●趙鳳波 楊學平

國內(nèi)大部分PPP 項目在實際執(zhí)行中存在變更情況， 其中主要為工程變更。 因相關管理政策缺失，地方缺乏實踐經(jīng)驗，常給項目執(zhí)行帶來困擾。PPP 項目變更涉及土地管理、城鄉(xiāng)規(guī)劃、投資管理、工程建設、招標投標、政府采購、預算管理等法律法規(guī)以及PPP 管理相關政策文件，應根據(jù)項目自身特點和變更性質(zhì)實施分類管理，并履行相關管理程序，保障項目規(guī)范運作。

一、PPP 項目變更內(nèi)涵

變更是指事物自身發(fā)展變化和更新，但事物本質(zhì)并沒有改變，故項目變更存在量變與質(zhì)變的把控， 防止變更脫離項目原本宗旨，形成隨意決策。 劃清項目變更邊界是實施項目變更管理的基礎。

（一）項目變更概念

PPP 項目變更是指項目招選社會資本并簽署PPP 項目合同后至項目期滿移交之前，在執(zhí)行過程中基于改變原PPP 合同及其配套文件內(nèi)容而發(fā)生的變動。在與中選社會資本簽署合同之前的政府方對合同開展的內(nèi)審、 會審、修改、完善以及采購結果確認環(huán)節(jié)的談判等，不屬于項目變更。

（二）項目變更內(nèi)容

PPP 項目變更主要內(nèi)容有工程建設方面的變動和項目邊界條件、交易結構、風險分配、調(diào)價機制、績效體系等方面的改變，該類改變主要特征是觸及相關法律法規(guī)規(guī)定及對政企雙方或公眾利益產(chǎn)生實質(zhì)性影響。

（三）項目變更原因及防范措施

防范或盡量減少項目變更是PPP項目變更管理的主要方面。

1．項目變更原因。 一是項目不成熟或違規(guī)，如項目前期工作不深、項目選址不規(guī)范、規(guī)劃方案不合理、實施方案及合同草案不完善等；二是社會資本原因，如社會資本投融資困難、欲降低項目風險、降低項目投資額、減輕運營壓力等；三是政府方原因，如治理能力不足、履約監(jiān)管不嚴、決策隨意性大等；四是客觀原因， 如存量項目提標改造、項目擴建等。

2．變更防范措施。 防范PPP 項目變更需實施源頭治理， 深化項目前期工作，科學論證項目規(guī)劃方案，嚴格履行項目選址和用地預審程序， 可行性研究報告編制應該盡量深化，合理確定項目工藝、建設內(nèi)容和投資額等。 同時，嚴格合同履約管理，避免社會資本違規(guī)操作；強化執(zhí)行監(jiān)管，減少政府方?jīng)Q策失誤。

二、國內(nèi)PPP 項目變更執(zhí)行現(xiàn)狀

經(jīng)調(diào)查，國內(nèi)PPP 項目變更（含改擴建）需求高達80%左右，由于缺乏變更管理政策， 加之政府方監(jiān)督管理問題，絕大部分項目沒有履行規(guī)范的變更程序。關于PPP 變更政策，《國務院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)財政部發(fā)展改革委人民銀行關于在公共服務領域推廣政府和社會資本合作模式指導意見的通知》（國辦發(fā)〔2015〕42 號）、《江蘇省財政廳關于進一步推進政府和社會資本合作規(guī)范發(fā)展的實施意見》（蘇財金 〔2017〕92 號）、《關于進一步加強政府和社會資本合作（PPP）項目財政承受能力動態(tài)管理的意見》（蘇財金〔2021〕9 號）等文件有所提及，但僅是碎片化提到PPP 項目變更概念， 并無專門的或系統(tǒng)的項目變更指導意見。

近年來，針對政府債務和PPP 項目，各級監(jiān)督機關通過巡視、巡察、監(jiān)察調(diào)查、專項審計、領導干部離任審計、財政檢查等方式，發(fā)現(xiàn)大量問題。其中PPP 項目擅自改變建設內(nèi)容、建設規(guī)模、投資超概算、隨意簽訂補充協(xié)議改變原合同實質(zhì)性內(nèi)容、項目更換社會資本、隨意股權轉(zhuǎn)讓、政府違規(guī)擔保、承諾固定回報或保底收益、提前回購社會資本投資本金等屢見不鮮，給項目帶來極大風險，有的形成地方政府隱性債務，應該予以規(guī)范。

三、PPP 項目變更管理探索

以江蘇省泗洪縣為例，入庫PPP 項目9 個，其中需變更項目6 個，占比66.7%。目前已報省廳并獲得備案的1 個， 已獲得本級政府批復尚未備案的2 個，已完成前期工作和實施方案及補充協(xié)議聯(lián)評聯(lián)審的2個，正在啟動前期變更的1 個。 總體上該縣項目變更規(guī)范、高效、有序，助推了PPP 項目執(zhí)行，降低了項目風險。 主要經(jīng)驗是該縣建立了PPP 聯(lián)評聯(lián)審機制，發(fā)揮了財政對PPP 監(jiān)督管理的牽頭引領作用，充分鼓勵和引入專業(yè)第三方參與項目變更，探索出了符合項目實際的變更管理經(jīng)驗。

（一）建立PPP 聯(lián)評聯(lián)審機制

泗洪縣2021 年出臺政策， 建立PPP 聯(lián)評聯(lián)審機制，規(guī)范PPP 管理，促進高質(zhì)量發(fā)展。一是優(yōu)化職能分工，明確了PPP 各相關主體工作職責，實現(xiàn)了項目高效運作；二是重大事項聯(lián)評聯(lián)審，凡涉及PPP 項目的事項， 項目實施機構在決策或報請縣政府批復之前，應當書面提請縣財政局組織PPP 領導小組相關成員單位， 就重大事項合規(guī)性及問題解決的具體路徑、措施進行審議；三是建立例會制度，由縣財政局（PPP 辦公室）作為牽頭人，每月召開一次例會，就項目建設進度、質(zhì)量、安全、履約監(jiān)管、運營及存在的問題進行梳理和會商。

（二）發(fā)揮財政牽頭引領作用

由財政部門牽頭， 實施機構及相關職能部門配合，開展沉浸式、一站式、全生命周期監(jiān)管和服務，保障了PPP 項目穩(wěn)妥、有序、合規(guī)實施。 財政部門壓實PPP 工作的監(jiān)督職責， 明確專職分管領導及辦事人員負責，以項目財政監(jiān)督、投資評審、運營審計、績效管理、中期評估和財務監(jiān)管為抓手，高度重視PPP 項目全生命周期的高質(zhì)量實施，堅持履職在前、監(jiān)督在前、整改在前，根據(jù)工作需要不定期開展專題核查。

（三）第三方服務專業(yè)敬業(yè)

2022 年泗洪縣財政局出臺《關于加強政府和社會資本合作（PPP）項目第三方服務管理的意見》，要求購買服務主體要加強政府購買服務合同履約管理，及時跟蹤合同履約情況，切實改變“重購買、輕管理”現(xiàn)象。同時要求各相關單位不得將第三方服務成果直接作為成果應用。 第三方初步成果形成后，服務委托單位應組織財政、實施機構、項目公司、第三方服務機構、相關行業(yè)專家等組成評審小組，對第三方服務初步成果開展評定，服務委托單位和第三方服務機構應按照評審小組評審意見修改完善服務成果，獲得通過后形成正式報告供各方應用。

（四）探索變更管理流程

1．實施分類管理。 PPP 項目變更從內(nèi)容上分為工程變更與非工程變更；從項目變更性質(zhì)即變更嚴重程度分為一般變更、較大變更和重大變更。

（1）工程變更和分級。PPP 項目工程變更是指原合同涉及工程建設方面發(fā)生的改變，原社會資本承擔的存量項目改擴建不屬于工程變更，不參加項目變更分類管理，但應該履行PPP 項目變更程序。 工程變更主要內(nèi)容有工程建設地點、建設內(nèi)容、建設規(guī)模、建設工期、投資額等發(fā)生改變。 工程變更分級：工程變更輕微，毋須辦理工程相關法定手續(xù)變更的，定為一級；工程變更較大，應當且可以辦理工程相關法定手續(xù)變更的，定為二級；工程變更重大，不能辦理變更或需要重新辦理工程相關法定手續(xù)的，定為三級。

（2）非工程變更和分級。 ①政府支出責任變更和分級。 對于政府付費和缺口補助項目，合作期政府補貼總額和年度補貼金額通過項目采購競價確定，按照規(guī)定， 項目變更所有追加補貼金額不得超過原合同10%。 同時，PPP 項目政府支出責任納入預算管理，因項目變更而導致政府支出責任變化的必然導致經(jīng)批準的預算發(fā)生調(diào)整，應該經(jīng)過法定程序方可實施。 以項目變更后政府支出金額增加超過原合同百分比（F）為條件， 劃分為三個級別，F(xiàn)≤10%為一級，10%＜F≤30%為二級，F(xiàn)＞30%為三級。②項目產(chǎn)出標準變更。項目產(chǎn)出標準是PPP 項目重要指標， 尤其是運營期項目產(chǎn)出標準， 決定了項目提供公共服務或產(chǎn)品的質(zhì)量，一般不允許降低產(chǎn)出標準。③績效指標體系變更。按效付費是落實社會資本PPP 項目責任的重要措施， 績效評價結果是檢驗項目服務質(zhì)量和效益的工具。績效指標體系變更應重點防止績效指標體系不合理和按效付費掛鉤機制虛設， 導致績效評價流于形式。④其他變更。重大變更內(nèi)容有社會資本改變、風險分配、運作模式、合作期限、回報機制、調(diào)價機制、終止補償方式、違約責任等。

（3）變更性質(zhì)分類。分為一般變更、較大變更和重大變更。根據(jù)項目變更性質(zhì)實施分類管理目的是簡化流程、明確重點、防范風險。 項目變更分類見表1。 ①一般變更。是指項目變更雖涉及相關法律法規(guī)但尚在其允許范圍內(nèi)，且該變更對政企雙方影響在可以承受范圍內(nèi)。 一般變更可以不開展工程建設前期工作和“一方案兩評價”變更。②較大變更。 是指項目變更涉及相關法律法規(guī)應當且可以履行法定手續(xù)變更，該變更對政企雙方影響尚在可以接受范圍內(nèi)。較大變更應該履行“一方案兩評價”變更，因工程變更（二級）引起的應開展工程建設前期手續(xù)變更。③重大變更。 是指項目變更觸及相關法律法規(guī)底線，已無法履行變更程序或須重新辦理， 一般不予審批。特殊情形下 （如項目土地已取得、融資已落地、 產(chǎn)值已達一定比例、變更部分與原項目不可分割等，下同）須由原社會資本繼續(xù)實施的重大變更應該履行“一方案兩評價”變更，因工程變更（三級）引起的應重新履行工程建設前期手續(xù)。

表1 PPP 項目變更分類表

2．規(guī)范操作流程。 PPP 項目變更應當具有正當理由或客觀因素，變更內(nèi)容不能背離項目初衷和主旨功能，否則不應批準。 變更程序編制核心是依據(jù)變更內(nèi)容所涉及的法律法規(guī)和政策要求，采取合理的應對措施，使其符合規(guī)范要求。

（1）項目變更流程。按照變更分類管理原則，采用合規(guī)、簡潔、高效的程序執(zhí)行，項目變更管理通用流程見表2。 ①一般變更流程。 執(zhí)行表2 第1、6、7（如有）條，即履行變更審批、簽署補充協(xié)議等程序即可。②較大變更流程。 須執(zhí)行表2 第1、3、4、6、7（如有）條。 因工程變更（二級）導致的增加執(zhí)行表2 第2 條；因政府支出責任增加（二級）導致的增加執(zhí)行表2 第5 條。③重大變更流程。 一般不予變更，特殊情形下必須繼續(xù)實施的重大變更， 須執(zhí)行表2 第1、3、4、6、7 （如有）條。 因工程變更（三級）導致的，須重新履行項目前期工作；因政府支出責任增加（三級）導致的增加執(zhí)行表2 第5 條。

表2 PPP 項目變更管理通用流程表

（2）項目變更執(zhí)行。①項目變更社會資本采購。如何選定社會資本主要依據(jù)是項目合同政府支出責任增加率（F）范圍。 基于項目變更是原項目合同基礎上的補充、完善和調(diào)整，項目變更在得到批準后一般應仍由原社會資本繼續(xù)承擔投資、建設和運營責任。F≤10%（一級），無須重新履行社會資本招選程序，可仍由原社會資本負責項目運作；10%＜F≤30%（二級），經(jīng)批準可采用單一來源采購方式授予原社會資本承擔變更部分投資建設和運營；F＞30%（三級）， 原則上不予變更或項目提前終止重新招選社會資本。特殊情形下，經(jīng)本級政府同意、履行專家論證程序，可采用單一來源采購方式授權原社會資本繼續(xù)實施。②變更工程施工承包人選定（如有）。 一般PPP 項目政府方占股，且使用預算資金作為項目資本金，PPP 項目大多為基礎設施， 故項目公司應該依法選定變更工程施工承包人。直接發(fā)包，變更導致造價增加金額未達到政府采購工程進場交易標準， 或單項工程無法分割施工或新的施工單位延續(xù)施工困難、 另行選定施工單位將導致工程的質(zhì)量、 工期影響等責任無法劃分等特殊情況導致無法進場交易的，可直接發(fā)包給原承包人負責施工；采購工程， 工程變更導致造價增加金額達到地方政府采購工程進場交易標準但未達到必須招標標準， 且變更工程可以獨立施工的， 按照政府采購政策以非招標方式采購變更工程承包人；招標采購，工程變更導致造價增加金額達到必須招標標準， 且變更工程可以獨立施工的， 按照工程招標投標法律政策以招標方式選定承包人。

3．穩(wěn)妥推進存量項目改擴建。 對于存量PPP 項目，常因項目需求量增加或政策標準調(diào)整導致改擴建。 以泗洪縣東南片區(qū)域供水工程PPP 項目為例， 該項目規(guī)劃15 萬m3/d，其中一期建設規(guī)模為7.5 萬m3/d，投資3.06 億元，以PPP 模式建設，缺口補助，合作期30 年。該項目2015 年采購社會資本，2016 年運營，2021 年因使用量增加，供水能力不足，項目公司申請擴建至15萬m3/d，擴建投資約1.8 億元。

對于該項目擴建，出現(xiàn)很多不同意見，其中主流意見認為，項目擴建屬于新增投資，而且投資較大，應該作為一個新項目包裝PPP，重新公開招標。 事實上，這種觀點沒有考慮到項目特點和原PPP 合同權益， 也沒有充分理解新增投資、新建工程與新項目之間的內(nèi)涵。經(jīng)財政部門組織專家充分論證，結合實際，建議本項目擴建由原社會資本負責投資，項目公司負責建設，財政部門會同實施機構開展“一方案兩評價”變更，確定變更后結算水價。

主要理由：一是本項目擴建僅是增加了處理池、更換了設備，新增建設不能獨立運行；二是項目公司已取得項目法人地位， 項目土地全部使用權已歸項目公司所有，政府方無法獲得新建工程立項手續(xù)，進而無法履行新PPP 項目包裝和采購程序； 三是項目一期和二期存在工程共用， 且原社會資本已投資建設部分二期工程，因而項目一期、二期工程不可分割；四是項目特許經(jīng)營范圍沒變，如若重新采購社會資本，將面臨原社會資本特許經(jīng)營權受到侵害風險； 五是本項目屬于網(wǎng)絡型自然壟斷項目，項目水源廠、凈水廠、渾水管網(wǎng)均由原社會資本投資建設，在原社會資本不同意情況下，項目無法引入新的投資人共用基礎設施。

故本項目擴建表面看是新增加投資、新建設工程，其實質(zhì)是原PPP 項目的延續(xù)， 是因為項目需求增加而導致的原PPP 項目的提檔升級，項目本質(zhì)并沒有改變。根據(jù)實踐經(jīng)驗，編制存量項目改擴建變更流程見表3。

表3 存量PPP 項目改擴建變更流程表

（1）項目建設單位。 由項目公司作為項目建設單位， 履行改擴建可行性研究報告編制和投資立項等前期工作， 實施機構負責“一方案兩評價” 變更及編制PPP 項目合同補充協(xié)議， 將項目改擴建與原PPP 項目整合，重新界定項目邊界條件，開展財務測算，確定服務價格。

（2）社會資本選定。 對于項目特許經(jīng)營范圍不增加、原址改擴建或供應網(wǎng)絡自然壟斷等情形，仍應由原社會資本負責改擴建投資建設運營，毋須重新履行社會資本采購程序，亦不受項目變更分類影響。

（3）工程承包人選定。 改擴建工程發(fā)包應由項目公司作為建設單位履行招標程序， 招標方式以改擴建立項批復以及PPP 項目合同和補充協(xié)議約定為準。 項目公司應按照政府投資模式負責工程建設招標，進場交易，接受實施機構和招標采購監(jiān)督部門監(jiān)管。

四、結語

防范和減少項目變更是降低項目風險的基礎；建立當?shù)豍PP 項目變更聯(lián)評聯(lián)審機制和發(fā)揮財政牽頭主導作用是項目變更高效實施的保障；規(guī)范項目變更管理和執(zhí)行程序是項目平穩(wěn)運行的抓手。在PPP 項目變更管理中，首先要界定項目合同變動是否屬于項目變更；其次科學論證項目變更性質(zhì)，實施分類管理；再次嚴格遵守法律法規(guī)和政策，完善變更流程；最后強化變更執(zhí)行，對存量項目改擴建采取靈活措施予以保障。