●王 葵 尹永紅 許正山

財(cái)政監(jiān)督關(guān)乎財(cái)政資金流轉(zhuǎn)的公平和效率， 是一個(gè)國(guó)家或地區(qū)財(cái)政管理體制的重要組成部分。 黨的十八大以來(lái)，我國(guó)財(cái)政制度改革不斷深入，現(xiàn)代財(cái)政管理體制初步建立， 公共財(cái)政特征日趨明顯， 但健全國(guó)庫(kù)協(xié)同監(jiān)管機(jī)制、 推進(jìn)中國(guó)式現(xiàn)代化財(cái)會(huì)監(jiān)督的任務(wù)依然艱巨。當(dāng)前，我國(guó)財(cái)政監(jiān)督管理體系既包括中央和地方各級(jí)財(cái)政部門(mén)內(nèi)部的自我監(jiān)督， 也包括法定授權(quán)的各種外部監(jiān)督， 如各級(jí)人民代表大會(huì)的事前監(jiān)督、 各級(jí)人民銀行國(guó)庫(kù)部門(mén)的事中監(jiān)督以及各級(jí)審計(jì)部門(mén)的事后監(jiān)督等。邁向新征程，深入推進(jìn)財(cái)政國(guó)庫(kù)改革， 急需進(jìn)一步健全國(guó)庫(kù)協(xié)同監(jiān)管機(jī)制， 科學(xué)整合內(nèi)外部功能監(jiān)管資源，優(yōu)化監(jiān)管流程，強(qiáng)化流程監(jiān)管、持續(xù)監(jiān)管和穿透式監(jiān)管， 切實(shí)提升中國(guó)式現(xiàn)代化財(cái)會(huì)監(jiān)督的前瞻性、 精準(zhǔn)性、 有效性和協(xié)同性。

一、 協(xié)同監(jiān)管的理論與實(shí)踐邏輯

目前，國(guó)際上的主流財(cái)政監(jiān)督理論劃分為兩大學(xué)派：一是以法國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家阿利克斯為代表的阿利克斯學(xué)派； 二是以德國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家為代表的瓦格納學(xué)派。 阿利克斯學(xué)派認(rèn)為財(cái)政監(jiān)督按機(jī)關(guān)性質(zhì)開(kāi)展， 瓦格納學(xué)派認(rèn)為財(cái)政監(jiān)督按財(cái)政資金流轉(zhuǎn)的程序開(kāi)展。兩學(xué)派研究比較發(fā)現(xiàn)，財(cái)政監(jiān)督是制約關(guān)系和協(xié)調(diào)關(guān)系的相互結(jié)合，基于監(jiān)督主體的職責(zé)定位，實(shí)現(xiàn)監(jiān)管協(xié)作、制衡和再監(jiān)督（見(jiàn)表1）。

表1 國(guó)際財(cái)政監(jiān)督理論主要學(xué)派的觀點(diǎn)比較

觀察國(guó)際上財(cái)政監(jiān)督協(xié)同監(jiān)管機(jī)制的實(shí)踐，部分國(guó)家基于“經(jīng)濟(jì)人”假設(shè)，通過(guò)制度實(shí)現(xiàn)有效監(jiān)督，構(gòu)建了有分工、有協(xié)調(diào)、有制衡的監(jiān)督體系，以此防范公共資金管理支配權(quán)力的濫用。 所具共性主要有：

第一，協(xié)同監(jiān)管機(jī)制具有權(quán)威性。協(xié)同監(jiān)管機(jī)制的法律約束力強(qiáng)、 權(quán)威性高。 不僅在憲法（如英國(guó)、德國(guó)、瑞士、意大利等）中對(duì)預(yù)算收支活動(dòng)和各部門(mén)的管理責(zé)任有明確規(guī)定，還普遍設(shè)有專(zhuān)門(mén)法，對(duì)財(cái)政監(jiān)督的協(xié)同監(jiān)管機(jī)制作出具體規(guī)定（如法國(guó)的《財(cái)政法》、美國(guó)《預(yù)算及會(huì)計(jì)法》等）。

第二，協(xié)同監(jiān)管機(jī)制具有公共性。 將財(cái)政監(jiān)督作為公共監(jiān)督體系的重要組成部分，立法、財(cái)政和其他部門(mén)廣泛參與，監(jiān)督行為相互獨(dú)立，協(xié)作配合。其中，立法部門(mén)主要為議會(huì)、國(guó)會(huì)撥款委員會(huì)等，其他部門(mén)包括審計(jì)、監(jiān)察和財(cái)政資金流轉(zhuǎn)所涉單位等。 以巴西為例，在財(cái)政監(jiān)督的政府監(jiān)督環(huán)節(jié)，聯(lián)邦政府設(shè)立財(cái)政協(xié)調(diào)委員會(huì)， 人員由財(cái)政部、國(guó)庫(kù)總局和計(jì)劃預(yù)算部等部門(mén)代表組成。

第三，協(xié)同監(jiān)管機(jī)制重視信息化。 發(fā)達(dá)國(guó)家普遍實(shí)現(xiàn)財(cái)政資金收支信息共享和業(yè)務(wù)辦理的電子化，財(cái)政資金收支數(shù)據(jù)在各部門(mén)間實(shí)時(shí)動(dòng)態(tài)反映，財(cái)政監(jiān)督的協(xié)同監(jiān)管信息高度互通。 目前，美國(guó)超九成撥款通過(guò)電子渠道辦理，各財(cái)政監(jiān)督主體能夠及時(shí)共享資金流轉(zhuǎn)信息，公眾可以便捷查詢(xún)預(yù)算收支信息；德國(guó)、法國(guó)和日本等國(guó)均通過(guò)信息化手段建立了有效的信息共享機(jī)制。

二、我國(guó)國(guó)庫(kù)協(xié)同監(jiān)管機(jī)制現(xiàn)狀

改革開(kāi)放以來(lái)， 特別是1994 年分稅制改革后， 圍繞如何全面有效開(kāi)展財(cái)會(huì)監(jiān)督，中央和地方一直在探索建立具有中國(guó)特色的財(cái)會(huì)監(jiān)督協(xié)同監(jiān)管機(jī)制。 例如，在財(cái)政內(nèi)部協(xié)同方面，逐步構(gòu)建了從中央到地方的財(cái)政縱向監(jiān)督和橫向監(jiān)督的監(jiān)管協(xié)同，縱向監(jiān)督由財(cái)政部各地的派駐機(jī)構(gòu)實(shí)施，橫向監(jiān)督由地方財(cái)政內(nèi)設(shè)監(jiān)督部門(mén)對(duì)本級(jí)財(cái)政資金的管理和使用開(kāi)展監(jiān)督； 在外部協(xié)同方面，各級(jí)人大、紀(jì)委監(jiān)委、人民銀行、審計(jì)及資金流轉(zhuǎn)所涉的稅務(wù)、海關(guān)等征收機(jī)關(guān)均參與財(cái)會(huì)監(jiān)督。 具體以財(cái)政國(guó)庫(kù)業(yè)務(wù)監(jiān)督為例，在收入收繳、資金撥付、庫(kù)款管理和預(yù)算賬戶(hù)管理等工作內(nèi)容中，監(jiān)督制度安排既涉及財(cái)政內(nèi)部監(jiān)督，也包括各級(jí)人大、紀(jì)委監(jiān)委、人民銀行、審計(jì)等部門(mén)參與的外部監(jiān)督。 總體看，正是有了以“制度協(xié)同、工作協(xié)同、業(yè)務(wù)協(xié)同、系統(tǒng)協(xié)同”（見(jiàn)圖1）為核心的具有中國(guó)特色的財(cái)會(huì)監(jiān)督協(xié)同監(jiān)管機(jī)制，從而不斷推進(jìn)了我國(guó)財(cái)政國(guó)庫(kù)法治化進(jìn)程，使大國(guó)財(cái)政國(guó)庫(kù)發(fā)揮更大的效力，持續(xù)支持中國(guó)式現(xiàn)代化國(guó)庫(kù)行穩(wěn)致遠(yuǎn)。

圖1 我國(guó)財(cái)會(huì)監(jiān)督協(xié)同監(jiān)管機(jī)制運(yùn)行關(guān)系

但是也應(yīng)看到，在現(xiàn)階段，受制度建設(shè)、機(jī)構(gòu)設(shè)置和監(jiān)督與被監(jiān)督關(guān)系未完全理順等因素的影響，我國(guó)國(guó)庫(kù)協(xié)同監(jiān)管機(jī)制的優(yōu)勢(shì)尚未得到充分發(fā)揮， 制約了財(cái)會(huì)監(jiān)督效力，導(dǎo)致財(cái)政資金管理中仍存在預(yù)算監(jiān)管不嚴(yán)、資金使用效率不高等相關(guān)問(wèn)題。 具體表現(xiàn)在：

（一）協(xié)同監(jiān)管機(jī)制的頂層設(shè)計(jì)仍需整體改進(jìn)

從法律法規(guī)和制度層面來(lái)看，由于《預(yù)算法》和《預(yù)算法實(shí)施條例》的修訂實(shí)施，我國(guó)財(cái)會(huì)監(jiān)督的法制環(huán)境明顯改善， 審計(jì)、會(huì)計(jì)等相關(guān)法律法規(guī)也對(duì)財(cái)會(huì)監(jiān)督工作發(fā)揮約束作用，但是，相關(guān)法律法規(guī)和制度或缺少有機(jī)銜接，或內(nèi)容分散、重合、缺位，或?qū)`法違規(guī)行為缺少明確罰則、 處罰較輕，均影響到法律法規(guī)的實(shí)際執(zhí)行效力。 以非稅收入征繳管理為例，根據(jù)非稅收入征收改革和資金流轉(zhuǎn)實(shí)際，財(cái)政、稅務(wù)和人民銀行等部門(mén)均可參與日常監(jiān)管，但目前缺少統(tǒng)一的管理規(guī)范，各部門(mén)沒(méi)有充分可用的監(jiān)管依據(jù)和明確的監(jiān)管對(duì)象，地方非稅收入征收中仍存在多頭管理和預(yù)算資金在銀行賬戶(hù)長(zhǎng)時(shí)間存放、集中匯繳入庫(kù)等問(wèn)題。

從基層監(jiān)督實(shí)踐來(lái)看，不同監(jiān)督主體在依法開(kāi)展財(cái)會(huì)監(jiān)督時(shí)多從自身職能權(quán)限出發(fā)，監(jiān)管行為缺乏必要協(xié)調(diào)和監(jiān)督，監(jiān)督手段和監(jiān)督結(jié)論相互獨(dú)立， 難以共享監(jiān)督成果。 在組織開(kāi)展聯(lián)合監(jiān)管工作時(shí)，相關(guān)監(jiān)督主體多通過(guò)會(huì)議協(xié)商和簽訂協(xié)議等形式整合監(jiān)督資源， 一般是針對(duì)專(zhuān)門(mén)問(wèn)題開(kāi)展工作，缺少常設(shè)機(jī)構(gòu)、一般程序和長(zhǎng)效機(jī)制。

（二）財(cái)政部門(mén)內(nèi)部協(xié)同監(jiān)管仍需有效整合

從內(nèi)部的縱向監(jiān)管看， 根據(jù)1994 年財(cái)稅體制改革要求，1995 年成立財(cái)政監(jiān)察專(zhuān)員辦事處。 多年來(lái)，財(cái)政部駐地方監(jiān)管局代表財(cái)政部就地履行中央財(cái)政監(jiān)督和部分管理職責(zé)，依法依規(guī)較好實(shí)施了財(cái)政國(guó)庫(kù)業(yè)務(wù)等監(jiān)管。 但從內(nèi)部的橫向監(jiān)管情況看，一方面， 地方財(cái)政由內(nèi)設(shè)部門(mén)承擔(dān)財(cái)政監(jiān)督職能，既是監(jiān)督方又是被監(jiān)督方，容易導(dǎo)致裁判員和運(yùn)動(dòng)員角色重疊，開(kāi)展監(jiān)督和問(wèn)題追責(zé)存在一定的隨意性， 總體監(jiān)督層次較低、約束力不足；另一方面，近年來(lái)，伴隨國(guó)庫(kù)業(yè)務(wù)變革和預(yù)算管理一體化系統(tǒng)上線(xiàn)，地方財(cái)政國(guó)庫(kù)業(yè)務(wù)正處在轉(zhuǎn)型期，人工業(yè)務(wù)模式下監(jiān)管失效，而電子業(yè)務(wù)模式下的監(jiān)管尚未成熟。從社會(huì)監(jiān)督進(jìn)展看，各地財(cái)政主動(dòng)“曬賬本”意愿不強(qiáng)，監(jiān)督渠道建設(shè)緩慢，公眾參與度不高， 加之財(cái)政國(guó)庫(kù)工作處在事中環(huán)節(jié)，公眾基于事后信息開(kāi)展監(jiān)督具有一定的滯后性。

（三）外部監(jiān)管協(xié)同各具非均衡性

從監(jiān)督地位看，人大監(jiān)督的法律地位最高，但監(jiān)督重點(diǎn)是預(yù)算編制和執(zhí)行，受人員組成、部門(mén)設(shè)置和審查時(shí)間等限制，人大主要依據(jù)會(huì)議集中審議等形式開(kāi)展監(jiān)督，很難對(duì)財(cái)政國(guó)庫(kù)業(yè)務(wù)開(kāi)展全面、深入和細(xì)致地審查，對(duì)于預(yù)算資金收支效率和執(zhí)行偏差等內(nèi)容難以開(kāi)展靈活監(jiān)督。 從問(wèn)責(zé)追責(zé)力度看，紀(jì)委監(jiān)委手段權(quán)威、糾偏效果好，但定位為政治監(jiān)督而非業(yè)務(wù)監(jiān)督，沒(méi)有足夠的資源投入對(duì)財(cái)政國(guó)庫(kù)資金管理使用的日常監(jiān)督。從監(jiān)督便利性看，人民銀行經(jīng)理國(guó)庫(kù)是在柜面辦理各項(xiàng)收支業(yè)務(wù)，能夠開(kāi)展實(shí)時(shí)、逐筆監(jiān)督，但僅掌握業(yè)務(wù)憑證信息，監(jiān)督信息不全面。 從審計(jì)部門(mén)角度看，一般依據(jù)審計(jì)法采取專(zhuān)項(xiàng)監(jiān)督，較難開(kāi)展動(dòng)態(tài)監(jiān)督和系統(tǒng)性監(jiān)督，同時(shí)審計(jì)等監(jiān)督部門(mén)出具結(jié)論后，自身不具有相應(yīng)的懲戒職能， 監(jiān)督效力大大降低。 從預(yù)算單位角度看，首要利益關(guān)切是滿(mǎn)足自身用款需求和占有使用資金，在監(jiān)督檢查中往往是發(fā)生風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題的責(zé)任方。

（四）協(xié)同監(jiān)管機(jī)制尚未緊跟信息化數(shù)字化步伐

從資金的流轉(zhuǎn)角度看，財(cái)政國(guó)庫(kù)監(jiān)管信息系統(tǒng)涉及財(cái)政部門(mén)的預(yù)算管理一體化系統(tǒng)、稅務(wù)部門(mén)的金稅系統(tǒng)、人民銀行的國(guó)庫(kù)“3T”系統(tǒng)和各商業(yè)銀行的賬戶(hù)管理系統(tǒng)，但是目前各系統(tǒng)建設(shè)都具有鮮明的自建自管特色，除必要的業(yè)務(wù)信息傳輸外，在信息互通共享方面建設(shè)緩慢，無(wú)法整合形成有效的信息資源，難以為各部門(mén)開(kāi)展國(guó)庫(kù)協(xié)同監(jiān)管提供信息支撐。除此之外，近年來(lái)，在部分地方，政府或人大等牽頭建設(shè)預(yù)算信息聯(lián)網(wǎng)等信息共享平臺(tái)，但存在建設(shè)進(jìn)展不快、上傳信息不完整和信息更新滯后等問(wèn)題，在實(shí)際工作中發(fā)揮的作用有限。

三、 完善我國(guó)財(cái)政國(guó)庫(kù)協(xié)同監(jiān)管機(jī)制的初步思考

從推進(jìn)國(guó)家現(xiàn)代治理和深化財(cái)政體制改革角度看，財(cái)政國(guó)庫(kù)業(yè)務(wù)是預(yù)算執(zhí)行的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，國(guó)庫(kù)協(xié)同監(jiān)管機(jī)制不暢，不利于財(cái)政政策落地和財(cái)政資金的統(tǒng)籌管理。現(xiàn)階段應(yīng)進(jìn)一步整合財(cái)政國(guó)庫(kù)監(jiān)督資源，以“資金安全”和“績(jī)效管理”為重點(diǎn)，圍繞“提升監(jiān)管效力、統(tǒng)一監(jiān)管尺度、落實(shí)監(jiān)管責(zé)任”目標(biāo)，緊扣“制度協(xié)同、工作協(xié)同、業(yè)務(wù)協(xié)同、系統(tǒng)協(xié)同”主線(xiàn)，縱深推進(jìn)國(guó)庫(kù)協(xié)同監(jiān)管機(jī)制建設(shè)。

（一）國(guó)庫(kù)協(xié)同監(jiān)管機(jī)制建設(shè)目標(biāo)

1. 提升監(jiān)管效力。 提升監(jiān)管機(jī)制權(quán)威性，凝聚監(jiān)督合力，打破內(nèi)外部監(jiān)督局限，整合財(cái)政內(nèi)部監(jiān)督與人大、紀(jì)委監(jiān)委、人民銀行和審計(jì)等部門(mén)的監(jiān)督優(yōu)勢(shì)，明確監(jiān)督職責(zé)定位，消除重復(fù)監(jiān)督、無(wú)效監(jiān)督和監(jiān)督?jīng)_突。

2.統(tǒng)一監(jiān)管尺度。 首先，統(tǒng)一協(xié)同監(jiān)管的對(duì)象，消除資金監(jiān)督盲區(qū)，覆蓋財(cái)政國(guó)庫(kù)業(yè)務(wù)全程、全域；其次，統(tǒng)一協(xié)同監(jiān)管的依據(jù)， 解決相關(guān)監(jiān)督主體的監(jiān)管依據(jù)不充分和相互矛盾等問(wèn)題；最后，統(tǒng)一認(rèn)定協(xié)同監(jiān)管結(jié)論。 通過(guò)共享、互認(rèn)和協(xié)商，對(duì)參與方的監(jiān)督結(jié)論賦予更高效力。

3.落實(shí)監(jiān)管責(zé)任。 通過(guò)不斷優(yōu)化機(jī)制，加強(qiáng)對(duì)監(jiān)管方的責(zé)任約束， 理順監(jiān)督和被監(jiān)督的關(guān)系，重點(diǎn)解決“形式大于內(nèi)容”“運(yùn)動(dòng)員兼職裁判員”“各管一攤各自為政”等問(wèn)題，讓協(xié)同監(jiān)管職責(zé)落下去，切實(shí)發(fā)揮作用。

（二）健全國(guó)庫(kù)協(xié)同監(jiān)管機(jī)制的路徑安排

1.推進(jìn)制度協(xié)同：消除制度分歧，強(qiáng)化法律法規(guī)和相關(guān)制度的協(xié)作制衡。 一是完善財(cái)會(huì)監(jiān)督法律體系。 以法的形式確定財(cái)會(huì)監(jiān)督的主體、客體、內(nèi)容以及法律責(zé)任，對(duì)財(cái)會(huì)監(jiān)督協(xié)同監(jiān)管機(jī)制的組織管理、內(nèi)容和方法、 工作程序及結(jié)果運(yùn)用等作出明確規(guī)定， 使財(cái)會(huì)監(jiān)督工作和協(xié)同監(jiān)管機(jī)制有專(zhuān)門(mén)法律約束和制度保障。 二是積極推動(dòng)對(duì)現(xiàn)行法律法規(guī)和各項(xiàng)制度的修訂，消除協(xié)同監(jiān)管的制度分歧。 立足我國(guó)現(xiàn)代預(yù)算管理制度發(fā)展實(shí)際，進(jìn)一步提升審計(jì)法、國(guó)家金庫(kù)條例等部門(mén)法的監(jiān)管效力， 賦予相關(guān)部門(mén)對(duì)違法違規(guī)行為的處罰權(quán)等。

2.推進(jìn)工作協(xié)同：強(qiáng)化問(wèn)題導(dǎo)向，構(gòu)建協(xié)同監(jiān)管平臺(tái)，打造科學(xué)高效的監(jiān)管體系。一是探索推進(jìn)協(xié)同監(jiān)管機(jī)制實(shí)體化。 通過(guò)設(shè)置專(zhuān)門(mén)協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，成立常設(shè)工作組，保持對(duì)財(cái)政國(guó)庫(kù)的長(zhǎng)效監(jiān)管態(tài)勢(shì)， 例如： 由財(cái)政、審計(jì)、稅務(wù)、人民銀行和社會(huì)獨(dú)立團(tuán)體等組成協(xié)同監(jiān)管機(jī)構(gòu)， 視工作任務(wù)在組成部門(mén)抽調(diào)人員， 以工作組形式履行監(jiān)管職責(zé)，工作組接受人大代表、紀(jì)委監(jiān)委和審計(jì)等部門(mén)監(jiān)督。 二是廣泛應(yīng)用臨時(shí)性協(xié)同工作機(jī)制。 總結(jié)工作經(jīng)驗(yàn)，通過(guò)定期召開(kāi)聯(lián)席監(jiān)管會(huì)議、 簽訂協(xié)同監(jiān)管備忘錄和開(kāi)展聯(lián)合監(jiān)管活動(dòng)等方式， 加強(qiáng)信息互通共享和重大問(wèn)題溝通協(xié)調(diào)， 實(shí)現(xiàn)協(xié)同監(jiān)管機(jī)制下對(duì)相同監(jiān)管對(duì)象監(jiān)管目標(biāo)和流程的統(tǒng)一。三是強(qiáng)化問(wèn)題導(dǎo)向監(jiān)管。 聚焦中央重大決策部署和財(cái)政國(guó)庫(kù)改革熱點(diǎn)問(wèn)題， 及時(shí)組織專(zhuān)項(xiàng)監(jiān)管， 形成日常監(jiān)管和專(zhuān)項(xiàng)監(jiān)管相結(jié)合，橫向到邊、縱向到底、行動(dòng)快速和行之有效的監(jiān)管體系。

3.推進(jìn)業(yè)務(wù)協(xié)同：明確監(jiān)督主體職責(zé)約束，構(gòu)建各有所為、全面覆蓋的監(jiān)督網(wǎng)。 在協(xié)同監(jiān)管的業(yè)務(wù)內(nèi)容上， 引導(dǎo)各部門(mén)在各自職權(quán)范圍內(nèi)明確監(jiān)管重點(diǎn)， 依法充分發(fā)揮監(jiān)督作用，形成監(jiān)管互補(bǔ)。 加強(qiáng)常設(shè)機(jī)構(gòu)與人員配備， 探索提升人大對(duì)預(yù)算和國(guó)庫(kù)業(yè)務(wù)的聯(lián)動(dòng)監(jiān)管； 逐步解決財(cái)政收支數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)口徑不統(tǒng)一和業(yè)務(wù)信息獨(dú)立封閉等問(wèn)題， 融合財(cái)政和人民銀行等部門(mén)對(duì)財(cái)政資金收支過(guò)程的事前與事中監(jiān)督控制職能；規(guī)范稅務(wù)部門(mén)對(duì)納稅人履行納稅義務(wù)情況和退稅行為的檢查監(jiān)督職責(zé)； 強(qiáng)化財(cái)政部派駐地方監(jiān)管局、 地方紀(jì)委監(jiān)委和審計(jì)部門(mén)對(duì)財(cái)政國(guó)庫(kù)業(yè)務(wù)的監(jiān)督以及對(duì)協(xié)同監(jiān)管機(jī)制的再監(jiān)督職責(zé)。 在協(xié)同監(jiān)管結(jié)論的應(yīng)用上， 積極解決監(jiān)督結(jié)論適用性窄和約束性弱的問(wèn)題。 除依法依規(guī)實(shí)施聯(lián)合處罰外，探索實(shí)行監(jiān)督結(jié)論定期通報(bào)， 抄報(bào)上級(jí)機(jī)關(guān)、 本轄紀(jì)委監(jiān)委和定期公開(kāi)等日常工作機(jī)制，杜絕“累錯(cuò)累犯”和形式監(jiān)督。

4.推進(jìn)系統(tǒng)協(xié)同：加大信息化建設(shè)，推動(dòng)監(jiān)管信息共享和信息公開(kāi)。 一是推動(dòng)信息化建設(shè)，借鑒經(jīng)驗(yàn)，通過(guò)系統(tǒng)互聯(lián)、信息互通， 進(jìn)一步支持和鞏固國(guó)庫(kù)協(xié)同監(jiān)管機(jī)制。以財(cái)政部門(mén)預(yù)算管理一體化系統(tǒng)、 稅務(wù)部門(mén)的“金稅工程”和人民銀行的國(guó)庫(kù)“3T”系統(tǒng)建設(shè)等為基礎(chǔ)，推動(dòng)系統(tǒng)聯(lián)網(wǎng)、信息共享和收支操作的電子化， 通過(guò)部門(mén)間業(yè)務(wù)信息的實(shí)時(shí)動(dòng)態(tài)共享， 完善協(xié)同監(jiān)管機(jī)制業(yè)務(wù)經(jīng)辦層面的核對(duì)機(jī)制， 進(jìn)一步提升監(jiān)管效率。 二是開(kāi)發(fā)信息處理平臺(tái)， 根據(jù)人大、紀(jì)委監(jiān)委、 審計(jì)和社會(huì)公眾的不同需求，健全社會(huì)監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)， 以預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督為重點(diǎn)， 增加財(cái)政國(guó)庫(kù)業(yè)務(wù)領(lǐng)域信息公開(kāi)內(nèi)容，提供多樣化信息查詢(xún)服務(wù)，消除協(xié)同監(jiān)管的信息不對(duì)稱(chēng)問(wèn)題， 提高協(xié)同監(jiān)管效率。

（三）國(guó)庫(kù)協(xié)同監(jiān)管機(jī)制的實(shí)踐方案構(gòu)想

基于國(guó)庫(kù)協(xié)同監(jiān)管機(jī)制的目標(biāo)和路徑安排，根據(jù)事前、事中和事后全鏈條、穿透式監(jiān)管思路， 本文初步提出以下三種實(shí)踐方案：

1.立足部門(mén)監(jiān)管的“人大審議審查+實(shí)時(shí)監(jiān)管+專(zhuān)項(xiàng)監(jiān)管”制衡監(jiān)管機(jī)制。 該協(xié)同監(jiān)管機(jī)制注重發(fā)揮協(xié)同監(jiān)管機(jī)制中各方監(jiān)管權(quán)力的制衡作用， 約束監(jiān)管部門(mén)開(kāi)展客觀中立監(jiān)管。具體看，人大在協(xié)同監(jiān)管機(jī)制中發(fā)揮牽頭和統(tǒng)籌作用， 通過(guò)對(duì)相關(guān)監(jiān)督主體實(shí)時(shí)監(jiān)管和專(zhuān)項(xiàng)監(jiān)管的線(xiàn)索、 結(jié)論的審查審議， 推動(dòng)協(xié)同監(jiān)管機(jī)制發(fā)揮實(shí)際效力。實(shí)時(shí)監(jiān)管由具體參與國(guó)庫(kù)業(yè)務(wù)的財(cái)政、稅務(wù)和人民銀行等部門(mén)根據(jù)各自業(yè)務(wù)職責(zé)開(kāi)展，聚焦業(yè)務(wù)辦理，實(shí)施動(dòng)態(tài)監(jiān)督，目的是及時(shí)中止違規(guī)問(wèn)題，防控風(fēng)險(xiǎn)形成，同時(shí)實(shí)行制衡監(jiān)管， 并將監(jiān)管信息按規(guī)定機(jī)制報(bào)送本級(jí)人大。 專(zhuān)項(xiàng)監(jiān)管由財(cái)政部派駐各地監(jiān)管局、 各地紀(jì)委監(jiān)委和審計(jì)部門(mén)分別展開(kāi)， 既監(jiān)管財(cái)政國(guó)庫(kù)業(yè)務(wù)又監(jiān)督實(shí)時(shí)監(jiān)管行為， 實(shí)現(xiàn)對(duì)各自負(fù)責(zé)機(jī)關(guān)監(jiān)管意圖的貫徹。

2. 按財(cái)政國(guó)庫(kù)資金流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)開(kāi)展、融合部門(mén)管理權(quán)限的交叉監(jiān)管機(jī)制。 該協(xié)同監(jiān)管機(jī)制根據(jù)財(cái)政國(guó)庫(kù)資金的流轉(zhuǎn)過(guò)程展開(kāi)，根據(jù)各環(huán)節(jié)特點(diǎn)分配監(jiān)管資源，嘗試規(guī)避以部門(mén)管理權(quán)限開(kāi)展監(jiān)管可能造成的形式監(jiān)管問(wèn)題。在該協(xié)同機(jī)制下，各級(jí)人大參與稅收收入和非稅收入來(lái)源調(diào)查，財(cái)政、稅務(wù)等部門(mén)組織分析， 預(yù)防征收機(jī)關(guān)在征收環(huán)節(jié)出現(xiàn)收入多征、擠占和漏征等問(wèn)題；人民銀行發(fā)揮國(guó)庫(kù)經(jīng)收處監(jiān)管作用，協(xié)同審計(jì)部門(mén)監(jiān)督財(cái)政資金的銀行經(jīng)收、匯劃和存放，防控財(cái)政資金流轉(zhuǎn)中的收入調(diào)節(jié)問(wèn)題和財(cái)政專(zhuān)戶(hù)管理問(wèn)題；在國(guó)庫(kù)資金存放與辦理收支環(huán)節(jié)，財(cái)政和人民銀行參與監(jiān)管，防范潛在的資金風(fēng)險(xiǎn)；資金撥付用款方后，人大、紀(jì)委監(jiān)委、財(cái)政和審計(jì)等部門(mén)要對(duì)資金使用進(jìn)度、用途和實(shí)際使用效果等及時(shí)開(kāi)展監(jiān)督檢查，杜絕資金管理使用中發(fā)生違法違規(guī)問(wèn)題； 在資金流轉(zhuǎn)全程，通過(guò)信息公開(kāi)和拓寬監(jiān)督渠道，引導(dǎo)公眾參與監(jiān)督，提升資金流轉(zhuǎn)的科學(xué)性和合規(guī)性。

3.在業(yè)務(wù)系統(tǒng)互聯(lián)互通和信息高度共享前提下構(gòu)建“制度+技術(shù)”的非現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管機(jī)制。 該協(xié)同監(jiān)管機(jī)制立足 “金財(cái)工程”“金稅工程”“金庫(kù)工程”和“金關(guān)工程”，借助現(xiàn)有的預(yù)算管理一體化、 財(cái)稅關(guān)庫(kù)銀橫向聯(lián)網(wǎng)系統(tǒng)以及財(cái)政國(guó)庫(kù)業(yè)務(wù)的大數(shù)據(jù)平臺(tái)， 將原有的人工監(jiān)管和現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管轉(zhuǎn)為非現(xiàn)場(chǎng)的信息化監(jiān)管， 建成后具有監(jiān)管成本小、監(jiān)管尺度統(tǒng)一和結(jié)論客觀等優(yōu)勢(shì)。具體開(kāi)展中，需要加強(qiáng)監(jiān)管制度研究，根據(jù)財(cái)政國(guó)庫(kù)制度建設(shè)和業(yè)務(wù)管理實(shí)際設(shè)計(jì)有機(jī)銜接的監(jiān)管指標(biāo)， 將統(tǒng)一的監(jiān)管規(guī)則分別嵌入各監(jiān)督主體的信息系統(tǒng)，通過(guò)在信息化系統(tǒng)中進(jìn)行指標(biāo)控制和主動(dòng)抓取預(yù)警異常信息，用機(jī)控代替人控，實(shí)現(xiàn)協(xié)同監(jiān)管機(jī)制的自動(dòng)化運(yùn)行。