要蓉蓉 鄭石明 鄒克

摘要 良好生態(tài)環(huán)境是最公平的公共產(chǎn)品，是最普惠的民生福祉，人人享有生活環(huán)境安全健康的權(quán)利，但不可否認(rèn)的是環(huán)境不平等問(wèn)題長(zhǎng)期存在，如何在環(huán)境治理中同時(shí)實(shí)現(xiàn)效率與公平，是亟待深入研究的重要課題。以往研究多從種族和收入水平角度分析環(huán)境不平等的影響因素，卻較少探討政策工具及其組合對(duì)環(huán)境不平等的影響。為彌補(bǔ)這一不足，該研究基于278個(gè)地級(jí)市二氧化硫排放量數(shù)據(jù)，利用威廉遜系數(shù)測(cè)度2003—2019年25個(gè)省和地區(qū)的環(huán)境不平等指數(shù)，運(yùn)用固定效應(yīng)面板模型、門(mén)檻效應(yīng)模型實(shí)證檢驗(yàn)政策工具與環(huán)境不平等間的復(fù)雜關(guān)系。研究發(fā)現(xiàn)：①中國(guó)省域環(huán)境不平等整體呈現(xiàn)先緩慢下降后上升的趨勢(shì)，東中西部地區(qū)間存在明顯區(qū)域異質(zhì)性；同時(shí)存在環(huán)境質(zhì)量改善而不平等加劇的錯(cuò)配現(xiàn)象，如何提高少數(shù)人的環(huán)境福利成為今后環(huán)境治理的重點(diǎn)。②命令控制型政策工具因具有注重公平與公眾訴求的特性，可在一定程度上緩解省域環(huán)境不平等，而市場(chǎng)型政策工具追求治理效率的特性會(huì)使其顯著加劇省域環(huán)境不平等。③污染水平和創(chuàng)新水平越高，越有利于命令控制型政策工具緩解省域環(huán)境不平等；而市場(chǎng)型政策工具則會(huì)在低污染水平和高創(chuàng)新水平下，加劇環(huán)境不平等?；谏鲜鼋Y(jié)論，應(yīng)從重視污染分配公平、設(shè)計(jì)合理的政策組合、尋找差異化治理路徑等方面推進(jìn)環(huán)境治理及緩解環(huán)境不平等。該研究對(duì)選擇政策工具、提高政策制定能力以及消除環(huán)境不平等有重要的啟示意義。

關(guān)鍵詞 環(huán)境不平等；政策工具強(qiáng)度；環(huán)境污染；創(chuàng)新水平；門(mén)檻效應(yīng)

中圖分類號(hào) D601；F205 文獻(xiàn)標(biāo)志碼 A 文章編號(hào) 1002-2104（2023）08-0089-13 DOI：10. 12062/cpre. 20230335

在追求政策目標(biāo)時(shí)如何兼顧效率與公平，是長(zhǎng)久以來(lái)學(xué)者們爭(zhēng)論的熱點(diǎn)。已有很多環(huán)境經(jīng)濟(jì)學(xué)家和環(huán)境正義倡導(dǎo)者就當(dāng)前和以往環(huán)境監(jiān)管實(shí)踐中存在的不足進(jìn)行了討論，認(rèn)為當(dāng)前環(huán)境政策多將注意力集中在環(huán)境治理上，而對(duì)公平問(wèn)題重視不足［1］。近年來(lái)，中國(guó)社會(huì)主要矛盾已經(jīng)從“人們?nèi)找嬖鲩L(zhǎng)的物質(zhì)文化需要同落后的社會(huì)生產(chǎn)之間的矛盾”，轉(zhuǎn)化為“人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾”，如何解決不平衡不充分發(fā)展問(wèn)題成為重中之重。由不平衡不充分發(fā)展帶來(lái)的區(qū)域、城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不平衡，引發(fā)在教育、醫(yī)療與環(huán)境等多方面的社會(huì)不平等，需要政府在政策制定過(guò)程中對(duì)平等問(wèn)題傾注更多注意力。習(xí)近平指出“良好生態(tài)環(huán)境是最公平的公共產(chǎn)品，是最普惠的民生福祉”，生態(tài)環(huán)境平衡充分發(fā)展具有重要地位和價(jià)值。環(huán)境正義倡導(dǎo)者認(rèn)為環(huán)境政策法規(guī)并沒(méi)有使所有公眾平等受益，那么政策法規(guī)是如何影響環(huán)境平等的，又應(yīng)如何通過(guò)政策法規(guī)緩解環(huán)境不平等？該研究擬通過(guò)測(cè)度環(huán)境不平等水平和檢驗(yàn)環(huán)境工具對(duì)環(huán)境不平等的影響，為降低環(huán)境不平等、提升環(huán)境政策對(duì)弱勢(shì)群體的公平性提供參考依據(jù)與決策支持。

1 文獻(xiàn)綜述

1. 1 種族、收入水平等因素對(duì)環(huán)境不平等的影響

環(huán)境不平等（Environmental Inequality）的概念誕生于20世紀(jì)八九十年代，其意指：“特定社會(huì)群體受環(huán)境危害影響過(guò)大的情形”［2］。在環(huán)境正義（Environmental Justice）運(yùn)動(dòng)的帶動(dòng)下，環(huán)境不平等及其帶來(lái)的不良影響逐漸成為學(xué)術(shù)界及政策制定者關(guān)注的熱點(diǎn)。正義體現(xiàn)為“得其應(yīng)得”并與權(quán)力密不可分［3］，平等則表現(xiàn)為人們之間的相同性［4］。環(huán)境不平等意味著某一特定群體，特別是弱勢(shì)群體，因權(quán)力的不對(duì)等而喪失了部分利益，降低了人們之間的相同性，比如：暴露于更多的污染之中。以往的研究大多集中在對(duì)美國(guó)國(guó)內(nèi)環(huán)境不平等情況的研究［5］，隨著研究的不斷深入，部分發(fā)達(dá)國(guó)家或地區(qū)的學(xué)者們也對(duì)本國(guó)或本地區(qū)的環(huán)境不平等情況展開(kāi)了探討。雖有大量針對(duì)發(fā)達(dá)國(guó)家環(huán)境不平等的研究，但結(jié)論卻較為集中，多數(shù)學(xué)者將環(huán)境不平等與收入水平、種族聯(lián)系在一起，認(rèn)為窮人、工人階級(jí)和有色人種承受著不成比例的環(huán)境危害，環(huán)境不平等與其他形式的不平等是不可分割的［6］。環(huán)境不平等的三種常見(jiàn)解釋途徑為：種族歧視和制度性歧視、市場(chǎng)力量、社區(qū)力量［7-8］。有研究通過(guò)對(duì)環(huán)境不平等的元分析發(fā)現(xiàn)，盡管存在普遍的、基于種族的環(huán)境不平等證據(jù)，但現(xiàn)有研究并不支持環(huán)境不平等存在于經(jīng)濟(jì)階層的論點(diǎn)［1］。除此之外，還有學(xué)者分析了其他因素對(duì)環(huán)境不平等的影響，如政治兩極化［9］、社會(huì)資本［10］等。

幾乎所有研究都證實(shí)了環(huán)境不平等的存在，但大多并未深入探討緩解或消除環(huán)境不平等的方法，除了如下少數(shù)研究：Nguyen等［11］提出了一種預(yù)測(cè)哪些領(lǐng)域減排效率最高的方法，以及哪些領(lǐng)域的平均暴露量、暴露不平等和暴露不公平會(huì)大幅減少，有助于國(guó)家或地方設(shè)計(jì)和確定減排策略的優(yōu)先次序。Pozo等［12］發(fā)現(xiàn)全球環(huán)境負(fù)擔(dān)不平等存在巨大差異，以及分配問(wèn)題是阻礙大范圍實(shí)現(xiàn)平等的主要因素，并據(jù)此提出一個(gè)環(huán)境負(fù)擔(dān)配額（Quotasfor Environmental Burdens）優(yōu)化分配框架，以優(yōu)化分配區(qū)域環(huán)境負(fù)擔(dān)配額。Kanbur等［13］研究了如何通過(guò)調(diào)整城市化等政策措施來(lái)減輕環(huán)境不平等。以上研究多以發(fā)達(dá)國(guó)家為研究對(duì)象，對(duì)處于社會(huì)主義初級(jí)階段的中國(guó)來(lái)說(shuō)，相關(guān)理論是否適用，以及在多大程度上適用都值得深入探討。

1. 2 中國(guó)環(huán)境不平等影響因素研究

針對(duì)發(fā)展中國(guó)家環(huán)境不平等的研究還剛起步。在中國(guó)環(huán)境不平等研究中，盡管有研究證明收入不平等在中國(guó)也是引起環(huán)境不平等的重要因素［14-15］，但大部分學(xué)者認(rèn)為在中國(guó)情境中，種族和收入水平會(huì)導(dǎo)致環(huán)境不平等的理論并不完全適用，這與中美兩國(guó)社會(huì)和經(jīng)濟(jì)差異密切相關(guān)。美國(guó)的富人和中產(chǎn)階級(jí)大多可以負(fù)擔(dān)得起遠(yuǎn)離污染的生活，但大多數(shù)中國(guó)家庭出于經(jīng)濟(jì)、文化和社會(huì)聯(lián)系的原因，或出于安土重遷的思想，而選擇長(zhǎng)期生活在同一個(gè)地方，這成為環(huán)境不平等產(chǎn)生的原因之一。中國(guó)環(huán)境不平等研究多從戶籍制度、流動(dòng)人口、城鄉(xiāng)差異、地區(qū)差異等角度解釋產(chǎn)生環(huán)境不平等的原因。

Quan［16］提出了一個(gè)將中國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)背景考慮在內(nèi)的環(huán)境正義研究模型，并首次在中國(guó)環(huán)境影響研究中強(qiáng)調(diào)了“農(nóng)民工”這一群體。隨后學(xué)者們對(duì)此展開(kāi)深入研究，有學(xué)者以鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)為空間單元，分析江蘇和河南的環(huán)境不平等情況，發(fā)現(xiàn)在控制其他關(guān)鍵因素之后，農(nóng)村居民和農(nóng)民工承受了更多的污染［17-18］。與之相反，He等［19］則發(fā)現(xiàn)少數(shù)民族地區(qū)和中國(guó)西部地區(qū)承受著不成比例的環(huán)境負(fù)擔(dān)，但是農(nóng)民工并沒(méi)有接觸更多的污染。Ma等［20］利用北京市空氣質(zhì)量數(shù)據(jù)，從人口特征角度分析環(huán)境不平等，強(qiáng)調(diào)環(huán)境不平等的空間和時(shí)間變化。相似的研究還有Ouyang等［21］，這些結(jié)果可以在中國(guó)從中央計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變的大背景下加以解釋，在一個(gè)區(qū)域內(nèi)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展、交通運(yùn)輸和住房建設(shè)相互交織［22］，中心城區(qū)土地價(jià)值的資本化導(dǎo)致污染較重的產(chǎn)業(yè)從中心向郊區(qū)轉(zhuǎn)移［23］，使得居住在郊區(qū)的弱勢(shì)群體承受了更多的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)。雖然以上研究分析了環(huán)境不平等的時(shí)空分布差異，但現(xiàn)有的許多環(huán)境正義研究側(cè)重于記錄暴露或風(fēng)險(xiǎn)差異，而忽視了解決這些差距的可量化途徑［24］。

因經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不均衡性與區(qū)域資源稟賦差異，中國(guó)環(huán)境不平等表現(xiàn)出明顯的區(qū)域差異。祁毓等［25］發(fā)現(xiàn)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展與污染的健康經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)成正比，越貧窮的地區(qū)負(fù)擔(dān)越重，并表現(xiàn)出明顯的累退分布。郭子琪等［26］利用省際面板數(shù)據(jù)，測(cè)算中國(guó)省際間環(huán)境污染的不平等程度，并發(fā)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)是影響環(huán)境不平等的最重要因素。上述文獻(xiàn)從不同角度展現(xiàn)了中國(guó)環(huán)境不平等的區(qū)域差異，對(duì)環(huán)境不平等區(qū)域差異的影響因素與發(fā)展趨勢(shì)等方面有了深入認(rèn)識(shí)，為測(cè)度環(huán)境不平等、分析環(huán)境污染的影響等奠定了良好基礎(chǔ)，不過(guò)，還未有文獻(xiàn)利用城市數(shù)據(jù)測(cè)度省域環(huán)境不平等。

1. 3 政策工具選擇對(duì)環(huán)境不平等的影響研究

政策工具是“實(shí)現(xiàn)既定政策目標(biāo)的治理手段”［27］，如何為解決環(huán)境不平等問(wèn)題選擇正確的環(huán)境政策工具有重要的研究意義。政策工具選擇得當(dāng)對(duì)政策成功實(shí)施至關(guān)重要，然而，工具選擇并不簡(jiǎn)單，因?yàn)樗瓤梢杂捎行赃壿嬺?qū)動(dòng)又可以由適當(dāng)性邏輯驅(qū)動(dòng)［28］。傳統(tǒng)上，監(jiān)管機(jī)構(gòu)多依賴命令控制方法進(jìn)行環(huán)境治理，同時(shí)隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，市場(chǎng)型政策工具的應(yīng)用不斷增加。然而環(huán)保人士開(kāi)始質(zhì)疑，以市場(chǎng)為基礎(chǔ)的計(jì)劃是否能實(shí)現(xiàn)其有效和公平減少污染的承諾。在政策工具對(duì)環(huán)境不平等的影響研究方面，學(xué)者們多關(guān)注市場(chǎng)型政策工具對(duì)環(huán)境不平等的影響，得到的結(jié)論不盡相同。多項(xiàng)針對(duì)美國(guó)區(qū)域清潔空氣激勵(lì)市場(chǎng)（Regional Clean Air Incentives Market， RECLAIM，以下簡(jiǎn)稱激勵(lì)市場(chǎng)）的研究發(fā)現(xiàn)，激勵(lì)市場(chǎng)政策并不會(huì)使某一種族或收入群體承受更多污染暴露的風(fēng)險(xiǎn)［29］，但部分研究持相反觀點(diǎn)，認(rèn)為激勵(lì)市場(chǎng)政策引起了環(huán)境不平等［30］，特別是為高收入群體帶來(lái)了福利［31-32］。此外，針對(duì)其他市場(chǎng)型政策工具的研究結(jié)論也分為兩類，一類認(rèn)為市場(chǎng)型政策工具不會(huì)造成環(huán)境不平等，如Shapiro等［33］發(fā)現(xiàn)美國(guó)空氣污染抵消市場(chǎng)（US Air Pollution Off?set Markets）不會(huì)明顯地增加或減少環(huán)境公平性，Ringquist［34］和Corburn［35］在研究國(guó)家二氧化硫配額交易計(jì)劃的分配效應(yīng)時(shí)發(fā)現(xiàn)，二氧化硫配額交易計(jì)劃不會(huì)將二氧化硫轉(zhuǎn)移到少數(shù)民族社區(qū)。另一類認(rèn)為依賴許可證市場(chǎng)，而不是規(guī)范的法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)治理污染會(huì)導(dǎo)致環(huán)境不平等［36-38］。在針對(duì)中國(guó)市場(chǎng)型政策工具的研究中，張亞麗等［39］發(fā)現(xiàn)二氧化硫排放權(quán)交易增加了試點(diǎn)地區(qū)的環(huán)境不平等水平，市場(chǎng)化程度和環(huán)境規(guī)制強(qiáng)度的提升會(huì)加劇環(huán)境不平等。而Zhang等［40］發(fā)現(xiàn)中國(guó)的碳排放交易機(jī)制有助于提升區(qū)域碳平等。

與豐富的市場(chǎng)型政策工具研究相比，對(duì)命令控制型政策工具的研究較為少見(jiàn)，且多集中于對(duì)美國(guó)《清潔空氣法》及其實(shí)施條例的研究，F(xiàn)owlie等［41］發(fā)現(xiàn)《清潔空氣法》在改善空氣質(zhì)量方面取得了巨大成功，但也造成部分社區(qū)污染水平超過(guò)監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)。而Jageler［42］發(fā)現(xiàn)《清潔空氣法》修正案降低了環(huán)境公平差距的絕對(duì)水平。Shadbegian等［43］將基于市場(chǎng)的體系與命令控制替代方案進(jìn)行了比較，發(fā)現(xiàn)低收入人群從《清潔空氣法》修正案中獲得的平均收益略低。

綜上，現(xiàn)有相關(guān)研究存在以下一些不足：①學(xué)者們已經(jīng)廣泛且深入地從種族、民族和收入水平等角度對(duì)環(huán)境不平等展開(kāi)研究，但卻較少關(guān)注政策工具對(duì)環(huán)境不平等的影響，特別是缺乏對(duì)中國(guó)環(huán)境政策工具所產(chǎn)生的影響研究。此外，大多數(shù)研究探討的是市場(chǎng)型政策工具對(duì)環(huán)境不平等的影響，較少涉及命令控制型政策工具，將兩者同時(shí)納入一個(gè)分析模型的更為少見(jiàn)，而政策工具作為實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)的重要手段，其重要性不容忽視。②大量學(xué)者發(fā)現(xiàn)存在環(huán)境不平等，并對(duì)其產(chǎn)生的原因進(jìn)行了深入分析，但很少?gòu)牟僮鲗用嫣岢鼍徑猸h(huán)境不平等的有效路徑。③以往針對(duì)中國(guó)環(huán)境不平等的研究較為微觀，多為一個(gè)地區(qū)或一個(gè)省份的環(huán)境不平等情況，缺乏對(duì)全國(guó)環(huán)境不平等情況的整體把握，特別是基于城市數(shù)據(jù)測(cè)度與研究省級(jí)內(nèi)部環(huán)境不平等。因此，該研究擬利用278個(gè)地級(jí)市二氧化硫排放量數(shù)據(jù)，測(cè)度中國(guó)省域環(huán)境不平等水平，并檢驗(yàn)環(huán)境政策工具對(duì)環(huán)境不平等的影響及其門(mén)檻效應(yīng)，最后提出緩解環(huán)境不平等的政策建議。

2 研究設(shè)計(jì)

2. 1 數(shù)據(jù)說(shuō)明

該研究采用省級(jí)面板數(shù)據(jù)，研究區(qū)間為2003—2019年。限于數(shù)據(jù)可得性，直轄市、西藏、青海、香港、澳門(mén)和臺(tái)灣因數(shù)據(jù)量不足，無(wú)法按威廉遜系數(shù)測(cè)算每年的環(huán)境不平等指數(shù)，故研究對(duì)象為除北京、上海、重慶、天津、青海、西藏、香港、澳門(mén)和臺(tái)灣以外的25個(gè)省份。其中，工業(yè)二氧化硫排放量、人均二氧化硫排放量、第二產(chǎn)業(yè)占比、R&D強(qiáng)度、城鎮(zhèn)化率、煤炭消費(fèi)占比與對(duì)外依存度等指標(biāo)或其原始數(shù)據(jù)主要來(lái)自國(guó)家統(tǒng)計(jì)局網(wǎng)站，2007年以前的二氧化硫排放量來(lái)自《中國(guó)能源年鑒》。工業(yè)污染治理投資額占工業(yè)增加值比重、排污費(fèi)占環(huán)境污染投資總額比重或其原始數(shù)據(jù)來(lái)自2004—2020年的《中國(guó)環(huán)境年鑒》或國(guó)家統(tǒng)計(jì)局網(wǎng)站，詳見(jiàn)表1。相關(guān)變量的描述性統(tǒng)計(jì)結(jié)果見(jiàn)表2。變量觀測(cè)值為425個(gè)。環(huán)境不平等指數(shù)的簡(jiǎn)單平均值為0. 83，最小值與最大值分別為0. 08與2. 96，樣本之間的變異程度相對(duì)較大。其他指標(biāo)的統(tǒng)計(jì)特征不一一描述。

2. 2 模型建構(gòu)

2. 2. 1 環(huán)境不平等測(cè)度

利用278個(gè)地市數(shù)據(jù)測(cè)度25個(gè)省和地區(qū)2003—2019年的環(huán)境不平等狀況，工業(yè)二氧化硫排放量以及常住人口數(shù)據(jù)均來(lái)自2004—2020年《中國(guó)城市統(tǒng)計(jì)年鑒》，其中，常住人口根據(jù)GDP與人均GDP推算而得。測(cè)度不平等指數(shù)前，對(duì)城市數(shù)據(jù)進(jìn)行大量清洗工作，并對(duì)部分異常值與缺失值按樣條插值、線性擬合值等統(tǒng)計(jì)處理，以提高原始數(shù)據(jù)質(zhì)量。