張 繪（研究員），謝 愷，周瑞康

財(cái)政支出是反映我國(guó)政府職能和政府分配行為的重要組成部分，是各類經(jīng)濟(jì)體制下我國(guó)政府經(jīng)濟(jì)活動(dòng)內(nèi)容和范圍的重要體現(xiàn)。在我國(guó)經(jīng)濟(jì)生活和社會(huì)生活中都有舉足輕重的地位，研究財(cái)政支出規(guī)模和結(jié)構(gòu)能很好地揭示我國(guó)在不同歷史時(shí)期政府活動(dòng)的重點(diǎn)和改革方向，研究?jī)r(jià)值和意義重大。

一、我國(guó)財(cái)政支出規(guī)模變遷分析

新中國(guó)成立以來，我國(guó)財(cái)政支出規(guī)模大體呈上升趨勢(shì)，如圖1所示，財(cái)政支出的絕對(duì)值從1950年的68.1億元上漲至2020 年的24.5萬億元，支出規(guī)模擴(kuò)張了三千多倍，有力地保障了我國(guó)社會(huì)發(fā)展和經(jīng)濟(jì)建設(shè)以及各項(xiàng)國(guó)家重大任務(wù)的穩(wěn)步推進(jìn)。

圖1 1950 ～2021年我國(guó)財(cái)政支出的發(fā)展變化①

國(guó)家財(cái)政實(shí)際上是對(duì)國(guó)民收入進(jìn)行分配的一種宏觀公共管理活動(dòng)，因此研究財(cái)政支出不能只看絕對(duì)支出額，還應(yīng)關(guān)注其占國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值（GDP）比重的變化。如圖1 所示，我國(guó)財(cái)政支出占GDP 的比重總體上呈現(xiàn)“U”型變化的趨勢(shì)，體現(xiàn)出“穩(wěn)、降、升”的階段性特征（李德剛，2017）。新中國(guó)成立至改革開放前近三十年，除了特殊的政治經(jīng)濟(jì)背景，財(cái)政支出占GDP 的比例均在28.4%上下區(qū)間內(nèi)小幅波動(dòng)，較為穩(wěn)定；自1979 年起，財(cái)稅改革便以分權(quán)讓利為主線，自此財(cái)政收入增速放緩，同時(shí)財(cái)政支出占GDP的比例從1978年的30.5%持續(xù)下降至1994年的11.9%；直到1994年正式實(shí)施分稅制改革，中央政府財(cái)政壓力才得以緩解，財(cái)政支出占GDP 的比例也開始回升；2015 年財(cái)政支出占GDP 的比例為25.5%，之后小幅下降至2018 年的24.03%后便趨于穩(wěn)定。其總體特征在不同階段有所區(qū)別，下面將分別進(jìn)行闡釋。

（一）新中國(guó)成立至改革開放前財(cái)政支出規(guī)模特征

自新中國(guó)成立至改革開放前夕，國(guó)家財(cái)政支出穩(wěn)步上升，從1950 年的68.1 億元上漲至1977 年的843.5億元，近三十年間上漲了11倍。如圖1所示，除1958 ～1960 年②和1967 ～1968 年③出現(xiàn)兩次特殊值以外，財(cái)政支出占GDP的比重大致在26.3%～30.4%范圍內(nèi)小幅波動(dòng)。

穩(wěn)定的支出占比是由該時(shí)期內(nèi)特殊的政治和經(jīng)濟(jì)環(huán)境決定的。縱觀改革開放前的財(cái)政支出絕對(duì)額與財(cái)政支出占GDP比重的變化歷程，足以得見財(cái)稅體制在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代承擔(dān)的歷史使命。新中國(guó)成立初期財(cái)政困難，在1949～1952年的三年經(jīng)濟(jì)恢復(fù)時(shí)期，國(guó)家財(cái)政的主要任務(wù)是籌集軍費(fèi)、治理通脹和恢復(fù)國(guó)民經(jīng)濟(jì)；之后，以第一個(gè)五年計(jì)劃（1953 ～1957年）為標(biāo)志，我國(guó)轉(zhuǎn)入計(jì)劃經(jīng)濟(jì)建設(shè)時(shí)期，國(guó)家財(cái)政為社會(huì)主義改造和工業(yè)化建設(shè)提供了有力保障；但隨后而來的“大躍進(jìn)”時(shí)期（1958 ～1960年），財(cái)政支出急劇膨脹，給我國(guó)經(jīng)濟(jì)造成了極壞的影響，接下來花了五年時(shí)間（1961 ～1965年）來應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)困難并對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)進(jìn)行恢復(fù)調(diào)整；接著“十年浩劫”時(shí)期（1966 ～1976年），整個(gè)社會(huì)陷入混亂，財(cái)政壓力大增，我國(guó)財(cái)政陷入困境。正是由于這段時(shí)期的混亂局面，導(dǎo)致國(guó)家財(cái)政以維持為主，穩(wěn)定的財(cái)政支出占GDP比重就是一種體現(xiàn)。

總體而言，改革開放前的財(cái)稅體制并未突破計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的約束，中央和地方也未脫離集權(quán)與分權(quán)往復(fù)的循環(huán)框架。但當(dāng)我國(guó)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行擺脫計(jì)劃經(jīng)濟(jì)束縛、駛?cè)肷鐣?huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的軌道時(shí)，財(cái)政改革應(yīng)運(yùn)而生，財(cái)政支出的規(guī)模與結(jié)構(gòu)及其占GDP的比重、中央與地方間的事權(quán)與支出責(zé)任的劃分關(guān)系等也均隨之產(chǎn)生了深刻變化。

（二）改革開放以來財(cái)政支出規(guī)模變化趨勢(shì)：倒“U”型

改革開放以來，我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展進(jìn)入快車道，隨著經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會(huì)發(fā)展對(duì)公共管理要求的逐步提升，與公共管理相伴的公共財(cái)政支出也進(jìn)入高速增長(zhǎng)時(shí)期，公共財(cái)政支出除1980年和1981年兩年出現(xiàn)負(fù)增長(zhǎng)以外，其余各年度都呈現(xiàn)增長(zhǎng)趨勢(shì)。公共財(cái)政支出總額從1978年的1122億元增長(zhǎng)至2020年的24.5萬億元，四十年來增長(zhǎng)了超217 倍，有力地保障了我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展和各項(xiàng)國(guó)家重大戰(zhàn)略任務(wù)的有序推進(jìn)。

在財(cái)政支出絕對(duì)值增加的同時(shí)，財(cái)政支出占GDP的比重卻不斷下降，與改革開放前的穩(wěn)定區(qū)間小幅波動(dòng)不同，呈現(xiàn)出“U”型發(fā)展趨勢(shì)。財(cái)政支出占GDP 的比重從1978年的30.5%降至1994年的10.5%，后又上行至2017年的24.6%，變化趨勢(shì)是先降后增，但這種發(fā)展變化與我國(guó)國(guó)情的特殊性有關(guān)。改革伊始，我國(guó)由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域以財(cái)稅體制為突破口進(jìn)行全面改革，管理模式由“統(tǒng)收統(tǒng)支”的財(cái)政制度轉(zhuǎn)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下的財(cái)政制度，經(jīng)歷了一個(gè)由政府向市場(chǎng)放權(quán)讓利的階段，財(cái)政支出占GDP 的比重逐步下滑，直到我國(guó)1994年開始財(cái)稅體制改革，下滑趨勢(shì)逐漸放緩，于1996 年到達(dá)最低點(diǎn)并開始回升，直至1998 年我國(guó)開始實(shí)行積極的財(cái)政政策，回升速度才逐漸加快。

二、我國(guó)財(cái)政支出結(jié)構(gòu)調(diào)整歷史沿革與階段性特征

財(cái)政支出規(guī)模與結(jié)構(gòu)的調(diào)整變化與經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段和經(jīng)濟(jì)體制密切相關(guān)。在不同發(fā)展階段，財(cái)政要解決的現(xiàn)實(shí)問題會(huì)由于實(shí)際需求在層面和維度方面的差異而有所變化（劉尚希等，2018）?；诖?，財(cái)政支出結(jié)構(gòu)也就有了差異，它反映出政府職能的范圍和公共政策的方向、重點(diǎn)，是國(guó)家調(diào)節(jié)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、優(yōu)化政府行政職能、強(qiáng)化政府治理能力的有效工具。依據(jù)支出功能可將我國(guó)財(cái)政支出劃分為：經(jīng)濟(jì)建設(shè)支出、社會(huì)發(fā)展支出、政府運(yùn)轉(zhuǎn)支出、國(guó)防和公共安全支出以及其他支出五大類別。財(cái)政支出結(jié)構(gòu)隨著不同時(shí)期內(nèi)外部環(huán)境、政府行政職能、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展階段等因素的不同而有所不同，隨著國(guó)家制度和法規(guī)政策的調(diào)整而呈現(xiàn)出階段性變化的趨勢(shì)，依據(jù)我國(guó)財(cái)政支出的數(shù)據(jù)分析統(tǒng)計(jì)結(jié)果，本部分將我國(guó)財(cái)政支出結(jié)構(gòu)的變化分為七個(gè)歷史階段，并逐一描述其變化特點(diǎn)。

財(cái)政支出結(jié)構(gòu)的調(diào)整往往伴隨著財(cái)政支出規(guī)模比例的調(diào)整而變化，為探析財(cái)政支出規(guī)模比例的變化情況，在此須引入“財(cái)政支出對(duì)人均GDP 的增長(zhǎng)彈性系數(shù)”（簡(jiǎn)稱“增長(zhǎng)彈性系數(shù)”）這一數(shù)據(jù)④。如圖2 所示，該系數(shù)在改革開放前后變化的幅度有明顯的差異。改革開放以前，由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展和財(cái)政支出不穩(wěn)定，增長(zhǎng)彈性系數(shù)變動(dòng)幅度較大；改革開放之后，由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展和財(cái)政支出穩(wěn)定、高速，增長(zhǎng)彈性系數(shù)變化幅度較為平緩。新中國(guó)成立七十年以來，增長(zhǎng)彈性系數(shù)出現(xiàn)了八次較大峰值的情況⑤，表現(xiàn)出公共財(cái)政支出增長(zhǎng)與人均GDP 增長(zhǎng)大幅度背離的狀況。這八次分別出現(xiàn)在：1954 年、1959 ～1960 年、1969 年、1974 年、1978 年、1998～2001年、2009年和2015年。

圖2 1950 ～2020年我國(guó)財(cái)政支出的發(fā)展變化趨勢(shì)

1969 年的峰值是由于1968 年出臺(tái)《關(guān)于進(jìn)一步實(shí)行節(jié)約鬧革命，堅(jiān)決節(jié)約開支的緊急通知》而縮減財(cái)政支出造成的，1968 年度財(cái)政支出因基數(shù)減少而導(dǎo)致1969 年增長(zhǎng)彈性系數(shù)大幅增長(zhǎng)，除1968 年之外，前后各年度的財(cái)政支出結(jié)構(gòu)趨勢(shì)并無較大改變。1974年的峰值是由于“十年浩劫”期間混亂的財(cái)政管理造成的特殊情況，對(duì)財(cái)政支出結(jié)構(gòu)亦無改變，故剔除此二次峰值。

其他六次增長(zhǎng)彈性系數(shù)出現(xiàn)較大峰值的情況，也即我國(guó)公共財(cái)政支出增長(zhǎng)與人均GDP 增長(zhǎng)大幅度背離的狀況，是我國(guó)政府面對(duì)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)形勢(shì)，對(duì)公共財(cái)政支出作出的主動(dòng)調(diào)整，這種調(diào)整不只表現(xiàn)在支出規(guī)模的調(diào)整上，也體現(xiàn)在支出結(jié)構(gòu)的變化上。下文將以此為依據(jù)，用六次峰值出現(xiàn)的時(shí)間作為節(jié)點(diǎn)，對(duì)我國(guó)財(cái)政支出結(jié)構(gòu)的變化區(qū)間進(jìn)行劃分，具體分為七個(gè)階段（見圖3、圖4）。

圖3 1950 ～2006年我國(guó)財(cái)政支出結(jié)構(gòu)⑥

圖4 2007 ～2020我國(guó)財(cái)政支出結(jié)構(gòu)⑦

（一）新中國(guó)成立之初經(jīng)濟(jì)恢復(fù)時(shí)期

新中國(guó)成立之初，國(guó)家財(cái)政的主要任務(wù)是籌集軍費(fèi)、治理通脹和恢復(fù)國(guó)民經(jīng)濟(jì)，財(cái)政預(yù)算實(shí)行統(tǒng)收統(tǒng)支，體現(xiàn)出中央高度集權(quán)的特征。財(cái)政支出總額從1950 年的68.05 億元躍升至1952 年的172.07 億元；從財(cái)政支出結(jié)構(gòu)（見圖3）來看，國(guó)防費(fèi)占比由較高值開始穩(wěn)步下降，隨著1951 年西藏和平解放，國(guó)防費(fèi)占比明顯下降，從1950 年的41.16%下降至1952 年的33.61%；而經(jīng)濟(jì)建設(shè)費(fèi)占比開始急速上升，并于1951年開始取代國(guó)防費(fèi)成為財(cái)政支出中占比最大的部分，從1950年的25.51%上升至1952年的39.88%；社會(huì)文教費(fèi)相對(duì)穩(wěn)定，其占比保持在11%左右；同時(shí)隨著戰(zhàn)爭(zhēng)的逐步結(jié)束，軍政轉(zhuǎn)向民政，行政管理費(fèi)也從1951 年開始大幅下降，從1950年的19.29%下降至1952年的9%。

（二）第一個(gè)五年計(jì)劃時(shí)期

自1953 年起，我國(guó)開始實(shí)施第一個(gè)五年計(jì)劃（1953 ～1957年），根據(jù)黨在過渡時(shí)期的總路線，過渡時(shí)期的第二個(gè)階段（1953 ～1956年）的主要任務(wù)是社會(huì)主義工業(yè)化建設(shè)和完成三大改造。國(guó)家財(cái)政為“一化三改”提供了有力保障，財(cái)政支出從1953 年的219.21 億元增長(zhǎng)至1957 年的295.95 億元，財(cái)政支出結(jié)構(gòu)（見圖3）也有相對(duì)應(yīng)的轉(zhuǎn)變：國(guó)防費(fèi)占比進(jìn)一步降低，從1953 年的34.39%大幅下降至1957 年的18.62%；而經(jīng)濟(jì)建設(shè)費(fèi)占比大幅度提升，自1954 年突破至50.62%后便始終維持在50%以上的高比重，并保持穩(wěn)定增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)；與此同時(shí)，用于社會(huì)發(fā)展和政府運(yùn)轉(zhuǎn)的費(fèi)用占比維持在相對(duì)較低卻比較穩(wěn)定的水平，分別是14%和8%左右。

（三）經(jīng)濟(jì)社會(huì)動(dòng)蕩時(shí)期

在1958 ～1960 年盲目開展的“大躍進(jìn)”時(shí)期，財(cái)政支出急速膨脹，經(jīng)濟(jì)建設(shè)費(fèi)占比高達(dá)70%左右。國(guó)務(wù)院曾在1957 年頒布《關(guān)于改進(jìn)財(cái)政管理體制的規(guī)定》，明確規(guī)定“擴(kuò)大地方財(cái)政權(quán)限，讓地方有適當(dāng)?shù)臋C(jī)動(dòng)財(cái)力，對(duì)地方收支的范圍、收入項(xiàng)目和分成比例改為五年不變”，大大調(diào)動(dòng)了地方增收節(jié)支的積極性，但政策在落實(shí)過程中受左傾思想影響，導(dǎo)致地方財(cái)權(quán)盲目擴(kuò)大、國(guó)家財(cái)力過度分散，支出擴(kuò)張，給我國(guó)經(jīng)濟(jì)帶來了極惡劣的影響。直到1961 ～1965 年，國(guó)民經(jīng)濟(jì)才得以恢復(fù)和發(fā)展。1961年的八屆六中全會(huì)對(duì)財(cái)權(quán)在中央和地方之間進(jìn)行了調(diào)整，國(guó)家按照“調(diào)整、鞏固、充實(shí)、提高”的八字經(jīng)濟(jì)方針，再次擴(kuò)大、回歸并集中了中央、大區(qū)以及省級(jí)政府的財(cái)權(quán)，與此同時(shí)縮小了專區(qū)、縣和公社的財(cái)權(quán)，經(jīng)濟(jì)調(diào)整工作效果較好（鄧力群，1999）。但緊接著到來的“十年浩劫”時(shí)期（1966 ～1977 年），社會(huì)陷入混亂，我國(guó)經(jīng)濟(jì)遭到嚴(yán)重破壞，財(cái)政壓力大增，管理思想混亂，預(yù)算體制并不穩(wěn)定，多次發(fā)生變化。

財(cái)政支出結(jié)構(gòu)在這一時(shí)期表現(xiàn)為：經(jīng)濟(jì)建設(shè)費(fèi)占比在1958 ～1960年（見圖3）高達(dá)70%左右，有所回落后繼續(xù)維持在50%～60%的高位區(qū)間內(nèi)（除了1968年經(jīng)濟(jì)建設(shè)費(fèi)占比為46.40%）穩(wěn)定運(yùn)轉(zhuǎn)；國(guó)防費(fèi)占比從1957年的18.62%跌至1960 年的9.01%后便逐漸回升，直至1968 年的26.29%，之后又開始回落并穩(wěn)定在17%左右（因1968年發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步實(shí)行節(jié)約鬧革命，堅(jiān)決節(jié)約開支的緊急通知》，以至于當(dāng)年支出基數(shù)減少而致使國(guó)防費(fèi)占比、經(jīng)濟(jì)建設(shè)費(fèi)占比較其他年度變化大）；而社會(huì)發(fā)展和政府運(yùn)轉(zhuǎn)費(fèi)始終被壓制在較低的水平。正是由于這段時(shí)期特殊的經(jīng)濟(jì)形勢(shì)和復(fù)雜的政治環(huán)境，才導(dǎo)致國(guó)家財(cái)政始終以維持為主要目的。

（四）改革開放初期

進(jìn)入改革開放以來，政府職能轉(zhuǎn)換步伐加快，1992年黨的十四大對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度作了大幅度調(diào)整，提出正確認(rèn)識(shí)和處理計(jì)劃與市場(chǎng)的關(guān)系，確立了社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的改革目標(biāo)；1993 年在黨的十四屆三中全會(huì)上通過的《中共中央關(guān)于建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制若干問題的決定》，建立起社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的總體規(guī)劃。在明確的改革目標(biāo)和總體規(guī)劃的指導(dǎo)下，我國(guó)政府職能穩(wěn)步轉(zhuǎn)換，財(cái)政支出結(jié)構(gòu)也相應(yīng)發(fā)生變化?？傮w表現(xiàn)為經(jīng)濟(jì)建設(shè)費(fèi)和國(guó)防費(fèi)穩(wěn)步下調(diào)，社會(huì)發(fā)展費(fèi)逐步上漲，政府運(yùn)轉(zhuǎn)費(fèi)也隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展有所上漲，變化趨勢(shì)重點(diǎn)體現(xiàn)為一個(gè)“穩(wěn)”字。

1978 ～1996年，我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型穩(wěn)步加快，政府向市場(chǎng)和市場(chǎng)主體放權(quán)讓利速度加快，財(cái)政支出規(guī)模表現(xiàn)為支出總量穩(wěn)步提升，財(cái)政支出占GDP比重逐步下降，財(cái)政支出結(jié)構(gòu)穩(wěn)步調(diào)整，具體表現(xiàn)為：經(jīng)濟(jì)建設(shè)費(fèi)占比從1978年的64.1%下調(diào)至1990年44.4%，經(jīng)過社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)目標(biāo)和框架調(diào)整后開始穩(wěn)步下調(diào)，至1997年調(diào)整為39.5%；國(guó)防費(fèi)占比也由于國(guó)家內(nèi)外部環(huán)境趨于穩(wěn)定而開始穩(wěn)步下調(diào)，由1979 年的17.4%下調(diào)至1996 年的9.1%；社會(huì)發(fā)展費(fèi)占比由1978 年的13.1%上漲至1990 年的23.9%，經(jīng)過1992 ～1994 年的調(diào)整后穩(wěn)步上調(diào)至1997 年的26.7%；政府運(yùn)轉(zhuǎn)費(fèi)占比從1978年的4.7%快速上漲至1990 年的13.4%，經(jīng)過1992 ～1994年的調(diào)整后穩(wěn)步上漲至1997年的14.9%。

（五）亞洲金融危機(jī)后期

1997 ～1999年的亞洲金融危機(jī)導(dǎo)致我國(guó)GDP增長(zhǎng)下滑，國(guó)家不得不擴(kuò)大公共投資以應(yīng)對(duì)出口需求的下降、維持社會(huì)經(jīng)濟(jì)形勢(shì)穩(wěn)定，因此在人均GDP 增速下滑的背景下，財(cái)政支出增長(zhǎng)加快，三年間人均GDP 增速和財(cái)政支出增長(zhǎng)出現(xiàn)了趨勢(shì)背離的情況。1998年12月全國(guó)財(cái)政工作會(huì)議中提出要初步構(gòu)建公共財(cái)政的基本框架，這意味著政府職能開始由經(jīng)濟(jì)建設(shè)向公共服務(wù)轉(zhuǎn)型。但一方面要顧及亞洲金融危機(jī)的影響，故經(jīng)濟(jì)建設(shè)支出無法快速削減，另一方面為了調(diào)整政府職能，政府運(yùn)轉(zhuǎn)支出相應(yīng)增長(zhǎng)，因而社會(huì)發(fā)展費(fèi)占比不但沒有出現(xiàn)提升，反而原地踏步甚至出現(xiàn)小幅回落的情況。這種情況一直持續(xù)到2003 年“非典”疫情的爆發(fā)，以此為契機(jī)，公眾對(duì)于增加醫(yī)療衛(wèi)生、社保、科學(xué)教育等社會(huì)發(fā)展費(fèi)的呼聲愈發(fā)強(qiáng)烈，財(cái)政職能的轉(zhuǎn)變速度加快，支出結(jié)構(gòu)得以加速變化。此階段具體表現(xiàn)為：經(jīng)濟(jì)發(fā)展費(fèi)占比從1997 年的39.5%經(jīng)兩年緩慢下調(diào)后加速回落至2006 年的26.6%；社會(huì)發(fā)展費(fèi)占比從1997 年的26.6%回落至2003年的26.2%，之后再次上漲至2006年的26.8%，至此我國(guó)社會(huì)發(fā)展費(fèi)首次超過經(jīng)濟(jì)建設(shè)費(fèi)，成為我國(guó)財(cái)政支出中的第一大支出類別；隨著政府職能轉(zhuǎn)變的要求，政府運(yùn)轉(zhuǎn)費(fèi)占比從1997 年的14.7%上漲至2006年的18.7%。

（六）次貸危機(jī)期間及后期

2005 年黨的十六屆五中全會(huì)首次提出要“更加注重社會(huì)公平，使全體人民共享改革發(fā)展成果”，預(yù)示著公共政策將從以經(jīng)濟(jì)政策為重點(diǎn)轉(zhuǎn)變?yōu)橐陨鐣?huì)政策為重點(diǎn)。2006 年10月黨的十六屆六中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)若干重大問題的決定》中明確指出，“建設(shè)服務(wù)型政府，強(qiáng)化社會(huì)管理和公共服務(wù)職能”，首次將政府的公共服務(wù)職能和構(gòu)建服務(wù)型政府作為國(guó)家發(fā)展建設(shè)的總體方針，會(huì)議提出“調(diào)整財(cái)政收支結(jié)構(gòu)，把更多財(cái)政資金投向公共服務(wù)領(lǐng)域”。2007 年黨的十七大報(bào)告中也提出了“建設(shè)服務(wù)型政府”。2008年以來，中共中央將政策重心錨定在怎樣落實(shí)此前提出的社會(huì)政策目標(biāo)上（中國(guó)發(fā)展研究基金會(huì)，2008）。為實(shí)現(xiàn)建設(shè)服務(wù)型政府的目標(biāo)，財(cái)政支出結(jié)構(gòu)得到進(jìn)一步調(diào)整，社會(huì)發(fā)展支出穩(wěn)步提升，其占比從2007 年的36.6%上升至2014 年的43.3%（由于《2007 年政府收支分類科目》較之前做了大幅度改變，此統(tǒng)計(jì)口徑與2007年之前有所不同）；但是，同期國(guó)家財(cái)政為應(yīng)對(duì)美國(guó)次貸危機(jī)對(duì)全球經(jīng)濟(jì)的影響，不得不實(shí)施了應(yīng)對(duì)國(guó)際金融危機(jī)一攬子計(jì)劃，擴(kuò)內(nèi)需、拉經(jīng)濟(jì)，使得本應(yīng)繼續(xù)下調(diào)的經(jīng)濟(jì)建設(shè)支出不減反增，隨著4 萬億基建投資計(jì)劃的實(shí)施，經(jīng)濟(jì)建設(shè)支出占比由2007 年的25.8%上升至2014 年的29.2%；政府運(yùn)轉(zhuǎn)支出占比加速下降，由2007 年的17.5%下降至2014 年的9%；國(guó)防與公共安全支出占比穩(wěn)步下調(diào)，由2007 年的14.1%下調(diào)至2014年的11%。

（七）經(jīng)濟(jì)進(jìn)入新常態(tài)之后

2012 年以后，我國(guó)GDP 增速放緩，特別是在2015年后GDP增速降至7%以下，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)逐步由高速增長(zhǎng)轉(zhuǎn)為中高速增長(zhǎng)，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)優(yōu)化以追求高質(zhì)量發(fā)展，從以往通過要素、投資驅(qū)動(dòng)轉(zhuǎn)向技術(shù)、創(chuàng)新與人才驅(qū)動(dòng)，經(jīng)濟(jì)福祉由原來的非均衡型轉(zhuǎn)換為包容共享型，中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)各個(gè)層面呈現(xiàn)出新常態(tài)。2013年黨的十八屆三中全會(huì)通過《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，對(duì)財(cái)政在整個(gè)國(guó)家治理中的地位和作用加以明確，指出“財(cái)政是國(guó)家治理的基礎(chǔ)和重要支柱”，要“建立現(xiàn)代財(cái)政制度，發(fā)揮中央和地方兩個(gè)積極性”，并指出“科學(xué)的財(cái)稅體制是優(yōu)化資源配置、維護(hù)市場(chǎng)統(tǒng)一、促進(jìn)社會(huì)公平、實(shí)現(xiàn)國(guó)家長(zhǎng)治久安的制度保障”。新常態(tài)之后，特別是中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代后，我國(guó)社會(huì)主要矛盾發(fā)生變化，人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾日益凸顯。與創(chuàng)新經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式、實(shí)現(xiàn)人民對(duì)美好生活的向往相適應(yīng)，在建立現(xiàn)代財(cái)政制度的背景要求下，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展、改革開放、社會(huì)文明、生態(tài)文明、民生福祉和國(guó)家治理的目標(biāo)框架指導(dǎo)下，財(cái)政支出結(jié)構(gòu)進(jìn)一步轉(zhuǎn)變：社會(huì)發(fā)展支出繼續(xù)上漲，其占比從2015 年的46.5%上漲至2020 年的48.74%，經(jīng)濟(jì)建設(shè)支出開始回歸下調(diào)趨勢(shì)，其占比從2015 年的30.9%下調(diào)至2020 年的26.45%，政府運(yùn)轉(zhuǎn)支出和國(guó)防與公共安全支出基本保持穩(wěn)定，其占比分別為8%和11%左右。

三、中央和地方財(cái)政支出結(jié)構(gòu)的變化特點(diǎn)

從近70年來中央和地方財(cái)政支出比重發(fā)展的趨勢(shì)來看，中央財(cái)政支出占比逐年下降，并于2011 年后穩(wěn)定為14%～15%，體現(xiàn)出地方政府正逐步承擔(dān)越來越多財(cái)政支出責(zé)任的特征（范建鏋，2015）。從近十年中央與地方不同類型支出占比來看：在社會(huì)發(fā)展支出上，中央財(cái)政承擔(dān)較多，地方財(cái)政明顯不足；在政府運(yùn)轉(zhuǎn)支出上，中央部分支出基本穩(wěn)定，地方部分支出則有較大改進(jìn)空間；在經(jīng)濟(jì)建設(shè)支出上，地方政府是絕對(duì)主力，但引發(fā)了擠占社會(huì)發(fā)展支出、地方債務(wù)負(fù)擔(dān)過重等問題；在國(guó)防和公共安全支出上，中央政府占據(jù)國(guó)防支出的主導(dǎo)地位，地方政府占據(jù)公共安全支出的主導(dǎo)地位。

（一）中央與地方財(cái)政支出規(guī)模和比重

新中國(guó)成立以來，中央和地方的財(cái)政支出都有顯著增長(zhǎng)。如圖5所示，中央財(cái)政支出從1953年的162.1億元上漲至2020 年的近3.5 萬億元，地方財(cái)政支出也從1953 年的57.2 億元上漲至2020 年的21 萬億元。與財(cái)政支出絕對(duì)額的雙雙上漲趨勢(shì)不同，中央與地方的財(cái)政支出占比趨勢(shì)則呈現(xiàn)出中央占比階段性下降、地方占比階段性上升的狀態(tài)。中央財(cái)政支出占比從1953年的73.9%下降至2011 年的15.1%，隨后穩(wěn)定在14%強(qiáng)的區(qū)間；地方財(cái)政支出占比則從1953 年的26.1%上升至2011年的84.9%，隨后穩(wěn)定在85%弱的區(qū)間。經(jīng)過多次分配格局調(diào)整，中央財(cái)政收入占比穩(wěn)定在47%左右，基本保持在合理區(qū)間（劉昆，2020）。中央和地方間巨大的收支差距似乎背離了“事權(quán)與支出責(zé)任相匹配”的原則。但我國(guó)中央政府財(cái)政支出包括本級(jí)預(yù)算支出和補(bǔ)助地方支出，因此，僅依據(jù)中央本級(jí)預(yù)算支出數(shù)據(jù)并不足以支撐財(cái)政支出結(jié)構(gòu)的優(yōu)化調(diào)整。

圖5 1952 ～2021年我國(guó)財(cái)政支出的發(fā)展變化趨勢(shì)

如表1所示，1990～2021年中央對(duì)地方稅收返還和轉(zhuǎn)移支付由585.2億元增長(zhǎng)至82215.94億元，期間增長(zhǎng)超139 倍多。中央一般公共預(yù)算支出中對(duì)地方進(jìn)行稅收返還和轉(zhuǎn)移支付的比例自1994年分稅制改革后逐步提高，現(xiàn)基本穩(wěn)定在70%左右。中央補(bǔ)助支出是地方財(cái)政支出的重要來源（劉昆，2020）。財(cái)政部數(shù)據(jù)顯示，2021年中央一般公共預(yù)算支出（11.7266萬億元）中，用于安排中央本級(jí)支出（3.5051 萬億元）的部分占29.88%，用于對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付（8.2216 萬億元）的部分占70.11%；地方一般公共預(yù)算支出（21.1272萬億元）中來源于本級(jí)收入（11.1077萬億元）的占52.57%，來源于中央轉(zhuǎn)移支付（8.2216 萬億元）的占38.91%，且與地方一般公共預(yù)算收入（19.3293萬億元）相抵后，地方財(cái)政赤字為8200億元，與預(yù)算持平。這些數(shù)據(jù)證明中央和省級(jí)政府之間，通過中央對(duì)地方的補(bǔ)助，省級(jí)政府財(cái)政壓力得到有效緩解，省級(jí)政府的財(cái)權(quán)與事權(quán)基本能夠匹配，中央政府在與地方的共同事權(quán)和財(cái)力分配中的地位更加穩(wěn)固且占有主導(dǎo)優(yōu)勢(shì)，能夠?qū)崿F(xiàn)中央對(duì)地方在政府間事權(quán)劃分標(biāo)準(zhǔn)、支出責(zé)任安排、財(cái)力配置監(jiān)管和有效約束。但實(shí)際上，省級(jí)以下，省對(duì)市縣的轉(zhuǎn)移支付在緩解橫向財(cái)力失衡方面作用有限（賀穎，2021）；當(dāng)省以下政府的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付不足以滿足更基層政府的基本運(yùn)轉(zhuǎn)、民生保障、發(fā)展經(jīng)濟(jì)、基建投資和治理需求時(shí)，地方政府不得不通過舉債來緩解支出壓力，導(dǎo)致地方政府債務(wù)壓力激增。

表1 中央補(bǔ)助地方支出 單位：億元

（二）中央和地方不同類型財(cái)政支出變化趨勢(shì)⑧

1.社會(huì)發(fā)展支出占比及變化趨勢(shì)。社會(huì)發(fā)展支出涵蓋社會(huì)發(fā)展的方方面面，對(duì)于實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平、提高居民福利、保護(hù)環(huán)境等方面均具有重要意義，并且社會(huì)發(fā)展支出中的一部分作為對(duì)人力資本的投入，因其具有再生產(chǎn)性而對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展有促進(jìn)作用。如圖6 所示，我國(guó)社會(huì)發(fā)展支出總體呈上漲趨勢(shì)，中央和地方社會(huì)發(fā)展支出都在逐年上升，社會(huì)發(fā)展支出總額占全國(guó)財(cái)政支出的比例雖有所波動(dòng)，但大體仍是上升趨勢(shì)，從2007年的36.63%攀升至2020 年的48.74%。在中央與地方財(cái)政支出占比上，雖然受中央財(cái)政支出占比連年下降的影響（見圖5），社會(huì)發(fā)展支出中中央財(cái)政所占的比例略有下降，但總體保持穩(wěn)定，其比例在9%上下浮動(dòng)（見圖6），但這也足以窺見地方財(cái)政在地方總支出比例上升的背景下對(duì)社會(huì)發(fā)展支出投入力度不足的問題。

圖6 2007 ～2020年中央與地方社會(huì)發(fā)展支出及占比

“增進(jìn)民生福祉、提升共建共治共享水平”，“十四五”規(guī)劃和二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)也要求“優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)、優(yōu)先保障基本公共服務(wù)補(bǔ)短板”，并要求明確中央和地方在公共服務(wù)領(lǐng)域的事權(quán)和支出責(zé)任，加大對(duì)基層政府提供基本公共服務(wù)的財(cái)力支持。同時(shí)，社會(huì)發(fā)展滯后已變成制約我國(guó)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型和提高人民福利的首要因素（高培勇等，2011）。支出結(jié)構(gòu)的偏離也是致使我國(guó)社會(huì)發(fā)展滯后于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的原因之一，優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)應(yīng)以政府職能為錨點(diǎn)著力推進(jìn)，扭轉(zhuǎn)以往“過于關(guān)注經(jīng)濟(jì)發(fā)展和基建投資、較少關(guān)注社會(huì)發(fā)展”的支出結(jié)構(gòu)特征，并基于增量調(diào)整提高社會(huì)發(fā)展支出中地方政府支出所占的比重。

2.政府運(yùn)轉(zhuǎn)支出占比及其變化趨勢(shì)。從圖7 中可以看出，近十年來政府運(yùn)轉(zhuǎn)支出雖然在絕對(duì)金額上略有上漲，但其在我國(guó)財(cái)政支出中所占比例總體呈下降趨勢(shì)，這與我國(guó)政府多年來壓減三公經(jīng)費(fèi)、進(jìn)一步簡(jiǎn)政放權(quán)有著直接關(guān)系。政府運(yùn)轉(zhuǎn)支出中，中央所占比例自2010 年后基本維持在10%上下浮動(dòng)，中央政府運(yùn)轉(zhuǎn)支出也相對(duì)穩(wěn)定，但地方政府運(yùn)轉(zhuǎn)支出仍呈逐年上升趨勢(shì)。所以，壓縮行政管理支出不能僅依靠中央政府的機(jī)構(gòu)改革，還應(yīng)將地方政府視為改革主體，降低運(yùn)行成本，提高行政效率，使之為行政管理支出的惡性膨脹履行應(yīng)盡責(zé)任。

圖7 2007 ～2020年中央與地方政府運(yùn)轉(zhuǎn)支出及占比

若行政機(jī)構(gòu)臃腫、其改革滯后于經(jīng)濟(jì)改革，致使行政支出加速膨脹，加重財(cái)政負(fù)擔(dān)，則會(huì)影響其他重點(diǎn)項(xiàng)目和工程的建設(shè)支出、社會(huì)公共性公益性的重要支出等的財(cái)力保障。但隨著我國(guó)財(cái)政支出中社會(huì)發(fā)展支出的比重穩(wěn)步上升，“十四五”規(guī)劃和二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)都在政府為居民提供公共服務(wù)的均等化水平、政策保障體系、質(zhì)量和水平等方面提出了明確要求，都在考驗(yàn)政府的治理能力，因此應(yīng)追求在簡(jiǎn)政放權(quán)的大背景下降低地方政府運(yùn)行成本。

3.經(jīng)濟(jì)建設(shè)支出占比及其變化趨勢(shì)。我國(guó)財(cái)政支出結(jié)構(gòu)具有較強(qiáng)的經(jīng)濟(jì)性與建設(shè)性，而社會(huì)性與再分配性相對(duì)欠缺（中國(guó)社會(huì)科學(xué)院財(cái)政與貿(mào)易經(jīng)濟(jì)研究所課題組等，2010）。經(jīng)濟(jì)建設(shè)支出與經(jīng)濟(jì)發(fā)展直接相關(guān)，近十年來雖然在財(cái)政支出中所占比重基本穩(wěn)定甚至略有下降（見圖4），但絕對(duì)金額仍呈現(xiàn)逐步上漲的趨勢(shì)（見圖8）。若財(cái)政持續(xù)越位干預(yù)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，將不僅會(huì)使財(cái)政資金更為緊張，還會(huì)致使經(jīng)濟(jì)發(fā)展過于依賴財(cái)政。經(jīng)濟(jì)建設(shè)支出直接關(guān)系到經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r，在財(cái)政支出結(jié)構(gòu)中往往占據(jù)重要的位置，尤其是由于關(guān)乎當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)狀況、人民收入和官員升遷考核等，地方政府對(duì)其更加重視。如圖8所示，在經(jīng)濟(jì)建設(shè)支出中，中央財(cái)政所占比例逐年下降，并于2011 年開始穩(wěn)定在5%左右，可見經(jīng)濟(jì)建設(shè)支出的絕對(duì)主力是地方財(cái)政。但也正是由于過于關(guān)注經(jīng)濟(jì)建設(shè)支出，才導(dǎo)致地方財(cái)政衍生出一系列問題，如擠占社會(huì)發(fā)展支出、地方債務(wù)負(fù)擔(dān)過大等。這也說明要完善財(cái)政的經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定職能，須先從地方財(cái)政支出著手。

圖8 2007 ～2020年中央與地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)支出及占比

4.國(guó)防和公共安全支出占比及其變化趨勢(shì)。強(qiáng)國(guó)必須強(qiáng)軍，軍強(qiáng)才能國(guó)安。國(guó)防和公共安全作為政府必須提供的最重要的公共服務(wù)之一，在財(cái)政支出結(jié)構(gòu)中占據(jù)不可缺少的位置。近年來，由于俄烏沖突、周邊軍事政治形勢(shì)、國(guó)家恐怖主義蔓延和依然存在的陸地、海洋、島嶼爭(zhēng)端，以及國(guó)內(nèi)公共交通、旅游等事業(yè)的發(fā)展等，民眾對(duì)于此項(xiàng)公共服務(wù)的要求越來越高，再加之國(guó)際社會(huì)期待中國(guó)軍隊(duì)提供更多公共安全產(chǎn)品，因而此部分支出也呈現(xiàn)緩步上升的趨勢(shì)（見圖9）。其中，國(guó)防支出中較大比例來自中央政府，公共安全支出中較大比例來自地方政府。

圖9 2007～2020年中央與地方國(guó)防和公共安全支出及占比

穩(wěn)定而安全的環(huán)境對(duì)于經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人民幸福是基礎(chǔ)和保障，為保障人民的生命財(cái)產(chǎn)安全，中央和地方政府近年來在此部分的支出逐步增加（見圖9），但國(guó)防與公共安全支出的占比近年來始終保持在11%左右，同時(shí)國(guó)防支出中中央政府所占比例、公共安全支出中地方政府所占比例均比較穩(wěn)定。

四、主要結(jié)論與優(yōu)化方向

（一）主要結(jié)論

財(cái)政是國(guó)家治理的基礎(chǔ)和重要支柱。財(cái)政支出具有配置資源、分配收入、穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)的職能，是重要的治理工具和手段。我國(guó)財(cái)政支出結(jié)構(gòu)隨著內(nèi)外部環(huán)境的不同、歷史階段的不同和政府行政職能重點(diǎn)的不同，在不同條件下體現(xiàn)出不同特征。70年來財(cái)政支出結(jié)構(gòu)不斷調(diào)整優(yōu)化，社會(huì)調(diào)節(jié)能力不斷增強(qiáng)，但是距滿足人民對(duì)美好生活向往的迫切需求仍有一定差距，其中主要問題有三個(gè)：

1.我國(guó)財(cái)政支出總體比例偏低。我國(guó)財(cái)政支出占

GDP的比重70年來在不同歷史階段表現(xiàn)出不同特征，現(xiàn)階段已趨于穩(wěn)定，雖與發(fā)達(dá)國(guó)家相比仍有較大差距，但依然應(yīng)隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展逐步推動(dòng)財(cái)政支出結(jié)構(gòu)調(diào)整（李德剛，2017）。財(cái)政發(fā)揮作用的前提是政府具有科學(xué)的治理體系和現(xiàn)代化的治理能力，如果治理能力不足則會(huì)導(dǎo)致資源配置不當(dāng)、行政成本過高等問題。有學(xué)者對(duì)發(fā)展中國(guó)家教育、醫(yī)療等財(cái)政支出績(jī)效進(jìn)行的研究發(fā)現(xiàn)，治理質(zhì)量的高低對(duì)財(cái)政支出的效果起到至關(guān)重要的作用（Andrew Sunil Rajkumar 和Vinaya Swaroop，2007）。因此，必須著力提升政府的治理體系和治理能力，從而提升行政效率和施政效果。

2.我國(guó)財(cái)政支出結(jié)構(gòu)中用于經(jīng)濟(jì)建設(shè)的比例較高，社會(huì)發(fā)展支出還有進(jìn)一步增長(zhǎng)的空間。但隨著政府經(jīng)濟(jì)管理職能的歷史性轉(zhuǎn)變和經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段的變化，經(jīng)濟(jì)建設(shè)支出占比逐步趨向正常水平，與發(fā)達(dá)國(guó)家相比，我國(guó)用于醫(yī)療、社保、教育等社會(huì)發(fā)展支出的比例還有較大的提升空間。我國(guó)財(cái)政支出中經(jīng)濟(jì)建設(shè)支出占據(jù)近三分之一的份額，大大擠占了社會(huì)發(fā)展支出。部分是因?yàn)槲覈?guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)所處歷史階段造成的，我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不均衡、人口規(guī)模龐大，而經(jīng)濟(jì)建設(shè)支出是直接發(fā)展經(jīng)濟(jì)、提升人民收入水平、改善當(dāng)?shù)鼐蜆I(yè)環(huán)境和生活水平的措施，在未來一段時(shí)間內(nèi)必然還將占據(jù)財(cái)政支出中較大的份額，但是必須看到，經(jīng)濟(jì)發(fā)展不是社會(huì)唯一的價(jià)值取向。例如第七次人口普查數(shù)據(jù)顯示，我國(guó)人口老齡化程度在進(jìn)一步加深，老年撫養(yǎng)比與少兒撫養(yǎng)比總計(jì)近45.9%，社會(huì)保障體系面臨巨大壓力。所以，經(jīng)濟(jì)發(fā)展也不能僅看重高速發(fā)展，而必須是高質(zhì)量發(fā)展，保障社會(huì)公平、綠色環(huán)保和發(fā)展可持續(xù)。

3.中央和地方在基本公共服務(wù)領(lǐng)域內(nèi)事權(quán)和支出責(zé)任劃分不清或落實(shí)不到位。主要原因有三：一是中央和地方財(cái)政職責(zé)不對(duì)稱，地方自有財(cái)力保障不足，中央在社會(huì)發(fā)展支出中承擔(dān)了過多的支出責(zé)任，而地方在經(jīng)濟(jì)建設(shè)支出中占據(jù)絕對(duì)主力，承擔(dān)了過多的支出責(zé)任，擠占了其社會(huì)發(fā)展支出的份額；二是地方政府間的財(cái)政競(jìng)爭(zhēng)和政府官員與GDP掛鉤的晉升激勵(lì)；三是盡管自2018 年以來在公共服務(wù)、醫(yī)療衛(wèi)生、科技和教育等多領(lǐng)域出臺(tái)了中央和地方之間事權(quán)和支出責(zé)任劃分的實(shí)施方案，但同一部門事權(quán)與支出責(zé)任在不同省份內(nèi)部省—市—縣之間的總量和結(jié)構(gòu)存在較大差異，同一省內(nèi)部市縣之間的事權(quán)存在交叉重復(fù)，支出責(zé)任在不同省份的省以下各級(jí)政府和同級(jí)部門之間沒有可比性，需要進(jìn)一步調(diào)整省以下事權(quán)與支出責(zé)任劃分、政府間關(guān)系立法、改革財(cái)政管理和行政體制（劉承禮，2016）。直到2022 年6 月省以下事權(quán)與支出責(zé)任的方案才得以出臺(tái)，距進(jìn)一步厘清省以下財(cái)政關(guān)系還有一段時(shí)間。

（二）現(xiàn)階段財(cái)政支出結(jié)構(gòu)性優(yōu)化調(diào)整路徑與方向

1.優(yōu)化調(diào)整路徑?；仡櫸覈?guó)財(cái)政支出結(jié)構(gòu)的歷史沿革和各階段特征，可以看出，我國(guó)財(cái)政支出結(jié)構(gòu)依據(jù)所處經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段、具體國(guó)情等因素不斷作出調(diào)整，基本適應(yīng)了經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需要。在繼續(xù)進(jìn)行優(yōu)化調(diào)整前還需明確其路徑：首先，進(jìn)行增量調(diào)整。財(cái)政支出結(jié)構(gòu)的調(diào)整一般可分為增量調(diào)整和存量調(diào)整（朱青，2008）。與存量調(diào)整不同，增量調(diào)整不會(huì)觸碰各相關(guān)方的既得利益，故在執(zhí)行過程中遇到的阻力更小。綜觀我國(guó)以往財(cái)政支出結(jié)構(gòu)的變化，也多是通過增量調(diào)整的方式實(shí)現(xiàn)，如政府運(yùn)轉(zhuǎn)支出占比自2007 年的17.8%降至2021 年的8.38%，但其支出絕對(duì)量上始終保持增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)。其次，提高資金使用效率。提高資金使用效率等同于增收節(jié)支，也是優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)的路徑。通過績(jī)效管理，可提高財(cái)政資金使用的精準(zhǔn)度，畢竟現(xiàn)階段我國(guó)財(cái)政支出效率還存在較大的提升空間（喬俊峰和陳字旺，2017）。最后，運(yùn)用信息技術(shù)手段，從中央到地方落實(shí)預(yù)算一體化改革，在給予地方一定財(cái)政統(tǒng)籌權(quán)限的基礎(chǔ)上，加大對(duì)預(yù)算支出的管理和約束。通過信息技術(shù)手段，運(yùn)用大數(shù)據(jù)、云計(jì)算等管理工具也能更好地提高財(cái)政透明度，使預(yù)算能夠更好地接受公眾監(jiān)督，降低政府與公眾間的信息不對(duì)稱，還能通過公開財(cái)政信息對(duì)政府形成激勵(lì)和約束，抑制政府運(yùn)轉(zhuǎn)支出膨脹。

2.優(yōu)化調(diào)整方向。具體優(yōu)化調(diào)整方向如下：

（1）保障地方政府的社會(huì)發(fā)展支出，提前應(yīng)對(duì)潛在公共風(fēng)險(xiǎn)。社會(huì)發(fā)展支出涵蓋社會(huì)發(fā)展的各個(gè)方面，對(duì)于提高社會(huì)福利、人民生活質(zhì)量、生態(tài)環(huán)保等均具有極大作用，且以往經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)得益于人口紅利，但隨著我國(guó)社會(huì)步入老齡化、少子化階段，社會(huì)保障體系將面臨巨大壓力（張繪，2022）?；诖?，需在地方總支出規(guī)模和比例不斷上升的背景下，保障地方財(cái)政對(duì)社會(huì)發(fā)展支出的投入力度穩(wěn)定提高，適配社會(huì)發(fā)展階段，不斷提高居民福利，并提前做好準(zhǔn)備，應(yīng)對(duì)老齡化和生育率下降等問題可能引致的潛在公共風(fēng)險(xiǎn)。

（2）細(xì)化預(yù)算管理，嚴(yán)格控制地方政府運(yùn)轉(zhuǎn)支出增長(zhǎng)。中央政府運(yùn)轉(zhuǎn)支出相對(duì)穩(wěn)定，但地方政府運(yùn)轉(zhuǎn)支出卻保持上升趨勢(shì)。須知政府運(yùn)轉(zhuǎn)成本不僅是反映政府履職和維持自身運(yùn)轉(zhuǎn)所需的支出數(shù)據(jù)，還能折射出政府的治理效率和執(zhí)政能力。故需從預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行財(cái)務(wù)管理和監(jiān)督檢查等方面嚴(yán)格規(guī)范政府運(yùn)轉(zhuǎn)支出，壓縮三公經(jīng)費(fèi)等行政成本；建立有效的公務(wù)員競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，有機(jī)結(jié)合動(dòng)力與壓力，改變行政人員只進(jìn)不出的局面，降低由于財(cái)政供養(yǎng)人員過于龐大而帶來的財(cái)政壓力；推進(jìn)地方機(jī)構(gòu)改革，架構(gòu)精簡(jiǎn)高效的地方管理系統(tǒng)；審計(jì)單位要維護(hù)財(cái)經(jīng)秩序、促進(jìn)廉政建設(shè)、提高財(cái)政資金使用效率，以防“腐敗行為致使預(yù)算資金偏離社會(huì)部門”（Delavallade，2006）。

（3）調(diào)整經(jīng)濟(jì)建設(shè)支出，落實(shí)財(cái)政職能。財(cái)政要減少對(duì)競(jìng)爭(zhēng)性和生產(chǎn)性領(lǐng)域的過度投入以及對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的干預(yù)，以免經(jīng)濟(jì)建設(shè)對(duì)財(cái)政支出產(chǎn)生嚴(yán)重依賴。這樣既能節(jié)省財(cái)政資金，也能避免財(cái)政職能越位，更多地發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用，并使政府財(cái)政職能能夠更好地發(fā)揮，將所節(jié)省資金更多地用于增加對(duì)社會(huì)保障、國(guó)防安全、科技教育、醫(yī)療衛(wèi)生和農(nóng)業(yè)等方面的財(cái)政支持力度，發(fā)揮好公共財(cái)政的職能。經(jīng)濟(jì)建設(shè)支出也需要有一定前瞻性，比如受全球經(jīng)濟(jì)下滑沖擊，我國(guó)在積極應(yīng)對(duì)時(shí)加大“新基建”投入力度，為非常時(shí)期非常手段，通過聚焦5G 網(wǎng)絡(luò)和數(shù)據(jù)中心等，融合創(chuàng)新、互聯(lián)互通、智能引領(lǐng)，在加大對(duì)新基建相關(guān)核心技術(shù)和基礎(chǔ)研究投入的同時(shí)，應(yīng)用PPP 和專項(xiàng)債等手段撬動(dòng)社會(huì)資本參與經(jīng)濟(jì)建設(shè)。

【注 釋】

①本文采用的歷年財(cái)政收支數(shù)據(jù)均不包括國(guó)內(nèi)外債務(wù)部分。

②1958 ～1960 年期間，由于“大躍進(jìn)”時(shí)期的錯(cuò)誤政策導(dǎo)向，導(dǎo)致財(cái)政支出占GDP的比重大幅度上升，見《關(guān)于1957年國(guó)家預(yù)算執(zhí)行情況和1958年國(guó)家預(yù)算草案的報(bào)告》。

③1968年2月18日，中共中央、國(guó)務(wù)院、中央軍委、中央文革小組發(fā)出《關(guān)于進(jìn)一步實(shí)行節(jié)約鬧革命，堅(jiān)決節(jié)約開支的緊急通知》，規(guī)定凍結(jié)1967年底各項(xiàng)經(jīng)費(fèi)和資金的年終結(jié)余存款，并要求大幅縮減中央各部門和各省、市、自治區(qū)1968年的行政費(fèi)、事業(yè)費(fèi)等，因而導(dǎo)致此期間財(cái)政支出占GDP的比重大幅下降。

④財(cái)政支出對(duì)人均GDP的增長(zhǎng)彈性系數(shù)是由當(dāng)年的財(cái)政支出環(huán)比增長(zhǎng)率除以人均GDP環(huán)比增長(zhǎng)率得出，體現(xiàn)出財(cái)政對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)調(diào)整的變化趨勢(shì)。

⑤關(guān)于財(cái)政支出對(duì)人均GDP 的增長(zhǎng)彈性系數(shù)峰值的選取，由于改革開放前后該值變化幅度表現(xiàn)為前大后小的情況，故在選取峰值時(shí)進(jìn)行分段考量，改革開放前選取絕對(duì)值大于4的情況作為較大峰值的標(biāo)準(zhǔn)，改革開放后選取絕對(duì)值大于2 的情況作為較大峰值的標(biāo)準(zhǔn)，此標(biāo)準(zhǔn)僅作為挑選較大峰值的篩選條件，無其他含義。

⑥圖3 所示1950 ～1977 年我國(guó)財(cái)政支出結(jié)構(gòu)根據(jù)《中國(guó)財(cái)政年鑒2002》中的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)繪制，1978 ～2006年我國(guó)財(cái)政支出結(jié)構(gòu)根據(jù)《中國(guó)財(cái)政年鑒2007》中的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)繪制，圖4所示2007 ～2020年我國(guó)財(cái)政支出結(jié)構(gòu)根據(jù)2008 ～2021年《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒》中的數(shù)據(jù)整理繪制。由于《2007年政府收支分類科目》較之前做了大幅度改變，圖3中統(tǒng)計(jì)口徑采用《中國(guó)財(cái)政年鑒2007》中的口徑，圖4統(tǒng)計(jì)口徑再另做說明，兩圖的統(tǒng)計(jì)口徑稍有不同，故不放在同一張圖中展示，本部分只對(duì)財(cái)政支出結(jié)構(gòu)的變化趨勢(shì)稍作分析，口徑的變化對(duì)分析結(jié)果影響不大，特此說明。

⑦圖4 中財(cái)政支出結(jié)構(gòu)的口徑如下：社會(huì)發(fā)展支出包括：教育、科學(xué)技術(shù)、文化體育與傳媒、社會(huì)保障和就業(yè)、醫(yī)療衛(wèi)生、節(jié)能環(huán)保、援助其他地區(qū)、國(guó)土氣象等事務(wù)，糧油物資儲(chǔ)備等事務(wù)，保障性住房等支出；政府運(yùn)轉(zhuǎn)支出包括一般公共服務(wù)、外交等支出；經(jīng)濟(jì)建設(shè)支出包括：城鄉(xiāng)社區(qū)事務(wù)、農(nóng)林水事務(wù)、工業(yè)商業(yè)金融等事務(wù)，交通運(yùn)輸?shù)戎С?；其他支出包括：債?wù)付息支出、債務(wù)發(fā)行支出以及其他支出。

⑧此部分財(cái)政支出分類（社會(huì)發(fā)展、政府運(yùn)轉(zhuǎn)、經(jīng)濟(jì)建設(shè)、國(guó)防和公共安全支出）口徑與前文相同（詳見圖4），因《2007年政府收支分類科目》較之前做了大幅度改變，2007年以前的數(shù)據(jù)或口徑不同或不可獲得，故本部分僅以2007年以后的數(shù)據(jù)為主進(jìn)行展開。

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