì)象是草或者草產(chǎn)量，而不是僅僅標(biāo)注草原，嘗試設(shè)計(jì)一年期與多年期草原保險(xiǎn)產(chǎn)品，確保保險(xiǎn)標(biāo)的更加清晰與利益相關(guān)方權(quán)責(zé)利更為明確。二是擴(kuò)展多樣化險(xiǎn)種重構(gòu)草原保險(xiǎn)產(chǎn)品體系，草原保險(xiǎn)發(fā)展水平高的國家均為多險(xiǎn)種，美國牧草降水量氣象指數(shù)保險(xiǎn)發(fā)展模式，無須人工降低勘察定損成本，加拿大牧草降水指數(shù)保險(xiǎn)不僅覆蓋降水不足還保障降水過量等。為牧農(nóng)和相關(guān)草原經(jīng)營主體提供更全面的風(fēng)險(xiǎn)保障［43］，探索“物化成本—完全成本—牧草收入”由低到高的草原保險(xiǎn)保障，發(fā)展如天氣指數(shù)保險(xiǎn)、牧場(chǎng)收入保險(xiǎn)、價(jià)格指數(shù)保險(xiǎn)等創(chuàng)新性草原保險(xiǎn)產(chǎn)品，實(shí)現(xiàn)供需有效對(duì)接。三是為了增強(qiáng)牧草產(chǎn)業(yè)抗風(fēng)險(xiǎn)能力，依據(jù)不同類型草原的平均牧草產(chǎn)量、草原生態(tài)恢復(fù)成本等因素綜合計(jì)算，現(xiàn)階段首先要以完全成本覆蓋為首要目標(biāo)，在物化成本全覆蓋的基礎(chǔ)上，逐步實(shí)現(xiàn)由保完全成本向保收入的轉(zhuǎn)化，基于多層次保障水平設(shè)定保險(xiǎn)金額。

4.4 推進(jìn)草原風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估與費(fèi)率區(qū)劃，建立差異化動(dòng)態(tài)定價(jià)機(jī)制

不同地區(qū)之間草原災(zāi)害及風(fēng)險(xiǎn)水平存在較大差異，科學(xué)厘定保險(xiǎn)費(fèi)率是預(yù)防逆向選擇與道德風(fēng)險(xiǎn)的重要前提，應(yīng)依據(jù)草原風(fēng)險(xiǎn)區(qū)劃、動(dòng)態(tài)調(diào)整以及需求彈性原則厘定費(fèi)率。針對(duì)不同地區(qū)自然環(huán)境條件和風(fēng)險(xiǎn)災(zāi)損情況，將全國草原風(fēng)險(xiǎn)劃分為不同等級(jí)，在厘定費(fèi)率時(shí)進(jìn)行賦權(quán)，通過保險(xiǎn)精算實(shí)現(xiàn)費(fèi)率的差異化定價(jià)，依據(jù)不同的需求彈性采用歧視定價(jià)法厘定費(fèi)率，對(duì)于高風(fēng)險(xiǎn)地區(qū)的牧農(nóng)草原保險(xiǎn)需求彈性較低，費(fèi)率可以適當(dāng)提高，而在低風(fēng)險(xiǎn)地區(qū)相反，應(yīng)該給予適當(dāng)?shù)馁M(fèi)率折扣。借鑒美國草原保險(xiǎn)費(fèi)率動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制，由基準(zhǔn)費(fèi)率和調(diào)整費(fèi)率組成，可由牧農(nóng)自行選擇保障水平與加權(quán)后的費(fèi)率以更好地適應(yīng)投保主體的實(shí)際需求。

4.5 制定統(tǒng)一的查勘定損技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，優(yōu)化完善核保理賠機(jī)制

制定統(tǒng)一的查勘定損標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)不同的災(zāi)害下草資源損失的不同程度進(jìn)行分級(jí)定損，規(guī)定草產(chǎn)量損失到何種等級(jí)才進(jìn)行觸發(fā)賠償，對(duì)賠償比例進(jìn)行詳細(xì)的計(jì)算。優(yōu)化草原保險(xiǎn)的理賠程序，開通草原保險(xiǎn)的快速賠償通道，引入第三方定損鑒定機(jī)構(gòu)進(jìn)行災(zāi)后查勘定損，參與災(zāi)后評(píng)估和保險(xiǎn)條款制定，對(duì)于評(píng)估結(jié)果有異議的積極進(jìn)行協(xié)調(diào)解決。創(chuàng)新指數(shù)保險(xiǎn)的理賠模式，縮減或取消理賠觀察期要求，當(dāng)承包地區(qū)因?yàn)?zāi)使損失達(dá)到事先限定的指數(shù)觸發(fā)值進(jìn)行理賠，與現(xiàn)在的理賠流程相比，從“出險(xiǎn)-核損-理賠”3 個(gè)程序模式縮短為“出險(xiǎn)-理賠”兩個(gè)程序模式。

4.6 提高草原保險(xiǎn)科技應(yīng)用水平，提升產(chǎn)品創(chuàng)新與服務(wù)能力

加大科技在草原保險(xiǎn)的投入，推進(jìn)草原保險(xiǎn)數(shù)據(jù)信息共享平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)電子化、數(shù)字化、智能化等科技應(yīng)用普及。美國、加拿大等國家草原保險(xiǎn)定價(jià)以及承保理賠工作積極引入地理信息系統(tǒng)、衛(wèi)星遙感技術(shù)、區(qū)塊鏈、物聯(lián)網(wǎng)、人工智能、云計(jì)算等保險(xiǎn)科技，以便精準(zhǔn)獲得氣象數(shù)據(jù)以及測(cè)算牧草產(chǎn)量。進(jìn)一步提高保險(xiǎn)科技應(yīng)用水平，通過科技賦能建立理賠數(shù)字化和信息化平臺(tái)，提高風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別、精準(zhǔn)賠付的科學(xué)性和時(shí)效性，提升保險(xiǎn)數(shù)字化服務(wù)能力，降低草原保險(xiǎn)運(yùn)行成本。借助衛(wèi)星觀測(cè)資料完善氣象數(shù)據(jù)以及獲得精準(zhǔn)的牧草產(chǎn)量，確定合適的草原牧草計(jì)量、監(jiān)測(cè)體系和標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)現(xiàn)費(fèi)率的科學(xué)定價(jià)以及精準(zhǔn)及時(shí)、有效公平的賠付處理。保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)加強(qiáng)與林草部門、保險(xiǎn)監(jiān)管部門信息交流與共享，林草部門掌握大量的災(zāi)害發(fā)生歷史數(shù)據(jù)是風(fēng)險(xiǎn)區(qū)劃和保險(xiǎn)費(fèi)率厘定的重要基礎(chǔ)，委托專業(yè)機(jī)構(gòu)將歷年的氣象災(zāi)害發(fā)生情況和牧草減產(chǎn)情況進(jìn)行詳細(xì)統(tǒng)計(jì)，建立氣象數(shù)據(jù)與災(zāi)害損失情況的數(shù)據(jù)模型，以便提高草原保險(xiǎn)產(chǎn)品設(shè)計(jì)的合理性，也為后期產(chǎn)量保險(xiǎn)、指數(shù)保險(xiǎn)開發(fā)推廣提供數(shù)據(jù)支撐。