林鵠

康熙朝號(hào)稱盛世，實(shí)則腐敗叢生，橫征暴斂，百姓苦不堪言。而清廷高舉仁政大旗，蠱惑后世，個(gè)中奧秘在于高調(diào)宣傳“永不加賦”。實(shí)際上，永不加賦意味著中央對(duì)地方極限施壓，財(cái)政收入被最大限度地集中到朝廷，地方官員被迫通過種種非法手段向民眾收取額外的“賦稅”，以維持政府運(yùn)轉(zhuǎn)和個(gè)人生存（詳參拙文《永不加賦的背后》，《讀書》二0二三年第五期）。

雍正接手的，就是這樣一個(gè)爛攤子。面對(duì)陷入絕境的地方財(cái)政，他毅然決定推行火耗歸公，變相突破其父定下的“永不加賦”國(guó)策。老百姓納稅，交的是散碎銀子，地方政府需要熔鑄成標(biāo)準(zhǔn)的元寶送往國(guó)庫(kù)。在熔鑄過程中，銀子會(huì)有損耗。這部分損耗也要老百姓承擔(dān)，在法定稅收基礎(chǔ)上按比例額外加收一些，稱為火耗。而事實(shí)上，火耗征收量遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過銀子的實(shí)際損耗，成了地方政府的額外收入，又被稱為羨余或耗羨。后來(lái)又演變成了各種非法攤派的通稱。

所謂火耗歸公，實(shí)質(zhì)上就是將地方政府的非法攤派合法化，制定明確的征收比例，省級(jí)政府在中央監(jiān)督下進(jìn)行統(tǒng)一管理。清代地方政區(qū)分三級(jí)：省—府（直隸州）—縣（州）。州相當(dāng)于今天的縣級(jí)市，直隸（即省直轄）州則和地級(jí)市（府）大體平級(jí)。清代直接管理百姓的是縣級(jí)政府，一般稱州縣，稅收由州縣征收，火耗也由州縣征收、分配。所謂“歸公”，是指州縣征收火耗后必須送交省政府，由省統(tǒng)一分配。

火耗歸公后，與康熙朝相比較，表面上民眾的法定收稅增加了，但實(shí)際上新制定的火耗征收率比起此前的非法攤派，比例大大降低，民眾的負(fù)擔(dān)減輕了不少。另一方面，歸公后的火耗是明確留給地方的財(cái)政收入，從而極大地解決了康熙朝因地方財(cái)政缺乏經(jīng)費(fèi)引發(fā)的種種問題，尤其反腐敗成效顯著。學(xué)界歷來(lái)對(duì)此好評(píng)有加，符合歷史事實(shí)。

不過，需要補(bǔ)充一點(diǎn)，雍正推行火耗歸公的出發(fā)點(diǎn)，既不是減輕民眾負(fù)擔(dān)，也不是為了保障地方財(cái)政收入?；鸷臍w公始于山西巡撫諾岷。因?yàn)樯轿髫?cái)政崩潰，虧空非常嚴(yán)重，欠中央的款項(xiàng)數(shù)額巨大，諾岷建議火耗歸公，每年提取二十萬(wàn)兩彌補(bǔ)歷年積存的虧空，剩下的用作養(yǎng)廉銀，即辦公費(fèi)用和官員的生活補(bǔ)貼。

雍正二年（一七二四），皇上曾讓中央主要官員集體討論火耗歸公是否可行，結(jié)果主流意見持有異議，于是世宗下了道諭旨，進(jìn)行駁斥。他指出：“歷來(lái)火耗皆在州縣，而加派橫征，侵蝕國(guó)帑，虧空之?dāng)?shù)不下數(shù)百余萬(wàn)。原其所由，州縣征收火耗，分送上司，各上司日用之資皆取給于州縣，以致耗羨之外，種種饋送，名色繁多。故州縣有所借口而肆其貪婪，上司有所瞻徇而不肯參奏?！庇赫J(rèn)定，地方虧空的根源，是州縣官員貪污，而貪污無(wú)法遏制，根源就在州縣掌握了火耗，以行賄的方式供應(yīng)上司的辦公和生活費(fèi)用，使得上司無(wú)法約束州縣。如果省政府能控制火耗的管理和分配，就能從源頭上堵住虧空。

正因?yàn)橛赫龑⒌胤狡毡樘澘盏闹饕驓w結(jié)于腐敗，而非地方財(cái)政嚴(yán)重匱乏的必然結(jié)果，他接著說：“今提解火耗，原一時(shí)權(quán)宜之計(jì)。將來(lái)虧空清楚，府庫(kù)充裕，有司皆知自好，則提解自不必行，火耗亦可漸減矣?！边@清楚表明，皇上推行火耗歸公，根本目的是彌補(bǔ)虧空，即如數(shù)追回地方欠中央的稅款。至于所謂將來(lái)“有司皆知自好”，官員變清廉了，就無(wú)須歸公，火耗也可以裁減，不過是繼承其父康熙的衣缽，忽悠民眾、打造仁慈形象的把戲。

雍正指責(zé)質(zhì)疑聲音：“爾等所議，為國(guó)計(jì)乎？為民生乎？不過為州縣起見。獨(dú)不思州縣有州縣之苦，上司亦有上司之苦，持論必當(dāng)公平，不可偏向?！狈磳?duì)者擔(dān)心，一旦火耗歸公，用于彌補(bǔ)虧空，又被中央拿走，基層政府會(huì)重新陷入經(jīng)費(fèi)沒有著落的窘境?；噬系幕卮鸷芮擅?，似乎這只是州縣和省級(jí)政府間的矛盾，但所謂“上司之苦”，實(shí)際上源于中央要求省政府繳足稅款的壓力。

為了證明中央要錢不是貪婪，雍正強(qiáng)調(diào)：“朝廷之與百姓，原屬一體。朝廷經(jīng)費(fèi)富足，民間偶遇歉收，可以施恩賑恤，百姓自無(wú)不足之虞。是清補(bǔ)虧空，于國(guó)計(jì)民生均有益也?！?/p>

諭旨最后說：“朕于臣下，期望甚殷，即州縣官員，亦冀其為皋夔稷契。自此各加勉勵(lì)，勿侵蝕國(guó)帑，勿貪剝小民，各省火耗，自漸輕以至于盡革，此朕之愿也?！备?、夔、稷、契是儒家經(jīng)典中古史傳說時(shí)代的賢臣，正如上古圣王被視為帝王的楷模，他們也是歷代名臣中的佼佼者。雍正希望地方官員洗心革面，不再侵吞中央稅款，不再盤剝百姓，火耗就可以逐漸減輕，最終停止征收。

盡管火耗歸公的根本目的是朝廷斂財(cái)，但地方財(cái)政也因此有了制度化的保障，腐敗得到了有效抑制，民眾負(fù)擔(dān)減輕了不少。自從多爾袞進(jìn)入北京，八十年后終于有了一絲太平盛世的跡象。可惜，僅僅四十年后，地方財(cái)政再度普遍陷入崩潰的旋渦！

雍正在位十三年，其子高宗弘歷繼位。乾隆三十年（一七六五）左右，非法攤派又如雨后春筍般冒了出來(lái)，官場(chǎng)風(fēng)氣急遽惡化。有清一代最著名的州縣幕友（師爺）汪輝祖，生于雍正末年，回憶說初入行在乾隆十七年左右，風(fēng)氣尚好，大約乾隆三十二年后逐漸變差，再過幾年就“江河日下”，清廉的人“什無(wú)二三”。比汪氏稍晚，生于乾隆十一年（一七四六）的洪亮吉，乾隆末年高中榜眼，嘉慶親政后上書極論時(shí)弊，斷送了前程。他也提到，小時(shí)候家鄉(xiāng)有人到外地做官，親戚朋友會(huì)出謀劃策，替他分析當(dāng)?shù)厍闆r，研究怎樣治理。乾隆三十年之后的二十多年中，“風(fēng)俗趨向頓改”，親戚朋友只替他操心能撈幾個(gè)錢。

這一現(xiàn)象的發(fā)生，以往學(xué)者大多歸因于地方行政開支普遍上揚(yáng)。而行政開支增加，主要有兩個(gè)原因：一是人口增長(zhǎng)、美洲白銀流入等因素作用下物價(jià)持續(xù)而溫和的上漲；二是人口、經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)導(dǎo)致地方行政事務(wù)日益繁重。這一著眼于長(zhǎng)時(shí)段社會(huì)變遷的視角帶來(lái)了不少洞見，但沒有辦法解釋為什么乾隆三十年會(huì)成為轉(zhuǎn)折點(diǎn)。

地方財(cái)政重陷困境，最直接的原因是乾隆本人，是他好大喜功、貪婪奢靡卻又一味追求所謂“仁政”的結(jié)果。

在雍正的設(shè)想中，火耗屬于各省的自主經(jīng)費(fèi)，?？顚Ｓ?，朝廷不能侵奪。雍正六年（一七二八）上諭提到，接替諾岷出任山西巡撫的伊都立“曾奏稱山西虧空漸次清楚，將來(lái)耗羨便可充餉”?；鸷臍w公的首要目的是填補(bǔ)虧空，山西每年拿出二十萬(wàn)兩交給朝廷，剩余部分用于地方辦公和改善官員生活。等虧空逐年填補(bǔ)完畢，這二十萬(wàn)兩就成了每年山西可以自由支配的額外收入。伊都立為了討好皇帝，主動(dòng)表示，愿意每年繼續(xù)多給中央交二十萬(wàn)兩。

結(jié)果他遭到了雍正的“嚴(yán)切訓(xùn)飭”：“本地之羨余只應(yīng)作本地之用度，若歸公充餉，斷無(wú)是理。且恐相沿日久，遂成公項(xiàng)，不肖官員竟有重復(fù)征收之事矣?！被噬喜⒉活I(lǐng)情。他清楚，虧空填補(bǔ)后中央接受地方的“饋贈(zèng)”沒有合法性—官員不過在慷百姓之慨，而且時(shí)間一長(zhǎng)會(huì)形成慣例，變相成了法定要求，地方官員可能借此再向百姓重復(fù)征收火耗。

想討好皇上的遠(yuǎn)不止伊都立一人，河南巡撫田文鏡也提出了同樣的申請(qǐng)。雍正批示，火耗是老百姓給朝廷繳納了法定稅款后，為解決地方財(cái)政困境，不得已的額外貢獻(xiàn)，朝廷絕不會(huì)染指這筆錢。如果虧空填補(bǔ)完畢，支出地方經(jīng)費(fèi)和官員補(bǔ)貼后，還有剩余，可以酌情增加官員的養(yǎng)廉銀，使他們更安心工作，更好地服務(wù)當(dāng)?shù)?。如果增加養(yǎng)廉銀后還有剩余，那就相應(yīng)減少老百姓要交的火耗的額度，以改善他們的生活。

雖然雍正態(tài)度堅(jiān)決，但兒子弘歷不這么想。僅僅十一年后的乾隆四年（一七三九），皇上決定，調(diào)撥河南的火耗贏余支援其他省份。不久，這一權(quán)宜之計(jì)就成了通行做法，將原本該由朝廷承擔(dān)的責(zé)任轉(zhuǎn)嫁到了地方。到乾隆二十三年（一七五八），這進(jìn)一步演變成明文規(guī)定下的長(zhǎng)期措施。當(dāng)時(shí)戶部盤點(diǎn)各省火耗，判斷是否足以自給，裁定有贏余的省份每年必須以固定額度支援鄰近的不足省份。此外，還存在大量臨時(shí)性的調(diào)撥。更有甚者，乾隆借清查、整頓地方政府的火耗支出為名，制定《耗羨章程》（管理火耗的規(guī)定），直接將一部分火耗收歸朝廷。

與此同時(shí)，乾隆釜底抽薪，大幅裁減各省火耗—火耗歸公后，各省火耗相對(duì)于法定稅款的比例有明確定額，又進(jìn)行了一連串的火耗蠲免。皇上這么做，是為了顯示自己關(guān)愛百姓，大力減輕民眾負(fù)擔(dān)，但他不可能不清楚這會(huì)對(duì)地方財(cái)政造成巨大的負(fù)面影響。

而仍留在各省手中、名義上可以支配的火耗，又被納入了極其嚴(yán)格的報(bào)銷體系。每一筆錢的使用，都必須由戶部審核，決定是否準(zhǔn)予報(bào)銷，程序極其嚴(yán)格、煩瑣。戶部工作的基本原則，和今天人們感慨的“打醬油的錢不能買醋”一模一樣，否則不但報(bào)不了銷，還可能追究責(zé)任。戶部對(duì)地方每一項(xiàng)開支都有固定的金額限制，臨時(shí)增加支出，按規(guī)定要向朝廷提出申請(qǐng)，實(shí)際操作中可行性極小。如果某項(xiàng)開支沒有列入章程，同樣得提出申請(qǐng)。未得到戶部的同意而對(duì)章程內(nèi)沒有的項(xiàng)目進(jìn)行撥款，將遭到彈劾。因?yàn)樵S多這種類型的開支都是緊急事情，官員常常沒有時(shí)間走完上面所描述的煩瑣程序。這種情況下，即便開支是合法的，相關(guān)官員也要為動(dòng)用經(jīng)費(fèi)負(fù)賠償責(zé)任。

朝廷收緊對(duì)火耗的管控，導(dǎo)致地方官員遭遇了一個(gè)尷尬處境：有時(shí)明明有錢，卻無(wú)法動(dòng)用以滿足合理、必需的行政開支。早在乾隆七年（一七四二），湖廣總督孫嘉淦就指出：“凡地方公事之不容已而又不準(zhǔn)銷者，必需賠墊。上司賠則取償于屬員，而饋送之路開；屬員賠則取償于百姓，而重戥征收，因公科斂之端起。然則耗成正項(xiàng)，耗外加耗之弊，雖峻防之，其流有所不能止也?！北匾男姓С鰺o(wú)法報(bào)銷，官員只能用“私人款項(xiàng)”墊上。上司會(huì)用各種手段讓下屬出這筆錢，層層下壓，最終還是落到了百姓頭上。地方官員被迫重新用非法手段，向老百姓征收火耗之外的新“火耗”。

不過，上面談到的這些情況，恐怕還不是乾隆三十年前后地方財(cái)政開始崩塌的最主要原因。

乾隆十五年（一七五0），無(wú)錫人黃卬記載當(dāng)?shù)刂h以接待高宗南巡為由，向百姓進(jìn)行攤派，上級(jí)官員明知故縱，因?yàn)椴贿@么辦沒法完成接待任務(wù)。黃氏感慨：“此端一開，恐將來(lái)不能復(fù)舊?！币坏╅_了頭，恐怕從此非法攤派難以遏止。事情被他不幸言中！

乾隆一朝，六次南巡，四次東巡，六次西巡，而巡幸避暑山莊則多達(dá)四十九次。最奢靡的是南巡?！堵膱@叢話》載：“乾隆十六年辛未，高宗第一次南巡，江南總督黃廷桂馭下嚴(yán)，催督急，州縣奉行不善，因科派地方紳富各人承辦，人心惶惶。……（刑部員外郎蔣楫）獨(dú)力捐辦（蘇州）御蹕臨幸大路，計(jì)費(fèi)白金三十余萬(wàn)兩，親自督工，晝夜不倦。”單單修路，就花了三十多萬(wàn)兩銀子，蘇州的接待費(fèi)用總額可想而知。這些額外開支，地方財(cái)政除了翻箱倒柜，榨干自身家底，只能攤派到地主、富商和紳士頭上。就在首度南巡當(dāng)年八月，爆發(fā)了孫嘉淦偽稿案，一份托名孫嘉淦指斥皇上種種過失的“奏稿”在民間流傳，其中最尖銳的批評(píng)就是南巡。而從乾隆十六年（ 一七五一）到乾隆三十年，十五年間，四度南巡，地方政府竭盡所能加以應(yīng)付—向有錢人攤派，向百姓攤派，挪用稅款，不一而足。

不僅如此，南巡對(duì)地方官吏風(fēng)氣也產(chǎn)生了極其惡劣的影響。從首度南巡開始，逐漸形成了各地官員向皇帝進(jìn)貢寶物的傳統(tǒng)，即所謂“路貢”。乾隆所到之處，不僅沿途總督、巡撫等高官紛紛獻(xiàn)上奇珍異寶，甚至遠(yuǎn)在云貴等地的邊省督撫也派人千里迢迢、快馬加鞭送上貢品。眾人相互攀比，爭(zhēng)奇斗艷，號(hào)稱“必備九數(shù)”，九件一組，從一九到九九，乃至十九。乾隆四十五年（一七八0）第五次南巡，皇上已經(jīng)降旨查辦貪得無(wú)厭的云貴總督李侍堯，李氏在揚(yáng)州準(zhǔn)備的“路貢”，弘歷依然照收不誤。而涉案人員口供顯示，李侍堯在云南找下屬要錢，除了聲稱無(wú)力修理自家房屋外，理由全是進(jìn)貢。就這樣，在地方財(cái)政因巡幸遭受重創(chuàng)的同時(shí)，皇上帶頭腐敗，地方各級(jí)官吏也就坦然以巡幸、進(jìn)貢為名，大發(fā)橫財(cái)。

還不止巡幸。乾隆朝所謂十全武功，共耗銀約一億五千萬(wàn)兩，其中發(fā)生在乾隆三十年前的，即達(dá)四千四百萬(wàn)兩。弘歷還喜好大興土木，如花巨資興修北京西郊的三山五園，僅萬(wàn)壽山一地，自乾隆十五年始，至二十九年竣工，耗資近五百萬(wàn)兩。

如此花錢似流水，高宗還大搞蠲免，打造仁君形象。清末張之洞列舉的大清十五仁政，第二條就是蠲免，和永不加賦一樣，超越歷代王朝。其始作俑者，也是圣祖玄燁。比如康熙四十五年（一七0七）至五十九年，已知有明確數(shù)額的部分，總數(shù)約六千萬(wàn)兩，接近這十五年農(nóng)業(yè)稅總數(shù)的六分之一，相當(dāng)于每六年免去一年的農(nóng)業(yè)稅?？滴跻怀妹饪倲?shù)大概遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過一億兩。

這么大的成就，是怎么取得的呢？玄燁多次在蠲免諭旨中明確指出，“國(guó)帑充足”是前提。所謂“國(guó)帑充足”，就是朝廷財(cái)政充裕。而實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)的方法就是：剝奪地方財(cái)政存留，將賦稅收入高度集中于朝廷。如果說清初戰(zhàn)爭(zhēng)頻仍，朝廷面臨巨大財(cái)政壓力，不得已對(duì)地方極限施壓，三藩平定后進(jìn)入了承平時(shí)代，清廷依然不顧地方財(cái)政死活，原因之一就在于此。如此罕見的大手筆蠲免，依然擋不住康熙年間戶部銀庫(kù)結(jié)余節(jié)節(jié)攀升，從康熙十七年（一六七八）三藩之亂時(shí)的三百三十四萬(wàn)兩，康熙二十五年（一六八六）恢復(fù)到兩千六百零五萬(wàn)兩，從此一路飆升，康熙五十八年（一七一九）達(dá)到了創(chuàng)紀(jì)錄的四千七百三十七萬(wàn)兩。

乾隆朝的蠲免同樣轟轟烈烈， 規(guī)模甚至超過康熙， 而國(guó)庫(kù)存銀也同樣節(jié)節(jié)增高。乾隆十三年（ 一七四八）， 戶部結(jié)余兩千七百四十六萬(wàn)兩。至二十三年， 增至三千六百三十八萬(wàn)兩。二十九年，再增至五千四百二十七萬(wàn)兩，大清開國(guó)以來(lái)的最高峰。三十三年，再創(chuàng)新高，七千一百八十二萬(wàn)兩。乾隆四十二年（一七七七）則達(dá)到八千一百八十二萬(wàn)兩，有清一代的最高值。

眾所周知，清政府每年的收入，大體是穩(wěn)定的。一個(gè)明顯的疑問浮出了水面：乾隆前期朝廷陡增的開銷，與國(guó)庫(kù)存銀持續(xù)且強(qiáng)勁的增長(zhǎng)，這一看似矛盾的現(xiàn)象，該如何解釋呢？

答案只能是：財(cái)政負(fù)擔(dān)主要轉(zhuǎn)嫁到了地方。在這種情況下，地方財(cái)政開始全面崩潰，重新回到了世宗改革前的康熙時(shí)代，甚至有過之而無(wú)不及，進(jìn)一步滑向深淵。