金貽龍

2023年9月1日下午，河北滄州一所幼兒園舉行以“童學(xué)養(yǎng)正，開(kāi)筆啟蒙”為主題的大班開(kāi)筆禮儀式。圖/視覺(jué)中國(guó)

學(xué)前教育立法正在邁出實(shí)質(zhì)性一步。

2023年9月1日，隨著十四屆全國(guó)人大常委會(huì)第五次會(huì)議閉幕，中國(guó)首部《學(xué)前教育法（草案）》全文公布，向社會(huì)公眾征求意見(jiàn)截止時(shí)間為9月30日。這是時(shí)隔近三年再次征求意見(jiàn)。

多年來(lái)，作為國(guó)民教育體系的重要一環(huán)，學(xué)前教育發(fā)展得不平衡、不充分，“入園難”“入園貴”矛盾凸顯，各方寄望于通過(guò)單專門立法的方式，試圖破解制約學(xué)前教育改革發(fā)展的瓶頸問(wèn)題。

早在2006年，全國(guó)人大科教文衛(wèi)委員會(huì)就正式委托教育部開(kāi)展學(xué)前教育立法的研究和起草。2011年，教育部曾表態(tài)，把啟動(dòng)學(xué)前教育立法作為當(dāng)年度工作重點(diǎn)，但直到2019年才初步形成草案文本，一年后的2020年9月，《學(xué)前教育法草案（征求意見(jiàn)稿）》首次公開(kāi)，及至2021年4月12日形成草案送審稿報(bào)送國(guó)務(wù)院審議。

進(jìn)入2023年，十四屆全國(guó)人大常委會(huì)公布其任期內(nèi)的第一份立法工作計(jì)劃，學(xué)前教育法再度列入初次審議項(xiàng)目。6月2日，國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議討論并原則通過(guò)《學(xué)前教育法（草案）》。8月28日，草案提請(qǐng)十四屆全國(guó)人大常委會(huì)第五次會(huì)議初次審議。

和2020年版征求意見(jiàn)稿相比，此次草案調(diào)整為八章74條，包括總則、規(guī)劃與舉辦、保育和教育、教師和其他工作人員、投入與保障、管理與監(jiān)督、法律責(zé)任、附則。

分組審議時(shí)，關(guān)于強(qiáng)化各級(jí)政府的責(zé)任、健全普惠性資源的投入保障機(jī)制、調(diào)整學(xué)前兒童的年齡段適用范圍等問(wèn)題，均是委員們討論的焦點(diǎn)。

截至2022年，中國(guó)擁有28.92萬(wàn)所幼兒園、4627.55萬(wàn)在園幼兒，這部學(xué)前教育專門立法的影響，必將廣泛而又深遠(yuǎn)。

“以政府舉辦為主”

在8月25日舉行的記者會(huì)上，全國(guó)人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)發(fā)言人楊合慶介紹《學(xué)前教育法（草案）》的起草目的：“為及時(shí)將學(xué)前教育改革發(fā)展的政策舉措和實(shí)踐成果轉(zhuǎn)化為法律規(guī)范，促進(jìn)學(xué)前教育普及普惠安全優(yōu)質(zhì)發(fā)展?！?/p>

學(xué)前三年毛入園率是衡量學(xué)前教育普及水平的重要指標(biāo)之一。2022年，全國(guó)學(xué)前三年毛入園率達(dá)到89.7%，比十年前的2012年提高了25.2%。

盡管如此，城市公辦學(xué)前教育資源依然存在不足。以甘肅為例，據(jù)西北師范大學(xué)教育學(xué)院教授鄭名在一次專題研討會(huì)上表示，2017年，在全省7122所幼兒園中，民辦園占35%，公辦園占65%，其中城市中公辦園只占17%。也就是說(shuō)，在甘肅，城市中的公共學(xué)前教育體系基本以民辦園為主體。

北京大學(xué)法學(xué)院教授湛中樂(lè)指出，一些地方政府對(duì)于學(xué)前教育的重要性認(rèn)識(shí)不夠，“認(rèn)為這不是政府的事，用社會(huì)力量承擔(dān)就行了”，于是在發(fā)展早期，資本、企業(yè)也在參與辦園，擴(kuò)張過(guò)程中，學(xué)前教育走向逐利，這些因素都在加劇公辦“入園難”與民辦“入園貴”。

更深層次的問(wèn)題則是學(xué)前教育管理體制的不健全。根據(jù)湛中樂(lè)的研究，在絕大多數(shù)地市，均缺乏專門的機(jī)構(gòu)或部門來(lái)進(jìn)行學(xué)前教育管理，而涉及學(xué)前教育的不同部門之間權(quán)責(zé)不明、職能交叉，因此往往難以實(shí)現(xiàn)有效監(jiān)督與管理。

據(jù)了解，現(xiàn)行《教育法》所規(guī)定的四個(gè)獨(dú)立學(xué)制階段中，唯有學(xué)前教育缺乏專門立法，在實(shí)際執(zhí)行中，主要參照《幼兒園管理?xiàng)l例》《幼兒園工作規(guī)程》——分別頒布于1989年和1996年。

在湛中樂(lè)看來(lái)，以上兩項(xiàng)行政法規(guī)與部委規(guī)章僅涉及幼兒園工作的管理，學(xué)前教育活動(dòng)其他方面的關(guān)鍵問(wèn)題，比如政府責(zé)任、財(cái)政投入、教師隊(duì)伍建設(shè)與權(quán)益保障等諸多事項(xiàng)，卻難以從中找到法律依據(jù)。

實(shí)際上，學(xué)前教育立法一直在推進(jìn)中。

從2004年起，全國(guó)人大教科文衛(wèi)委員會(huì)持續(xù)組織開(kāi)展學(xué)前教育立法調(diào)研。一位曾參與調(diào)研的專家向《財(cái)經(jīng)》表示，“雖然啟動(dòng)得早，但對(duì)學(xué)前教育的重視度明顯提升，其實(shí)是在2010年以后?！?/p>

2010年6月，中共中央政治局審議并通過(guò)《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020）》（下稱《規(guī)劃綱要》）。對(duì)于學(xué)前教育的辦學(xué)體制，《規(guī)劃綱要》明確為“政府主導(dǎo)、社會(huì)參與、公辦民辦并舉”。

但2003年教育部等部門聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于幼兒教育改革與發(fā)展的指導(dǎo)意見(jiàn)》（下稱《指導(dǎo)意見(jiàn)》）中，相關(guān)表述則是，“形成以社會(huì)力量興辦幼兒園為主體，公辦與民辦、正規(guī)與非正規(guī)教育相結(jié)合的發(fā)展格局”。

湛中樂(lè)認(rèn)為，由于缺乏專門的學(xué)前教育法，《規(guī)劃綱要》與《指導(dǎo)意見(jiàn)》關(guān)于學(xué)前教育辦學(xué)體制問(wèn)題的表述不一致，可能會(huì)導(dǎo)致地方各級(jí)政府處理相關(guān)問(wèn)題時(shí)出現(xiàn)分歧，最終將幼兒園的興辦推向市場(chǎng)，“政府在學(xué)前教育事業(yè)發(fā)展中的責(zé)任被忽視”。

為了回應(yīng)這個(gè)問(wèn)題，新公布的草案明確：“發(fā)展學(xué)前教育堅(jiān)持政府主導(dǎo)，以政府舉辦為主，大力發(fā)展普惠性學(xué)前教育資源，引導(dǎo)和規(guī)范社會(huì)力量參與?！?/p>

中國(guó)民辦教育協(xié)會(huì)研究分會(huì)副理事長(zhǎng)田光成撰文指出，未來(lái)學(xué)前教育的發(fā)展模式以政府舉辦主，強(qiáng)調(diào)了“公辦園”在學(xué)前教育中的主導(dǎo)和主體地位，較之此前相關(guān)的原則進(jìn)行了重大調(diào)整。

此外，草案還明確：“學(xué)前教育是國(guó)民教育體系的組成部分，是重要的社會(huì)公益事業(yè)?！闭恐袠?lè)認(rèn)為，這一條款是對(duì)學(xué)前教育性質(zhì)、定位的明確，一方面可以提升政府、社會(huì)和家庭對(duì)學(xué)前教育的重視；另一方面，對(duì)于幼兒園等學(xué)前教育機(jī)構(gòu)的舉辦者而言，“過(guò)度逐利”不再可能。

“確立公益性原則，表明政府要加大對(duì)學(xué)前教育的投入，而且應(yīng)該是持續(xù)性的，這既包括設(shè)置上（如幼兒園布局規(guī)劃）的投入，也涉及對(duì)人（如師資的補(bǔ)充與待遇保障）的投入。”湛中樂(lè)指出。

如何優(yōu)化成本分擔(dān)機(jī)制？

不同于義務(wù)教育的強(qiáng)制性，學(xué)前教育通常被認(rèn)為是兒童應(yīng)當(dāng)享有的一種社會(huì)福利，由政府通過(guò)公共選擇的方式來(lái)供給，但又并非是政府承擔(dān)全部責(zé)任的純公益事業(yè)。因此，如何劃定各級(jí)政府投入責(zé)任，尤其是確定合理的財(cái)政分擔(dān)比例，成為學(xué)前教育資源供給的核心議題。

在一些學(xué)者的研究中，財(cái)政在學(xué)前教育投入中的占比歷來(lái)不高。

2008年，中國(guó)教育科學(xué)研究院研究員儲(chǔ)朝暉做過(guò)測(cè)算，學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)應(yīng)占整體教育經(jīng)費(fèi)的9％，但直到2010年底，學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)僅占全國(guó)財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)總量的1.3%，而在發(fā)達(dá)國(guó)家，這個(gè)比例一般為10%左右。

“上海在2008年就達(dá)到了9%，北京現(xiàn)在已經(jīng)超過(guò)這個(gè)比例，但是其他地方都達(dá)不到。從2021年的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)來(lái)看，在國(guó)家財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)中，學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)占比為5.9%?！眱?chǔ)朝暉告訴《財(cái)經(jīng)》。

儲(chǔ)朝暉長(zhǎng)期研究義務(wù)教育、高等教育等領(lǐng)域，自上世紀(jì)80年代以來(lái)，一直在各地進(jìn)行調(diào)查研究，并參與了《規(guī)劃綱要》的專家論證。那是2008年，由于資金不足等原因，義務(wù)教育的不均衡等問(wèn)題已經(jīng)出現(xiàn)，以此為鑒，他主張學(xué)前教育應(yīng)該把“公平”和“發(fā)展”協(xié)同解決。

儲(chǔ)朝暉回憶，他當(dāng)時(shí)在討論中提出要“保底”，一些專家則側(cè)重“發(fā)展”，最終《規(guī)劃綱要》作了這樣的表述——“大力發(fā)展公辦園，積極扶持民辦園。加大政府投入，完善成本合理分擔(dān)機(jī)制，對(duì)家庭經(jīng)濟(jì)困難幼兒入園給予補(bǔ)助?！睆暮髞?lái)的實(shí)施來(lái)看，“似乎更注重公辦園的發(fā)展?！彼f(shuō)。

一組數(shù)據(jù)佐證的儲(chǔ)朝暉的說(shuō)法。浙江師范大學(xué)教授李克建采用某省東中西部百余所幼兒園的數(shù)據(jù)研究發(fā)現(xiàn)，財(cái)政性投入在民辦園和公辦園中分別占7%和49%。從總體分擔(dān)情況來(lái)看，大部分地區(qū)只對(duì)公辦園提供了財(cái)政投入，對(duì)于民辦園沒(méi)有或者只有少量投入。

2010年，國(guó)務(wù)院《關(guān)于當(dāng)前發(fā)展學(xué)前教育的若干意見(jiàn)》出臺(tái)后，五級(jí)政府開(kāi)始共同承擔(dān)學(xué)前教育成本。教育部的數(shù)據(jù)顯示，2010年至2014年間，中央財(cái)政投入690多億元，帶動(dòng)地方財(cái)政投入超過(guò)2000億元。

雖然在政策驅(qū)動(dòng)下學(xué)前教育財(cái)政投入出現(xiàn)了一定增長(zhǎng)，但按照國(guó)家社科基金項(xiàng)目“學(xué)前教育成本分擔(dān)研究”給出的一項(xiàng)調(diào)研數(shù)據(jù)，政府對(duì)學(xué)前教育成本分擔(dān)比例不足50%，如果進(jìn)行全口徑的幼兒園統(tǒng)計(jì)分析，這一比例更低，因?yàn)榇罅棵褶k園的家庭分擔(dān)比都在90%以上，即家庭不僅承擔(dān)了民辦園的成本，也在很大程度上承擔(dān)了民辦園的利潤(rùn)。

上述研究同時(shí)表明，縣、鄉(xiāng)政府是學(xué)前教育成本分擔(dān)的絕對(duì)主體，越是基層政府，支出壓力越大?？傮w而言，各級(jí)政府的分擔(dān)比例并未發(fā)生根本變化，且存在增量經(jīng)費(fèi)地區(qū)間分布不均衡的現(xiàn)象。

近年來(lái)，一直有專家呼吁改革學(xué)前教育財(cái)政投入體制。

北京師范大學(xué)經(jīng)濟(jì)與工商管理學(xué)院教授袁連生就曾在一項(xiàng)調(diào)研報(bào)告中建議，中央主要承擔(dān)中西部地區(qū)家庭經(jīng)濟(jì)困難幼兒的資助責(zé)任和一定比例的公用經(jīng)費(fèi)責(zé)任，負(fù)擔(dān)比例不低于預(yù)算內(nèi)學(xué)前教育總經(jīng)費(fèi)（下同）的20%；省級(jí)與地市級(jí)一起承擔(dān)新改建幼兒園經(jīng)費(fèi)、教師培訓(xùn)和一定比例的教職工工資福利經(jīng)費(fèi)，負(fù)擔(dān)比例不低于30%；區(qū)縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道承擔(dān)幼兒園建設(shè)和改造的土地供應(yīng)責(zé)任、一定比例的教職工工資福利經(jīng)費(fèi)和公用經(jīng)費(fèi)責(zé)任，負(fù)擔(dān)比例不高于50%。

此次公布的草案專設(shè)“投入與保障”專章，明確了學(xué)前教育財(cái)政補(bǔ)助經(jīng)費(fèi)列入中央和地方各級(jí)預(yù)算，強(qiáng)化了國(guó)務(wù)院、省一級(jí)政府的責(zé)任——統(tǒng)籌安排學(xué)前教育資金，重點(diǎn)扶持農(nóng)村地區(qū)、革命老區(qū)、民族地區(qū)、邊疆地區(qū)和欠發(fā)達(dá)地區(qū)發(fā)展學(xué)前教育。

在投入機(jī)制上，草案提及“政府投入為主、家庭合理負(fù)擔(dān)保育教育成本、多渠道籌措經(jīng)費(fèi)”，但各級(jí)政府的成本分擔(dān)比例、經(jīng)費(fèi)保障范圍等問(wèn)題，仍有待清晰。

“目前只是初次審議，最終出臺(tái)還需要一段時(shí)間，但這個(gè)比例一般不太可能直接寫進(jìn)法律中。”湛中樂(lè)分析，由于各省財(cái)政實(shí)力存在差異，即便是在同一個(gè)省份，市與市之間也不完全平衡，因此難以明確劃分各級(jí)政府的分擔(dān)比例，這個(gè)問(wèn)題在理論界還存爭(zhēng)議，“恐怕還需要公共政策加以解決”。

按照世界主要國(guó)家的基本共識(shí)和主要做法，學(xué)前教育實(shí)行成本分擔(dān)、公共財(cái)政承擔(dān)主要責(zé)任?！拔覈?guó)義務(wù)教育所創(chuàng)造的依據(jù)不同地區(qū)的實(shí)際情況、‘分項(xiàng)目、按比例落實(shí)基本經(jīng)費(fèi)的經(jīng)驗(yàn)，值得學(xué)前教育根據(jù)實(shí)際借鑒和完善?！敝袊?guó)教育學(xué)會(huì)副會(huì)長(zhǎng)李天順此前接受媒體采訪時(shí)表示。

如何真正普惠？

事實(shí)上，由于民辦園與公辦園在辦學(xué)經(jīng)費(fèi)上的差距鴻溝難以逾越，近年來(lái)，普惠園被政策制定者視為促進(jìn)學(xué)前教育均衡發(fā)展的折中之選。

簡(jiǎn)單來(lái)說(shuō)，就是給予部分達(dá)標(biāo)的民辦園生均補(bǔ)貼、地租減免等優(yōu)惠。相應(yīng)地，自主定價(jià)權(quán)被逐步收回，盡管其性質(zhì)仍為民辦。

然而，多位民辦園人士對(duì)《財(cái)經(jīng)》反映，保教費(fèi)是其主要收入來(lái)源，即使普惠性民辦園享有補(bǔ)貼，仍然難以覆蓋運(yùn)營(yíng)成本。儲(chǔ)朝暉也在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，有些民辦園掛上普惠的牌子之后，但并沒(méi)有及時(shí)、足額拿到補(bǔ)貼，“有的地方拖了兩三年都沒(méi)給”。

作為某種回應(yīng)，草案提出，“地方各級(jí)政府應(yīng)當(dāng)科學(xué)核定普惠園辦園成本，以提供普惠性學(xué)前教育服務(wù)為衡量標(biāo)準(zhǔn)，統(tǒng)籌制定財(cái)政補(bǔ)助和收費(fèi)政策，合理確定分擔(dān)比例?！薄笆?、自治區(qū)、直轄市政府制定并落實(shí)公辦園生均財(cái)政撥款標(biāo)準(zhǔn)或者生均公用經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，以及普惠性民辦園生均財(cái)政補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)?！?/p>

目前，已有20多個(gè)省份出臺(tái)普惠性民辦幼兒園的生均財(cái)政補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)，但標(biāo)準(zhǔn)普遍較低。對(duì)此，全國(guó)人大常委會(huì)委員龐麗娟建議將“并落實(shí)”修改為“并逐步提高”。

此外，草案還重申了可以認(rèn)定為普惠性民辦園的三個(gè)條件：接受政府扶持、收費(fèi)實(shí)行政府指導(dǎo)價(jià)管理、非營(yíng)利性。

這一界定也引發(fā)業(yè)內(nèi)不少討論。儲(chǔ)朝暉認(rèn)為，“這一表述意味著，只有堅(jiān)持‘非營(yíng)利性，才有可能拿到政府補(bǔ)貼?！彼赋?，教育事業(yè)的價(jià)值取向決定學(xué)校本身不能營(yíng)利，世界各國(guó)都是如此，尤其是幼兒園，現(xiàn)在的營(yíng)利空間極小，但在此前的民辦教育分類改革中，很多幼兒園只能被動(dòng)分到“營(yíng)利性”類別。

關(guān)于學(xué)前教育的“普惠性”及“營(yíng)利性”分類，教育學(xué)界多持謹(jǐn)慎態(tài)度。2018年，北京大學(xué)中國(guó)教育財(cái)政科學(xué)研究所召開(kāi)的一次研討會(huì)曾探討：“公辦園一定是普惠性幼兒園嗎？營(yíng)利性幼兒園一定不是普惠性幼兒園嗎？某些低收費(fèi)、服務(wù)于弱勢(shì)群體的民辦園也許可以認(rèn)定為普惠性幼兒園？”

在上述研討會(huì)上，有與會(huì)者談到，目前學(xué)前教育領(lǐng)域有效地推動(dòng)公平和提升效益最好的辦法，就是充分利用市場(chǎng)規(guī)律，讓每個(gè)人的真實(shí)需求得到顯現(xiàn)。

一邊是營(yíng)利性，一邊是普惠性，使學(xué)前教育立法陷入兩難?！霸诜晌谋旧喜槐乜桃鈴?qiáng)調(diào)‘營(yíng)利性，否則就會(huì)越陷越深，容易給實(shí)操帶來(lái)難題?！眱?chǔ)朝暉建議：以是否合格為衡量標(biāo)準(zhǔn)，只要一個(gè)幼兒園履行了社會(huì)責(zé)任，受老百姓認(rèn)可，政府就應(yīng)該給予財(cái)政扶持，讓它辦得更好。

“過(guò)去三年，民辦幼兒園大量減少，雖然各地也在同步擴(kuò)建公辦園，但這只是數(shù)量上的增加，并沒(méi)有從根本上改變結(jié)構(gòu)?！眱?chǔ)朝暉認(rèn)為，要想營(yíng)造學(xué)前教育的良性生態(tài)，首先要保證充足的資源供給，允許多主體適度競(jìng)爭(zhēng)，這樣才能提質(zhì)、增效，滿足幼兒教育的多樣化需求。

眼下，在公辦、民辦兩種框架難以突破的現(xiàn)實(shí)下，“普惠性”或許仍是中國(guó)學(xué)前教育發(fā)展的主流方向?！敦?cái)經(jīng)》注意到，在目前的草案中，“普惠性”是高頻詞匯，全文一共提到22次。

教育部等九部門于2021年12月印發(fā)的《“十四五”學(xué)前教育發(fā)展提升行動(dòng)計(jì)劃》，在原有“5080”上進(jìn)一步提出“5085”目標(biāo)：到2025年，全國(guó)普惠園覆蓋率達(dá)到85%以上，公辦園在園幼兒占比達(dá)到50%以上。

按照北京大學(xué)中國(guó)教育財(cái)政科學(xué)研究所副研究員宋映泉在一篇論文中的說(shuō)法，盡管很多城市和地方政府將公辦園和普惠性民辦園的占比作為政策目標(biāo)，絕大多數(shù)公辦園并不以服務(wù)弱勢(shì)群體子女為主，似乎也沒(méi)有證據(jù)顯示普惠性民辦園大規(guī)模降價(jià)從而增加了弱勢(shì)群體子女的入園機(jī)會(huì)。

“當(dāng)前我國(guó)學(xué)前教育發(fā)展的主要目標(biāo)已經(jīng)不再是總體規(guī)模，而是結(jié)構(gòu)性供給不足和公平性挑戰(zhàn)。”對(duì)此，宋映泉認(rèn)為，最有效的財(cái)政投入方式應(yīng)該是通過(guò)補(bǔ)貼增強(qiáng)弱勢(shì)群體家庭的購(gòu)買力，促進(jìn)幼兒園根據(jù)家庭經(jīng)濟(jì)情況推行梯度收費(fèi)，以增加這一群體子女的入園機(jī)會(huì)。

儲(chǔ)朝暉也有類似的感受。他說(shuō)，現(xiàn)階段，亟需縮小不同家庭孩子使用公共財(cái)政經(jīng)費(fèi)的差距，“尤其是要為那些最沒(méi)有條件的孩子‘兜底，這是最關(guān)鍵的一點(diǎn)”。

托育該納入學(xué)前教育嗎

2023年6月2日召開(kāi)的國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議提出，要統(tǒng)籌當(dāng)前和長(zhǎng)遠(yuǎn)，根據(jù)新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程和學(xué)齡人口變動(dòng)趨勢(shì)，科學(xué)規(guī)劃學(xué)前教育資源配置，既有效滿足需求，也避免造成資源浪費(fèi)。

在此背景下，學(xué)前教育的年齡段適應(yīng)范圍再度引發(fā)討論。

事實(shí)上，這一問(wèn)題曾進(jìn)入有關(guān)部門的視野。據(jù)《南方周末》援引一位專家的話稱，在2018年的一次研討會(huì)，教育部政策法規(guī)司相關(guān)負(fù)責(zé)人進(jìn)行總結(jié)時(shí)指出，討論會(huì)得出了幾點(diǎn)共識(shí)，立法宗旨上，應(yīng)以保護(hù)兒童權(quán)利為中心；另外，多數(shù)專家和園長(zhǎng)希望把0歲-3歲幼兒納入調(diào)整范圍。

從草案的相關(guān)表述來(lái)看，學(xué)前教育的適用范圍仍是“三周歲到入小學(xué)前”，這一點(diǎn)與2020年版的征求意見(jiàn)稿保持一致，而涉及“兒童利益最大化原則”的章節(jié)被整體刪除。

湛中樂(lè)指出，生育政策放開(kāi)后，在相當(dāng)多的群體中，其實(shí)仍然存在“恐生癥”心理，一些人其實(shí)也有生育意愿，但有“養(yǎng)不起”的顧慮，主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面，一是缺少照顧、陪伴的時(shí)間精力，二是養(yǎng)育成本太高。因此，他建議把0歲-3歲幼兒的托育管理納入學(xué)前教育法的調(diào)整范疇。

“不能只停留在‘鼓勵(lì)生育層面，還要?jiǎng)?chuàng)造條件?！闭恐袠?lè)對(duì)《財(cái)經(jīng)》說(shuō)。

反映到立法現(xiàn)實(shí)，湛中樂(lè)指出，中國(guó)現(xiàn)行學(xué)前教育規(guī)范體系主要關(guān)注的是3歲-6歲兒童的保育教育，幼兒園在這方面已經(jīng)積累了幾十年的經(jīng)驗(yàn)，但0歲-3歲幼兒的托育問(wèn)題，還存在諸多空白。

在目前的行政管理體系下，0歲-3歲幼兒的托育管理主要由衛(wèi)生健康部門負(fù)責(zé)，3歲-6歲兒童的保育教育歸教育部門主管。有學(xué)前教育領(lǐng)域的專家擔(dān)心，如果0歲-3歲幼兒納入學(xué)前教育立法，就意味著“托幼一體化”，而這最大挑戰(zhàn)是如何理順管理主體。

事實(shí)上，0歲-6歲“托幼一體化”的學(xué)前教育，已在一些國(guó)家和地區(qū)開(kāi)始實(shí)施。南京師范大學(xué)學(xué)前教育政策研究中心主任王海英向《財(cái)經(jīng)》介紹，挪威上世紀(jì)90年代起開(kāi)始探索“托幼一體化”措施，并成立了世界上第一個(gè)兒童與家庭事務(wù)部，以解決有關(guān)兒童和家庭問(wèn)題為己任，覆蓋0歲-6歲幼兒全生命周期。在中國(guó)臺(tái)灣地區(qū)，2011年立法明確托兒所、幼稚園等需在規(guī)定期限內(nèi)統(tǒng)一改制為“幼兒園”。

而在中國(guó)大陸，問(wèn)題的復(fù)雜一面還體現(xiàn)在供需之間的缺口。有調(diào)查顯示，三成以上的嬰幼兒家庭有旺盛的托育需求，但現(xiàn)有托育機(jī)構(gòu)入托率僅為6%左右，而經(jīng)合組織國(guó)家的入托率平均值在33%左右。

盡管有些地方已出臺(tái)“托幼一體化”支持政策，但儲(chǔ)朝暉認(rèn)為，這只是一種短期做法，以現(xiàn)有的資源狀況來(lái)看，托育管理納入學(xué)前教育法時(shí)機(jī)尚不成熟，首先面對(duì)的就是經(jīng)費(fèi)從哪里來(lái)的問(wèn)題，“0歲-3歲托育的專業(yè)性、個(gè)性化要求更高，所需要的經(jīng)費(fèi)遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于3歲-6歲”。

相應(yīng)地，制度成本也會(huì)隨之增加。湛中樂(lè)表示，在幼兒園教師的職稱評(píng)定、待遇保障發(fā)展亟需解決的情況下，如果將學(xué)前教育資源向0歲-3歲托育開(kāi)放，那么相關(guān)從業(yè)人員的教師資格證認(rèn)定、學(xué)制的銜接，還涉及《教師法》的修改，這些都是需要整體考慮的。

值得注意的是，雖然0歲-3歲托育入法面臨諸多現(xiàn)實(shí)阻力，但草案也提出：“有條件的幼兒園可以開(kāi)設(shè)托班，招收二周歲以上三周歲以下的兒童，提供托育服務(wù)?！?/p>

分組審議時(shí)，上述條款是討論的焦點(diǎn)之一。據(jù)《中國(guó)青年報(bào)》報(bào)道，全國(guó)人大常委會(huì)委員劉修文建議，草案應(yīng)定位為“學(xué)前教育與幼兒托育法”，以更好回應(yīng)公眾關(guān)切、節(jié)約立法資源。

“草案規(guī)定了學(xué)前教育是保育與教育相結(jié)合，保育在教育之前，與托育性質(zhì)相近，從立法技術(shù)上說(shuō)，沒(méi)有必要將學(xué)前教育與幼兒托育分開(kāi)立法?！眲⑿尬恼f(shuō)。

湛中樂(lè)認(rèn)為立法者注意到了0歲-3歲幼兒與3歲-6歲兒童成長(zhǎng)需求的差異，作出這樣的表述是有必要的，但還應(yīng)該根據(jù)地區(qū)差異適當(dāng)區(qū)分，作出授權(quán)條款，“比如，沒(méi)有條件的地方，可以鼓勵(lì)社會(huì)力量參與提供托育服務(wù)”。總的來(lái)說(shuō)，目前的草案還有完善空間。