齊晶 潘曉沛 劉新穎 翟冠華

（1 航天東方紅衛(wèi)星有限公司 2 北京空間科技信息研究所 3北京衛(wèi)星環(huán)境工程研究所）

2022年11月16日，美國新一代登月火箭“空間發(fā)射系統(tǒng)”（SLS）于肯尼迪航天中心（KSC）成功發(fā)射，攜帶“獵戶座”（Orion）飛船和10顆立方星，正式開始執(zhí)行阿爾忒彌斯-1（Artemis-1）任務，這也標志著美國國家航空航天局（NASA）主導的“阿爾忒彌斯”月球探索計劃第一階段任務正式啟動。美國于2020年正式提出“阿爾忒彌斯”計劃，旨在通過實現載人登月，建立常態(tài)化月球駐留機制，為未來載人登陸火星任務奠定基礎。本文以國際合作和規(guī)則文件為著眼點，通過分析美國“阿爾忒彌斯”計劃國際合作目的、機制與特點，討論《阿爾忒彌斯協(xié)定》（Artemis Accords）中的焦點法律問題。

1 “阿爾忒彌斯”計劃國際合作情況分析

2017年，時任美國總統(tǒng)的特朗普簽署《航天政策1號令》（SPD-1），正式批準“阿爾忒彌斯”計劃。自此，美國通過多個渠道和平臺，由白宮牽頭、NASA具體實施，積極推動與友好國家和組織簽訂合作協(xié)定。2020年國際宇航大會（IAC）期間，NASA與澳大利亞、加拿大、日本、盧森堡、意大利、英國和阿聯(lián)酋的航天主管機構簽署了《阿爾忒彌斯協(xié)定》，由此拉開了“阿爾忒彌斯”計劃國際合作的序幕。此后，美國靈活運用已有多邊、雙邊合作機制，拓展友好合作關系，進一步擴大“阿爾忒彌斯”國際合作范圍，吸納多個新興航天國家。截至2023年7月31日，NASA已與28個國家正式簽署《阿爾忒彌斯協(xié)定》，并與歐洲航天局（ESA）簽署了諒解備忘錄，既有核心軍事盟友參與其中，也有共同利益訴求的其他國家。

在此基礎上，NASA進一步明確“阿爾忒彌斯”計劃的合作分工，已公布的分工情況包括由ESA為“門戶”（Gateway）空間站提供“國際居住艙”（iHab）及可提供額外通信能力的服務艙（ESPRIT）；日本宇宙航空研究開發(fā)機構（JAXA）提供居住艙部件和后勤補給；加拿大航天局（CSA）為“門戶”項目提供加拿大臂-3（Canadarm-3）等。與此對應，美國將為部分伙伴國家提供將航天員送入太空的機會。

合作目的

（1）牢固美國在全球航天的領導地位

“阿爾忒彌斯”計劃意在牢固美國領導地位，對內樹立國家威望、提升民眾凝聚力，對外彰顯美國航天實力。美國曾通過“阿波羅”（Apollo）計劃，合舉國之力達成人類首次載人登月。相比之下，“阿爾忒彌斯”計劃進度緊張，預算有限，憑美國一國之力難以完全實現。通過吸引更多“志同道合”的伙伴國家加入“阿爾忒彌斯”計劃，在美國主導的前提下，借助伙伴國家的力量實現月球乃至火星的探測與開發(fā)，確保美國的領導地位。

（2）主導月球及深空探測的規(guī)則體系

新一輪月球與深空探測熱潮持續(xù)升溫，但規(guī)范月球探測活動的唯一國際公約《關于各國在月球和其他天體上活動的協(xié)定》（以下簡稱《月球協(xié)定》）缺乏美國、俄羅斯和中國等航天大國的加入，美國更是多次明確表態(tài)不接受該協(xié)定。專門適用于月球及深空探測的國際規(guī)則幾乎仍處于空白狀態(tài)，當前正處于規(guī)則塑造的重要戰(zhàn)略機遇期。《阿爾忒彌斯協(xié)定》適用領域既包括最初提出的月球和火星探測，還納入了小行星和彗星探測任務，以及在繞月和繞火星軌道乃至地月拉格朗日點上開展的活動，美國意圖以《阿爾忒彌斯協(xié)定》為抓手，在盟友的支持下，主導制定月球與深空探測國際規(guī)則體系，擠壓他國發(fā)展空間。

（3）促進商業(yè)航天發(fā)展，謀求經濟利益

“阿爾忒彌斯”計劃引入大量商業(yè)主體參與，如NASA選擇3家美國商業(yè)公司為“阿爾忒彌斯”計劃設計和開發(fā)月球著陸器、推動商業(yè)化宇航服研發(fā)等；《阿爾忒彌斯協(xié)定》以規(guī)則的形式，賦予私人獲得開采空間資源的所有權?！鞍栠瘡浰埂庇媱澋纳虡I(yè)化合作路徑有助于降低研制成本，激發(fā)國內商業(yè)航天企業(yè)活力，進一步搶占國際航天市場份額，獲取更大經濟利益，為航天技術的突破提供持續(xù)市場資金保障，同時促進美國商業(yè)航天的發(fā)展。

以美國為主導的合作機制

美國以《阿爾忒彌斯協(xié)定》為抓手，建立月球探索國際聯(lián)盟，突出其主導地位。航天國際合作通常以簽署合作聲明或其他意向書為機制載體，如美國牽頭的“國際空間站”（ISS）項目的合作文件包括政府間協(xié)議、諒解備忘錄以及合同。目前，“阿爾忒彌斯”計劃公開的合作文件為《阿爾忒彌斯協(xié)定》，其性質是單一國家主導的多個雙邊“共識”（Accords）組合。美國采取雙邊的合作形式，建立自己與各簽署國的磋商渠道，而各簽署國之間并無這一渠道，這就確立并加強了美國在“阿爾忒彌斯”計劃中的主導地位。各簽署國將月球探索訴求加入“阿爾忒彌斯”計劃，形成美國牽頭的利益共同體，由美國主導、代表美國核心利益的月球探索國際聯(lián)盟得以建立。

合作特點

（1）美國掌控國際合作主導地位和主動權

《阿爾忒彌斯協(xié)定》內容由美國單方面制定，從2019年10月開始內容構思到2020年5月的10項原則宣布期間，無公開資料顯示美國與其他國家之間進行過溝通協(xié)商?！鞍栠瘡浰埂庇媱潪槊绹鴩鴥群教煊媱潱栋栠瘡浰箙f(xié)定》則類似于合同中的“格式條款”，由處于優(yōu)勢地位的一方擬定具體內容，相對方只能全盤接受或全盤反對，“議價”空間極小。在以雙邊“共識”為基礎構建的相互依賴關系中，這些國家擁有比美國更高的脆弱性，而且難以通過多邊協(xié)商借助結盟的力量抵消美國的優(yōu)勢，美國主導地位由此進一步鞏固。通過與不同伙伴國家分別簽訂《阿爾忒彌斯協(xié)定》，在一定程度上達到了多邊協(xié)定的效果。

（2）構建“志同道合”、有限開放的“朋友圈”

《阿爾忒彌斯協(xié)定》的首批簽署國家強烈認同該文件所提出的原則，這種認同是美國構建其主導的月球探索國際聯(lián)盟的基礎。通過在2020年IAC大會期間簽署協(xié)定的方式進行宣傳，美國逐步拓展合作范圍。美國推行價值觀外交，反復強調其合作對象必須與其“志同道合”，在月球及深空探測領域進一步拉攏盟友、排擠對手，“只有遵守美國所認可的行為準則”，才能加入《阿爾忒彌斯協(xié)定》，從而塑造代表美國利益的國際行為準則。

（3）利用既有合作關系“綁架”合作伙伴

美國擬建的月球軌道空間站“門戶”項目早于“阿爾忒彌斯”計劃提出，本意在于延續(xù)“國際空間站”合作伙伴關系的多邊項目，由美國、歐洲航天局、日本和加拿大等聯(lián)合研制“門戶”空間站?！鞍栠瘡浰埂庇媱潓ⅰ伴T戶”項目并入其中，成為“阿爾忒彌斯”計劃的組成部分。美國通過這種方式“綁架”傳統(tǒng)合作伙伴，若不加入“阿爾忒彌斯”計劃則需退出“門戶”項目，由此增加這些伙伴放棄合作的成本。《阿爾忒彌斯協(xié)定》以及后續(xù)的“阿爾忒彌斯”計劃雙邊合作協(xié)定，由NASA與合作國家航天局簽署，簽署效率更高，靈活性更強。

2 《阿爾忒彌斯協(xié)定》內容分析

NASA于2020年5月15日公布《阿爾忒彌斯協(xié)定》，通過與希望參與“阿爾忒彌斯”計劃的國家簽訂該文件，達成實質上的國際合作，支持創(chuàng)建“安全、和平與繁榮”的未來太空?！栋栠瘡浰箙f(xié)定》旨在通過一套切實可行的原則、指導方針和最佳實踐，確立共同愿景，出于推進“阿爾忒彌斯”計劃的意圖，加強對外層空間民用探索和利用的治理。其主要內容包括：宗旨、目的、透明度、互操作性、緊急援助、空間物體登記、科學數據發(fā)布、保護外空遺產、空間資源、消除沖突活動、軌道碎片和航天器處置。

特點分析

（1）體系框架相對完備

整體看，《阿爾忒彌斯協(xié)定》提出了一個體系較為完備的框架，同時囊括了政治、經濟、法律和技術等多方面原則，既有一般性原則，又有操作層面原則，體系框架相對完備。

（2）適當繼承銜接現行政策法律

《阿爾忒彌斯協(xié)定》在內容上對以往政策法律的繼承體現在兩個方面：一是繼承美國現行太空政策，如：“空間資源”原則濫觴于美國《2015年外空資源探索和利用法》；二是銜接國際法，《阿爾忒彌斯協(xié)定》體現了對現有四大國際外空條約（不包括《月球協(xié)定》）的銜接，根據美國的解釋，其大部分原則都能從中找到出處，基本貫徹了國際外空條約的“為和平目的進行探索”“空間物體登記”和“提供緊急援助”等原則。通過反復申明對國際空間法的尊重，美國對未來外空國際規(guī)則的基本認識得以展現。

（3）引導發(fā)展外空法律規(guī)則

《阿爾忒彌斯協(xié)定》在原則表述上帶有鮮明的引導色彩，在表達與國際空間法相近的概念時，采用了有所區(qū)別的具體文字表述和用詞。譬如“和平目的”原則有利于美國吸引國際合作伙伴，但美國對“和平目的”的一貫解釋為“非侵略性”的外空活動，此原則并未排除美國軍事利用月球的可能性。而在暫無明確國際外空法律規(guī)則依據的互操作性、安全區(qū)、保護外空遺產、空間資源等方面，美國也有意推行其國內標準和立法，引導未來發(fā)展方向。其中，在保護外空遺產方面，《阿爾忒彌斯協(xié)定》的“保護外空遺產”原則與特朗普政府頒布的《保護人類太空遺產的一小步法》相輔相成，共同強化促進美國對于外空遺產的保護意識和保護力度，引領規(guī)則演變趨勢。

焦點問題

（1）“空間資源”原則疑違反現行國際條約

現有國際空間法對開發(fā)外空資源僅有原則性規(guī)定，具體制度缺位。美國通過頒布《2015年外空資源探索和利用法》和《鼓勵國際支持獲得和利用太空資源的行政令》確立空間資源私人財產權?！栋栠瘡浰箙f(xié)定》延續(xù)了美國對此問題的立場，第八條原則專門闡述空間資源探索與利用相關內容，認可開采和使用月球資源的權利，并稱這一新原則以《外空條約》第二、六和十一條為基礎，指出這項權利“對支持安全而可持續(xù)的空間探索和開發(fā)至關重要”。之后，NASA在2020年9月宣布可以向私人公司采購月壤樣品，開創(chuàng)先例，以實踐鞏固其在國際法形成過程中支持太空開發(fā)的立場。

美國針對空間資源的立法確有外溢效果，帶動他國立法熱情，引發(fā)科研和非政府組織的研討熱度，但距離國際規(guī)則的確立尚有一段路要走。確立空間資源私人財產權，存在違反《外空條約》“不得據為己有”原則的嫌疑，由此形成各方爭論一大焦點。聯(lián)合國和平利用外層空間委員會（COPUOS）下設的法律小組委員會于2021年成立空間資源工作組，旨在2026年左右確定一套指導空間資源探索與利用活動的初步建議原則，目前工作進度仍處于征集各成員國意見階段，能否順應美國主張形成正式的國際法規(guī)則有待日后觀察。

（2）“安全區(qū)”和“保護外空遺產”原則擠壓他國發(fā)展空間

《阿爾忒彌斯協(xié)定》提出了“消除空間活動沖突”原則，劃定圍繞未來月球基地的“安全區(qū)”，要求對“本協(xié)定簽署國或其他《外空條約》締約國”予以尊重，在此類航天活動中需就“安全區(qū)”性質和范圍與美協(xié)商。該文件還要求所有合作伙伴承諾保護其他天體上的歷史遺跡，如“阿波羅”登月遺址。美國已經研究形成了一套較為完善的月球遺產保護規(guī)則，此次借助“阿爾忒彌斯”計劃，有利于美國推動形成外空文化領域的國際規(guī)則。此外，將歷次“阿波羅”任務及其他無人探測任務月面著陸和活動區(qū)域列為月球文化遺產，可幫助美國主導塑造“月球文化”，更進一步樹立美國領先的形象，強化國家威望，提高民眾對于國家的自豪感和凝聚力。

盡管現有外空相關國際法律文件中沒有明確提及“安全區(qū)”概念，但是美國以《外空條約》第九條“不得對他國外空活動造成有害干擾”作為該概念提出的合理性依據。從法律角度考慮，無論在月面劃定何種性質的區(qū)域，都可能違反“不得據為己有”原則，也在一定程度妨礙了其他國家自由探索利用外空的權利。NASA已公布的“阿爾忒彌斯”計劃著陸點與我國嫦娥七號著陸點存在部分重復區(qū)域，而中國早在2020年就已選定。最終該著陸區(qū)域的爭奪，不僅需要雙方展開溝通對話，協(xié)商解決方案，我國還需加快研制力度，力爭成為更快實現登月的一方。

（3）賦權減責促進商業(yè)外空開發(fā)

《阿爾忒彌斯協(xié)定》中的“商業(yè)化元素”也是各方關注焦點之一。以所有權激勵空間資源開采確認了空間探索和開發(fā)將帶來的經濟效益，《阿爾忒彌斯協(xié)定》中與開采和利用空間資源有關的條款，有利于為商業(yè)航天創(chuàng)建穩(wěn)定、可預期的投資環(huán)境；開發(fā)可互操作的通用探索基礎設施和標準可促進商業(yè)利用，吸引商業(yè)伙伴；“緊急援助”原則述及將采取“一切合理的可能步驟”（all reasonable efforts）去援助航天員，這與《外空條約》中規(guī)定的“一切可能的援助”（all possible assistance）略有出入，文字上的改變意在降低援助標準，避免營救國際義務對商業(yè)企業(yè)發(fā)展造成約束。

（4）“透明度”“互操作性”等原則限制他國發(fā)展自主權

《外空條約》多條規(guī)定涉及信息公開原則，奠定了外空活動透明的基礎；《登記公約》《責任公約》《營救協(xié)定》在此基礎上作出進一步闡釋。外空活動需要透明，有助于消除誤解和誤判，避免緊張局勢，并為國際合作提供前提和基礎?！栋栠瘡浰箙f(xié)定》中的“透明度”“科學數據發(fā)布”和“互操作性”原則都涉及信息透明與數據共享。

事實上，各國在航天發(fā)展過程中往往需要一定時間的自由空間，以形成技術的自主可控和航天發(fā)展的自主權。因此，信息透明與數據共享往往具有一定敏感性，需要建立在一定的互信基礎上，且實力上的差異導致各方對“透明”的認知與界定不一致。各國航天能力的不均衡性導致“透明”已成為多個外空國際進程和議題的重要談判內容和爭議點，分歧主要集中在信息公開的內容、范圍和具體邊界。美國航天技術和規(guī)則方面“雙領先”，為其在“透明”方面的高開放和高標準提供了基礎。另一方面，美國通過建立“互操作性”原則向“阿爾忒彌斯”計劃的合作伙伴推廣美國標準，要求伙伴國家使用美國的技術路線，將造成伙伴國家的“選邊站隊”。

3 結語

美國開展“阿爾忒彌斯”計劃國際合作，意圖以雙邊撬動多邊、重塑航天領導地位與國家威望，推出《阿爾忒彌斯協(xié)定》引導外空規(guī)則發(fā)展方向，外空規(guī)則發(fā)展正逐步從地球軌道向月球乃至更遠的深空拓展。