劉 瑾,謝麗娜,林 斌

(1.湖南工商大學 會計學院,湖南 長沙 410205;2.中山大學 管理學院,廣東 廣州 510275)

一、 引言

稅收規(guī)避是指以減少企業(yè)納稅義務為目的的交易或安排［1］。避稅行為在世界范圍內(nèi)廣泛存在。一方面,合理的避稅有助于減少企業(yè)現(xiàn)金流出,節(jié)約企業(yè)成本,增加股東價值;另一方面,避稅也可能加劇信息不對稱,成為管理層掩蓋私利攫取行為、隱藏壞消息的工具,最終損害企業(yè)價值［2-4］。為了降低避稅風險,企業(yè)可能通過權力尋租規(guī)避稅務審查。我國當前的稅收監(jiān)管中仍然存在較多的自由裁量權,濫用自由裁量權導致的尋租腐敗現(xiàn)象非常嚴重［5］。審計署2004年的調(diào)查顯示,被視為管理相對較好、財務制度比較健全的788家重點稅源大戶在2002年度及2003年1至9月共少繳稅款252.79億元(1)具體可見《788戶企業(yè)遭遇審計風暴 稅收優(yōu)惠政策被指“造成國家稅收流失”》,新浪財經(jīng),https://finance.sina.com.cn/roll/20040922/100026613t.shtml。。逃稅、避稅交易普遍存在,對國家稅基和稅制的公平與效率造成極大沖擊,嚴重損害國家利益。特別地,當前我國地方政府普遍面臨較大的財政壓力,因此,研究如何治理企業(yè)逃稅、避稅問題,規(guī)范稅收征納和相關財稅政策執(zhí)行過程中的官員和企業(yè)行為,對鞏固社會誠信和公平、強化政府公信力、保障國家財政經(jīng)濟安全具有重要意義。

政府審計是國家治理的重要工具,是推動國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要基石和保障。在宏觀層面上,政府審計能夠顯著減少官員腐敗、維護財政安全、增進政府信息透明度［6-8］;進一步地,通過抑制政府過度干預、規(guī)范官員行為,確保相關政策、資金和措施落地、落實,政府審計還可以改善區(qū)域營商環(huán)境,推動地方經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展［9-10］。在微觀層面上,國有企業(yè)是國家審計機關的重要監(jiān)督對象,政府審計對國有企業(yè)有明顯的治理效應。具體地,審計署對中央企業(yè)及其控股上市公司的監(jiān)督有助于約束管理層權力,抑制超額在職消費［11-12］;可以改善被審計單位的內(nèi)部控制和信息披露質(zhì)量,減少壞消息隱藏,降低股價崩盤風險［13-15］;審計機關對地方國有企業(yè)的監(jiān)督有助于降低委托代理沖突,提升企業(yè)的技術創(chuàng)新績效［16］。

財政是審計的主責主業(yè),政府審計理應在促進納稅遵循和減少稅源流失方面發(fā)揮重要作用［17］。已有研究發(fā)現(xiàn),增強審計機關獨立性,有助于減少稅收征納過程中的違法違規(guī)和不合理行為［18］;領導干部自然資源資產(chǎn)離任審計試點能夠提升地方官員對轄區(qū)內(nèi)資源型企業(yè)和重污染型企業(yè)的監(jiān)督力度,降低其避稅意愿［19］;審計署對一些省區(qū)市的稅收征管審計顯著減少了這些地區(qū)的稅收流失［17］。但是,上述研究是基于地方審計機關人財物統(tǒng)一管理改革、自然資源資產(chǎn)離任審計試點等特殊制度情境,沒有對政府審計力度進行直接衡量。事實上,政府審計的內(nèi)容廣泛且存在地區(qū)差異,稅收征管審計、資源環(huán)境審計、經(jīng)濟責任審計、政策落實跟蹤審計及國有企業(yè)審計等都能直接或間接地影響企業(yè)的納稅行為,但鮮有文獻從地級市層面研究政府審計力度與企業(yè)避稅程度的關系。本文認為,一方面,政府審計通過對稅收收入組織情況、稅收政策執(zhí)行情況、財政補貼使用情況等進行審查,可以直接發(fā)現(xiàn)稅收征納過程中的監(jiān)督不力、征納合謀和其他違法違規(guī)問題,并及時進行糾正,提高納稅遵循;另一方面,政府審計在對公共資金、公共資源、重大經(jīng)濟政策落實情況、國有企業(yè)資產(chǎn)損益和領導人經(jīng)濟責任履行情況等進行監(jiān)督的過程中,可以有效發(fā)揮外部治理功能,促進企業(yè)交易和信息透明,抑制管理層私利行為,從而抑制企業(yè)避稅。鑒于此,本文以2005—2019年A股國有上市公司為樣本,從地級市層面系統(tǒng)考察政府審計力度與當?shù)厣鲜泄径愂找?guī)避程度的關系,并進一步研究政府審計發(fā)揮作用的具體機制,能夠?qū)ΜF(xiàn)有文獻形成有益補充。

本文可能的貢獻有:(1)直接探究政府審計力度與企業(yè)稅收規(guī)避的關系及其作用機制,可以豐富政府審計這一國家監(jiān)管機制與微觀企業(yè)行為關系研究領域的文獻。(2)豐富企業(yè)避稅治理機制的研究,為政府審計發(fā)揮稅收治理作用提供新的證據(jù)。(3)過去關于政府審計的研究多以省級政府或?qū)徲嬍饘ρ肫蟮膶徲嫗閷ο?本文從市級政府層面研究審計力度對企業(yè)避稅的影響,進一步豐富研究的維度。(4)為治理企業(yè)避稅行為、減少國家稅收流失、維護財政經(jīng)濟安全提供經(jīng)驗支持,同時為進一步完善國家審計制度、加強審計力度提供政策參考。

二、 理論分析與研究假設

財政是國家治理的基礎和重要支柱。作為政府財政收入的核心組成部分,稅收為財政發(fā)揮國家治理的職能提供了重要的財力保障［5］。但是,對企業(yè)而言,稅款的繳納意味著經(jīng)濟利益流出,企業(yè)自身的可支配資金將減少。因此,企業(yè)有動機采取轉(zhuǎn)移定價、盈余管理、與稅務機關合謀等手段逃避、減輕或延遲納稅義務,從而緩解融資約束,增加管理層可控制的現(xiàn)金資源。一系列文獻探討了企業(yè)稅收規(guī)避的影響因素,如政策不確定性、經(jīng)濟周期、經(jīng)理人自利動機等［20-22］,相應地,企業(yè)的內(nèi)、外部治理機制,如內(nèi)部控制、稅收征管和外部審計等,能有效抑制管理層機會主義傾向,減少稅收激進活動［23-25］。

審計是一項重要的經(jīng)濟監(jiān)督機制,在約束代理人私利行為、減少企業(yè)避稅和國家稅源流失方面發(fā)揮著獨特的作用［17,25］。當管理層主要采取激進避稅手段從事尋租活動時,審計的復雜性與難度、因?qū)徲嬍∫l(fā)的法律訴訟以及政府監(jiān)管懲罰等隨之增加,社會審計將很難發(fā)揮作用［25］。作為國家治理體系中的一項基礎性制度安排,政府審計在較弱的制度環(huán)境中可以部分替代法規(guī)對公司的監(jiān)管作用［15］,能夠減少公共權力和公共資源使用過程中的尋租腐敗行為,維護財政安全［6-7］。根據(jù)我國憲法和相關法律規(guī)定,審計署在國務院領導下獨立行使審計監(jiān)督權,不受其他機關、組織或個人約束。政府審計的獨立性和權威性使其能夠?qū)Χ愂照骷{過程中的監(jiān)督不力、征納合謀、政策濫用等行為進行揭露、報告和追責,從而保證相關法律法規(guī)遵循和相關優(yōu)惠政策的準確落實。同時,政府審計還可以發(fā)揮外部治理功能,對企業(yè)的交易、行為和內(nèi)部治理情況進行監(jiān)督,增進企業(yè)透明度,從而抑制企業(yè)避稅。

首先,政府審計能夠?qū)Χ愂照骷{行為進行再監(jiān)督,促進稅收執(zhí)法。在我國現(xiàn)行的稅收體制中,稅務部門的自由裁量權較大,稅收征管不規(guī)范,征管和處罰不嚴,人情稅、關系稅乃至征納合謀的情況仍然存在［5］。相關研究發(fā)現(xiàn),由于存在天然政治關聯(lián),國有企業(yè)比民營企業(yè)更有可能發(fā)生逃稅行為,并且,國有企業(yè)更不容易被稅務部門稽查或受到稅務處罰［26］。政府審計的介入可能會改變這一情形。一方面,審計機關對政府官員和國有企業(yè)的監(jiān)督可以減少公共權力使用過程中的共謀和腐?。?］,減少行政權力對國有企業(yè)逃稅、避稅行為的庇護［19］,創(chuàng)造更加公平的營商環(huán)境［9-10］。另一方面,稅收征管是政府審計的重要內(nèi)容,通過對稅收征管情況進行監(jiān)督,政府審計可以有效減少不合理的稅收征納行為［18］,減少稅收流失［17］。例如,審計署對18個省區(qū)市2009年至2010年國家稅務局系統(tǒng)稅收征管情況審計報告指出,“18個省區(qū)市的73家國稅局對企業(yè)少報收入、多報支出等問題審核不嚴格,少征稅款8.27億元……部分國稅局對企業(yè)申報不實、多列成本少計收入等問題,已重新審核并追征稅款入庫2.4億元”(2)具體可見《審計署審計結(jié)果公告2011年第34號:國家稅務局系統(tǒng)稅收征管情況審計結(jié)果》,審計署網(wǎng)站,http://www.gov.cn/zwgk/2011-06/27/content_1893771.htm。?？梢?通過對稅務機關執(zhí)行稅收法規(guī)、稅收政策、履行稅收征收管理職責等進行審查,政府審計能夠及時查出少征稅款并進行追繳,對征管人員與納稅企業(yè)之間的合謀行為進行震懾,抵御稅收征納過程中的違法違規(guī)行為,促進稅收執(zhí)法。

其次,政府審計能夠發(fā)揮國有企業(yè)治理功能,抑制管理層避稅的私利動機。企業(yè)可能以避稅為由從事復雜的關聯(lián)交易,并借此掩蓋管理層在職消費、大股東掏空等私利攫取行為,或通過避稅達到預期的盈余目標［4,27-28］。政府審計是一種重要的外部治理機制,審計機關有權對國有企業(yè)的資產(chǎn)、負債、損益情況,重大投資和經(jīng)營決策情況,執(zhí)行國家重大經(jīng)濟政策和地方經(jīng)濟規(guī)劃的情況等進行常規(guī)監(jiān)督。政府審計的獨立性和專業(yè)性使其能夠識別和揭露國有企業(yè)在納稅申報、補貼申領、參與重大項目建設及執(zhí)行國家重大經(jīng)濟政策時的虛報、瞞報、挪用、盜用、套取、揮霍等違法違規(guī)行為［15,29］。例如,審計機關對研發(fā)加計扣除政策、科技創(chuàng)新優(yōu)惠資質(zhì)等的審核可以有效抑制企業(yè)的費用操縱、創(chuàng)新造假等逃稅、避稅行為［30-31］。政府審計對企業(yè)合規(guī)和廉潔的關注能顯著減少國企高管的瀆職、腐敗、超額在職消費、利益輸送等自利行為［11-12］。進一步地,政府審計不但能夠發(fā)現(xiàn)國有企業(yè)經(jīng)營管理中存在的問題,還能促使其完善內(nèi)部控制［13］,而內(nèi)部控制的改善有助于限制管理層的私利攫取行為,抑制企業(yè)避稅［23］。

最后,政府審計能夠發(fā)揮信息鑒證和溝通功能,提升國有企業(yè)的信息透明度,進而減少企業(yè)避稅機會。企業(yè)避稅需要隱蔽、不透明的環(huán)境,而政府審計能夠?qū)衅髽I(yè)進行廣泛而深入的監(jiān)督,并將獲得的信息傳達給利益相關方。審計機關因其獨立性和權威性可以全面、完整地收集國有企業(yè)的財務和非財務信息,進而判斷相關交易定價、優(yōu)惠資質(zhì)認定、補貼資金使用等的合理性以及相關賬目處理的真實性和合法性。政府審計發(fā)現(xiàn)問題后還會以審計結(jié)果公告的方式進行披露,吸引更多媒體和公眾關注。以高新技術企業(yè)稅收優(yōu)惠資質(zhì)審計為例,廣東省審計廳2018年的整改報告指出,“二是對申報評審管理控制方面存在的對高企認定、高企培育入庫條件審核把關不嚴……撤銷高新技術企業(yè)資格70家、高新技術企業(yè)培育庫入庫資格65家,追繳相關企業(yè)財政獎補資金1713.97萬元”(3)具體可見《廣東省關于2018年度預算執(zhí)行和其他財政收支審計查出突出問題整改情況的報告》,廣東省審計廳網(wǎng)站,http://gdaudit.gd.gov.cn/sjjgzgqk/content/post_2963526.html。。與社會審計相比,政府審計結(jié)果公告所披露的問題更容易引起監(jiān)管部門的重視和社會輿論的關注。隨著監(jiān)管部門的介入,企業(yè)的信息操縱和隱藏行為被發(fā)現(xiàn)的概率大大增加,可能導致其經(jīng)濟和聲譽雙重受損。因此,政府審計的力度越大,越能減少企業(yè)的賬目操縱和“壞消息”隱藏行為［14-15］。通過增加交易和信息的透明度,政府審計能夠顯著降低國有企業(yè)的避稅機會,抑制避稅活動。

綜上,政府審計不但能抵御稅收征納過程中的違法違規(guī)和不規(guī)范行為,減少權力對國有企業(yè)的庇護,促進稅收執(zhí)法,而且能促進國有企業(yè)交易和信息透明,抑制國企高管的私利攫取動機,進而降低其避稅意愿。據(jù)此,我們推測,政府審計能顯著抑制地方國有企業(yè)避稅,且隨著政府審計力度的加大,后者的稅收規(guī)避程度會降低,即假設1。

假設1:地方政府審計力度越大,越能降低當?shù)貒衅髽I(yè)的避稅程度。

三、 研究設計

(一) 樣本選取與數(shù)據(jù)來源

本文以2005—2019年所有A股國有上市公司為初選樣本,剔除以下樣本:(1)金融保險類上市公司;(2)財務狀況異常的ST、*ST類上市公司;(3)名義稅率數(shù)據(jù)缺失或為0及實際稅率異常(大于1和小于0)的樣本;(4)相關財務數(shù)據(jù)缺失的樣本;(5)中央控股上市公司(4)央企的管理和監(jiān)督權限屬于中央政府和國資委、審計署等中央機關,本文主要探討地級市審計力度差異及其對當?shù)仄髽I(yè)避稅的影響,因此剔除。;(6)直轄市樣本(5)直轄市是省級行政區(qū)劃,與地級市在財政、稅收方面有顯著差別［17］,因此剔除。。最終得到4485個公司年觀測值。

上市公司財務數(shù)據(jù)、地方財政經(jīng)濟等宏觀數(shù)據(jù)來源于CSMAR數(shù)據(jù)庫和中國研究數(shù)據(jù)服務平臺(CNRDS);公司名義稅率數(shù)據(jù)來源于Wind數(shù)據(jù)庫;政府審計相關信息來源于《中國審計年鑒》和CNRDS的政府審計數(shù)據(jù)庫。為降低異常值對檢驗結(jié)果的干擾,本文對所有連續(xù)變量進行了1%和99%分位數(shù)上的縮尾處理。此外,為控制潛在的截面相關問題,本文在所有回歸中對標準誤進行公司維度的Cluster處理。

(二) 變量定義

1. 企業(yè)避稅程度

目前用于衡量企業(yè)避稅程度的指標主要有兩類:一類以所得稅稅率為基礎,如名義稅率與實際稅率之差;另一類以會計稅收差異作為基礎,如會計稅收差異(BTD)及異常會計稅收差異(DDBTD)。借鑒Desai和Dharmapal的方法［2］,我們采用下面的多元回歸模型估算扣除應計項目影響后的異常會計稅收差異(DDBTD):

BTDit=αTACCit+μi+εit

(1)

其中,BTD為會計稅收差異,即(稅前會計利潤-應納稅所得額)/總資產(chǎn),TACC是總應計利潤,即(凈利潤―經(jīng)營活動產(chǎn)生的現(xiàn)金流凈額)/總資產(chǎn),μi代表企業(yè)會計稅收差異中的不變的固定部分,εit代表企業(yè)會計稅收差異中的變動部分。DDBTD=μi+εit,代表會計稅收差異中不能被應計項目解釋的部分,能更準確地衡量避稅程度。

本文在主檢驗中采用DDBTD衡量避稅程度,并用BTD進行穩(wěn)健性檢驗。

2. 政府審計力度

參考以往文獻［6,8］,我們以審計查出的主要問題金額作為衡量政府審計發(fā)揮作用的核心指標,并將其除以地區(qū)生產(chǎn)總值以消除數(shù)量因素的影響。在后面的穩(wěn)健性檢驗中,我們還以經(jīng)市級地方政府財政支出調(diào)整的主要問題金額衡量政府審計力度。

3. 控制變量

參考蔣秋菊等［19］、陳德球等［20］、陳駿等［23］以及Chow等［26］的研究,本文控制了公司經(jīng)營狀況、治理特征等與企業(yè)避稅相關的變量,具體包括公司規(guī)模(Size)、資產(chǎn)負債率(Lev)、凈資產(chǎn)收益率(ROE)、公司上市年限(Listage)、存貨密集度(Inventory)、有形資本密集度(PPE)、無形資本密集度(Intang)、應收賬款比例(Rec)、企業(yè)成長性(Growth)、獨立董事比例(Indep)、股權集中度(Top1)、兩職合一(Dual)、事務所審計監(jiān)督(Big4)、管理層持股比例(Mshare)、管理層薪酬(Pay);另外,還控制了地區(qū)(City)、年份(Year)和行業(yè)(Industry)固定效應。變量的具體定義見表1。

表1 變量定義表

(三) 模型設計

根據(jù)前文的分析,我們構建下面的多元回歸模型檢驗本文的研究假設:

DDBTD=β0+β1Audit+βj∑Controls+INDUSTRY+CITY+YEAR+ε

(2)

模型(2)中主要考察變量為政府審計力度(Audit)。根據(jù)假設1,預期Audit的系數(shù)β1顯著為負。

四、 實證結(jié)果

表2 描述性統(tǒng)計

(一) 描述性統(tǒng)計與相關性檢驗

1. 描述性統(tǒng)計

表2報告了描述性統(tǒng)計的結(jié)果。如表2所示,企業(yè)避稅程度(DDBTD)的均值為0.058,中位數(shù)為0.049,其值均為正,說明樣本企業(yè)的應納稅所得額明顯小于稅前利潤,存在避稅嫌疑。政府審計力度(Audit)的均值為0.028,最大值為0.204,標準差為0.041,說明不同地級市之間政府審計力度差異較大。公司規(guī)模(Size)的標準差為1.209,說明樣本公司之間的規(guī)模差距較大。固定資產(chǎn)密集度(PPE)的均值為0.300,無形資產(chǎn)密集度(Intang)的均值為0.056,說明平均而言不存在大量購置固定資產(chǎn)和無形資產(chǎn)的情況,企業(yè)利用固定資產(chǎn)折舊和無形資產(chǎn)攤銷來避稅的程度較低。由于選擇的樣本不同,主要變量的描述性統(tǒng)計結(jié)果與現(xiàn)有文獻［20-21］略有差異,但差距不大。

2. 相關系數(shù)分析

表3報告了主要變量之間的相關系數(shù)。如表3所示,政府審計力度(Audit)與企業(yè)避稅程度(DDBTD)之間的相關系數(shù)為負,且在1%的水平上顯著,這說明在不考慮其他因素的情況下,當?shù)貙徲嫏C關的審計力度和企業(yè)稅收規(guī)避程度顯著負相關,初步支持了本文的假設。

表3 變量間相關系數(shù)

表4 多元回歸結(jié)果

(二) 基礎回歸結(jié)果

表4報告了根據(jù)模型(2)對政府審計與企業(yè)稅收規(guī)避的關系進行檢驗的結(jié)果?；貧w結(jié)果顯示,在控制其他變量的情況下,政府審計力度與企業(yè)稅收規(guī)避程度在1%的水平上顯著負相關,表明政府審計力度越大,越能降低企業(yè)稅收規(guī)避程度,假設1得到支持。其他控制變量的回歸結(jié)果也與現(xiàn)有的研究結(jié)論基本吻合［19,21］。

(三) 穩(wěn)健性檢驗

1. 更換因變量。為了提高結(jié)論的穩(wěn)健性,本文采用會計稅收差異(BTD)衡量企業(yè)避稅程度,重新對模型(2)進行回歸,相關結(jié)果報告在表5的列(1)。結(jié)果顯示,Audit與BTD在10%的水平上存在顯著的負相關關系,本文基本結(jié)論不變。

2. 替換自變量。將政府審計力度定義為審計查出的主要問題金額與市級地方政府財政支出之比值(Audit2)?；貧w結(jié)果見表5的列(2)。結(jié)果顯示,替換自變量后,Audit2與DDBTD在5%的水平上顯著負相關,假設1仍然成立。

3. 控制個體固定效應。為了消除遺漏變量因素的影響,我們采用固定效應模型進行檢驗?；貧w結(jié)果見表5的列(3),在控制影響企業(yè)避稅的相關變量和公司固定效應后,政府審計力度(Audit)與企業(yè)避稅(DDBTD)仍然在1%的水平上顯著負相關,進一步支持了假設1。

為什么這樣理解科學管理呢？因為管理的目的應該是實現(xiàn)雇主最大限度富裕的同時也要實現(xiàn)雇員的最大限度富裕，但問題是人們總是把雇主的利益和雇員的利益擺在對立的位置，認為他們是存在利益矛盾的，將雙方的利益視為此長彼短的關系。為了破解這種錯誤的思想，泰勒呼吁雇員和雇主需要一場心理革命。

4. 消除審計體制改革的影響。2015年,黨中央、國務院出臺了《關于完善審計制度若干重大問題的框架意見》,將浙江、江蘇、山東、廣東、重慶等7個省市作為試點,實行省以下審計機關“人、財、物”統(tǒng)一管理。該項改革有助于提高地方審計機關的獨立性,為地方政府與國有企業(yè)依法征、納稅提供保證［18］?？梢?該項改革可能會對本文的研究結(jié)論產(chǎn)生一定偏差。為了消除其影響,我們選擇2015年之前的樣本進行回歸分析,回歸結(jié)果見表5的列(4)。結(jié)果顯示,企業(yè)避稅與政府審計仍然在5%的水平上顯著負相關,研究結(jié)論不變。

表5 穩(wěn)健性檢驗

5. 考慮反腐敗政策的影響。黨的十八大以來,國家的反腐力度不斷加強。這一方面可能會抑制企業(yè)與稅收機關之間的尋租行為,降低企業(yè)避稅;另一方面,隨著查處風險增加,企業(yè)也會更加謹慎,自覺減少避稅。為了排除這一政策對研究結(jié)論的影響,我們在模型中增加一個表征十八大前后反腐政策差異的虛擬變量Congress18(對2012年及之后年度賦值為1,否則取0),然后重新進行回歸,相關結(jié)果報告見表5的列(5)。由于模型(2)中本身包含了時間固定效應,增加Congress18這一時間變量并不改變除年份之外的其他變量的系數(shù)估計值及其顯著性,表5的列(5)中主要變量的結(jié)果與表3的結(jié)果完全一致。

五、 進一步分析

在理論分析與假設提出部分,我們闡述了政府審計影響國有企業(yè)避稅的理論機制,包括:(1)發(fā)揮稅收征納的再監(jiān)督功能,促進稅收執(zhí)法;(2)發(fā)揮國有企業(yè)治理功能,抑制管理層私利動機;(3)發(fā)揮信息鑒證和溝通功能,提升信息透明度,減少國有企業(yè)避稅機會。接下來,我們分別對上述機制做進一步分析和驗證。

(一) 稅收征納再監(jiān)督功能

稅收執(zhí)法是保證稅收遵循,防止企業(yè)逃稅、避稅的重要機制,然而,自由裁量權和巨大的利益誘惑使得稅收征納過程中的合謀、逃稅等行為屢禁不止。政府審計是一種用權力制衡權力的制度安排,可以對稅務部門稅收執(zhí)法權的行使情況及企業(yè)納稅義務的履行情況進行再監(jiān)督。跟稅務部門相比,審計機關的監(jiān)督是一種異體監(jiān)督,具有較高的獨立性和權威性,審計的專業(yè)性使其能夠發(fā)現(xiàn)稅收征管過程中存在的突出問題,并要求稅務部門和涉稅企業(yè)進行整改。當稅收征管比較嚴格時,企業(yè)會自覺收斂逃、避稅行為［32］,政府審計的增量效應可能難以發(fā)揮;當稅收征管比較寬松時,企業(yè)更有可能從事逃稅、避稅活動,甚至會通過向稅務官員尋租的方式來獲得逃稅、避稅“許可”［5］,此時,政府審計的再監(jiān)督就變得非常重要。政府審計可以對弱的稅收征管形成有力補充,督促稅務部門嚴格執(zhí)法、防止稅收優(yōu)惠政策濫用,促進反避稅政策貫徹執(zhí)行,從而減少企業(yè)避稅［17］。綜上所述,如果政府審計通過發(fā)揮稅收征納的再監(jiān)督功能抑制企業(yè)避稅,那么我們將會觀察到政府審計對國企避稅的抑制作用在稅收征管力度較弱的地區(qū)更加顯著。

為了驗證該機制,我們先用下面的模型(3)估算各地級市的稅收征管力度［20,32］:

TAX/GDP=β0+β1GDP/Population+β2IND1/GDP+β3IND2/GDP+εi,t

(3)

其中,TAX代表各地級市年末稅收收入總額;GDP為各地級市年末國內(nèi)生產(chǎn)總值;Population為地級市人口數(shù)量,IND1和IND2分別為各地級市年末第一產(chǎn)業(yè)和第二產(chǎn)業(yè)總產(chǎn)值。首先,通過模型(3)估算各地級市稅收收入占GDP比重的擬合值,實際值與擬合值之差即為稅收征管力度。然后,我們按照稅收征管力度的中位數(shù)對樣本進行分組,回歸結(jié)果報告在表6的列(1)和列(2)。在弱稅收征管組中,Audit與DDBTD存在負相關關系,且在1%的水平上顯著,而在強稅收征管組中,Audit與DDBTD不存在顯著的相關關系,組間系數(shù)差異顯著。上述結(jié)果表明,在稅收征管力度較弱時,政府審計更有可能通過促進稅收執(zhí)法抑制企業(yè)避稅。

(二) 國有企業(yè)治理功能

委托代理問題是企業(yè)治理的核心問題。具體到避稅治理,管理層私利是企業(yè)避稅的重要原因。管理層可以利用隱蔽、復雜的避稅活動掩蓋其利益攫取行為［1-2］,同時,通過避稅獲取的留存資源會增加管理層對企業(yè)資源的控制和進一步攫取私利的機會［4,25］。因此,治理結(jié)構不完善、代理問題較嚴重的公司更有可能從事激進的避稅活動［2,25］。作為一種重要的外部治理機制,政府審計能夠?qū)衅髽I(yè)的資產(chǎn)、負債、財務收支和領導人員經(jīng)濟責任情況進行監(jiān)督,并追溯財政補貼資金的分配和使用情況、稅收優(yōu)惠政策的落實執(zhí)行等情況,進而發(fā)現(xiàn)和揭示國有企業(yè)為避稅而進行的賬目操縱、政策套取、利潤轉(zhuǎn)移等行為［29-31］。政府審計的監(jiān)督大大提升了國企高管利用避稅攫取私利被發(fā)現(xiàn)和問責的概率,因而可以有效抑制其避稅沖動。如果政府審計通過發(fā)揮國有企業(yè)治理功能來抑制其避稅,那么我們將會觀察到政府審計對企業(yè)避稅的抑制作用在代理成本較高的樣本中更加顯著。

為了驗證該機制,我們以管理費用率(管理費用/主營業(yè)務收入)衡量公司的代理成本［32］,然后根據(jù)其中位數(shù)將樣本分為高代理成本組和低代理成本組,回歸結(jié)果見表6的列(3)和列(4)。結(jié)果顯示,與預測一致,政府審計(Audit)與企業(yè)避稅(DDBTD)的關系僅在高代理成本組中顯著,而在低代理成本組中不顯著,表明政府審計能夠通過抑制管理層私利動機降低企業(yè)避稅。

表6 進一步分析

(三) 信息鑒證和溝通功能

避稅的實施需要隱蔽、不透明的信息環(huán)境。經(jīng)理人可能采用復雜的關聯(lián)交易進行避稅,以掩護其在職消費、利益侵占等機會主義行為,并且刻意隱晦地披露和稅收規(guī)避相關的交易活動,提高企業(yè)內(nèi)外部信息不對稱程度［3-4］。審計的根本職能是對代理人提供的信息進行鑒證,以提高信息的可靠性。政府審計對國有企業(yè)生產(chǎn)運營、科技創(chuàng)新、環(huán)保投入、產(chǎn)品定價、補貼申領、財務核算等活動的監(jiān)督能夠增進投資者和其他利益相關方對國有企業(yè)真實運營情況的了解。特別地,企業(yè)避稅常常伴隨著盈余管理和“壞消息”隱藏行為［28,3］,而政府審計能顯著抑制國有企業(yè)的盈余管理［14,33］,促使其及時披露負面信息［15］。此外,政府審計結(jié)果公告能進一步提高市場參與主體對企業(yè)真實情況的了解,緩解信息不對稱。如果政府審計通過發(fā)揮信息鑒證和溝通功能來抑制國有企業(yè)避稅,那么我們將會觀察到政府審計對企業(yè)避稅的抑制作用在企業(yè)信息透明度較低時更顯著。

為了驗證該機制,我們采用基本瓊斯模型［34］估算操縱性應計(盈余管理程度)來衡量企業(yè)信息環(huán)境,然后根據(jù)其中位數(shù)對樣本進行分組,回歸結(jié)果如表6的列(5)和列(6)。與預測一致,政府審計(Audit)對企業(yè)避稅(DDBTD)的抑制作用僅在高盈余管理樣本組中顯著,表明政府審計能夠通過改善低透明度企業(yè)的信息環(huán)境抑制其避稅行為。

六、 結(jié)論性評述

本文以2005—2019年的地方國有A股上市公司為樣本,從地級市政府維度研究政府審計對企業(yè)避稅行為的影響。研究發(fā)現(xiàn),政府審計力度與企業(yè)的避稅程度呈顯著的負相關關系,該結(jié)果在一系列穩(wěn)健性檢驗后仍然成立。進一步分析發(fā)現(xiàn),上述關系在稅收征管力度較弱、代理成本較高和信息質(zhì)量較低的樣本中更加顯著。上述結(jié)果表明政府審計能夠降低企業(yè)避稅程度,并且政府審計對避稅的抑制作用在治理避稅的其他機制較弱時更加顯著,即政府審計能夠彌補其他治理機制的不足,較好地發(fā)揮再監(jiān)督職能。

本文的研究表明,政府審計作為政府監(jiān)管的一種重要方式,能夠?qū)Ψ珊褪袌鰴C制形成重要補充,抑制國有企業(yè)的稅收規(guī)避行為,從而減少稅收流失、維護國家財政經(jīng)濟安全。因此,應加強審計機關對稅務部門組織稅收收入和國有企業(yè)使用公共資金、公共資源及執(zhí)行國家重大經(jīng)濟政策情況的監(jiān)督,增強稅收征納的合規(guī)性和國有企業(yè)會計信息的透明度,對資源分配部門、稅收征管部門和微觀企業(yè)主體形成有力震懾,從而有效治理國有企業(yè)逃稅避稅行為,促進經(jīng)濟健康發(fā)展。

當然,本文的研究也存在不足。受制于數(shù)據(jù)的可得性,我們無法直接獲得審計機關發(fā)現(xiàn)的與具體國有企業(yè)納稅相關的違法違規(guī)問題金額數(shù)據(jù),未來可通過案例研究、利用專項審計和審計調(diào)查結(jié)果等方式提供更多關于政府審計如何影響國有企業(yè)避稅的直接證據(jù)。