陳高才 王帆

【摘要】佩里·?？怂固岢龅恼w政府理論使國(guó)家治理從原有的碎片化向協(xié)作化、 整體化轉(zhuǎn)變， 這對(duì)包括審計(jì)部門(mén)在內(nèi)的政府各部門(mén)產(chǎn)生了深遠(yuǎn)影響。本文通過(guò)回到整體政府理論與跨部門(mén)協(xié)作思想的語(yǔ)境中， 解讀?？怂沟闹饕^點(diǎn)， 進(jìn)而分析英國(guó)、 美國(guó)及我國(guó)國(guó)家審計(jì)受到的影響。隨后， 進(jìn)一步探討跨部門(mén)協(xié)作思想在國(guó)家審計(jì)中的應(yīng)用。?？怂沟目绮块T(mén)協(xié)作思想對(duì)理解和實(shí)踐國(guó)家治理現(xiàn)代化有較大的啟示意義。

【關(guān)鍵詞】整體政府理論；?？怂?；跨部門(mén)協(xié)作思想；國(guó)家審計(jì)

【中圖分類(lèi)號(hào)】F239 ? ? ?【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A ? ? ?【文章編號(hào)】1004-0994（2023）20-0092-6

一、 引言

佩里·希克斯（Perri 6）是當(dāng)代英國(guó)著名的政治和公共管理學(xué)家， 目前是英國(guó)諾丁漢特倫特大學(xué)的一名教授。他的研究大多基于新涂爾干主義理論， 主要采用系統(tǒng)研究方法來(lái)討論政府組織關(guān)系等公共管理問(wèn)題， 并據(jù)此發(fā)表了諸多論著。他作為首位提出整體政府理論的學(xué)者， 自1997年起， 相繼出版了《整體政府》（1997）、 《全觀型治理： 整體政府的戰(zhàn)略》（1999）、 《圓桌中的治理——整體性政府的策略》（2001）、 《走向整體治理： 新的改革議程》（2002）等多部著作。在這些著作中， 希克斯對(duì)新公共管理理論進(jìn)行全面解讀與推進(jìn)， 形成了一個(gè)跨部門(mén)協(xié)作的、 系統(tǒng)化的整體政府理論體系。同樣， ?？怂箘?chuàng)新了公共服務(wù)組織間的關(guān)系， 用“整體化”“協(xié)作化”的思路來(lái)改進(jìn)原有公共服務(wù)組織間的“碎片化”情況。整體政府理論在國(guó)際行政學(xué)界產(chǎn)生了較為深遠(yuǎn)的影響， 同樣也廣泛影響了我國(guó)的政府部門(mén)治理。

2022年， 習(xí)近平總書(shū)記在中央審計(jì)委員會(huì)上強(qiáng)調(diào)“發(fā)揮審計(jì)在黨和國(guó)家監(jiān)督體系中的重要作用”。這意味著， 審計(jì)部門(mén)不可避免地要與司法部門(mén)、 紀(jì)委、 各政府部門(mén)等開(kāi)展跨部門(mén)協(xié)作。因而， 本文試圖解讀整體政府理論， 并基于此探討各國(guó)國(guó)家審計(jì)受到的影響， 以及跨部門(mén)協(xié)作思想在國(guó)家審計(jì)中的應(yīng)用。該研究或?qū)⒂兄诶迩搴屠斫鈬?guó)家治理各組成部門(mén)應(yīng)如何開(kāi)展跨部門(mén)協(xié)作。

二、 整體政府理論下的跨部門(mén)協(xié)作思想

希克斯于1997年首次提出整體政府理論， 他主張應(yīng)以公民需求為治理導(dǎo)向， 以信息技術(shù)為治理手段， 將整合、 協(xié)調(diào)和責(zé)任融入治理機(jī)制中， 跨入組織功能邊界。?？怂梗?997）在《整體政府》中提出， 整體政府主要包括部門(mén)間主義、 跨功能合作、 以網(wǎng)絡(luò)為中心的協(xié)調(diào)機(jī)制、 中央集權(quán)化及增設(shè)機(jī)構(gòu)擴(kuò)展其職責(zé)、 限制機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)嫁成本的能力、 協(xié)作服務(wù)生產(chǎn)方式、 個(gè)案管理、 信息管理與跨組織邊界整合、 整體預(yù)算與采購(gòu)等九項(xiàng)內(nèi)容。希克斯認(rèn)為， 只有有效落實(shí)這些內(nèi)容， 才能使政府的日常運(yùn)作趨于整體化， 以最終達(dá)到提供整合性公共服務(wù)的目的。同時(shí)， 希克斯又將公共服務(wù)運(yùn)作劃分為服務(wù)、 治理和民眾關(guān)系三個(gè)維度。為了使三個(gè)維度得以開(kāi)展運(yùn)作， 一方面需要通過(guò)技術(shù)手段， 如構(gòu)建信息系統(tǒng)平臺(tái)、 強(qiáng)化整合服務(wù)功能等， 使預(yù)算和信息得以整合； 另一方面還要識(shí)別和運(yùn)用整體政府治理得以運(yùn)行的各項(xiàng)推進(jìn)策略， 在推進(jìn)過(guò)程中對(duì)原定內(nèi)容進(jìn)行相應(yīng)修正， 以達(dá)到滿(mǎn)足服務(wù)對(duì)象要求的目的。

隨后， ?？怂沟龋?001）在《圓桌中的治理——整體性政府的策略》中將整體政府所要服務(wù)的對(duì)象劃分為消費(fèi)者、 民眾和納稅人三類(lèi)。其中： 消費(fèi)者是服務(wù)的使用者， 需要向其提供容易理解的服務(wù)； 民眾是服務(wù)內(nèi)容的投票者， 需要向其提供高效的服務(wù)； 納稅人是為服務(wù)籌資的征費(fèi)繳納者， 需要向其提供便宜、 有效益的服務(wù)。

?？怂沟龋?001、2002）在《圓桌中的治理——整體性政府的策略》與《走向整體治理： 新的改革議程》中又深入和徹底地推進(jìn)了整體政府理論， 提出跨部門(mén)協(xié)作理念。他們認(rèn)為， 政府可以采用“自上而下”和“自下而上”兩種協(xié)作方式?？绮块T(mén)協(xié)作的目標(biāo)是政府利用部門(mén)間協(xié)作聯(lián)動(dòng)消除不同政策間的矛盾， 以直接提高政策執(zhí)行的有效性， 從而消除項(xiàng)目間矛盾、 提升資源利用效率（Halligan，2005）。要想實(shí)現(xiàn)該目標(biāo)， 一方面要確保各部門(mén)成員明確自身職責(zé)范圍， 在其職責(zé)內(nèi)與其他部門(mén)形成協(xié)作； 另一方面需在公共部門(mén)中促進(jìn)思想交流， 將合作思維融入日常工作中， 以產(chǎn)生協(xié)作效應(yīng)。同時(shí)， 在《走向整體治理： 新的改革議程》一書(shū)中， ?？怂沟龋?002）提出跨部門(mén)協(xié)作程度和政府管理類(lèi)型有著密切關(guān)系。他們提出的政府部門(mén)治理框架包括“目的”和“手段”兩個(gè)維度， 且根據(jù)其“沖突—增強(qiáng)”程度， 將橫縱向分為相互沖突、 相互一致、 相互增強(qiáng)三個(gè)層次。同時(shí)， 他們將各層次進(jìn)行匹配， 得到相應(yīng)的政府管理類(lèi)型， 即囊括碎片化政府、 整體政府、 協(xié)同政府、 俠士政府和漸進(jìn)式政府等五種形態(tài)。其中： 碎片化政府是指政府部門(mén)之間隔離、 不協(xié)調(diào)、 不合作的狀態(tài)； 整體政府是使碎片化政府形成整體化治理的新型政府管理形態(tài)； 協(xié)同政府是在整體政府的基礎(chǔ)上進(jìn)一步優(yōu)化， 即保障目標(biāo)和手段兼容（孫迎春，2014）。因此， 他們認(rèn)為， 協(xié)同政府是整體政府的升華， 是最優(yōu)的組織形式。

協(xié)同政府可以從政策、 規(guī)制、 服務(wù)、 監(jiān)督等四個(gè)方面解決政府碎片化治理問(wèn)題， 使國(guó)家治理從部分走向整體， 以此更好地為公民提供政府公共服務(wù)（Perri6等，2002）。其中： 政策層面包括政策制定、 政策執(zhí)行、 政策監(jiān)督等； 規(guī)制層面包括對(duì)個(gè)人、 私人組織和政府內(nèi)的機(jī)構(gòu)等進(jìn)行規(guī)制； 服務(wù)層面包含為相關(guān)對(duì)象提供服務(wù)的形式、 內(nèi)容、 組織安排等； 監(jiān)督層面包括對(duì)政策、 規(guī)制和服務(wù)供給的評(píng)價(jià)等（曾維和，2012）。同時(shí)， 他們還將上述四個(gè)層面與政府部門(mén)功能進(jìn)行對(duì)應(yīng)， 即： 政策層面和規(guī)制層面屬于管理部門(mén)， 其中規(guī)制層面屬于頂層管理部門(mén)， 政策層面屬于下層管理部門(mén)； 服務(wù)層面屬于執(zhí)行部門(mén)； 監(jiān)督層面屬于監(jiān)督部門(mén)。

根據(jù)整體政府理論， 政策、 規(guī)制、 服務(wù)、 監(jiān)督四者間的跨部門(mén)協(xié)作應(yīng)當(dāng)符合“各司其職， 協(xié)作互助”這一運(yùn)行思想（Tom和Per，2007）。只有各層級(jí)之間有效整合、 協(xié)調(diào)發(fā)展各層級(jí)功能， 才能使得政府治理趨于整體化。具體而言， 四者均要自覺(jué)履行部門(mén)職責(zé)； 若在履行職責(zé)過(guò)程中出現(xiàn)困難， 可尋求其他部門(mén)的協(xié)助， 協(xié)助能切實(shí)減少部門(mén)在某項(xiàng)難題中所耗費(fèi)的時(shí)間以提高部門(mén)工作效率， 即可向不同層級(jí)的同類(lèi)型部門(mén)、 同一層級(jí)的其他部門(mén)或部門(mén)以外機(jī)構(gòu)尋求協(xié)助。

從?？怂沟闹鲝埧梢?jiàn)， 整體政府理論改進(jìn)了新公共管理理論。新公共管理理論提出， 為提升政府效率， 需按照功能劃分部門(mén)組織結(jié)構(gòu)以適應(yīng)專(zhuān)業(yè)分工的需要， 但這種劃分顯然會(huì)使政府服務(wù)出現(xiàn)分裂現(xiàn)象， 導(dǎo)致政府治理的運(yùn)作時(shí)間變長(zhǎng)、 部門(mén)間協(xié)調(diào)成本變高、 部門(mén)間交流難度上升等， 繼而不利于政府治理的發(fā)展； 而整體政府理論則有效解決了上述問(wèn)題， 其不僅以公民需求為導(dǎo)向， 還強(qiáng)調(diào)對(duì)民主價(jià)值和公共利益的關(guān)注， 據(jù)此建立跨組織、 跨部門(mén)、 跨機(jī)構(gòu)的治理結(jié)構(gòu)（孫迎春，2013）。

同時(shí)， 整體性政府思想的內(nèi)涵是通過(guò)制度化和有效的跨部門(mén)協(xié)作增加公共價(jià)值， 具體體現(xiàn)在： ①不同層級(jí)政府部門(mén)之間可通過(guò)“上下”協(xié)作， 以保證政令暢通、 頂層設(shè)計(jì)與下層實(shí)施相匹配。②同一層級(jí)不同政府之間以及同一政府不同部門(mén)之間“左右”協(xié)作， 既可以確保政策在同一層級(jí)內(nèi)得到有效落實(shí)， 也可以確保與該政策相關(guān)的資料能夠在不同部門(mén)間得到溝通與傳遞， 進(jìn)而提升部門(mén)工作效率。③政府與企業(yè)和非政府組織間的“內(nèi)外”合作， 能夠幫助政府獲取社會(huì)力量、 彌補(bǔ)治理過(guò)程中政府功能上的不足（孫迎春，2014）?？梢?jiàn)， 跨部門(mén)協(xié)作思想可以實(shí)現(xiàn)部門(mén)—部門(mén)、 政府—非政府、 部門(mén)—政府、 政府—社會(huì)之間的有效聯(lián)接。

三、 跨部門(mén)協(xié)作思想對(duì)各國(guó)國(guó)家審計(jì)的影響

20世紀(jì)90年代， 英美國(guó)家最早將整體政府理論應(yīng)用于國(guó)家治理， 使得包括審計(jì)機(jī)關(guān)、 司法機(jī)關(guān)等在內(nèi)的國(guó)家治理機(jī)構(gòu)受到廣泛影響。在這一時(shí)期， 盡管整體政府理論已推出并在部分西方國(guó)家進(jìn)行應(yīng)用， 但由于其影響力有限， 以英國(guó)為代表的部分西方政府率先展開(kāi)的一系列政府改革仍大部分存在碎片化管理的影子， 即盡管西方政府在政府管理過(guò)程中開(kāi)始強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)性、 效益性和效果性（3E）這三個(gè)方面， 并注重績(jī)效評(píng)估（唐興霖和尹文嘉，2011）， 但其評(píng)估在一定程度上仍較為碎片化。其中， 以國(guó)家審計(jì)為例， 英國(guó)在1983年通過(guò)了《國(guó)家審計(jì)法》， 授權(quán)審計(jì)署開(kāi)展績(jī)效審計(jì)工作。該法明確規(guī)定， 主計(jì)審計(jì)長(zhǎng)有權(quán)對(duì)政府及相關(guān)組織為履行公共責(zé)任而使用資源的3E情況進(jìn)行檢查。這表明受到原有新公共管理理論的影響， 英國(guó)將績(jī)效審計(jì)目標(biāo)定義為審查被審計(jì)單位的3E或5E（經(jīng)濟(jì)性、效率性、效果性、適當(dāng)性和環(huán)境性）情況。之后， 由于逐步受到整體政府理論的影響， 2001年英國(guó)國(guó)家審計(jì)署在其提交的審計(jì)報(bào)告中明確指出， 將一些公共和私人組織聯(lián)合起來(lái)實(shí)現(xiàn)跨越部門(mén)的合作。隨后， 英國(guó)國(guó)家審計(jì)署于2003年頒布了《績(jī)效審計(jì)手冊(cè)》， 其中明確提出審計(jì)對(duì)象為政府部門(mén)和機(jī)構(gòu)， 審計(jì)報(bào)告能反映政府部門(mén)和機(jī)構(gòu)的工作對(duì)病人、 學(xué)生、 救濟(jì)對(duì)象及其他公共服務(wù)對(duì)象的作用， 績(jī)效審計(jì)循環(huán)方法是從確定項(xiàng)目、 制定計(jì)劃、 審計(jì)實(shí)施、 起草報(bào)告、 交換意見(jiàn)、 發(fā)布審計(jì)報(bào)告、 公共賬目委員會(huì)監(jiān)督、 政府答復(fù)、 跟蹤檢查等多個(gè)方面著手開(kāi)展工作。盡管該手冊(cè)中指明的審計(jì)對(duì)象仍較為碎片化（王會(huì)金，2014）， 但該手冊(cè)的頒布也為后續(xù)基于整體政府理論的國(guó)家審計(jì)改革奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。同樣， 美國(guó)也受到整體政府理論的影響。美國(guó)審計(jì)總署在2011年發(fā)布的《政府審計(jì)準(zhǔn)則》中提出， 績(jī)效審計(jì)應(yīng)為管理層、 責(zé)任人或監(jiān)管層改善項(xiàng)目績(jī)效與經(jīng)營(yíng)提供充分信息， 為負(fù)責(zé)監(jiān)督或采取糾正措施的有關(guān)各方制定決策提供便利。與英國(guó)《國(guó)家審計(jì)法》相比， 該準(zhǔn)則更強(qiáng)調(diào)國(guó)家審計(jì)應(yīng)依據(jù)客觀標(biāo)準(zhǔn)為管理層、 責(zé)任人、 監(jiān)管層或有關(guān)各方等提供治理國(guó)家的決策有用信息。

在各國(guó)的國(guó)家審計(jì)實(shí)踐中， 如何確定國(guó)家審計(jì)績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)一直是重點(diǎn)關(guān)注內(nèi)容。受新公共管理理論的影響， 各國(guó)原來(lái)主要是根據(jù)3E或5E的績(jī)效審計(jì)目標(biāo)設(shè)計(jì)指標(biāo)體系， 具體而言主要可以分為以下三類(lèi)： ①?lài)@3E或5E維度建立評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。②以3E或5E目標(biāo)為標(biāo)準(zhǔn)， 建立多維度評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。③3E或5E目標(biāo)是建立審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的一個(gè)維度。但受到之后整體政府理論的影響， 理論界與實(shí)務(wù)界開(kāi)始思考上述構(gòu)建原則的缺陷， 即上述構(gòu)建原則使得評(píng)價(jià)方案設(shè)計(jì)和評(píng)價(jià)結(jié)果均過(guò)度強(qiáng)調(diào)碎片化政府部門(mén)的績(jī)效， 這使得單一職能部門(mén)缺乏與其他部門(mén)的合作與協(xié)調(diào)， 只關(guān)注自身績(jī)效情況。因而， 在整體政府理論的影響下， 績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)也發(fā)生了較大改變， 主要體現(xiàn)在績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)的內(nèi)涵、 目標(biāo)、 對(duì)象、 方法等方面（見(jiàn)表1）。具體分析如下：

第一， 美國(guó)績(jī)效審計(jì)不再?gòu)?qiáng)調(diào)檢查政府及相關(guān)組織使用資源是否達(dá)到3E的重要性， 而是提出績(jī)效審計(jì)應(yīng)依據(jù)客觀標(biāo)準(zhǔn)為國(guó)家治理中的多方提供決策信息與建議。這意味著基于整體政府理論， 績(jī)效審計(jì)的目標(biāo)明顯擴(kuò)展， 其范圍已超越原有3E標(biāo)準(zhǔn)下的評(píng)價(jià)范圍。此外， 審計(jì)對(duì)象的范圍也在不斷擴(kuò)大， 不再局限于原有使用資源的政府及相關(guān)組織， 而是包括管理層、 監(jiān)督層及所有參與使用資源組織在內(nèi)的整體政府。第二， 美國(guó)《政府審計(jì)準(zhǔn)則》提出， 績(jī)效審計(jì)的目標(biāo)非常廣泛， 包括3E、 內(nèi)部控制、 合規(guī)性、 一致性、 預(yù)測(cè)等方面， 這極大程度上改善了原有3E或5E目標(biāo)。第三， 績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)開(kāi)始逐步強(qiáng)調(diào)國(guó)家治理中的多主體聯(lián)系， 即強(qiáng)調(diào)治理主體需要在治理過(guò)程中保持整體性和效益性（王會(huì)金和戚振東，2013；雷俊生，2021）， 以共同推進(jìn)項(xiàng)目運(yùn)行與管理績(jī)效提升。區(qū)別于新公共管理理論下的單一主體績(jī)效評(píng)價(jià)， 整體政府理論下的審計(jì)績(jī)效評(píng)價(jià)需將項(xiàng)目建設(shè)、 政策執(zhí)行、 資源使用、 績(jī)效監(jiān)督的所有部門(mén)作為一個(gè)整體進(jìn)行考慮， 即包括執(zhí)行部門(mén)、 管理部門(mén)與監(jiān)督部門(mén)在內(nèi)的整體績(jī)效。而該整體績(jī)效評(píng)價(jià)的指標(biāo)需從執(zhí)行效果、 執(zhí)行效力、 監(jiān)督效力這三個(gè)方面著手建立。其中： 執(zhí)行效果是指執(zhí)行部門(mén)使用國(guó)家資源完成政策執(zhí)行的合規(guī)性、 一致性， 以及資金使用、 項(xiàng)目建設(shè)的經(jīng)濟(jì)性、 效果性、 效率性（3E）等目標(biāo)的狀況， 如執(zhí)行部門(mén)的政策落實(shí)情況是否合規(guī)、 一致， 以及資金使用績(jī)效情況、 項(xiàng)目建設(shè)績(jī)效情況等； 執(zhí)行效力是指執(zhí)行部門(mén)在監(jiān)督部門(mén)與管理部門(mén)的共同影響下對(duì)執(zhí)行效果的提升， 即在監(jiān)督部門(mén)揭示執(zhí)行部門(mén)存在的問(wèn)題后， 管理部門(mén)及時(shí)采取措施督促執(zhí)行部門(mén)整改的情況， 目標(biāo)是解決政策落實(shí)問(wèn)題、 資金績(jī)效問(wèn)題、 項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營(yíng)問(wèn)題， 進(jìn)而提升政策合規(guī)性、 資金使用績(jī)效、 項(xiàng)目建設(shè)績(jī)效（5E）； 監(jiān)督效應(yīng)是指管理部門(mén)與監(jiān)督部門(mén)對(duì)深層次、 根本性的體制機(jī)制制度的改善以及違法違紀(jì)人員的處理， 從本質(zhì)上來(lái)說(shuō)監(jiān)督效應(yīng)評(píng)價(jià)的是監(jiān)督部門(mén)解決整體政府內(nèi)部控制問(wèn)題的有效程度， 即幫助政府部門(mén)執(zhí)行與管理過(guò)程中使用更好的制度、 更適合的體制機(jī)制、 更優(yōu)的人員， 從而促進(jìn)執(zhí)行效果和效力的提升。具體而言： 監(jiān)督效應(yīng)體現(xiàn)在以國(guó)家審計(jì)為例的監(jiān)督部門(mén)揭示管理部門(mén)體制機(jī)制制度缺陷后， 管理部門(mén)對(duì)這些深層次體制機(jī)制制度問(wèn)題的改善情況； 亦體現(xiàn)在監(jiān)督部門(mén)揭示執(zhí)行部門(mén)與管理部門(mén)重大違法違紀(jì)問(wèn)題后， 監(jiān)督部門(mén)對(duì)這些違法違紀(jì)人員進(jìn)行的問(wèn)責(zé)、 移交、 處理處罰情況。

同樣， 整體政府理論也影響了我國(guó)的國(guó)家治理。2019年10月31日中國(guó)共產(chǎn)黨第十九屆中央委員會(huì)第四次全體會(huì)議提出， “推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”。國(guó)家治理體系本身就意味著要建立整體政府， 從國(guó)家整體治理的角度實(shí)現(xiàn)治理能力現(xiàn)代化。具體而言： 一是推動(dòng)監(jiān)督部門(mén)、 管理部門(mén)、 執(zhí)行部門(mén)三者之間的協(xié)作， 使得三者在政府日常治理中能達(dá)到最大的治理效能。二是將監(jiān)督部門(mén)的監(jiān)督權(quán)分層， 即分為所有權(quán)監(jiān)督部門(mén)與管理權(quán)監(jiān)督部門(mén)， 所有權(quán)監(jiān)督部門(mén)以獨(dú)立的國(guó)家審計(jì)為代表， 管理權(quán)監(jiān)督部門(mén)就是政府管理部門(mén)。管理權(quán)監(jiān)督部門(mén)可以管理、 監(jiān)督執(zhí)行部門(mén)的執(zhí)行情況， 所有權(quán)監(jiān)督部門(mén)既可以直接實(shí)施監(jiān)督， 也可以對(duì)管理權(quán)監(jiān)督部門(mén)進(jìn)行再監(jiān)督。三是監(jiān)督部門(mén)間需要相互聯(lián)系和協(xié)作。例如， 管理部門(mén)向所有權(quán)監(jiān)督部門(mén)提供已發(fā)現(xiàn)的信息， 所有權(quán)監(jiān)督部門(mén)將新發(fā)現(xiàn)的執(zhí)行部門(mén)執(zhí)行問(wèn)題反饋給管理部門(mén)。

那么， 國(guó)家審計(jì)在與其他政府部門(mén)協(xié)作過(guò)程中會(huì)起到什么作用？經(jīng)過(guò)對(duì)整體政府理論的學(xué)習(xí)， 本文認(rèn)為， 由于政策制定和政策實(shí)施分別是由管理者和被管理者來(lái)完成的， 而國(guó)家審計(jì)作為第三方獨(dú)立監(jiān)督機(jī)構(gòu)， 可以成為管理者與被管理者溝通的橋梁。即： 國(guó)家審計(jì)能夠一方面指導(dǎo)被管理者如何更好地執(zhí)行政策； 另一方面向管理者進(jìn)行反饋， 以便于管理者及時(shí)調(diào)整政策內(nèi)容或深入實(shí)地來(lái)指導(dǎo)被管理者開(kāi)展工作。同時(shí)， 由于國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)是所有權(quán)者可以信賴(lài)的獨(dú)立監(jiān)督機(jī)構(gòu)， 其可以通過(guò)匯總審計(jì)過(guò)程中揭示的問(wèn)題和督促整改的結(jié)果、 形成審計(jì)報(bào)告， 向所有權(quán)者進(jìn)行報(bào)告。此外， 國(guó)家審計(jì)能夠通過(guò)查找被審計(jì)單位存在的問(wèn)題， 聯(lián)接被審計(jì)單位與接受移送的單位。審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)審計(jì)過(guò)程中所搜集到的證據(jù)進(jìn)行分類(lèi)、 匯總， 形成證據(jù)清單， 將清單及具體證據(jù)移送至移送單位， 以落實(shí)整改工作。

四、 跨部門(mén)協(xié)作思想在國(guó)家審計(jì)中的應(yīng)用

通過(guò)認(rèn)真學(xué)習(xí)， 筆者發(fā)現(xiàn)跨部門(mén)協(xié)作思想影響了各國(guó)國(guó)家審計(jì)。本文認(rèn)為， 在國(guó)家審計(jì)中應(yīng)用跨部門(mén)協(xié)作思想， 需要注意以下七個(gè)方面： 審計(jì)人力資源整合的“上下”協(xié)作、 審計(jì)信息獲取的“左右”協(xié)作、 審計(jì)重點(diǎn)確定的“內(nèi)外”協(xié)作、 借助外力搭建審計(jì)大數(shù)據(jù)平臺(tái)、 借助外力完善審計(jì)評(píng)價(jià)體系、 審計(jì)結(jié)果向政府部門(mén)報(bào)告及移送、 依據(jù)社會(huì)監(jiān)督需求搭建公眾反饋平臺(tái)。

第一， 審計(jì)人力資源整合的“上下”協(xié)作（見(jiàn)圖1）。根據(jù)跨部門(mén)協(xié)作思想， 不同層級(jí)政府部門(mén)之間應(yīng)該“上下”協(xié)作， 形成上級(jí)部門(mén)指導(dǎo)下級(jí)部門(mén)工作和下級(jí)部門(mén)參與上級(jí)部門(mén)工作的“上下”協(xié)作工作機(jī)制。在該工作機(jī)制中， 最重要的是對(duì)人力資源進(jìn)行最大限度的整合， 使得在控制人員數(shù)量的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)最佳工作隊(duì)伍構(gòu)建。因此， 審計(jì)機(jī)關(guān)在日常的部門(mén)工作中應(yīng)強(qiáng)化各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)的上下聯(lián)動(dòng)， 統(tǒng)籌人力、 物力、 資金等審計(jì)資源， 即既要保障上級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)能夠向下級(jí)部門(mén)輸送先進(jìn)的審計(jì)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)， 又能為下級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)提供學(xué)習(xí)的機(jī)會(huì)。

具體而言： 一方面， 上級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)的審計(jì)骨干可下沉至下級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)， 對(duì)下級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)的審計(jì)工作進(jìn)行指導(dǎo)， 以修正下級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)工作中存在的不合規(guī)之處。其中， 上級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)需對(duì)下沉單位的審計(jì)業(yè)務(wù)進(jìn)行梳理和分析， 初步尋找其以往審計(jì)工作中存在的難點(diǎn)、 遺漏點(diǎn)、 痛點(diǎn)， 并將由此得到的下沉單位相關(guān)審計(jì)問(wèn)題通過(guò)會(huì)議的形式向相關(guān)下沉審計(jì)骨干進(jìn)行傳達(dá)， 并對(duì)之后下沉工作的安排進(jìn)行指導(dǎo)， 以便相關(guān)審計(jì)骨干在下沉到下級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)后能迅速開(kāi)展指導(dǎo)工作。此外， 上級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)的審計(jì)骨干在下沉工作中， 可適時(shí)調(diào)整原有計(jì)劃中存在的不合理、 有違實(shí)際等情況， 同時(shí)與下級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)的審計(jì)人員進(jìn)行溝通和協(xié)商， 對(duì)原有計(jì)劃進(jìn)行調(diào)整和完善， 以便充分發(fā)揮上級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)下級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)的指導(dǎo)作用。另一方面， 下級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)審計(jì)人員可被抽調(diào)至上級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)參與重大審計(jì)項(xiàng)目。一般而言， 上級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)開(kāi)展的審計(jì)項(xiàng)目往往審計(jì)范圍較廣、 審計(jì)對(duì)象較多、 審計(jì)內(nèi)容較復(fù)雜， 其中所涉及的方面遠(yuǎn)遠(yuǎn)多于下級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)開(kāi)展的相關(guān)審計(jì)項(xiàng)目， 通過(guò)將下級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)的相關(guān)審計(jì)人員抽調(diào)至上級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)審計(jì)項(xiàng)目組中， 既能補(bǔ)充審計(jì)項(xiàng)目人員數(shù)額， 為審計(jì)項(xiàng)目的順利開(kāi)展提供充足的人力資源， 又能為下級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)的審計(jì)人員提供一次較好的學(xué)習(xí)機(jī)會(huì)， 助力其積累更多的審計(jì)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)， 為后續(xù)返回所屬地區(qū)審計(jì)機(jī)關(guān)后將所積累的先進(jìn)審計(jì)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)傳遞至部門(mén)內(nèi)部提供機(jī)會(huì)， 以便下級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)日后更好地開(kāi)展審計(jì)工作， 且審計(jì)實(shí)踐操作更趨近于上級(jí)部門(mén)要求。

第二， 審計(jì)信息獲取的“左右”協(xié)作（見(jiàn)圖2）。根據(jù)跨部門(mén)協(xié)作思想， 同一層級(jí)不同政府之間或同一政府不同部門(mén)之間應(yīng)該“左右”協(xié)作， 形成不同層面的部門(mén)與部門(mén)之間的協(xié)作工作機(jī)制， 以此達(dá)到充分溝通、 互相協(xié)助、 取長(zhǎng)補(bǔ)短的目的。而在該工作機(jī)制中， 最直接體現(xiàn)“左右”協(xié)作的理念是信息獲取， 即通過(guò)與不同層級(jí)部門(mén)進(jìn)行溝通、 協(xié)作， 拓寬信息獲取渠道， 獲取更多利于部門(mén)自身工作開(kāi)展的信息， 該信息既包括直接影響部門(mén)工作開(kāi)展的主要信息， 也包括間接、 附加等次要信息。審計(jì)機(jī)關(guān)開(kāi)展各項(xiàng)審計(jì)工作時(shí)， 如何獲取信息、 從何處獲取信息、 獲取哪類(lèi)信息均是其從制定審計(jì)計(jì)劃開(kāi)始到審計(jì)項(xiàng)目結(jié)束這一過(guò)程中都值得重視的問(wèn)題， 因此， 審計(jì)信息對(duì)于審計(jì)機(jī)關(guān)有效開(kāi)展審計(jì)工作至關(guān)重要。審計(jì)信息不僅需要審計(jì)人員深入實(shí)地親自獲取， 更多的是由被審計(jì)單位及其相關(guān)部門(mén)提供， 因而強(qiáng)化審計(jì)信息獲取的“左右”協(xié)作能從較大程度上拓寬信息獲取渠道、 補(bǔ)充信息囊括類(lèi)別、 增加信息所屬層次。該“左右”協(xié)作主要包含從同一層級(jí)不同政府間開(kāi)展信息獲取協(xié)作及在同一政府內(nèi)不同部門(mén)間開(kāi)展信息獲取協(xié)作兩部分。

根據(jù)上述分析， 首先， 審計(jì)人員需確定應(yīng)獲取何種信息， 即獲取的信息主要包含哪些方面， 這主要由審計(jì)項(xiàng)目所決定， 不同審計(jì)項(xiàng)目所需的審計(jì)信息均有所差異， 審計(jì)人員既要參考審計(jì)計(jì)劃制定時(shí)所涉及的審計(jì)基礎(chǔ)信息， 又要關(guān)注在進(jìn)一步實(shí)地審計(jì)時(shí)所涵蓋的審計(jì)信息， 以確定還需補(bǔ)充何種信息。其次， 審計(jì)人員需確定審計(jì)信息的獲取范圍， 即是從同一政府內(nèi)的不同部門(mén)獲取信息， 還是從同一層級(jí)的不同政府獲取信息。例如： 若該審計(jì)項(xiàng)目涉及同一層級(jí)內(nèi)的不同縣、 市、 省審計(jì)人員， 則需涉及的縣、 市、 省政府獲取審計(jì)監(jiān)督所需要的信息； 若該審計(jì)項(xiàng)目?jī)H在當(dāng)?shù)亻_(kāi)展， 但由多個(gè)部門(mén)合力執(zhí)行， 審計(jì)人員則需要從不同部門(mén)獲取審計(jì)監(jiān)督所需要的信息。最后， 要確定如何獲取信息， 即采取何種方式能更有效地獲取所需信息。如審計(jì)機(jī)關(guān)可以通過(guò)實(shí)地走訪(fǎng)有關(guān)協(xié)作單位， 與單位負(fù)責(zé)人、 信息保管人等進(jìn)行座談溝通， 以線(xiàn)下方式獲取審計(jì)所需信息。又如， 審計(jì)機(jī)關(guān)可以通過(guò)電話(huà)、 互聯(lián)網(wǎng)等方式與有關(guān)協(xié)作單位進(jìn)行交流， 以線(xiàn)上方式獲取審計(jì)所需信息。同時(shí)， 審計(jì)機(jī)關(guān)還要確保獲取信息的完整性， 如通過(guò)會(huì)議集中討論并確定此次協(xié)作需要獲取的信息名目， 再采取清單法對(duì)確定名目進(jìn)行列示， 并將列示清單交至有關(guān)協(xié)作單位的負(fù)責(zé)人、 信息保管人， 以便于其傳送完整信息。此外， 審計(jì)人員還需對(duì)信息中存在的疑點(diǎn)、 難點(diǎn)與相關(guān)負(fù)責(zé)單位進(jìn)行探討， 深挖審計(jì)信息中涵蓋的深層次內(nèi)容。

第三， 審計(jì)重點(diǎn)確定的“內(nèi)外”協(xié)作（見(jiàn)圖3）。根據(jù)跨部門(mén)協(xié)作思想， 政府與企業(yè)和非政府組織間應(yīng)該“內(nèi)外”合作， 即政府相關(guān)單位通過(guò)向外部專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)尋求合作， 以獲取外部單位的技術(shù)支持。該“內(nèi)外”合作主要是將外部單位的先進(jìn)技術(shù)引入政府治理中， 或向外部單位進(jìn)行專(zhuān)業(yè)知識(shí)層面的詢(xún)問(wèn)、 討論等， 以彌補(bǔ)政府治理中存在的技術(shù)缺口和知識(shí)缺口。

根據(jù)上述分析， 審計(jì)人員在確認(rèn)審計(jì)重點(diǎn)環(huán)節(jié)將著重利用“內(nèi)外”協(xié)作。在以往審計(jì)項(xiàng)目中， 審計(jì)人員大多根據(jù)審計(jì)目標(biāo)確定審計(jì)重點(diǎn)內(nèi)容， 但審計(jì)機(jī)關(guān)作為第三方獨(dú)立監(jiān)督機(jī)構(gòu)， 對(duì)該審計(jì)項(xiàng)目所涉及政策具體實(shí)施、 項(xiàng)目具體建設(shè)、 資金具體使用等方面的熟悉程度遠(yuǎn)不及在該領(lǐng)域從業(yè)多年的外部專(zhuān)業(yè)人員， 因而， 難免會(huì)對(duì)政策制定及執(zhí)行的認(rèn)識(shí)存在一定偏差， 導(dǎo)致無(wú)法精準(zhǔn)查找其中存在的問(wèn)題并提出針對(duì)性整改意見(jiàn)， 繼而影響審計(jì)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。因此， 審計(jì)人員一方面需要依靠自身的專(zhuān)業(yè)知識(shí)， 在現(xiàn)有信息資料基礎(chǔ)上確定初步的審計(jì)重點(diǎn)內(nèi)容。另一方面， 審計(jì)人員可邀請(qǐng)高校專(zhuān)家、 企業(yè)專(zhuān)家、 專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)人員等對(duì)初步確定的審計(jì)重點(diǎn)內(nèi)容進(jìn)行評(píng)判， 參考他們提出的意見(jiàn)， 也可就政策中存在的困惑點(diǎn)與其進(jìn)行交談， 最終確定審計(jì)的重點(diǎn)內(nèi)容。

第四， 借助外力搭建審計(jì)大數(shù)據(jù)平臺(tái)。審計(jì)大數(shù)據(jù)平臺(tái)的搭建將為審計(jì)工作帶來(lái)數(shù)據(jù)層面的便利， 既方便審計(jì)人員對(duì)以往類(lèi)似項(xiàng)目進(jìn)行篩查用于當(dāng)前審計(jì)工作需要， 又可以將歷年審計(jì)結(jié)果進(jìn)行歸檔以便于以后審查。而在搭建審計(jì)大數(shù)據(jù)平臺(tái)方面， 僅僅依靠審計(jì)部門(mén)單一的力量是完全不夠的， 審計(jì)機(jī)關(guān)作為專(zhuān)業(yè)技術(shù)部門(mén)， 其主要是起到“查病”“治已病”和“防未病”的作用， 顯然對(duì)于計(jì)算機(jī)技術(shù)的掌握程度遠(yuǎn)不及相關(guān)技術(shù)部門(mén)。因此， 可以利用?？怂固岢龅摹安块T(mén)—部門(mén)”之間的有效聯(lián)接思想， 借助政府部門(mén)內(nèi)部相關(guān)技術(shù)部門(mén)的力量， 也可向外尋求幫助， 借助外部專(zhuān)業(yè)部門(mén)為審計(jì)機(jī)關(guān)搭建一個(gè)初步的大數(shù)據(jù)平臺(tái)。此外， 審計(jì)大數(shù)據(jù)平臺(tái)的搭建除通過(guò)相關(guān)技術(shù)部門(mén)建設(shè)一個(gè)初步的數(shù)據(jù)存儲(chǔ)、 處理平臺(tái)外， 最重要的是數(shù)據(jù)內(nèi)容的確定， 即該大數(shù)據(jù)平臺(tái)既要囊括審計(jì)以往工作所搜集、 匯總的數(shù)據(jù)， 還需囊括稅務(wù)數(shù)據(jù)、 社保數(shù)據(jù)、 基建項(xiàng)目數(shù)據(jù)、 交通運(yùn)輸數(shù)據(jù)等多部門(mén)數(shù)據(jù)， 而這些數(shù)據(jù)需要審計(jì)機(jī)關(guān)與其他政府部門(mén)進(jìn)行溝通和協(xié)調(diào)， 以充分借助他方力量。例如， 利用扶貧機(jī)構(gòu)的力量獲得實(shí)時(shí)動(dòng)態(tài)扶貧綜合信息， 利用稅務(wù)機(jī)構(gòu)的力量獲得實(shí)時(shí)動(dòng)態(tài)稅收征管信息， 利用環(huán)保機(jī)構(gòu)的力量獲得實(shí)時(shí)動(dòng)態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)等。

第五， 借助外力完善審計(jì)評(píng)價(jià)體系。在完善審計(jì)評(píng)價(jià)體系方面， 可以利用希克斯提出的“政府—非政府”之間的有效聯(lián)接思想， 即在審計(jì)評(píng)價(jià)中除考慮審計(jì)工作實(shí)際外， 還需聽(tīng)取和參考相關(guān)專(zhuān)家的意見(jiàn)。審計(jì)機(jī)關(guān)先要根據(jù)審計(jì)工作實(shí)際情況與審計(jì)歷史經(jīng)驗(yàn)構(gòu)建一個(gè)初步的評(píng)價(jià)體系， 再將該評(píng)價(jià)體系以問(wèn)卷的形式發(fā)放給相關(guān)政策實(shí)務(wù)專(zhuān)家、 高校教授等， 目的是從第三方視角獲取相關(guān)修正意見(jiàn)。隨后， 審計(jì)機(jī)關(guān)再根據(jù)修正意見(jiàn)對(duì)初步評(píng)價(jià)體系進(jìn)行完善， 并采取座談會(huì)的形式召集各方專(zhuān)家座談。在座談中， 應(yīng)一方面討論修正后的評(píng)價(jià)體系是否適當(dāng)； 另一方面對(duì)數(shù)據(jù)采樣、 評(píng)價(jià)方法選擇、 指標(biāo)重要性程度等進(jìn)行細(xì)致探討， 以確保構(gòu)建的評(píng)價(jià)體系能真實(shí)反映政策實(shí)施效果和審計(jì)監(jiān)督績(jī)效。

第六， 審計(jì)結(jié)果向政府部門(mén)報(bào)告及移送。在報(bào)告及移送方面， 可以利用?？怂固岢龅摹安块T(mén)—政府”之間的有效聯(lián)接思想， 即為保障移送效率和報(bào)告充分， 審計(jì)機(jī)關(guān)需出臺(tái)更細(xì)化的制度以指導(dǎo)審計(jì)機(jī)關(guān)移送和報(bào)告工作的開(kāi)展。具體為： 審計(jì)人員在對(duì)審計(jì)過(guò)程中揭示的違法違紀(jì)問(wèn)題進(jìn)行移送前， 可與相關(guān)移送單位進(jìn)行溝通， 了解所要囊括的材料清單， 根據(jù)清單列表整理移送材料， 以降低補(bǔ)充工作發(fā)生的概率。同時(shí)， 審計(jì)人員將審計(jì)過(guò)程中揭示的主要問(wèn)題、 整改情況等內(nèi)容形成審計(jì)報(bào)告， 向中央及地方審計(jì)委員會(huì)、 各級(jí)政府部門(mén)、 各級(jí)財(cái)政部門(mén)、 被審計(jì)單位等機(jī)構(gòu)報(bào)告， 報(bào)告資料中除了審計(jì)報(bào)告， 還可添加相關(guān)說(shuō)明材料、 相關(guān)佐證材料等， 以提高報(bào)告的可讀性、 可理解性。

第七， 依據(jù)社會(huì)監(jiān)督需求搭建公眾反饋平臺(tái)。在搭建公眾反饋平臺(tái)方面， 可以利用?？怂固岢龅摹罢鐣?huì)”之間的有效聯(lián)接思想， 即為充分發(fā)揮社會(huì)監(jiān)督對(duì)促進(jìn)政策實(shí)施的效力， 審計(jì)機(jī)關(guān)可依托審計(jì)署及地方審計(jì)機(jī)關(guān)的官方平臺(tái)， 搭建線(xiàn)上公眾反饋平臺(tái)以匯總公眾意見(jiàn)， 并對(duì)意見(jiàn)進(jìn)行分門(mén)別類(lèi)， 就意見(jiàn)內(nèi)容作出回復(fù)， 同時(shí)定期公布重要性較高、 反映次數(shù)較多的意見(jiàn)內(nèi)容。此外， 審計(jì)機(jī)關(guān)還可通過(guò)開(kāi)宣傳會(huì)、 進(jìn)校園、 進(jìn)社區(qū)、 與其他政府部門(mén)開(kāi)展聯(lián)合活動(dòng)等方式搭建線(xiàn)下公眾反饋平臺(tái)。一方面集中性搜集公眾意見(jiàn)并統(tǒng)一解決， 另一方面將審計(jì)基礎(chǔ)知識(shí)、 審計(jì)工作初步情況等內(nèi)容引入社區(qū)、 校園及公眾視野中， 以更好地發(fā)揮“審計(jì)—社會(huì)”的聯(lián)合監(jiān)督模式。

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