武子涵，鐘 媚，潘 霞

（1.佛山科學(xué)技術(shù)學(xué)院 人文與教育學(xué)院，廣東 佛山 528200；2.華南師范大學(xué)附屬光明星河幼兒園，廣東 深圳 518107）

一、問題的提出

2020 年新冠疫情不可抗力事件在全球的爆發(fā)，成為影響世界經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的“黑天鵝”事件，各行各業(yè)遭受了重創(chuàng)，同屬小微企業(yè)的民辦園也面臨資金、生源、運(yùn)營之困。數(shù)據(jù)顯示，從2020 年1 月到5 月，全球?qū)W前教育階段全面停課平均時(shí)長為55 天，占學(xué)前教育2020 年總教學(xué)天數(shù)的28%［1］。為了共同應(yīng)對(duì)此次不可抗力事件沖擊帶來的生存危機(jī)，美國2020 年及2021 年連續(xù)出臺(tái)三項(xiàng)法案，將3 400 多億美元政府資金用于支持K-12 學(xué)校與高等教育的緊急救濟(jì)［2-4］。我國政府以財(cái)政補(bǔ)貼、減租減稅、提供貸款等多種方式幫扶民辦幼兒園降低損失影響［5］。全球紓困政策與法案雖出臺(tái)眾多，但也存在不足，如忽略了對(duì)兒童身心健康、加劇了遠(yuǎn)程教育不平等、教師缺乏在線教學(xué)培訓(xùn)等［6］。在不可抗力事件紓困與社會(huì)需求的背景下，制定科學(xué)、有效的民辦園紓困政策是促進(jìn)民辦學(xué)前教育事業(yè)發(fā)展的重要保障。而政策文本是評(píng)判政策落地落實(shí)的重要依據(jù)，因此，本文通過質(zhì)性編碼對(duì)政策文本進(jìn)行精準(zhǔn)性研究，以期為政府部門優(yōu)化民辦園受不可抗力事件影響的紓困政策提供參考。

政策有效執(zhí)行的前提是精準(zhǔn)性，政策精準(zhǔn)性研究已成為政策分析的重要議題之一。我國學(xué)者王春誠借鑒了托馬斯·史密斯構(gòu)建的政策執(zhí)行過程模型［7］，提出對(duì)政策主體的精準(zhǔn)規(guī)定、對(duì)政策客體的精準(zhǔn)界定、對(duì)政策目標(biāo)的精準(zhǔn)設(shè)定、對(duì)政策工具的精準(zhǔn)選定共同構(gòu)成了“政策精準(zhǔn)性”［8］。政策工具選擇的修正主義理論指出：當(dāng)一種政策工具僅代表政策工具特征時(shí)，它與由政策環(huán)境、目標(biāo)和目標(biāo)組成的整體相匹配的時(shí)候才是有效的［9］。在史密斯的基礎(chǔ)上，翟磊以主體、內(nèi)容、客體為主要維度切入，構(gòu)建了“制定機(jī)構(gòu)—政策工具—目標(biāo)群體”的三維互適框架［10］。由此可見，政策精準(zhǔn)性的最終目標(biāo)是有效執(zhí)行，不僅要在靜態(tài)層面分析政策工具或內(nèi)容，而且要在動(dòng)態(tài)層面上分析執(zhí)行過程中的構(gòu)成要素。因此，本文分析政策精準(zhǔn)性從“政策主體—政策客體—政策目標(biāo)—政策工具”四個(gè)維度來構(gòu)建分析框架，評(píng)價(jià)民辦園紓困政策的精準(zhǔn)性。

二、研究設(shè)計(jì)

（一）研究對(duì)象

為保證文本檢索的查全率，本研究以“民辦園幫扶”“民辦園紓困”為關(guān)鍵詞，在政府部門網(wǎng)站共收集與民辦園紓困相關(guān)且可用于理論分析的政策文本43 份。參考各地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、不同層級(jí)政府的政策行動(dòng)為篩選指標(biāo)，本研究最終選取了38 份政策文本為研究對(duì)象（見表1），并用NVivo 12 軟件對(duì)政策文件進(jìn)行編碼，可以從中提取民辦園紓困政策文件的核心要素。

表1 疫情期間中國民辦園幫扶紓困政策統(tǒng)計(jì)

（二）研究方法

本研究主要采用內(nèi)容分析法，即對(duì)不可抗力事件影響期間民辦園紓困政策進(jìn)行分析，內(nèi)容分析法主要是把研究文本內(nèi)容進(jìn)行編碼和歸類處理。首先，本研究采用Nvivo 12 質(zhì)性分析軟件對(duì)38 份政策文本進(jìn)行編碼處理，將每類工具和每個(gè)目標(biāo)設(shè)為父節(jié)點(diǎn)。其次，本研究對(duì)文件的段落文字逐行進(jìn)行手動(dòng)編碼，以句子為單元來分割，建立子節(jié)點(diǎn)。最后，本研究將子節(jié)點(diǎn)歸入相應(yīng)的父節(jié)點(diǎn)下。經(jīng)過反復(fù)審閱、修改或調(diào)整各個(gè)節(jié)點(diǎn)的內(nèi)容，完成研究編碼工作，共形成1 156 條編碼。

（三）研究模型

本研究從單一維度分析政策主體、客體、目標(biāo)和工具，再提取政策目標(biāo)和工具兩個(gè)維度進(jìn)行交叉分析，以此構(gòu)建民辦園紓困政策精準(zhǔn)性模型（見圖1），以便更清晰地呈現(xiàn)民辦園紓困政策的內(nèi)在機(jī)理和存在問題。

圖1 民辦園紓困政策精準(zhǔn)性模型

1.政策主體分析維度描述

政策主體是由頒布主體的數(shù)量、變化和各個(gè)主體之間的關(guān)系構(gòu)成的。觀察主體結(jié)構(gòu)及其關(guān)系變化，便于形成組織與宏觀環(huán)境之間的紐帶［11］。不可抗力事件對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展受到極大沖擊，民辦園資金短缺、抗風(fēng)險(xiǎn)能力差、師資生源流動(dòng)性大等現(xiàn)實(shí)問題的解決，需要各個(gè)部門通力合作，共同制定政策精準(zhǔn)扶持民辦幼兒園渡過難關(guān)。

2.政策客體分析維度描述

政策客體是政策發(fā)生作用的承受者，是相對(duì)于政策主體存在的。提升教育政策精準(zhǔn)性首先要明確界定政策客體，以政策客體為主體是教育政策精準(zhǔn)執(zhí)行的重要保障［12］。從政策客體的角度審視政策過程的各個(gè)環(huán)節(jié)，已經(jīng)成為政策精準(zhǔn)性問題研究的重要路徑之一。

3.政策目標(biāo)分析維度描述

政策目標(biāo)是政策執(zhí)行希望達(dá)到的目的或預(yù)期達(dá)到的結(jié)果。為了解民辦幼兒園在受影響期間面臨的一些阻礙因素，本研究在38 份政策文本中，提煉出民辦園政策扶持目標(biāo)包括辦園成本減免、資金運(yùn)轉(zhuǎn)、師資穩(wěn)定、資源供給、基礎(chǔ)能力建設(shè)五大方面。如表2 所示。

表2 疫情期間民辦園紓困政策目標(biāo)包含的政策文本內(nèi)容

4.政策工具分析維度描述

目前，關(guān)于政策工具分類國際上有三種：一是英格拉姆和施奈德［13］，將政策工具分為權(quán)威型、激勵(lì)型、能力型、符號(hào)和規(guī)勸型、學(xué)習(xí)型五類；二是埃爾莫爾和麥克唐納爾［14］，將政策工具分為命令型、激勵(lì)型、能力建設(shè)型、系統(tǒng)變革型、勸告型五類；三是拉米什和豪利特［15］，將政策工具分為自愿型、混合型、強(qiáng)制型三類。筆者綜合上述學(xué)者觀點(diǎn)，將政策工具分為強(qiáng)制型、激勵(lì)型、能力建設(shè)型、系統(tǒng)變革型和勸誡型五種。五種政策工具，能為分析民辦園紓困政策提供幫助與借鑒。

三、研究結(jié)果與分析

（一）政策主體：多主體，協(xié)作弱

本研究先提取、判別和歸類我國民辦園紓困政策的頒布主體層級(jí)，多部門發(fā)文的政策主體數(shù)量只計(jì)算政策文件中明確列出的部門，從全國38 份政策文本中梳理出教育廳（局）、人民政府、教育委員會(huì)等17個(gè)發(fā)文部門。在全國各地的“民辦園紓困政策庫”中，主體獨(dú)立頒布的政策數(shù)量占全部政策文本的68.4%，兩到四個(gè)主體聯(lián)合發(fā)文數(shù)量占21.1%，10.5%的文本由四個(gè)以上主體聯(lián)合發(fā)布的。其中教育廳（局）、財(cái)政廳與發(fā)改委合作發(fā)文較多，聯(lián)合發(fā)文以支持復(fù)課復(fù)育、統(tǒng)籌調(diào)控經(jīng)濟(jì)與辦園成本等工作。從發(fā)文單位可以看出多元化的主體執(zhí)行民辦園紓困政策，但執(zhí)行主體之間協(xié)作關(guān)系較弱，聯(lián)合發(fā)文的政策數(shù)量較少。

（二）政策客體：一對(duì)多，受益少

政策客體是政策功能發(fā)揮的承載者，實(shí)現(xiàn)政策功能的前提是對(duì)政策客體的準(zhǔn)確識(shí)別［16］。受不可抗力事件影響期間，民辦園紓困幫扶政策重點(diǎn)作用的客體是民辦園，包括普惠性民辦園與非普?qǐng)@。政策不僅重點(diǎn)扶持受影響較大的民辦幼兒園外，而且還要適用于義務(wù)階段的民辦學(xué)?；驒C(jī)構(gòu)。同時(shí)本著以人為本的原則，政策幫扶對(duì)象也涉及了教師、幼兒與幼兒家庭，有效化解民辦幼兒園運(yùn)營全過程中可能面臨的實(shí)際困難。然而多數(shù)政策受眾主要以普惠性民辦園為主，而非普?qǐng)@的占比較少，非普惠性民辦幼兒園的辦園模式是自負(fù)盈虧，事件影響后讓幼兒園遭遇資金斷鏈之困。政策雖鼓勵(lì)有條件、有意愿的非普?qǐng)@轉(zhuǎn)普，認(rèn)證成功后兌現(xiàn)撥付獎(jiǎng)補(bǔ)資金，但辦理相應(yīng)的認(rèn)證程序也需要流程和時(shí)間，這對(duì)于民辦營利性幼兒園并非及時(shí)雨，大部分園所只能采取自救扛過危機(jī)。由此紓困政策要切中政策受眾的真實(shí)訴求，區(qū)分不同類型民辦園，根據(jù)實(shí)際情況細(xì)化內(nèi)容與標(biāo)準(zhǔn)，采取實(shí)際有效的措施支持、化解民辦園面臨的實(shí)際困難，促進(jìn)我國民辦教育的整體長遠(yuǎn)發(fā)展。

（三）政策目標(biāo)：范圍廣，提質(zhì)難

如圖2 所示，2020 年民辦園紓困政策聚焦點(diǎn)存在差異，經(jīng)統(tǒng)計(jì)“辦園成本減免”占比最高，占比43.3%，其次是“資金運(yùn)轉(zhuǎn)”占31.9%，“基礎(chǔ)能力建設(shè)”占比10.4%，“資源供給”占比8.3%，最低的是“師資穩(wěn)定”，占6.1%。成本與資金這一塊總占比超過了七成，意味著這兩項(xiàng)是影響民辦園疫情期間發(fā)展的主要因素，減免成本，提供優(yōu)惠以及資金扶持，可以解決民辦園短期內(nèi)的繼續(xù)發(fā)展問題，所以成本減免與資金運(yùn)轉(zhuǎn)占比高，符合不可抗力事件影響初期民辦園紓困解難的核心目標(biāo)。而師資穩(wěn)定與資源供給占比相對(duì)較低，也有因?yàn)檫@兩項(xiàng)是民辦園發(fā)展過程的長期任務(wù)的原因。但穩(wěn)定的教師隊(duì)伍與優(yōu)質(zhì)的資源供給不可或缺，即使面臨階段性困境，政策條文范圍也應(yīng)增加這兩方面的政策制定比例，“紓困”與“升級(jí)”兩手抓，協(xié)調(diào)不同要素的分布差異，使民辦園發(fā)展達(dá)到最優(yōu)配置比。

（四）政策工具：種類全，差異大

政策問題的龐雜和政策主體的實(shí)施部門眾多導(dǎo)致了單一政策工具難于推動(dòng)政策目標(biāo)的達(dá)成，于是政策工具的組合搭配使用是政策設(shè)計(jì)的常見方法［17］。判斷政策條文所使用的政策工具并歸類（表3），可見我國民辦園紓困政策普遍使用了五種政策工具，保障其有效落實(shí)，其中，激勵(lì)型工具使用最頻繁，占總體的66.6%，全方面保障民辦園的特定需求；強(qiáng)制型、能力建設(shè)型、系統(tǒng)變革型、勸誡型四種工具的使用頻次相差不多，占比均不足10%。

從整體上看，民辦園紓困政策工具的使用主要以激勵(lì)型工具為主，原因是不可抗力事件的不可預(yù)見性導(dǎo)致各行各業(yè)產(chǎn)生恐慌與不安，為及時(shí)安撫面臨巨大挑戰(zhàn)的民辦園，政策條文大多以獎(jiǎng)補(bǔ)、減免等激勵(lì)方式幫助民辦園克服損失影響。激勵(lì)型工具能大范圍為民辦園減負(fù)紓困，但也會(huì)因?yàn)槿鄙倨渌ぞ叩闹С侄趸叩膬?yōu)勢(shì)。如能力建設(shè)型工具的缺失容易使民辦園失去內(nèi)在發(fā)展動(dòng)力、強(qiáng)制型工具的缺失可能會(huì)讓政策實(shí)施過程存在偏差，不被認(rèn)可；系統(tǒng)變革型工具的缺失則不能較大提升民辦園未來的抗風(fēng)險(xiǎn)能力；缺乏使用勸誡型工具會(huì)導(dǎo)致政策執(zhí)行主體缺乏響應(yīng)和執(zhí)行的意識(shí)。

四、政策建議

（一）精準(zhǔn)界定政策主客體，提升紓困精準(zhǔn)性

針對(duì)“政出多門”反映出的民辦園紓困政策主體協(xié)作弱而導(dǎo)致的政策不精準(zhǔn)問題，需要打通人民政府、教育局、財(cái)政局等部門之間的政策屏障，“集中力量辦大事”促進(jìn)各部門廣泛參與民辦園紓困政策的制定和落實(shí)，形成多部門協(xié)同效應(yīng)。

受學(xué)前教育行業(yè)定位與發(fā)展現(xiàn)狀的影響，民辦園紓困政策對(duì)于政策客體利益調(diào)整存在著價(jià)值共識(shí)與實(shí)踐操作上的雙重困難。如在民辦園師資穩(wěn)崗上，僅廣東與中國香港地區(qū)考慮到停學(xué)期間提前或額外發(fā)放教師津貼；紓困政策偏向幫扶普惠性民辦園，忽略非普?qǐng)@與幼托機(jī)構(gòu)等等。利益分層是合理且不可避免的，針對(duì)政策條文提及的某些目標(biāo)群體利益容易被忽視的現(xiàn)象，相關(guān)部門要將普惠園、非普?qǐng)@、教職工等不同政策受益群體和需求表達(dá)限制在一定的制度范圍內(nèi)，規(guī)范教育利益分配的規(guī)則，使教育政策利益的調(diào)配有序、合規(guī)、可預(yù)測(cè)［18］。

（二）優(yōu)化協(xié)調(diào)工具使用結(jié)構(gòu)，提高政策執(zhí)行效果

政策工具的組合使用是影響民辦園紓困政策內(nèi)容完整性的重要因素，也是決定民辦園紓困政策能否精準(zhǔn)實(shí)施的必要條件。本研究發(fā)現(xiàn)，在民辦園紓困政策工具使用上，激勵(lì)型工具使用高達(dá)66.6%，而其他類型工具使用比例均低于10%，這對(duì)于民辦園面臨的困境與挑戰(zhàn)來說，其作用遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足要求，亟須提高其使用頻率。以2020 年新冠疫情為例，在此次不可抗力事件民辦園紓困政策具體來說，一是在保證激勵(lì)型工具為主的基礎(chǔ)上，在基礎(chǔ)能力建設(shè)方面，應(yīng)該更多使用能力建設(shè)型工具，增加民辦園環(huán)境優(yōu)化發(fā)展方面的詳細(xì)指導(dǎo)闡述和機(jī)制體制建設(shè)的具體方向，提升社會(huì)對(duì)民辦園教育教學(xué)的普遍認(rèn)可度；在師資穩(wěn)定發(fā)展因素上應(yīng)多使用激勵(lì)型工具，調(diào)動(dòng)社會(huì)與民辦園堅(jiān)決維護(hù)民辦幼兒園教師各項(xiàng)合法權(quán)益與專業(yè)權(quán)利的積極性。二是政策工具的選擇要不斷創(chuàng)新與調(diào)整，建立適應(yīng)環(huán)境的變化的政策工具退出機(jī)制，例如針對(duì)這次新冠疫情的事件相關(guān)防控類以及法規(guī)、管制方面的政策工具，要注重對(duì)民辦園的科學(xué)防控、嚴(yán)防態(tài)勢(shì)繼續(xù)擴(kuò)散，也要根據(jù)事件發(fā)展及時(shí)動(dòng)態(tài)調(diào)整或清退不合時(shí)宜的政策工具。

（三）有效保障師資與資源，提升遠(yuǎn)程教育教學(xué)質(zhì)量

在此次不可抗力事件的影響下，我國一些民辦園因遠(yuǎn)程教育設(shè)備資源不足，且幼兒園教師和家長很少接受有關(guān)危機(jī)管理、線上教學(xué)等方面的培訓(xùn)，導(dǎo)致在線教學(xué)效果不佳。2020 年，OECD 聯(lián)合哈佛大學(xué)研究生院發(fā)布的《2020 應(yīng)對(duì)COVID-19 教育指南》表明，缺乏數(shù)字化基礎(chǔ)設(shè)施，教師缺少信息通訊能力和線上處理多方合作的經(jīng)驗(yàn)，學(xué)校難以保證學(xué)生的學(xué)習(xí)質(zhì)量［19］。為了避免硬件條件可能拉開的教育差距，政府部門需要考慮加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施設(shè)備建設(shè)，或者通過政策鼓勵(lì)不同民辦園之間開展跨園合作，實(shí)現(xiàn)資源共享，提高各種資源的使用效率；多種方式推進(jìn)幼兒園、父母和兒童等多方主體間的對(duì)話，促進(jìn)深度合作。

（四）實(shí)施稅費(fèi)減免政策，減輕民辦園運(yùn)轉(zhuǎn)壓力

為了及時(shí)控制住事件，各地幼兒園只能推遲開學(xué)，民辦幼兒園缺少學(xué)費(fèi)繳納這項(xiàng)收入，但各種資金支出并未暫停，這增加了民辦園的壓力。首先，各地政府及教育行政部門應(yīng)協(xié)調(diào)財(cái)政、人力資源和社會(huì)保障、稅務(wù)等部門，開展實(shí)地調(diào)查，研究制定幼兒園扶持政策，我國一些東部發(fā)達(dá)的省市政府及相關(guān)部門已經(jīng)制定了相關(guān)政策，例如減免公有性質(zhì)的場(chǎng)地租金，鼓勵(lì)其他各類出租主體減免租金；減免受此次事件影響的保障性稅費(fèi)，或允許合規(guī)的民辦幼兒園依法辦理延期繳納稅款。其次，政府和教育行政部門可以通過勸誡型政策工具制定相關(guān)政策，引導(dǎo)銀行對(duì)符合貸款條件的民辦幼兒園加大信貸投放，并針對(duì)個(gè)別存在暫時(shí)困難的民辦幼兒園，適當(dāng)給予貸款展期、延期付息、免收罰息等臨時(shí)性延期還本付息安排，從民辦園運(yùn)轉(zhuǎn)花費(fèi)和資金來源雙管齊下，減輕民辦園運(yùn)營壓力。

五、結(jié)語

當(dāng)前民辦園是我國學(xué)前教育事業(yè)的重要組成部分，必須要立足于教育公平的原則，進(jìn)一步完善相關(guān)的政策和法規(guī)，提升學(xué)前教育整體質(zhì)量。本文以不可控事件發(fā)生的特殊時(shí)期的背景下，進(jìn)行民辦園紓困政策的精準(zhǔn)性分析，提出政策制定的不足之處及完善建議。同時(shí)，探索政策精準(zhǔn)性模型的構(gòu)建，為此后相關(guān)政策制定提供參考和借鑒。