劉 瑩 胡 瑞

(西南政法大學(xué) 重慶 401120)

領(lǐng)土自然延伸到北極地區(qū)、環(huán)繞北冰洋的國家共有8個(gè),包括美國、俄羅斯、加拿大、丹麥、芬蘭、冰島、挪威、瑞典。世界大國在北極聚集,地理位置獨(dú)特。除此之外,據(jù)美國地質(zhì)調(diào)查局(U.S. Geological Survey)的評估,北極地區(qū)估計(jì)擁有全球900億桶未探明石油資源和16.7億立方米未探明天然氣資源,占世界石油和天然氣資源的22%[1]。與此同時(shí),北極地區(qū)全球氣候變暖帶來的極地冰蓋融化使得北極新航道的出現(xiàn)成為可能。在當(dāng)前世界資源面臨短缺、新經(jīng)濟(jì)機(jī)會(huì)出現(xiàn)的情況下,北極成為大國展開政治角逐的重要區(qū)域,國際競爭日益加劇。然而直至今日,北極地區(qū)依然沒有建立起專門的關(guān)于北極的法律地位和開發(fā)規(guī)則的國際條約。隨著北極安全形勢的變化,美國陸續(xù)推出了一系列北極戰(zhàn)略,強(qiáng)化了北極安全意識(shí),擴(kuò)大了北極安全利益,豐富了北極安全手段,形成了較為完整的美國北極安全戰(zhàn)略體系。在美國北極活動(dòng)愈發(fā)頻繁的情況下,作為地緣位置上的“近北極國家”,我國有必要重視對北極安全戰(zhàn)略及參與構(gòu)建北極安全治理機(jī)制的研究。對于美國北極安全戰(zhàn)略的研究和探討將有利于了解美國北極安全戰(zhàn)略體系的演變與運(yùn)行,為我國參與構(gòu)建北極安全治理機(jī)制提供可行的思路。

1 美國北極安全戰(zhàn)略體系的演變

北極安全戰(zhàn)略體系是“由不同層次、不同類型、不同領(lǐng)域的北極安全戰(zhàn)略構(gòu)成的相互聯(lián)系、相互制約的有機(jī)整體”[2]。以美國自1971年開始至今約50年的北極安全戰(zhàn)略相關(guān)文件為研究材料,通過梳理和分析可以根據(jù)其戰(zhàn)略目標(biāo)的變化將美國北極安全戰(zhàn)略體系的演變劃分成形成、發(fā)展、強(qiáng)化三個(gè)階段。

1.1 美國北極安全戰(zhàn)略演變歷程

1.1.1形成時(shí)期

20世紀(jì)中后期是美國北極安全戰(zhàn)略的形成時(shí)期。在以美蘇為主導(dǎo)的兩極格局中,北極作為美國與蘇聯(lián)的唯一共同邊界,在冷戰(zhàn)時(shí)期的戰(zhàn)略競爭里占據(jù)著重要的地位,但由于北極地區(qū)難以涉足,直至20世紀(jì)60年代前后,對北極的探索才由“探險(xiǎn)”轉(zhuǎn)向“科學(xué)考察”。此時(shí)北極地區(qū)并未建立政府間論壇,各國針對北極進(jìn)行科學(xué)考察和資源開發(fā)的能力低、成本高,北極國家之外的“近北極國家”和“非北極國家”在北極不具有緊迫利益。因此,北極雖具有重要的地緣意義但并不是國際政治角逐的主要場所。

冷戰(zhàn)時(shí)期,為了防止蘇聯(lián)通過北極地區(qū)對美國本土實(shí)施打擊,美國在從阿拉斯加到冰島的漫長北極線上都部署了遠(yuǎn)程相控陣?yán)走_(dá)、戰(zhàn)略核潛艇等[3]。1971年《144號(hào)國家安全決策備忘錄》要求保護(hù)北極的基本安全利益,包括維護(hù)海洋和領(lǐng)空自由原則[4];1983年《第90號(hào)國家安全決策指示》強(qiáng)調(diào)“北極地區(qū)具有直接關(guān)系到國防的利益”[5];1984年《北極考察和政策法案》提出北極是與蘇聯(lián)唯一的共同邊界,北極特有的環(huán)境條件是高緯度通信研究的獨(dú)特試驗(yàn)場可能能夠滿足未來的國防需求以及北極海洋技術(shù)對能源資源的低成本回收和運(yùn)輸以及國防至關(guān)重要[6]。從安全層次的角度來看,此時(shí)的北極戰(zhàn)略主要圍繞著區(qū)域性的軍事競爭展開。

美蘇競爭主要聚焦于軍備和太空領(lǐng)域,同時(shí)北極地區(qū)資源尚未探明、科學(xué)考察正在籌備?；谝陨犀F(xiàn)實(shí)因素,形成時(shí)期的美國北極安全戰(zhàn)略較為保守,以維護(hù)美國本土安全為核心內(nèi)容,以在北極地區(qū)形成對蘇聯(lián)的軍事威懾為戰(zhàn)略目標(biāo),強(qiáng)調(diào)北極地區(qū)對美國本土安全、美國國防包括未來國防需求的重要價(jià)值。雖然此時(shí)的北極戰(zhàn)略內(nèi)涵還不完善、體系化程度較低,但沒有忽略北極地區(qū)在長期安全戰(zhàn)略中的重要意義。

1.1.2發(fā)展時(shí)期

1996年北極理事會(huì)的成立從側(cè)面昭示著北極地區(qū)的戰(zhàn)略地位正在全球?qū)用嬷饾u提升,北極議題也由區(qū)域議題上升至攸關(guān)各國利益的全球議題。世紀(jì)之交,兩極格局裂解,美國北極利益受到的威脅大大降低。2010年美國北極安全戰(zhàn)略正處于發(fā)展時(shí)期,美國發(fā)布更新的《國家安全戰(zhàn)略》首次在國家戰(zhàn)略中涉及“北極”一詞,其重點(diǎn)及重要性也發(fā)生了轉(zhuǎn)變[7]。美國由此重組包括北極安全戰(zhàn)略在內(nèi)的全球戰(zhàn)略。

此時(shí)的美國北極安全戰(zhàn)略在持續(xù)推進(jìn)北極科學(xué)研究的同時(shí),將重心從強(qiáng)化軍事部署移向了同北極國家在北極環(huán)境保護(hù)、科學(xué)考察、資源開發(fā)等重要事務(wù)上的合作以滿足國家安全需要[8]等安全議題上。然而,北極偏遠(yuǎn)復(fù)雜的環(huán)境條件使美國尋求在該地區(qū)的國家安全利益時(shí)必須依賴與其他北極國家的合作來構(gòu)建一個(gè)能夠訪問整個(gè)北冰洋和陸地站點(diǎn)、共享研究平臺(tái)訪問權(quán)限、及時(shí)交換樣本分析數(shù)據(jù)的國際機(jī)制。此外美國還要通過北極理事會(huì)促進(jìn)北極地區(qū)的利益追求、加強(qiáng)伙伴關(guān)系,并尋求加入《聯(lián)合國海洋法公約》以根據(jù)《海洋法》主張其在北極和其他地方擴(kuò)大可能蘊(yùn)藏著豐富石油、天然氣和其他資源的“延伸大陸架”的主權(quán)權(quán)利[9],提高美國武裝部隊(duì)在全球的海上機(jī)動(dòng)[10]?？偠灾?美國積極參與北極合作治理的根本目的就在于滿足美國國家安全需求。

1.1.3強(qiáng)化時(shí)期

21世紀(jì)以來全球多極化不斷發(fā)展,以中國為代表的新興發(fā)展中國家逐漸成為推動(dòng)國際秩序構(gòu)建的又一大重要力量。可以肯定的是,在大國競爭、沖突與戰(zhàn)爭等傳統(tǒng)安全問題再次回歸國際政治的時(shí)期,北極活動(dòng)將會(huì)發(fā)生重大變化,美國北極安全戰(zhàn)略也隨之強(qiáng)化。由于北極是地球最后一個(gè)待開發(fā)的資源富集區(qū),北極國家往往出于減少資源共享和擴(kuò)大自身利益的共同目的而壓縮“近北極國家”或“非北極國家”對北極公共事務(wù)的表決權(quán)。此外,2022年3月3日,除俄羅斯外的所有北極國家發(fā)表聯(lián)合聲明,宣布暫時(shí)停止參加北極理事會(huì)及其附屬機(jī)構(gòu)的所有會(huì)議,作為北極合作治理主要論壇的北極理事會(huì)也隨著俄烏沖突的持續(xù)而無法再以基于共識(shí)的形式運(yùn)作。

北極地區(qū)戰(zhàn)略格局的變化加劇了各國追求新的經(jīng)濟(jì)利益的競爭和北極地區(qū)地緣政治的緊張局勢。出于減少資源共享和擴(kuò)大自身利益的目的,美國目前依然主張?jiān)诒睒O合作治理中與“競爭對手”劃清界限,而同“合作伙伴”增加對北極關(guān)鍵礦產(chǎn)的投資。美國也將加強(qiáng)政府對私營部門在北極投資的政策支持,并最終達(dá)到擴(kuò)大美國北極地區(qū)能力的目的,便于其根據(jù)國家安全和供應(yīng)鏈彈性等問題篩選潛在投資。全球權(quán)力的轉(zhuǎn)移、國際體系的分化以及全球性危機(jī)蔓延使美國更傾向于在多邊機(jī)制中謀求共同計(jì)劃和聯(lián)合行動(dòng),并基于資源壟斷的戰(zhàn)略目的構(gòu)建以美國為主導(dǎo)的北極安全治理機(jī)制。

2015年美國依據(jù)《第13689號(hào)行政命令》成立北極執(zhí)行指導(dǎo)委員會(huì)[11],2022年美國新版《國家安全戰(zhàn)略》從全局性的國家戰(zhàn)略層面再次強(qiáng)調(diào)“北極”的重要地位[12]。與此同時(shí),2022年《北極地區(qū)國家戰(zhàn)略》[13]建立在2013年《北極地區(qū)國家戰(zhàn)略》[14]的基礎(chǔ)上,提出了美國北極戰(zhàn)略的4個(gè)目標(biāo)和5個(gè)指導(dǎo)原則,提供了指導(dǎo)性的實(shí)施方案[15][16],基于當(dāng)前的國際形勢從宏觀的角度對北極地區(qū)安全戰(zhàn)略進(jìn)行調(diào)控,加強(qiáng)了系統(tǒng)性的框架設(shè)計(jì),強(qiáng)化了北極安全戰(zhàn)略體系。

新戰(zhàn)略繼承了初版戰(zhàn)略追求美國主導(dǎo)地位的潛在目的,旨在使美國能夠在北極“有效競爭并管理緊張局勢”。美國作為北極合作治理機(jī)制最早的倡導(dǎo)者、參與者和建設(shè)者之一,其北極安全戰(zhàn)略在一定程度上也反映出了美國對北極合作治理的領(lǐng)導(dǎo)地位的追求。然而中國北極活動(dòng)的增加和地區(qū)影響力的提升使美國在北極合作治理機(jī)制中的領(lǐng)導(dǎo)地位受到了威脅。雖然俄羅斯、烏克蘭、北約和中國在2013年版本中沒有被提及,但在2022年版本中分別被提及21次、10次、5次和3次,除此之外如北極地區(qū)軍事化、威脅和戰(zhàn)略爭端等詞匯也增加了幾倍。

1.2 美國北極安全戰(zhàn)略體系演變特點(diǎn)

美國北極安全戰(zhàn)略的演變體現(xiàn)了以下四個(gè)方面的特點(diǎn):

1.2.1內(nèi)容框架的時(shí)代性

美國北極國家戰(zhàn)略在不同的時(shí)代背景中側(cè)重于不同的領(lǐng)域,并伴隨著北極戰(zhàn)略安全層次的提升、北極探索的深入和北極可開發(fā)性的擴(kuò)大而提出新的北極議題。如基于冷戰(zhàn)的需求而加強(qiáng)北極軍事性防御部署;基于科學(xué)探索和資源開發(fā)的需要,倡導(dǎo)并進(jìn)行北極安全治理機(jī)制的組建;基于地緣政治競爭的激化有目的性地深化北極戰(zhàn)略體系的內(nèi)容構(gòu)成等等,都體現(xiàn)了北極安全戰(zhàn)略體系的時(shí)代性特點(diǎn)。

1.2.2核心利益的現(xiàn)實(shí)性

戰(zhàn)略的更新往往依據(jù)現(xiàn)實(shí)需要的轉(zhuǎn)變。半個(gè)世紀(jì)以來國際局勢逐漸發(fā)生翻天覆地的變化,世界格局的重構(gòu)、美國霸權(quán)的衰弱、全球權(quán)力的轉(zhuǎn)移和無法避免的世界多極化趨勢,是美國北極安全戰(zhàn)略持續(xù)更新的現(xiàn)實(shí)推動(dòng)力。盡管美國始終將其本土安全利益置于核心地位,但隨著時(shí)代的變化其側(cè)重點(diǎn)有所不同——從冷戰(zhàn)前以科學(xué)探索、對蘇威懾以及維護(hù)美國基本安全利益為重點(diǎn)轉(zhuǎn)變?yōu)樵诰S護(hù)本國安全利益的前提下積極塑造主導(dǎo)北極治理、合作開發(fā)?？傊?美國的北極安全戰(zhàn)略基于時(shí)代性的特點(diǎn)著重針對現(xiàn)實(shí)問題作出應(yīng)對,在以維護(hù)本國利益為核心目的的基礎(chǔ)上擴(kuò)充北極安全領(lǐng)域的外延。

1.2.3安全意識(shí)的發(fā)展性

世界格局不斷變化必然伴隨著現(xiàn)實(shí)性問題的變化,并在變化中逐步完善北極安全戰(zhàn)略、深化北極安全意識(shí)。隨著北極在美國全球安全戰(zhàn)略中的重要性的提升,美國政府對于北極安全議題也愈發(fā)重視。這不僅體現(xiàn)在北極安全戰(zhàn)略在演變過程中的安全層次的提升,也體現(xiàn)在北極安全戰(zhàn)略框架和內(nèi)容逐漸完備的過程中。此外,根據(jù)北極安全戰(zhàn)略體系的三個(gè)演變階段中,北極地區(qū)相關(guān)戰(zhàn)略文件由低到高的推出頻率、戰(zhàn)略文件的效力等級(jí)也可見一斑。

1.2.4戰(zhàn)略思維的博弈性

縱觀美國北極安全戰(zhàn)略體系的戰(zhàn)略目的,美國始終未跳出在新安全領(lǐng)域進(jìn)行“零和”博弈的固有思維的局限,在北極合作治理機(jī)制中追求領(lǐng)導(dǎo)地位,并出于壟斷北極能源資源,擴(kuò)大美國在北極的經(jīng)濟(jì)機(jī)會(huì)的目的而在北極合作治理機(jī)制中表現(xiàn)出占據(jù)主導(dǎo)地位的意圖,限制“近北極國家”和“非北極國家”加入北極理事會(huì),壓縮成員國對北極事務(wù)的表決權(quán)。

2 美國北極安全戰(zhàn)略體系的運(yùn)行

美國北極安全戰(zhàn)略體系的運(yùn)行可分為三個(gè)層次,并以其相關(guān)機(jī)構(gòu)的組織架構(gòu)和運(yùn)行邏輯作為框架和載體。

2.1 北極安全戰(zhàn)略體系的組織架構(gòu)

美國北極安全戰(zhàn)略體系組織架構(gòu)如圖1所示:

圖1 美國北極安全戰(zhàn)略體系的組織架構(gòu)

2015年1月21日,北極執(zhí)行指導(dǎo)委員會(huì)(AESC)根據(jù)行政命令成立后,美國北極安全戰(zhàn)略體系的組織架構(gòu)基本成型。a.由白宮發(fā)布總統(tǒng)決策、政策指令以及國家戰(zhàn)略;b.由國家安全委員會(huì)(NSC)領(lǐng)導(dǎo)實(shí)施北極研究政策,提交北極政策相關(guān)報(bào)告;c.設(shè)立美國北極研究委員會(huì)(USARC),制定與北極有關(guān)的必要的國家政策、優(yōu)先事項(xiàng)和目標(biāo),將北極研究的政策建議傳達(dá)給總統(tǒng)和國會(huì),并根據(jù)白宮指導(dǎo)與國家科學(xué)技術(shù)委員會(huì)和國家科學(xué)基金會(huì)合作;d.設(shè)立跨部門北極研究政策委員會(huì)(IARPC),協(xié)調(diào)聯(lián)邦政府18個(gè)機(jī)構(gòu)、部門和辦公室等,與北極研究委員會(huì)合作改進(jìn)北極研究;e.設(shè)立北極執(zhí)行指導(dǎo)委員會(huì),制定并協(xié)調(diào)參與其中的聯(lián)邦實(shí)體關(guān)于北極議題的工作重點(diǎn),為部門和機(jī)構(gòu)提供指導(dǎo);f.國家科學(xué)基金會(huì)(NSF)極地辦公室關(guān)注北極地區(qū)生態(tài)、環(huán)境、資源等方面的考察,在北極研究方面進(jìn)行投資;g.聯(lián)邦各個(gè)機(jī)構(gòu)部門,如國防部(DOD)、能源部(DOE)、國務(wù)院(USDS)、商務(wù)部(USDC)、內(nèi)政部(DOI)、根據(jù)職能范圍和工作重點(diǎn)執(zhí)行相應(yīng)的北極政策。

美國北極安全戰(zhàn)略體系的組織架構(gòu)在國際方面的構(gòu)成主要包括北極理事會(huì)和北極大使。

第一,美國國務(wù)院負(fù)責(zé)領(lǐng)導(dǎo)美國參與北極理事會(huì)。1996年成立的北極理事會(huì)是實(shí)現(xiàn)北極八國實(shí)質(zhì)性合作的積極成果,以保護(hù)北極地區(qū)的環(huán)境,促進(jìn)該地區(qū)在經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和福利方面的持續(xù)發(fā)展為宗旨。美國通過北極理事會(huì)推進(jìn)在北極地區(qū)的利益,為美國擔(dān)任北極理事會(huì)主席制定符合其自身利益的議程。然而在目前還沒有針對北極地區(qū)制定具有法律效力的國際條約以及安全議題在北極地區(qū)的持續(xù)出現(xiàn)的情況下,關(guān)注環(huán)境問題的北極理事會(huì)合作治理機(jī)制的空白區(qū)域日漸顯現(xiàn)。

第二,設(shè)立北極大使提升此前北極事務(wù)協(xié)調(diào)員一職的地位,推進(jìn)美國在北極地區(qū)的政策。在8個(gè)北極國家中,美國是最后一個(gè)設(shè)立大使級(jí)外交代表的北極國家。雖然協(xié)調(diào)員與大使的職責(zé)功能預(yù)計(jì)相差無幾,但是從非正式職務(wù)到正式職務(wù),從未明確級(jí)別到確定大使級(jí)頭銜,這些變化體現(xiàn)了美國對北極事務(wù)的重視程度上升,北極地區(qū)在美國外交政策中的優(yōu)先地位正在前移[17]。

2.2 美國北極安全戰(zhàn)略體系的運(yùn)行邏輯

2.2.1北極安全戰(zhàn)略體系的頂層設(shè)計(jì)

美國北極安全戰(zhàn)略體系的頂層設(shè)計(jì)起到為北極安全戰(zhàn)略提供指引、劃出重點(diǎn)的作用。主要包括《國家安全戰(zhàn)略》《北極地區(qū)國家戰(zhàn)略》《實(shí)施框架》和《實(shí)施方案》,分別由美國總統(tǒng)、北極執(zhí)行指導(dǎo)委員會(huì)和北極研究委員會(huì)發(fā)布,其中最為核心的是《國家安全戰(zhàn)略》?！侗睒O地區(qū)國家安全戰(zhàn)略》以《國家安全戰(zhàn)略》為依據(jù)制定核心議題和戰(zhàn)略目的,并明確美國在北極地區(qū)所具有的國家利益,統(tǒng)領(lǐng)北極安全戰(zhàn)略執(zhí)行實(shí)施的方向,提供工作要點(diǎn)和指導(dǎo)原則。

2.2.2北極安全戰(zhàn)略體系的行政指令

北極安全戰(zhàn)略體系的行政指令主要包括由總統(tǒng)發(fā)布的國家安全決策備忘錄及指示、總統(tǒng)決策指示和行政命令等,對北極戰(zhàn)略的執(zhí)行工作作出具體的安排。其中《決策備忘錄》不具有法律效力,但向各級(jí)聯(lián)邦政府表明總統(tǒng)對待北極事務(wù)的態(tài)度。行政命令和決策指示則是總統(tǒng)管理和動(dòng)員聯(lián)邦政府大量資源應(yīng)對北極事務(wù)的主要工具,具有更顯著和更持久的影響。然而在實(shí)踐中,決策備忘錄有可能成為決策指示或行政命令。

2.2.3北極安全戰(zhàn)略體系的具體執(zhí)行

執(zhí)行層面主要包括北極相關(guān)組織機(jī)構(gòu)和部門發(fā)布的政策文件,如國土安全部、國防部、能源部等,根據(jù)頂層設(shè)計(jì)和總統(tǒng)指令而針對北極地區(qū)的行動(dòng)制定詳細(xì)方案,并對執(zhí)行工作的結(jié)果和現(xiàn)狀作出反饋和報(bào)告。如國土安全部海岸警衛(wèi)隊(duì)要通過行政、經(jīng)濟(jì)、外交、科技、社會(huì)等途徑,提升在北極地區(qū)行使職能的能力基礎(chǔ),并在北極地區(qū)治理中發(fā)揮主導(dǎo)作用;國防部將從建立北極意識(shí)、加強(qiáng)北極行動(dòng)和北極地區(qū)基于規(guī)則的秩序這三個(gè)方面采取行動(dòng)。

3 美國北極安全戰(zhàn)略體系的評析與啟示

2018年國務(wù)院發(fā)布的《中國的北極政策》白皮書標(biāo)志著中國北極政策的正式成型。然而就中國而言,參與構(gòu)建北極合作治理機(jī)制這一議題正處于制度設(shè)計(jì)的起步階段,需要更加重視制定具體政策,“秉持和平、主權(quán)、普惠、共治原則,將極地等外層空間領(lǐng)域打造成各方合作的新疆域,而不是互相博弈的競技場[18]”。美國作為北極國家、北極理事會(huì)資深成員國,其北極安全戰(zhàn)略體系經(jīng)歷了從20世紀(jì)中后期至今數(shù)十年的形成與更新。因此,美國成熟的北極安全戰(zhàn)略體系可以為我國參與構(gòu)建北極合作治理機(jī)制提供可行的思路。

3.1 基于共贏的北極立場,堅(jiān)持全球戰(zhàn)略思維

就美國而言,美國始終追求主導(dǎo)北極合作治理機(jī)制,并將北極軍事安全作為關(guān)注重點(diǎn)。隨著近年北極地區(qū)一系列機(jī)遇和挑戰(zhàn)的到來,北極地區(qū)的經(jīng)濟(jì)、能源安全等問題也成為其戰(zhàn)略聚焦的重心。北極地區(qū)的自然資源在美國經(jīng)濟(jì)和安全方面將發(fā)揮關(guān)鍵作用,稀土和金屬資源的開采可能會(huì)讓美國軍方和硅谷的科技公司不再依賴關(guān)鍵材料的主要來源國[19]。因此,出于資源壟斷的目的,美國的北極安全戰(zhàn)略體系始終表現(xiàn)出要在北極合作治理機(jī)制中追求主導(dǎo)地位的意圖。

美國不承認(rèn)北極8國以外的國家對北極地位的要求,并在最新版的《北極地區(qū)國家戰(zhàn)略》中強(qiáng)調(diào)與我國的競爭關(guān)系,此外,加拿大、北歐五國等其他北極國家一方面無法同美國劃清界限,另一方面也與中國陸續(xù)展開合作,北極事務(wù)也必然是需要多方共同參與。北極地區(qū)的治理并非個(gè)別國家的事務(wù),北極國家在其延伸大陸架的主權(quán)范圍之外沒有法律權(quán)利,因此有關(guān)公海區(qū)域規(guī)則的制定都涉及“非北極國家”和“近北極國家”。目前的北極治理主要依靠《聯(lián)合國憲章》和《聯(lián)合國海洋法公約》進(jìn)行,北極地區(qū)并未形成具有針對性和法律效力的治理體系。我國應(yīng)加強(qiáng)對接北極國家發(fā)展戰(zhàn)略,以各方為紐帶形成互聯(lián)互通的國際合作。

第一,主張合作共贏的全球戰(zhàn)略思維,反對陣營對抗和零和博弈,堅(jiān)持構(gòu)建人類命運(yùn)共同體;第二,積極推動(dòng)具有法律效力的北極治理體系的完善,積極參與北極地區(qū)海事、航運(yùn)、能源、氣候、環(huán)境、漁業(yè)等各方面國際規(guī)則的制定,通過具有法律效力的國際協(xié)議規(guī)范各國共同享有公海自由;第三,與俄羅斯、北歐五國等北極國家促成針對北極的雙邊、多邊磋商和合作,推動(dòng)共建“一帶一路”倡議涉北極合作,深化各國北極區(qū)域活動(dòng)紐帶,加強(qiáng)與合作國家的文化交流和溝通,減少各國合作進(jìn)行北極治理的內(nèi)部阻力,增進(jìn)共同福祉、發(fā)展共同利益。

3.2 基于現(xiàn)實(shí)的國際環(huán)境,設(shè)置可行戰(zhàn)略目標(biāo)

總體來看,美國北極安全戰(zhàn)略目標(biāo)達(dá)成的可行性呈現(xiàn)出減弱的趨勢。從結(jié)果分析,美國北極安全戰(zhàn)略形成時(shí)期要在北極形成對蘇軍事威懾的戰(zhàn)略目標(biāo)已經(jīng)達(dá)成。

然而,美國北極安全戰(zhàn)略發(fā)展時(shí)期,通過北極合作治理滿足美國國家安全需求的戰(zhàn)略目標(biāo)的達(dá)成效果較差。盡管美國作為北極國家,在客觀上對于該地區(qū)資源的開發(fā)利用具有較大的執(zhí)行能力,但俄羅斯作為擁有北極圈以內(nèi)最大領(lǐng)土的國家,必然在美國追求北極地區(qū)國家安全的過程中產(chǎn)生阻礙,這使戰(zhàn)略發(fā)展時(shí)期包括北極合作治理與滿足國家安全需求在內(nèi)的兩個(gè)戰(zhàn)略目標(biāo)均無法得到較好的貫徹。

此外,戰(zhàn)略強(qiáng)化時(shí)期的美國北極安全戰(zhàn)略在追求美國安全利益的同時(shí),也追求北極合作治理機(jī)制的核心地位,因而在北極合作治理機(jī)制中同其他北極國家具有根本性的利益沖突,將受一定北極環(huán)境和國際政治等因素的限制。由于北極的惡劣環(huán)境,即使美國不承認(rèn)北極域外國家對北極地位的要求,但出于分?jǐn)偝杀竞惋L(fēng)險(xiǎn)的需要,也不得不支持積極制定和推動(dòng)以北極為重點(diǎn)的雙邊和多邊協(xié)議,并遵循北極理事會(huì)的“輪值制度”和“協(xié)商一致”原則,尊重成員國的意見。

美國北極地區(qū)國家戰(zhàn)略以“四大支柱”作為索引,以維護(hù)安全為核心目標(biāo),在安全、環(huán)保、可持續(xù)、國際合作等支柱的指導(dǎo)下制定行為準(zhǔn)則。美國的北極安全戰(zhàn)略著重依據(jù)現(xiàn)實(shí)的國際環(huán)境的變化作出應(yīng)對,在此基礎(chǔ)上擴(kuò)充北極安全領(lǐng)域的外延。

2018年《中國的北極政策》表示我國的北極政策目標(biāo)是:認(rèn)識(shí)北極、保護(hù)北極、利用北極和參與治理北極,維護(hù)各國和國際社會(huì)在北極的共同利益,推動(dòng)北極的可持續(xù)發(fā)[20]。中國北極政策的頂層設(shè)計(jì)還不完善,并未制定以北極政策目標(biāo)為基礎(chǔ)的具體的北極措施。明確具有指導(dǎo)性的政策目標(biāo)是對北極地區(qū)進(jìn)行合理開發(fā),實(shí)現(xiàn)合作共贏的基礎(chǔ),是參與構(gòu)建以北極為核心的合作治理機(jī)制的前提條件。

第一,通過更新的政策明確參與構(gòu)建北極合作治理機(jī)制的任務(wù)和目標(biāo),在政策方面為以北極為核心的安全體系的構(gòu)建提供支持;第二,主張我國在北極地區(qū)維護(hù)各國和國際社會(huì)共同利益的全球思維,并為維護(hù)我國人民安全、經(jīng)濟(jì)安全、生態(tài)安全等一系列利益方面,在生態(tài)環(huán)境保護(hù)、資源合理開發(fā)的前提下,制定以北極為核心的安全政策;第三,以“冰上絲綢之路”為平臺(tái)積極促成信息共享的北極安全預(yù)警機(jī)制。

3.3 基于我國的國家利益,采取自主戰(zhàn)略實(shí)施

北極安全戰(zhàn)略實(shí)施的自主性主要指一國在北極安全治理中能夠獨(dú)立于其他國家自由行動(dòng)的程度,即擁有在北極安全治理進(jìn)程中真正自行決定的行動(dòng)自由[21]。對美國北極安全戰(zhàn)略實(shí)施自主性的分析可以從內(nèi)部和外部兩個(gè)方面進(jìn)行。

從內(nèi)部環(huán)境來看,美國北極安全戰(zhàn)略的制定、完善具有較為完整的自主性。美國北極安全戰(zhàn)略受其國家安全戰(zhàn)略的指導(dǎo),在《北極地區(qū)國家戰(zhàn)略》這一框架下基本設(shè)置了比較完善的戰(zhàn)略體系,主張?jiān)诳鐧C(jī)構(gòu)北極研究政策委員會(huì)(IARPC)和美國北極研究委員會(huì)(USARC)的直接指導(dǎo)下采取跨部門協(xié)調(diào)合作的戰(zhàn)略運(yùn)行方式,從頂層設(shè)計(jì)、行政指令、具體執(zhí)行三個(gè)層面厘清了北極安全戰(zhàn)略運(yùn)行的邏輯。

從外部環(huán)境來看,無論是北極國家還是北極域外國家都希望通過成本最低的方式調(diào)動(dòng)國際社會(huì)的能力、創(chuàng)造力和資源以應(yīng)對將在北極地區(qū)面臨的問題。因此在目前美國依然處于北極合作治理機(jī)制的核心地位的情況下,北極區(qū)域性機(jī)構(gòu)成員之間的聯(lián)系越緊密,整體的自主性、執(zhí)行力也就越強(qiáng),這將有助于美國在更廣泛的北極區(qū)域內(nèi)動(dòng)員更多的權(quán)力資源,進(jìn)而獲取更大的自主性。

我國目前并未組建以北極安全問題為核心的專門工作小組,在國內(nèi)層面缺乏完善的北極事務(wù)協(xié)調(diào)機(jī)制,此外也需要在國際層面擴(kuò)大我國在北極合作治理機(jī)制中的話語權(quán)。

第一,針對北極事務(wù)組建專門工作小組,設(shè)置層層遞進(jìn)、協(xié)調(diào)分工的北極事務(wù)跨部門協(xié)調(diào)機(jī)制;第二,明確各部門關(guān)于北極事務(wù)的職能,提升北極政策的自主執(zhí)行能力;第三,在外交部設(shè)置專門的北極事務(wù)司,負(fù)責(zé)辦理國家對外締結(jié)以北極為核心的雙邊、多邊條約事務(wù),牽頭或參與擬訂北極相關(guān)政策。

3.4 基于既有的政策基礎(chǔ),保持連續(xù)戰(zhàn)略演變

美國北極安全戰(zhàn)略具有較強(qiáng)的歷史連續(xù)性。縱觀半個(gè)世紀(jì)戰(zhàn)略的演變,美國北極安全戰(zhàn)略文件往往是在同層次的前一份戰(zhàn)略文件的基礎(chǔ)上對安全領(lǐng)域和戰(zhàn)略內(nèi)容進(jìn)行發(fā)展和擴(kuò)充。

形成時(shí)期的美國北極地區(qū)安全戰(zhàn)略局限于大國之間局部的競爭與對抗。此后,1994年美國北極安全戰(zhàn)略基于北極理事會(huì)的成立達(dá)到了區(qū)域戰(zhàn)略層次,與此同時(shí)北極地區(qū)的資源考察成為各國尤其是北極國家重點(diǎn)關(guān)注的領(lǐng)域,美國在北極地區(qū)安全戰(zhàn)略方面的作風(fēng)也由冷戰(zhàn)前以“對抗蘇聯(lián)”為主要目的的軍事防御性活動(dòng),逐漸轉(zhuǎn)向在全球范圍內(nèi)主導(dǎo)北極議題并主動(dòng)地掌握北極事務(wù)。

當(dāng)前,在北極能源資源富集、新航線開辟可能性擴(kuò)大的情況下,北極活動(dòng)受到世界各國尤其是大國的關(guān)注,北極地區(qū)的開發(fā)既與北極國家緊密相關(guān),也會(huì)對“非北極國家”和“近北極國家”的安全產(chǎn)生巨大的影響,美國北極安全戰(zhàn)略由此上升至全球?qū)用娴膰覒?zhàn)略,北極安全戰(zhàn)略層次實(shí)現(xiàn)了區(qū)域到全球的轉(zhuǎn)變,將指示美國未來很長一段時(shí)間的安全決策和外交政策。

第一,完善北極政策實(shí)施、運(yùn)行的層次結(jié)構(gòu),各部門在《中國的北極政策》的指導(dǎo)下,基于部門職能有針對性地設(shè)計(jì)實(shí)施北極政策的具體方案;第二,作為北極理事會(huì)“正式觀察員國”,積極參與完善北極理事會(huì)在北極安全治理方面的空白,推動(dòng)發(fā)展決策平等、事務(wù)公開的北極合作治理機(jī)制;第三,提升“冰上絲綢之路”這一“國際海運(yùn)新命脈”的地位,積極推動(dòng)構(gòu)建人類命運(yùn)共同體,追求合作共贏的全球理念,反對霸權(quán)主義對北極資源的壟斷,為北極的和平穩(wěn)定和可持續(xù)發(fā)展作出貢獻(xiàn)。

4 結(jié) 語

綜上所述,美國北極安全戰(zhàn)略的演變和運(yùn)行以美國的現(xiàn)實(shí)國情為基礎(chǔ)進(jìn)行,與時(shí)俱進(jìn)、不斷更新的。然而,美國的北極安全戰(zhàn)略所主張的“合作治理”僅限于與“同盟”國家的“合作”,美國始終未跳出在新安全領(lǐng)域進(jìn)行“零和”博弈的固有思維的局限,在北極合作治理機(jī)制中表現(xiàn)出占據(jù)主導(dǎo)地位的意圖。

2022年8月,北約秘書長延斯·斯托爾滕貝格就北極問題有過表態(tài),稱中俄正在形成一個(gè)挑戰(zhàn)“北約價(jià)值觀和利益”的“北極戰(zhàn)略伙伴關(guān)系”。由此可見美國出于強(qiáng)化北極地區(qū)戰(zhàn)略存在的目的同中俄展開激烈競爭是具有極大可能性的。一方面,能源危機(jī)迫在眉睫,北極作為全球最后一個(gè)待開發(fā)的能源富集區(qū)域,值得全世界加以重視;另一方面,在大國競爭回歸的戰(zhàn)略背景下,北極活動(dòng)或?qū)殡S著能源、經(jīng)濟(jì)等多方面格局的巨大變化,北極安全作為新興的非傳統(tǒng)安全問題,攸關(guān)國家安全的各個(gè)方面。

美國已將北極地區(qū)視為與我國進(jìn)行大國競爭的又一場所,同時(shí)對中國而言,北極地區(qū)可能出現(xiàn)的新航道將極大減少中國與歐洲部分國家進(jìn)行貿(mào)易的成本。2017年7月4日中國提出“冰上絲綢之路”的構(gòu)思,將會(huì)增加中國與各國的進(jìn)出口貿(mào)易通道,更加便捷的路徑也將降低能源、資源進(jìn)出口的運(yùn)輸成本,幫助我國打破美國針對我國實(shí)施的一系列經(jīng)濟(jì)制裁。