■/ 張凱強

一、項目制與項目治國

近年來，“項目制”和“項目治國”作為核心詞匯和研究主題的文章越來越多地出現(xiàn)在國內(nèi)文獻中（于君博、童輝，2016；姬生翔，2016；周飛舟，2019），在建設(shè)我國國家治理現(xiàn)代化背景下，項目制治理模式成為政府行為與市場行為的延伸。項目制治理模式有效地拓展了科層制和市場機制，發(fā)揮著越來越重要的作用，“項目治國”現(xiàn)象也成為研究的熱點和討論的焦點（曹龍虎，2016；陳家建，2017）。在2012年后，經(jīng)濟全球化和社會網(wǎng)絡(luò)化不斷發(fā)展，國與國之間的依賴性和不確定性大幅增加，國內(nèi)也面臨經(jīng)濟改革有待深化、生態(tài)環(huán)境惡化、社會貧富分化等問題，面對國內(nèi)外環(huán)境形勢，中央政府提出以國家治理現(xiàn)代化和提高國家治理能力為目標。在2022年，中共“二十大”報告指出，到2035年，我國發(fā)展的總體目標包括基本實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。我國國家治理現(xiàn)代化要求優(yōu)化制度體系頂層設(shè)計，樹立統(tǒng)籌規(guī)劃和整體推進的改革思維，大力發(fā)揮項目制治理模式的優(yōu)勢，系統(tǒng)性解決社會治理難題。

那么應(yīng)該如何理解項目制的運作機理，如何理解項目制引起的社會治理的熱點呢？總體來說，可以分為兩條線索，一是項目制的運行范圍線索，即項目制運行所需要的制度環(huán)境，從企業(yè)到政府，從政府到社會，項目制的運用越來越廣泛；二是項目制的目標對象線索，即項目制運行的實施主體與目標的對象，從專項轉(zhuǎn)移支付制度到政府層級間的項目制，從政府層級間項目制到政府引導(dǎo)的社會合作的項目制，再到市場主體引導(dǎo)的項目制。項目制的運用范圍和目標線索越來越廣，文獻關(guān)注熱點也越來越廣泛。

在項目制治理模式的運行線索方面，首先，在企業(yè)視角下的項目制模式，國際項目管理協(xié)會對項目的定義為，項目是為創(chuàng)造獨特的產(chǎn)品、服務(wù)或成果而進行的臨時性工作。朱方偉等（2013）、杜亞靈等（2015）分別對戰(zhàn)略項目管理、工程項目管理的運用進行闡述，遲仁勇(2009)也指出，項目是臨時性、一次性、有限的任務(wù)，這是項目區(qū)別于其他常規(guī)活動和任務(wù)的基本標志。史普原（2015）將項目制的三個特點總結(jié)為臨時性、目標導(dǎo)向、新機構(gòu)或新規(guī)劃。遲仁勇(2009)、朱方偉等（2013）、杜亞靈等（2015）文獻強調(diào)項目制的運行范圍主要為市場主體企業(yè)，即為企業(yè)視角下的項目管理機制，而史普原（2015）則將項目制運用到政府管理活動和目標中，即為政府治理下的項目制模式。其次，在政府視角下的項目制治理模式，使得“項目治國”現(xiàn)象展開廣泛討論，也使得一系列項目制文獻不斷拓展。折曉葉、陳嬰嬰（2011）基于“項目進村”案例來解釋項目制在不同政府級別間的運作機制和邏輯；渠敬東（2012）則分析項目制與單位制異同點，提出項目制是行政體制內(nèi)的一種新的治理模式；周黎安（2014）、周雪光（2015）分別從行政發(fā)包制、“控制權(quán)”的理論視角解讀政府層級之間的運作和治理模式；焦長權(quán)（2019），苗大雷、王修曉（2022）則分別從科層制與項目制的組織行為關(guān)系、分稅制與項目制的制度演進、單位制與項目制的國家治理體制等視角來擴展和描述政府視角下的項目制運作機制。第三，以在政府視角下的項目制的運行為基礎(chǔ)，社會視角的項目制管理模式也逐步展開。王向民（2014）、沈費偉和張丙宣（2019）、吳月（2019）對社會組織的項目制治理模式進行描述和闡述，其中，社會組織的治理項目主要側(cè)重于與公共服務(wù)相關(guān)的項目，與之相隨的研究重點和核心是政府在該項目治理中發(fā)揮的作用。此外，很多文獻則聚焦于社會組織對項目制治理模式在具體事項的運行機制，如管兵、夏瑛（2016）對政府購買服務(wù)的社會治理模式的闡釋和說明。

隨著項目制治理模式在政府治理視角的不斷拓展，項目制的運用范圍和目標線索也越來越廣泛。在政府治理視角下，項目制的運行開端是專項轉(zhuǎn)移支付制度運行，隨后不斷擴展到層級政府和政府部門間的項目運作和執(zhí)行。項目制具有高效性、目標性和協(xié)同性，使得其在政府和社會治理視角下發(fā)揮廣泛的積極作用，因此在政府層級之間、政府部門之間、政府與企業(yè)之間、政府與社會組織之間得到推廣和使用。項目制治理模式一方面提高整個社會的治理體系和治理能力，一方面有利于彌補科層制、單位制、市場制等治理模式之間的交易成本和政策失靈。然而，項目制也有不足之處。項目通常是臨時性、一次性、有限的任務(wù)，而項目制治理模式依賴于科層制、單位制和市場制等治理模式來發(fā)揮作用。

總之，項目制運作是介于科層化與市場化之間的一種新型國家治理方式。這種治理方式與我國當前的行政體制結(jié)構(gòu)特征相聯(lián)系，是調(diào)節(jié)中央集權(quán)與地方分權(quán)的重要制度安排，同時也是統(tǒng)籌政府、市場主體、社會組織之間有序合作的重要制度安排。在項目制運作過程中所出現(xiàn)的問題并非僅源于項目制本身，而與項目制的類別及所處的行政體制環(huán)境有關(guān)。因此，通過強化項目設(shè)置的制度化、市場化與科層化運作，規(guī)范項目制的運行機制，項目制能夠在調(diào)動政府層級之間的積極性、發(fā)揮市場主體的能動性、提高國家財政資金的使用效率以及推動地方經(jīng)濟和社會事業(yè)發(fā)展等方面發(fā)揮積極作用。

二、不斷下降的專項轉(zhuǎn)移支付規(guī)模

轉(zhuǎn)移支付制度作為建立現(xiàn)代財政制度的重要內(nèi)容，始于2015年，以提高一般性轉(zhuǎn)移支付占比的政策設(shè)計不斷推出，從調(diào)整轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)到完善轉(zhuǎn)移支付與財政支出、財政收入關(guān)系，進一步規(guī)范和調(diào)整政府間的財政關(guān)系，發(fā)揮市場的競爭性作用和服務(wù)于中國高質(zhì)量增長轉(zhuǎn)型。在2015和2016年，中央政府均提出提高一般性轉(zhuǎn)移支付占比、規(guī)范中央對地方專項轉(zhuǎn)移支付的績效目標管理，以及優(yōu)化和提高中央對地方均衡性轉(zhuǎn)移支付辦法。在2018年2月，中央政府設(shè)立共同財政事權(quán)分類分檔轉(zhuǎn)移支付，推進在基本公共服務(wù)領(lǐng)域內(nèi)劃分、整合、調(diào)控中央與地方共同財政事權(quán)范圍。在2018-2020年，中央政府依次穩(wěn)步推進在醫(yī)療、教育、科技、交通運輸、生態(tài)環(huán)境、公共文化、自然資源和應(yīng)急救援等各領(lǐng)域中的中央與地方財政事權(quán)和支出責任劃分改革方案。在2021年和2022年，中央政府推出規(guī)范中央對農(nóng)村綜合改革和繼續(xù)完善均衡性轉(zhuǎn)移支付的辦法條例，在2022年，中共“二十大”報告指出“完善財政轉(zhuǎn)移支付體系”，在“十四五”時期和新發(fā)展格局下繼續(xù)優(yōu)化轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)和發(fā)揮其經(jīng)濟效應(yīng)。

基于上述相關(guān)政策的推進，轉(zhuǎn)移支付的結(jié)構(gòu)和規(guī)模也發(fā)生了較大的變化。首先，轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模不斷擴大，繼續(xù)促進和保證區(qū)域經(jīng)濟的協(xié)同發(fā)展。在2002年、2017年和2021年，轉(zhuǎn)移支付總額占地方財政支出的比重為28.4%、32.9%、33.5%，如圖1所示。其次，為優(yōu)化轉(zhuǎn)移支付的結(jié)構(gòu)，一般性轉(zhuǎn)移支付的占比大幅提高，專項轉(zhuǎn)移支付得到進一步清理整合。一是在2018年，中央政府設(shè)立共同財政事權(quán)分類分檔轉(zhuǎn)移支付，并將其歸為一般性轉(zhuǎn)移支付的統(tǒng)計指標，進一步將稅收返還數(shù)據(jù)指標與一般性轉(zhuǎn)移支付數(shù)據(jù)指標合并，該一般性轉(zhuǎn)移支付的資金規(guī)模占轉(zhuǎn)移支付總額的84.3%。二是專項轉(zhuǎn)移支付的資金項目已經(jīng)從2013年的220項壓減到2018年的66項，2019年的預(yù)算分類指標中又進一步壓縮至22個，這強化了專項轉(zhuǎn)移支付的針對性、有效性。在2017年，一般性轉(zhuǎn)移支付、專項轉(zhuǎn)移支付、稅收返還占轉(zhuǎn)移支付和稅收返還總額的比重依次為54.0%、33.6%、12.4%，而2018年，該比重大幅調(diào)整為74.2%、8.9%、16.9%，如圖2所示。轉(zhuǎn)移支付的結(jié)構(gòu)調(diào)整有利于進一步統(tǒng)籌資金管理，以區(qū)域發(fā)展事實為基礎(chǔ)，進一步提高一般性轉(zhuǎn)移支付比重，減少專項轉(zhuǎn)移支付和稅收返還的占比，發(fā)揮地方政府的信息優(yōu)勢，實現(xiàn)財政資金的合理配置，促進社會公平發(fā)展。三是在優(yōu)化轉(zhuǎn)移支付政策的制度設(shè)計的基礎(chǔ)上，一系列規(guī)范轉(zhuǎn)移支付制度的執(zhí)行和監(jiān)督文件相繼實施。伴隨著2014年《預(yù)算法》的修訂，以及2020年《中華人民共和國預(yù)算法實施條例》和2021年《進一步深化預(yù)算管理制度改革的意見》相繼實施，轉(zhuǎn)移支付資金的預(yù)算執(zhí)行、管理、績效評估和監(jiān)督機制方面也穩(wěn)步推進和逐步優(yōu)化。

圖1 1994-2021年轉(zhuǎn)移支付構(gòu)成占地方財政支出的比重

圖2 1994-2021年轉(zhuǎn)移支付類別占轉(zhuǎn)移支付總和的比重

根據(jù)轉(zhuǎn)移支付政策推進和結(jié)構(gòu)調(diào)整的情況，我們可以看出專項轉(zhuǎn)移支付規(guī)模和占比不斷下降，而一般性轉(zhuǎn)移支付規(guī)模和占比則不斷提高。這種趨勢主要是由專項轉(zhuǎn)移支付項目過于繁多，資金管理不規(guī)范，項目審核機制存在缺陷，且缺乏項目退出機制等問題所引起的。張凱強、范秋萍（2020）還深入闡明了專項轉(zhuǎn)移支付政策轉(zhuǎn)向的機制邏輯，并指出政治分權(quán)、信息不對稱以及行政管理體制方面是導(dǎo)致專項轉(zhuǎn)移支付資金效率低下的根本原因。因此，為了減少轉(zhuǎn)移支付資金導(dǎo)致的區(qū)域發(fā)展不平衡的加劇、“跑部錢進”和資金使用效率低下等現(xiàn)象，中央政府從財政管理和資金規(guī)模上進一步突出一般性轉(zhuǎn)移支付，弱化專項轉(zhuǎn)移支付。

三、擴展的項目治國與不斷下降的專項轉(zhuǎn)移支付之間的“矛盾悖論”

項目治國的政策體系不斷擴展，項目制的運用范圍和目標線索也越來越廣。然而，在政府治理視角下，以項目制為運行基礎(chǔ)的專項轉(zhuǎn)移支付規(guī)模和比重則不斷減小。這就存在了一個明顯的“矛盾悖論”，擴展的項目治國與不斷下降的專項轉(zhuǎn)移支付規(guī)模之間的“矛盾悖論”，其闡釋需要關(guān)注以下兩點。

首先，雖然專項轉(zhuǎn)移支付采用項目制的運行機制，但是，項目制的運行機制也被廣泛地運用到其他政策機制中，例如一般性轉(zhuǎn)移支付、政府債務(wù)管理以及政府和社會資本合作項目（PPP，Public-Private-Partnership）等。雖然專項轉(zhuǎn)移支付是政府治理視角下項目制運行的始點，但在政策初期，項目制的高效性、目標性和協(xié)同性在專項轉(zhuǎn)移支付中發(fā)揮了積極作用，促進了區(qū)域均衡發(fā)展、引導(dǎo)了政府政策運行以及解決了區(qū)域間的重要難題等。因此，項目制的治理模式也逐漸推廣到其他政策項目中。例如，一般性轉(zhuǎn)移支付的稅費改革轉(zhuǎn)移支付、重點生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付、生豬和牛羊調(diào)出大縣獎勵資金以及共同財政事權(quán)轉(zhuǎn)移支付中的大部分補助資金多采用項目制治理模式運作。這些轉(zhuǎn)移支付可以歸類為“準專項”性質(zhì)的轉(zhuǎn)移支付，旨在保障和提高財政資金的使用效率（史普原，2019）。此外，政府債務(wù)管理的專項債務(wù)、政府和社會資本項目也采用項目制治理模式來保障政策的有效執(zhí)行，充分發(fā)揮項目制的高效性、目標性和協(xié)同性。

其次，專項轉(zhuǎn)移支付是一項政策，而項目制是一類政策工具。專項轉(zhuǎn)移支付作為一項政策，可以采用不同的政策工具進行實施，其中包括項目制等多種形式。同樣地，項目制是一類政策工具，可以被廣泛應(yīng)用于不同的政策領(lǐng)域中。因此，專項轉(zhuǎn)移支付和項目制雖然存在交集，但是彼此之間有獨立的內(nèi)涵和應(yīng)用范疇。專項轉(zhuǎn)移支付規(guī)模和比重的下降，以及項目制治理模式的不斷擴展，本質(zhì)上是施政政策與政策工具之間的差異。專項轉(zhuǎn)移支付規(guī)模和比重的下降主要是由于專項轉(zhuǎn)移支付在實踐中存在資金效率低下等問題（Zhou，2012；尹利民，2015），而項目制治理模式具有高效性和目標性，在其他政策領(lǐng)域得到了廣泛的應(yīng)用。中央政府因此不得不調(diào)整專項轉(zhuǎn)移支付規(guī)模和比重，但在其他政策領(lǐng)域中繼續(xù)推進項目制治理模式。

因此，專項轉(zhuǎn)移支付規(guī)模和比例的下降與項目制治理模式的不斷擴展之間的“矛盾悖論”，本質(zhì)上是不同概念內(nèi)涵的沖突，存在不同內(nèi)涵和應(yīng)用范疇。將二者的概念內(nèi)涵等同化或模糊化，會導(dǎo)致認知問題，并不能有效地解釋現(xiàn)象和解決問題。進一步，專項轉(zhuǎn)移支付和項目治國并不是矛盾的關(guān)系，反而有著內(nèi)在的聯(lián)系和互補性。政府可以根據(jù)實際情況，靈活調(diào)整專項轉(zhuǎn)移支付規(guī)模和比重，逐步推行項目治國的治理模式，以更好地實現(xiàn)政策目標和提高財政資金的使用效率。

四、項目制視角下轉(zhuǎn)移支付政策改革的方向

基于專項轉(zhuǎn)移支付規(guī)模和比例的下降與項目制治理模式的不斷擴展之間的“矛盾悖論”，一方面，專項轉(zhuǎn)移支付政策存在資金使用效率低下的問題，導(dǎo)致中央政府不得不減少其資金規(guī)模。另一方面，由于項目制治理模式具有高效性、目標性和協(xié)同性等特點，各層級政府、社會組織和市場主體不斷推廣其在各項政策或各項任務(wù)目標上的應(yīng)用。然而，項目制本身不能解決專項轉(zhuǎn)移支付政策現(xiàn)階段存在的效率低下問題。因此，從項目制的角度來看，轉(zhuǎn)移支付政策改革的方向應(yīng)關(guān)注以下方面。

第一，專項轉(zhuǎn)移支付政策應(yīng)繼續(xù)發(fā)揮其機動性和目標性，但同時需要解決存在的執(zhí)行漏洞問題。為此，政府應(yīng)完善審核、退出、監(jiān)督和績效考核機制，特別是加強對資金流向、政府層級間的資金分配和信息公開的監(jiān)控。因而，中央政府在專項轉(zhuǎn)移支付政策調(diào)整和設(shè)計時應(yīng)高屋建瓴、有的放矢。如財政分權(quán)下政府層級間的支出責任不清晰，應(yīng)明晰政府層級間的資金分配和事權(quán)分配，明晰專項轉(zhuǎn)移支付的申請部門和退出時間等；信息不對稱容易導(dǎo)致專項轉(zhuǎn)移支付的執(zhí)行效率和資金流向出現(xiàn)偏差，因而應(yīng)該細化各項資金的信息公開制度和監(jiān)控資金流向。在2015年，財政部相繼出臺《中央對地方專項轉(zhuǎn)移支付績效目標管理暫行辦法》《中央對地方專項轉(zhuǎn)移支付管理辦法》《專員辦開展中央對地方專項轉(zhuǎn)移支付監(jiān)管暫行辦法》等政策文件，進一步加強對專項轉(zhuǎn)移支付資金管理，提高財政資金使用的規(guī)范性、安全性和有效性。也就是說，專項轉(zhuǎn)移支付政策的實施與執(zhí)行應(yīng)綜合評估，應(yīng)有效權(quán)衡和統(tǒng)籌發(fā)揮專項轉(zhuǎn)移支付的機動性、目標性與解決專項轉(zhuǎn)移支付資金使用效率低下的問題。

第二，繼續(xù)提高一般性轉(zhuǎn)移支付的比重，充分發(fā)揮項目制在一般性轉(zhuǎn)移支付資金分配的高效性和協(xié)同性，實現(xiàn)地方政府的能動性和中央政府激勵性在一般性轉(zhuǎn)移支付政策的統(tǒng)一。一般性轉(zhuǎn)移支付涵蓋廣泛的“準專項”性質(zhì)的一般性轉(zhuǎn)移支付，“準專項”性質(zhì)的一般性轉(zhuǎn)移支付的有效運行有利于發(fā)揮項目制的特點與優(yōu)勢。在此類轉(zhuǎn)移支付中，項目制治理模式與地方激勵性、地方資源稟賦和社會參與性密切相關(guān)，直接關(guān)系到轉(zhuǎn)移支付資金的使用效率。從2015開始，中央政府不斷提高一般性轉(zhuǎn)移支付占比，優(yōu)化中央對地方均衡性轉(zhuǎn)移支付辦法，既要提高均衡性轉(zhuǎn)移支付規(guī)模，保障地方政府的財力和能動性；也要發(fā)揮“準專項”性質(zhì)的一般性轉(zhuǎn)移支付的目標性和協(xié)同性，進而發(fā)揮中央政府和地方政府的兩個積極性。因此，在未來一般性轉(zhuǎn)移支付的政策制定過程中，應(yīng)該注重中央政府和地方政府的協(xié)同配合，達到更好的使用效果。

第三，因地制宜地推進和優(yōu)化項目制治理模式，加大轉(zhuǎn)移支付的直達力度，充分發(fā)揮特殊轉(zhuǎn)移支付機制的高效性和目標性。首先，在2020年6月和2021年2月，財政部依次出臺《中央財政實行特殊轉(zhuǎn)移支付機制資金監(jiān)督管理辦法》《關(guān)于做好2021年財政資金直達機制有關(guān)工作的通知》等政策文件，并指出“加強中央財政實行特殊轉(zhuǎn)移支付機制資金監(jiān)管，確保有關(guān)資金直達市縣基層、直接惠企利民，按照預(yù)算管理有關(guān)規(guī)定，制定本辦法”，“為推動建立常態(tài)化財政資金直達機制，進一步加強直達資金管理和監(jiān)督，提高資金使用效益”。這些措施充分體現(xiàn)了特殊轉(zhuǎn)移支付機制的重要性，既能保障轉(zhuǎn)移支付的補助機制，又能發(fā)揮項目制的高效性、目標性和協(xié)同性。在一般性和專項轉(zhuǎn)移支付資金運用中，中央政府也應(yīng)在政府層級間的資金管理、資金監(jiān)管機制、受益對象實名機制、信息公開機制、報告和反饋機制等方面不斷進行規(guī)范和優(yōu)化。

第四，借鑒對口支援的經(jīng)驗，健全橫向轉(zhuǎn)移支付制度，推進對口協(xié)作項目的建設(shè)和促進鄉(xiāng)村振興。對口支援是我國具有悠久歷史的合作制度，起初用于工農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進程中的城鄉(xiāng)協(xié)作，隨著經(jīng)濟社會發(fā)展的不斷變革，對口支援機制也在不斷創(chuàng)新與完善。中國特色社會主義新時代對對口支援的創(chuàng)新推進，主要表現(xiàn)為對口支援逐步精細、運用場域持續(xù)擴大、運行過程日益規(guī)范（王禹澔，2022）。對口支援項目不僅包括橫向轉(zhuǎn)移支付的資金規(guī)模要求，更需要人力資本、技術(shù)、管理等方面的支持。地方政府可以借鑒對口支援的成功經(jīng)驗，推動橫向轉(zhuǎn)移支付的變革和推進，建設(shè)更多的對口協(xié)作項目，并加大對鄉(xiāng)村振興的支持。同時，政府應(yīng)該進一步加強各地政府之間的援助、合作和共贏，通過橫向轉(zhuǎn)移支付制度的健全與完善，實現(xiàn)資源的優(yōu)化配置和更加均衡的區(qū)域發(fā)展。