唐紹均

關鍵詞：環(huán)境行政公益訴訟；確認違法；履行職責；不當并用

自2014年《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》明確提出“探索建立檢察機關提起公益訴訟制度”以來，盡管環(huán)境行政公益訴訟制度在司法實踐中得以不斷豐富與發(fā)展，但是有關環(huán)境行政公益訴訟確認違法與履行職責的法律淵源卻只有《行政訴訟法》、《最高人民法院關于適用（中華人民共和國行政訴訟法）的解釋》（以下簡稱《（行政訴訟法）解釋》）與《最高人民法院關于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》（以下簡稱《檢察公益訴訟解釋》）中的零散條文，僅具備框架性的法律依據(jù)，頗顯原則與粗疏，導致環(huán)境行政公益訴訟的司法裁判呈現(xiàn)“摸著石頭過河”的探索窘境。在此情勢下，環(huán)境行政公益訴訟判決中確認違法與履行職責的并用樣態(tài)在各地人民法院的判決書中被高頻率呈現(xiàn)，不僅與現(xiàn)行法律規(guī)定存在沖突，也與行政訴訟的法理產生抵牾，一定程度上阻滯了我國檢察行政公益訴訟制度的有序發(fā)展。本文以解讀確認違法與履行職責在環(huán)境行政公益訴訟判決中的適用依據(jù)為基礎，檢視環(huán)境行政公益訴訟判決中確認違法與履行職責“并用樣態(tài)”的實踐案例，揭示其理論偏誤并提出矯正建議，以期推進檢察行政公益訴訟制度在我國的健康發(fā)展。

一、環(huán)境行政公益訴訟判決中確認違法與履行職責并用的法源缺失

環(huán)境行政公益訴訟是指檢察機關在履行職責中發(fā)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境和資源保護領域負有監(jiān)督管理職責的行政機關違法行使職權或者不作為致使國家利益或者社會公共利益受到侵害，經(jīng)檢察建議督促未果而依法向人民法院提起的訴訟。環(huán)境行政公益訴訟中的確認違法判決是指人民法院在環(huán)境行政公益訴訟中所作出的確認行政主體行政行為違法的判決，環(huán)境行政公益訴訟中的履行職責①判決是指人民法院在環(huán)境行政公益訴訟中所作出的要求行政主體繼續(xù)履行法定職責的判決。根據(jù)《行政訴訟法》第76條和第78條以及《檢察公益訴訟解釋》第25條的規(guī)定，環(huán)境行政公益訴訟中的確認違法判決既包括僅有“確認違法或者履行職責判項”的判決，也包括“確認違法或者履行職責判項”與采取補救措施并用的判決。

（一）確認違法或者履行職責判決單獨適用“于法有據(jù)”

首先，確認違法判決單獨適用“于法有據(jù)”。確認違法判決單獨適用是指在環(huán)境行政公益訴訟中人民法院所能作出的僅有“確認違法判項”的判決。通過檢索《行政訴訟法》《（行政訴訟法）解釋》與《檢察公益訴訟解釋》，我們不難發(fā)現(xiàn)《行政訴訟法》第74條規(guī)定了確認違法判決單獨適用的五種情形（參見“表1”），其中“情形四”在《（行政訴訟法）解釋》第81條與《檢察公益訴訟解釋》第24條中還被進一步細化規(guī)定，由此可見確認違法判決單獨適用“于法有據(jù)”。

歸納而言，根據(jù)確認違法判決單獨適用情形與履行職責是否相關，筆者將前述五種情形分為兩大類：“情形一”“情形二”“情形三”屬于與履行職責無關的確認違法情形，“情形四”“情形五”屬于與履行職責有關的確認違法情形。與履行職責無關的三種確認違法判決情形中，“情形一”源于被訴行政行為的不可撤銷性，“情形二”源于被訴行政行為的無實際侵害性，“情形三”源于被訴行政行為的不具撤銷性，三者均與履行職責判決無關，在環(huán)境行政公益訴訟判決中并無出現(xiàn)確認違法與履行職責并用的可能性。與履行職責判決有關的兩種確認違法情形中，“情形四”屬于履行職責補正型確認違法，適用于行政機關在行政公益訴訟案件審理過程中糾正違法行為或者依法履行職責而使檢察機關的訴訟請求全部實現(xiàn)，檢察機關將履行職責訴訟請求變更為確認原行政行為違法的情形；“情形五”屬于履行職責無意義型確認違法，適用于行政機關不履行或拖延履行法定職責，法院判決行政機關履行職責已經(jīng)沒有意義的情形?！扒樾嗡摹薄扒樾挝濉本c履行職責判決相關，盡管法律對兩類情形分別適用的判決類型均有明確規(guī)定，但是由于確認違法與履行職責在環(huán)境行政公益訴訟判決中均有涉及且極易混淆，因此人民法院在適用過程中往往造成確認違法與履行職責判決被錯誤并用。

其次，履行職責判決單獨適用“于法有據(jù)”。履行職責判決單獨適用是指在環(huán)境行政公益訴訟中人民法院所作出的僅有“履行職責判項”的判決。通過檢索《行政訴訟法》《（行政訴訟法）解釋》與《檢察公益訴訟解釋》，我們不難發(fā)現(xiàn)《行政訴訟法》第72條、《（行政訴訟法）解釋》第91條與《檢察公益訴訟解釋》第25條第3款均規(guī)定了履行職責判決的單獨適用情形（參見“表2”），由此可見履行職責判決單獨適用“于法有據(jù)”。

結合“表2”，筆者根據(jù)行政機關履行職責是否“有意義”，將與履行職責判決相關的法律適用情形分為兩大類：一類屬于履行職責有意義的情形，一類屬于履行職責無意義的情形。履行職責有意義的情形，包括行政機關拒絕履行或者不履行法定職責以及無正當理由逾期不答復檢察建議三種情形，按照法律規(guī)定應單獨適用履行職責判決；履行職責無意義的情形，具體體現(xiàn)為“表1”中的“情形五”，按照法律規(guī)定應單獨作出確認違法判決。盡管法律對履行職責有意義或者無意義的情形分別適用的判決類型均有明確規(guī)定，但是由于確認違法與履行職責在環(huán)境行政公益訴訟判決中均有涉及且極易混淆，因此人民法院在適用過程中往往造成確認違法與履行職責判決被錯誤并用。

（二）確認違法或履行職責與采取補救措施并用“于法有據(jù)”

環(huán)境行政公益訴訟判決中的采取補救措施是指人民法院在確認被訴行政行為違法或者無效后，為進一步防止公共利益損害的發(fā)生或者擴大而同時判決責令行政機關依法采取的諸如拆除、封閉或恢復原狀等措施。通過檢索《行政訴訟法》與《檢察公益訴訟解釋》，我們不難發(fā)現(xiàn)《行政訴訟法》第76條與《檢察公益訴訟解釋》第25條第1款均規(guī)定確認違法與采取補救措施“可以”并用；此外，盡管《行政訴訟法》第78條僅對行政機關繼續(xù)履行特定類型行政協(xié)議與采取補救措施并用的情形作出了規(guī)定（參見“表3”），但基于“行政機關不依法履行、未按照約定履行特定類型行政協(xié)議的案件，其被訴行政行為屬于行政機關不履行法定或者約定職責的行為”①，可推知履行職責與采取補救措施“可以”并用。綜上所述，確認違法或履行職責與采取補救措施并用均“于法有據(jù)”o

從《行政訴訟法》第76條與《檢察公益訴訟解釋》第25條第1款中的“可以同時”的表述看，確認違法與采取補救措施的并用屬于“可以并用”，并非“應當并用”，即是否將二者并用屬于人民法院根據(jù)具體情況進行自由裁量的范圍。由于此種情形下的“采取補救措施”要么與確認違法并用，要么不與確認違法并用，僅可作為“從判決”，不能作為一項獨立的判決，因此不可作為“主判決”。從《行政訴訟法》第78條中“繼續(xù)履行、采取補救措施”的表述以及語境看，履行職責與采取補救措施的并用理應屬于“可以并用”，并非“應當并用”，即是否將二者并用也應屬于人民法院根據(jù)具體情況進行自由裁量的范圍。由于此種情形下的“采取補救措施”要么與履行職責并用，要么作為一項獨立的判決單獨適用，因此既可作為“從判決”，也可作為“主判決”。①

（三）確認違法與履行職責并用“于法無據(jù)”

通過對前述法律條文的梳理與解讀，我們不難發(fā)現(xiàn)：環(huán)境行政公益訴訟判決中的確認違法或履行職責單獨適用、確認違法或履行職責與采取補救措施并用均“于法有據(jù)”，但確認違法與履行職責并用卻¨于法無據(jù)”。確認違法與履行職責分別作為環(huán)境行政公益訴訟的可能判項，除在《行政訴訟法》《（行政訴訟法）解釋》與《檢察公益訴訟解釋》中均無兩者可以并用的規(guī)定外，其他法律也并無相關規(guī)定。雖然確認違法與履行職責并用在我國現(xiàn)有的法律體系中均“于法無據(jù)”，但兩者的并用樣態(tài)卻在環(huán)境行政公益訴訟的判決書中被高頻率呈現(xiàn)，對此類“于法無據(jù)”裁判結果的成因探究、法理糾偏以及司法矯正勢必成為立足于前述法律淵源對其展開學術研究的旨趣所在。

二、環(huán)境行政公益訴訟判決中確認違法與履行職責并用的實踐淆亂

盡管立足于現(xiàn)有法律規(guī)定來看確認違法與履行職責并用“于法無據(jù)”，但是筆者通過大量檢索環(huán)境行政公益訴訟的案件后，發(fā)現(xiàn)司法實踐中兩者的并用樣態(tài)卻屢見不鮮。通過分析所能檢索到的生效判決書，我們進一步發(fā)現(xiàn)確認違法與履行職責在環(huán)境行政公益訴訟判決中的不當并用，既是人民法院也是人民檢察院的“常見性”錯誤，既是一審法院也是二審法院的“常見性”錯誤。

（一）不當并用的樣態(tài)梳理

雖然我國的環(huán)境行政公益訴訟于2015年7月就已經(jīng)開始在13個省、自治區(qū)和直轄市進行試點，但是在全國范圍內正式開展卻始于《全國人大常委會關于修改（行政訴訟法）決定》生效的2017年7月1日，因此本文僅選取該決定生效之后的環(huán)境行政公益訴訟裁判文書進行研究。筆者立足于“中國裁判文書網(wǎng)”“北大法寶”以及“聚法案例”等數(shù)據(jù)庫資源，以“行政公益訴訟”“環(huán)境行政公益訴訟”為檢索關鍵詞，以“2017年7月1日至2022年12月31日”為檢索日期進行案件的檢索與收集，在此基礎上再進行人工揀選將不屬于環(huán)境行政公益訴訟或者完全重復的案件予以剔除，共收集到環(huán)境行政公益訴訟案件的生效判決書627份（參見“表4”）。筆者經(jīng)分析裁判結果后發(fā)現(xiàn)，確認違法與履行職責在環(huán)境行政公益訴訟中不當并用的生效判決書共有266份，占比42.42%。在266份不當并用的生效判決書中，以“確認違法+履行職責”作為環(huán)境行政公益訴訟判決結果的生效文書共242份，占比90.98%;以“確認違法+履行職責+采取補救措施”①作為環(huán)境行政公益訴訟判決結果的生效文書共24份，占比9.02%。在前述266份不當并用的生效判決書中，盡管按照現(xiàn)行法律規(guī)定確認違法與履行職責的并用“于法無據(jù)”，但是人民法院在這些生效判決書中均列明了所適用的法條依據(jù)，引用的法律條文包括但不限于《行政訴訟法》第72條、第74條以及第76條。從人民法院所援引的法律條文看，這些條文均不能作為確認違法與履行職責并用的法條依據(jù)，僅能證明確認違法或履行職責單獨適用、確認違法或履行職責與采取補救措施并用“于法有據(jù)”。從生效判決書的說理部分看，人民法院往往側重于對“履行職責”判項以案件事實為基礎進行了相對充分的法律論證，而對“確認違法”判項卻疏于論證，大多僅援引相關法律條文便直接得出結論。

結合“表4”，筆者還根據(jù)人民法院所作的生效判決與檢察機關所提的訴訟請求是否一致，將前述266份不當并用的生效判決書分為“訴判一致”和“訴判不一”兩大類。所謂“訴判一致”判決是指針對檢察機關提出“確認違法+履行職責”的訴訟請求，人民法院作出了“確認違法+履行職責”的訴訟判決，此類生效判決書共231份，占比86.84%。所謂“訴判不一”判決是指檢察機關雖僅單獨提出“確認違法”或者“履行職責”的訴訟請求，但人民法院仍作出了“確認違法+履行職責”的訴訟判決，此類生效判決書共35份，占比13.16%。不管是“訴判一致”判決還是“訴判不一”判決，人民法院所作的生效判決均為對確認違法與履行職責的不當并用已無需贅述。但值得一提的是在231份“訴判一致”生效判決書中，盡管人民法院是生效文書的最終裁判者，但對于在環(huán)境行政公益訴訟中擔當“公益起訴人”與“法律監(jiān)督機關”角色的檢察機關而言，所提出的訴訟請求并非全部“于法有據(jù)”，尤其是所提出的“于法無據(jù)”訴訟請求還存在極大的數(shù)量，可以窺見確認違法與履行職責的不當并用不僅在人民法院而且在人民檢察院均屬于“常見性”錯誤。此外，從生效判決書一、二審的各自占比看，盡管我國環(huán)境行政公益訴訟案件的上訴比例并不高，在筆者所收集到的627件環(huán)境行政公益訴訟案例中僅有35件上訴，占比5.58%。但對于一審法院所作出的“確認違法+履行職責”判決，二審法院對其中的22份判決予以“維持原判”，維持率為62.86%，僅將其中的13份判決改為“履行職責”，改判率為37.14%。由此可見，確認違法與履行職責的不當并用不僅在一審法院而且在二審法院均屬于“常見性”錯誤。

（二）不當并用的成因解析

確認違法與履行職責在環(huán)境行政公益訴訟判決中的不當并用作為司法實踐中的一類“異化結果”必然有其成因，因為“結果常常孕育在原因之中，結果與原因往往無法割裂”①。通過調研訪談與案例比較，筆者發(fā)現(xiàn)確認違法與履行職責在環(huán)境行政公益訴訟判決中的不當并用既可能源于“法條的體系解釋方法缺失”，也可能源于“既有生效判決的誤導”，兩者共同導致確認違法與履行職責的不當并用成為人民法院乃至人民檢察院在環(huán)境行政公益訴訟實踐中的“沉疴痼疾”。

第一，法條的體系解釋方法缺失。所謂法條的體系解釋方法是指將個別的法律規(guī)范放到整個法律體系中去考察規(guī)范之間內在關聯(lián)的法律適用方法，②在適用時須滿足“無矛盾、不贅言、完整性以及體系秩序”③等要求。法條的體系解釋方法缺失則意味著法官在適用法律時未將個別的法律規(guī)范放到整個法律體系中去考察規(guī)范之間內在關聯(lián)，致使法律適用出現(xiàn)矛盾、重復、疏漏或者片面等問題。由于任何法律規(guī)范都非孤立存在，法律體系也并非由如同沙灘上互不連接的散沙一樣的法律規(guī)范所組成，④因此作為法律適用依據(jù)的法律規(guī)范從來都不是某一特定的孤立法條，而應是作為評價集合體的法律體系。在行政訴訟中，法條的體系解釋方法當然也須得到運用，若法官在適用法律時未將個別的法律規(guī)范放到整個法律體系中去考察規(guī)范之間內在關聯(lián)，毋庸諱言這實乃法條的體系解釋方法缺失，不僅可能導致法律規(guī)范的意向性目標落空，而且可能導致法官對法律的曲解層出不窮。⑤從前述266份不當并用的生效判決書看，法官在適用《行政訴訟法》有關確認違法的第74條或者有關履行職責的第72條時，均未將兩者放到整個法律體系中去考察規(guī)范之間內在關聯(lián)，不僅孤立適用第74條作出“確認違法”判決，與此同時還孤立適用第72條作出“履行職責”判決，完全缺失《行政訴訟法》中確認違法與履行職責并用“于法無據(jù)”的體系性考量，導致確認違法與履行職責在環(huán)境行政公益訴訟判決中不當并用的判決大量產生。

第二，既有生效判決的誤導。盡管我國并未將判例法作為正式的法律淵源，但從當前司法實踐的實際情況看，既有生效判決對于法院判案仍有不同程度的參考價值，尤其是最高人民法院的指導案例對于保障裁判的統(tǒng)一、規(guī)范法官的自由裁量、保障法律的準確適用等方面均具有十分重要的意義。在此情勢下，確認違法與履行職責在環(huán)境行政公益訴訟判決中的不當并用便極可能源于既有生效判決的誤導，亦即某一法院在先所作出的不當并用生效判決極可能被其他法院在后判案時用以參考或者模仿，鸚鵡學舌、以訛傳訛，導致兩者的不當并用樣態(tài)層出不窮。在前述266份不當并用的生效判決書中，我們不難發(fā)現(xiàn)可能產生誤導作用的不僅包括最高人民法院或者最高人民檢察院的個別典型案例，甚至還包括最高人民法院的個別指導案例（參見“表5”）。誠然，最高司法機關發(fā)布的典型案例或者指導案例，尤其是最高人民法院發(fā)布的指導案例對于下級法院的判案具有一定的指導示范意義，雖不同于法律條文的剛性規(guī)定，但在無形中營造了一種依照先例的氛圍，對面臨類案的下級法院參照指導案例作出判決勢必具有指引作用。此外，同一法院或者同一轄區(qū)的不同法院乃至不同轄區(qū)的不同法院在先所作出的不當并用生效判決極可能被其他法院在后判案時用以參考或者模仿，筆者雖不能直接認定前述266份不當并用的生效判決書相互之間必然存在直接關聯(lián)，但我們不能忽略司法慣性的影響力。

三、環(huán)境行政公益訴訟判決中確認違法與履行職責并用的理論偏誤

盡管按照《行政訴訟法》《（行政訴訟法）解釋》《檢察公益訴訟解釋》的規(guī)定，確認違法與履行職責在環(huán)境行政公益訴訟判決中的并用“于法無據(jù)”，我們便能夠通過演繹推理認定兩者的并用屬于不當并用，但是如此淺層的法律推理尚不足以揭示兩者不當并用的深層法理。事實上，確認違法與履行職責在環(huán)境行政公益訴訟判決中的并用樣態(tài)既與確認違法判決的補充性特征相沖突，也與履行職責判決已隱含否定性評價相抵牾，二者的并用在理論層面亦存在偏誤。

（一）并用樣態(tài)與確認違法判決的補充性特征相沖突

第一，確認違法判決的補充性特征。所謂確認違法判決的補充性特征是指根據(jù)行政訴訟中的“形成判決（撤銷判決、變更判決）和給付判決（履行給付義務判決、履行職責判決）優(yōu)位”①原則，確認違法判決只能作為前述判決的補充，即惟有前述判決不能提供救濟時方為必要與適當。事實上，《行政訴訟法》第74條所規(guī)定的確認違法判決的法定適用條件，不僅將確認違法判決的補充性特征予以充分體現(xiàn)，還表明了惟有嚴格適用前述法定條件，確認違法判決的補充性特征才能得以恪守。

其一，在適用順序上確認違法判決相較于履行職責判決具有“后置性”。在行政訴訟中，由于人民法院作出確認違法判決的目的在于對行政行為的違法性進行“宣示”，其本身既無形成力也無執(zhí)行力，并不能消除行政行為所造成的損害。而人民法院作出的履行職責判決往往有助于督促行政機關履行職責以保護環(huán)境公共利益，較之確認違法判決對于環(huán)境公共利益的維護無疑更為全面、徹底和有利，因此在適用順序上履行職責判決的順位理應在前，確認違法判決的順位理應在后?；跈z察機關提起環(huán)境行政公益訴訟的目的在于督促行政機關履行職責以保護環(huán)境公共利益，①從訴訟經(jīng)濟角度考量，人民法院應當優(yōu)先適用履行職責判決，只有在要求行政機關履行職責已無意義時方能考慮適用確認違法判決。因而，從法條依據(jù)及其邏輯原理來看，環(huán)境訴訟中籠統(tǒng)表述“確認行政機關行為違法：要求行政機關繼續(xù)依法履行職責”的復合式訴訟請求矛盾無法協(xié)調。②

其二，在適用條件上確認違法判決具有嚴格法定性。從嚴格法治角度而言，人民法院在作出確認違法判決時應當嚴格按照法律規(guī)定的條件予以適用，不得對法律條文進行隨意解釋。③根據(jù)法律規(guī)定，人民法院原則上應通過形成判決或者給付判決使行政機關的違法行政行為失去效力，不如此則不能促使行政機關無條件地依法辦事。④但人民法院作出的確認違法判決卻在確認行政行為違法性的同時，存續(xù)了該違法行政行為的效力，保留了該違法行政行為的法律效果。在環(huán)境行政公益訴訟中，確認違法判決實質上是對環(huán)境行政機關違法行政行為的寬容與妥協(xié)，人民法院在適用確認違法判決時必須嚴格審查案件是否符合法定適用條件，且對所適用的法定條件不能任意予以解釋，⑤對不符合法定適用條件的案件絕對不能作出確認違法判決。

第二，并用樣態(tài)與確認違法判決的補充性特征相沖突。確認違法與履行職責在環(huán)境行政公益訴訟判決中的并用之所以被稱為“不當并用”，從法理層面看，這源于兩者的并用樣態(tài)與確認違法判決的補充性特征相沖突，人民法院不僅在適用順序上改變了確認違法判決相較于履行職責判決的“后置”順位，而且在適用條件上背離了確認違法判決的嚴格法定性。其一，人民法院在環(huán)境行政公益訴訟中將確認違法判決與履行職責判決予以并用，表明在適用順序上確認違法判決相較于履行職責判決已非“后置”順位而屬“并置”順位，與《行政訴訟法》第74條第2款第3項關于“在行政機關不履行或拖延履行法定職責，判決履行沒有意義時”人民法院方可作出確認違法判決的法律規(guī)定不相吻合，忽略了《行政訴訟法》第74條關于履行職責判決優(yōu)位于確認違法判決的合理設置，使確認違法判決基于補充性特征的“后置”順位制度安排落空。其二，人民法院在環(huán)境行政公益訴訟中將確認違法判決與履行職責判決予以并用，表明在適用條件上確認違法判決已非“履行職責無意義時方可適用”而是“履行職責有、無意義時均可適用”，與《行政訴訟法》第74條第2款第3項關于“在行政機關不履行或拖延履行法定職責，判決履行沒有意義時”人民法院方可作出確認違法判決的法律規(guī)定不相吻合，擴大了《行政訴訟法》第74條關于確認違法判決的法定適用條件，使確認違法判決基于補充性特征的法定適用條件未能得以嚴格遵從。

（二）并用樣態(tài)與履行職責判決已隱含否定性評價相抵牾

第一，履行職責判決已隱含否定性評價。所謂履行職責判決已隱含否定性評價是指在行政訴訟中，人民法院對行政機關作出的履行職責判決實質上已隱含了對其不履行或拖延履行法定職責行為的否定性評價，①再通過確認違法判決予以顯性評價勢必引發(fā)事實認定沖突。事實上，《行政訴訟法》第72條所規(guī)定的履行職責判決的法定適用條件，不僅將履行職責判決已隱含否定性評價予以充分體現(xiàn)，還表明了惟有嚴格適用前述法定條件，才能避免在司法實踐中產生事實認定沖突。

首先，履行職責判決須以評價行政機關不履行或拖延履行法定職責的行為違法為前提。在行政訴訟中，人民法院作出的履行職責判決須同時滿足兩個要件：行政機關“不履行或拖延履行法定職責”和要求行政機關履行職責有意義，兩者缺一不可。倘若人民法院未對行政機關“不履行或拖延履行法定職責”的原行政行為作出違法評價，那么其作出的履行職責判決便喪失了正當性；倘若人民法院認為要求“不履行或拖延履行法定職責”的行政機關履行職責已無意義，那么其作出的履行職責判決便喪失了必要性，僅需作出確認違法判決即可。由此可見，對行政機關“不履行或拖延履行法定職責”的原行政行為作出違法評價是人民法院作出履行職責判決的前提，在履行職責判決中具有基礎性地位。

其次，履行職責判決只能對行政機關不履行或拖延履行法定職責的行為予以隱性評價而不能顯性評價。在行政訴訟中，由于人民法院所作出的履行職責判決須以行政機關履行職責“有意義”為要件，而所作出的確認違法判決須以行政機關履行職責“無意義”為要件，因此若人民法院在作出履行職責判決的同時又作出確認違法判決，勢必引發(fā)要求行政機關履行職責究竟“有無意義”的事實認定沖突。由于人民法院在作出履行職責判決時須以“對行政機關不履行或拖延履行法定職責的原行政行為作出違法評價”為前提，因此為了避免出現(xiàn)前述事實認定沖突，人民法院在對行政機關不履行或拖延履行法定職責的行為作出違法評價時不能通過確認違法判決予以顯性評價，只能將其隱含于履行職責判決之中。

第二，并用樣態(tài)與履行職責判決已隱含否定性評價相抵牾。確認違法與履行職責在環(huán)境行政公益訴訟判決中的并用之所以被稱為“不當并用”，從法理層面看，這源于兩者的并用樣態(tài)與履行職責判決已隱含否定性評價相抵牾，人民法院對行政機關不履行或拖延履行法定職責的行為不僅進行了顯性評價，而且進行了重復評價。人民法院在環(huán)境行政公益訴訟中將確認違法判決與履行職責判決予以并用，雖不違背“履行職責判決須以評價行政機關不履行或拖延履行法定職責的行為違法為前提”，但與“履行職責判決只能對行政機關不履行或拖延履行法定職責的行為予以隱性評價而不能顯性評價”相抵牾。首先，人民法院作出確認違法判決，表明其對行政機關不履行或拖延履行法定職責的行為進行了顯性評價，意味著行政機關履行職責“無意義”；與此同時，人民法院又作出履行職責判決，則意味著行政機關履行職責“有意義”，勢必引發(fā)要求行政機關履行職責究竟“有無意義”的事實認定沖突。其次，人民法院作出履行職責判決，表明其已對行政機關不履行或拖延履行法定職責的行為進行了隱性評價；與此同時，人民法院又作出確認違法判決，表明其對行政機關不履行或拖延履行法定職責的行為又進行了顯性評價，這意味著人民法院對行政機關不履行或拖延履行法定職責的同一行為進行了重復評價。

四、環(huán)境行政公益訴訟判決中確認違法與履行職責并用的矯正建議

環(huán)境行政公益訴訟判決中確認違法與履行職責的并用不僅違反現(xiàn)行法律規(guī)定，而且不符行政訴訟法理，亟需借助司法裁判的類案預防機制與個案匡正機制予以矯正。立足于確認違法與履行職責不當并用的成因，建議通過體系化思維的秉持、指導案例的指引實現(xiàn)司法裁判的類案預防，運用釋明、判決駁回部分訴訟請求、改判實現(xiàn)司法裁判的個案匡正，對“法條的體系解釋方法缺失”與“既有生效判決的誤導”予以針對性回應。

（一）司法裁判的類案預防

第一，體系化思維的秉持。環(huán)境行政公益訴訟判決中確認違法與履行職責的不當并用盡管從方法論角度看是辦案法官未能運用法條的體系解釋方法，但從法律思維角度看卻是辦案法官未能秉持體系化思維。體系化思維作為法官獲得正當性裁判結果的思維方法，既有助于實現(xiàn)法律、習慣、法理學說、公共秩序、事物的本質等諸因素之間的一致性與融貫性，①也有助于在制定法體系內部進行無矛盾性的邏輯探尋，克服法律規(guī)范體系之內的邏輯矛盾。從司法實踐中暴露出來的266份不當并用生效判決書的數(shù)量看，這些辦案法官并未秉持體系化思維，而是對《行政訴訟法》第72、74條予以孤立、機械適用。為避免法律被斷章取義地理解或解釋，辦案法官秉持體系化思維就亟需在上下文、法律部門或整個法律規(guī)范體系中探尋法律的意義并尋求法律意義的邏輯一致性。由于思維理性是法官職業(yè)化的核心內容，也是法官培訓最重要的任務，因此人民法院亟需借助案例教學、庭審觀摩、內部交流、模擬庭審指導等方式對辦案法官的體系化思維能力進行培訓提升；與此同時，作為一種內在的自主性品質，思維方式的實質性轉變還需辦案法官有意識地開展思維方式的自我訓練，②培訓提升與自我訓練的”雙管齊下”，有助于辦案法官通過體系化思維的秉持實現(xiàn)司法裁判的類案預防。

第二，指導案例的指引。由于環(huán)境行政公益訴訟判決中確認違法與履行職責的不當并用往往源于“既有生效判決的誤導”甚至包括個別指導案例的誤導，③因此通過指導案例的指引實現(xiàn)司法裁判的類案預防須首先保證擬列入或者已列入指導案例的判決本身的正確性。從司法實踐中暴露出來的266份不當并用生效判決書的數(shù)量看，最高司法機關有關指導案例的報送、篩選、發(fā)布、評估和應用機制均尚需健全，應當避免將確認違法與履行職責并用的錯判案例通過報送、篩選程序得以發(fā)布，對于已經(jīng)發(fā)布的，應當通過啟動評估程序予以廢止。①與此同時，最高司法機關還應當通過報送、篩選程序將“一審法院作出的確認違法與履行職責并用的判決被二審法院依法改判”的高質量案件發(fā)布為指導案例，并在裁判要旨中列明確認違法與履行職責并用不當?shù)睦碛?，通過糾錯案例的指引實現(xiàn)司法裁判的類案預防。

（二）司法裁判的個案匡正

首先，對檢察機關的并用訴訟請求予以司法矯正。從司法裁判的個案看，環(huán)境行政公益訴訟判決中確認違法與履行職責的不當并用往往屬于人民法院對檢察機關“判如所請”的必然結果，在檢察機關提起訴訟且將確認違法與履行職責一并列為訴訟請求時便埋下了“隱患”。針對檢察機關將確認違法與履行職責一并列為訴訟請求的起訴書，人民法院宜區(qū)分階段分別采用釋明、判決駁回部分訴訟請求等方式予以司法矯正。

一是釋明。所謂釋明是指法官為明確訴訟關系，就案件事實和法律上的有關事項向當事人發(fā)問或者催促其立證的一項司法行為。②根據(jù)現(xiàn)行法律規(guī)定，檢察機關在起訴書中提出確認違法與履行職責并用的訴訟請求，與《行政訴訟法》的規(guī)定并不一致，此時人民法院應當予以釋明，以曉諭、發(fā)問的方式提醒、啟發(fā)檢察機關將不當?shù)脑V訟請求予以排除。從釋明的范圍看，此類釋明屬于當事人的“訴訟請求不正確”，法官可告知不正確的原因以及可能產生的后果。從釋明的限度看，此類釋明應以了解檢察機關的真實意思為限，不能影響檢察機關對自己實體權利的處理。從釋明的時間看，法官可以在立案、證據(jù)交換、開庭、庭后、判決后等階段行使。

二是判決駁回部分訴訟請求。判決駁回部分訴訟請求是指針對檢察機關提出的確認違法與履行職責并用訴訟請求，人民法院經(jīng)立案審理后將未予支持的部分訴訟請求依法判決駁回的裁判方式。按照現(xiàn)行法律規(guī)定，檢察機關提出的確認違法與履行職責并用訴訟請求“于法無據(jù)”，即便經(jīng)由法官釋明，不當?shù)脑V訟請求仍然未予排除，人民法院應當依法駁回檢察機關的部分訴訟請求。在判決書中，人民法院既需闡明駁回檢察機關部分訴訟請求的法律依據(jù)及法理依據(jù)，也可對檢察機關提出的確認違法與履行職責并用訴訟請求予以指正。所謂指正是指人民法院指出檢察機關的錯誤、以便其改正的告誡性方法，其目的在于要求受指正的檢察機關在下一次提起同類訴訟時避免類似不當情形的發(fā)生。③

其次，對人民法院的并用判決予以司法矯正。從司法裁判的個案看，環(huán)境行政公益訴訟判決中確認違法與履行職責的不當并用往往源于一審法院作出的并用判決既未被啟動上訴程序得以二審糾錯，也未被啟動審監(jiān)程序得以再審糾錯。當法官的裁判出現(xiàn)錯誤時，理應通過新的訴訟程序予以糾錯，通過程序實現(xiàn)正義。盡管針對一審法院作出的確認違法與履行職責并用判決，不服判決的檢察機關與被訴行政機關均有權向上一級人民法院提起上訴進而啟動行政訴訟的二審程序予以糾錯，但鑒于是否上訴屬于檢察機關與被訴行政機關的處分權，若一方或雙方上訴，人民法院的并用判決尚有通過二審程序予以糾錯的可能；若雙方均不上訴，人民法院的并用判決惟有通過審監(jiān)程序的啟動方能得以再審糾錯。誠然，不管是啟動上訴程序予以二審糾錯，還是啟動審監(jiān)程序予以再審糾錯，二審法院或者再審法院均可基于《行政訴訟法》第89條以適用法律錯誤為由，對原審法院的并用判決予以依法改判。值得一提的是，二審法院和再審法院還可通過對原審法院裁判結果進行指正，即對二審法院和再審法院對原審法院所作出的確認違法與履行職責并用的判決文書進行指正，指出文書中存在的錯誤并予以改正，從而以指正方式達到二審糾錯、再審糾錯的目的。

結語

我國環(huán)境行政公益訴訟的司法實踐中高頻出現(xiàn)的確認違法與履行職責并用判決，不僅“于法無據(jù)”，而且有違行政訴訟法理。究其根源，環(huán)境行政公益訴訟判決中確認違法與履行職責的不當并用不僅源于法官缺失法條的體系解釋方法，也源于法官受到既有生效判決的誤導，亟需通過司法裁判的類案預防機制與個案匡正機制予以矯正。本文從依據(jù)梳理、實踐檢視、理論偏誤、矯正建議四個維度對“確認違法與履行職責在環(huán)境行政公益訴訟判決中的不當并用”展開研究，不僅充分揭示不當并用的實踐樣態(tài)，而且針對性提出矯正方案，期冀能夠推動生態(tài)文明法治建設邁上新臺階，助力檢察行政公益訴訟制度得以大發(fā)展！