張 繪(研究員),謝 愷,周瑞康
財(cái)政支出是反映我國政府職能和政府分配行為的重要組成部分,是各類經(jīng)濟(jì)體制下我國政府經(jīng)濟(jì)活動(dòng)內(nèi)容和范圍的重要體現(xiàn)。在我國經(jīng)濟(jì)生活和社會(huì)生活中都有舉足輕重的地位,研究財(cái)政支出規(guī)模和結(jié)構(gòu)能很好地揭示我國在不同歷史時(shí)期政府活動(dòng)的重點(diǎn)和改革方向,研究價(jià)值和意義重大。
新中國成立以來,我國財(cái)政支出規(guī)模大體呈上升趨勢,如圖1所示,財(cái)政支出的絕對值從1950年的68.1億元上漲至2020 年的24.5萬億元,支出規(guī)模擴(kuò)張了三千多倍,有力地保障了我國社會(huì)發(fā)展和經(jīng)濟(jì)建設(shè)以及各項(xiàng)國家重大任務(wù)的穩(wěn)步推進(jìn)。
圖1 1950 ~2021年我國財(cái)政支出的發(fā)展變化①
國家財(cái)政實(shí)際上是對國民收入進(jìn)行分配的一種宏觀公共管理活動(dòng),因此研究財(cái)政支出不能只看絕對支出額,還應(yīng)關(guān)注其占國內(nèi)生產(chǎn)總值(GDP)比重的變化。如圖1 所示,我國財(cái)政支出占GDP 的比重總體上呈現(xiàn)“U”型變化的趨勢,體現(xiàn)出“穩(wěn)、降、升”的階段性特征(李德剛,2017)。新中國成立至改革開放前近三十年,除了特殊的政治經(jīng)濟(jì)背景,財(cái)政支出占GDP 的比例均在28.4%上下區(qū)間內(nèi)小幅波動(dòng),較為穩(wěn)定;自1979 年起,財(cái)稅改革便以分權(quán)讓利為主線,自此財(cái)政收入增速放緩,同時(shí)財(cái)政支出占GDP的比例從1978年的30.5%持續(xù)下降至1994年的11.9%;直到1994年正式實(shí)施分稅制改革,中央政府財(cái)政壓力才得以緩解,財(cái)政支出占GDP 的比例也開始回升;2015 年財(cái)政支出占GDP 的比例為25.5%,之后小幅下降至2018 年的24.03%后便趨于穩(wěn)定。其總體特征在不同階段有所區(qū)別,下面將分別進(jìn)行闡釋。
自新中國成立至改革開放前夕,國家財(cái)政支出穩(wěn)步上升,從1950 年的68.1 億元上漲至1977 年的843.5億元,近三十年間上漲了11倍。如圖1所示,除1958 ~1960 年②和1967 ~1968 年③出現(xiàn)兩次特殊值以外,財(cái)政支出占GDP的比重大致在26.3%~30.4%范圍內(nèi)小幅波動(dòng)。
穩(wěn)定的支出占比是由該時(shí)期內(nèi)特殊的政治和經(jīng)濟(jì)環(huán)境決定的。縱觀改革開放前的財(cái)政支出絕對額與財(cái)政支出占GDP比重的變化歷程,足以得見財(cái)稅體制在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代承擔(dān)的歷史使命。新中國成立初期財(cái)政困難,在1949~1952年的三年經(jīng)濟(jì)恢復(fù)時(shí)期,國家財(cái)政的主要任務(wù)是籌集軍費(fèi)、治理通脹和恢復(fù)國民經(jīng)濟(jì);之后,以第一個(gè)五年計(jì)劃(1953 ~1957年)為標(biāo)志,我國轉(zhuǎn)入計(jì)劃經(jīng)濟(jì)建設(shè)時(shí)期,國家財(cái)政為社會(huì)主義改造和工業(yè)化建設(shè)提供了有力保障;但隨后而來的“大躍進(jìn)”時(shí)期(1958 ~1960年),財(cái)政支出急劇膨脹,給我國經(jīng)濟(jì)造成了極壞的影響,接下來花了五年時(shí)間(1961 ~1965年)來應(yīng)對經(jīng)濟(jì)困難并對國民經(jīng)濟(jì)進(jìn)行恢復(fù)調(diào)整;接著“十年浩劫”時(shí)期(1966 ~1976年),整個(gè)社會(huì)陷入混亂,財(cái)政壓力大增,我國財(cái)政陷入困境。正是由于這段時(shí)期的混亂局面,導(dǎo)致國家財(cái)政以維持為主,穩(wěn)定的財(cái)政支出占GDP比重就是一種體現(xiàn)。
總體而言,改革開放前的財(cái)稅體制并未突破計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的約束,中央和地方也未脫離集權(quán)與分權(quán)往復(fù)的循環(huán)框架。但當(dāng)我國經(jīng)濟(jì)運(yùn)行擺脫計(jì)劃經(jīng)濟(jì)束縛、駛?cè)肷鐣?huì)主義市場經(jīng)濟(jì)的軌道時(shí),財(cái)政改革應(yīng)運(yùn)而生,財(cái)政支出的規(guī)模與結(jié)構(gòu)及其占GDP的比重、中央與地方間的事權(quán)與支出責(zé)任的劃分關(guān)系等也均隨之產(chǎn)生了深刻變化。
改革開放以來,我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展進(jìn)入快車道,隨著經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會(huì)發(fā)展對公共管理要求的逐步提升,與公共管理相伴的公共財(cái)政支出也進(jìn)入高速增長時(shí)期,公共財(cái)政支出除1980年和1981年兩年出現(xiàn)負(fù)增長以外,其余各年度都呈現(xiàn)增長趨勢。公共財(cái)政支出總額從1978年的1122億元增長至2020年的24.5萬億元,四十年來增長了超217 倍,有力地保障了我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展和各項(xiàng)國家重大戰(zhàn)略任務(wù)的有序推進(jìn)。
在財(cái)政支出絕對值增加的同時(shí),財(cái)政支出占GDP的比重卻不斷下降,與改革開放前的穩(wěn)定區(qū)間小幅波動(dòng)不同,呈現(xiàn)出“U”型發(fā)展趨勢。財(cái)政支出占GDP 的比重從1978年的30.5%降至1994年的10.5%,后又上行至2017年的24.6%,變化趨勢是先降后增,但這種發(fā)展變化與我國國情的特殊性有關(guān)。改革伊始,我國由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)向市場經(jīng)濟(jì),在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域以財(cái)稅體制為突破口進(jìn)行全面改革,管理模式由“統(tǒng)收統(tǒng)支”的財(cái)政制度轉(zhuǎn)向市場經(jīng)濟(jì)體制下的財(cái)政制度,經(jīng)歷了一個(gè)由政府向市場放權(quán)讓利的階段,財(cái)政支出占GDP 的比重逐步下滑,直到我國1994年開始財(cái)稅體制改革,下滑趨勢逐漸放緩,于1996 年到達(dá)最低點(diǎn)并開始回升,直至1998 年我國開始實(shí)行積極的財(cái)政政策,回升速度才逐漸加快。
財(cái)政支出規(guī)模與結(jié)構(gòu)的調(diào)整變化與經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段和經(jīng)濟(jì)體制密切相關(guān)。在不同發(fā)展階段,財(cái)政要解決的現(xiàn)實(shí)問題會(huì)由于實(shí)際需求在層面和維度方面的差異而有所變化(劉尚希等,2018)?;诖耍?cái)政支出結(jié)構(gòu)也就有了差異,它反映出政府職能的范圍和公共政策的方向、重點(diǎn),是國家調(diào)節(jié)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、優(yōu)化政府行政職能、強(qiáng)化政府治理能力的有效工具。依據(jù)支出功能可將我國財(cái)政支出劃分為:經(jīng)濟(jì)建設(shè)支出、社會(huì)發(fā)展支出、政府運(yùn)轉(zhuǎn)支出、國防和公共安全支出以及其他支出五大類別。財(cái)政支出結(jié)構(gòu)隨著不同時(shí)期內(nèi)外部環(huán)境、政府行政職能、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展階段等因素的不同而有所不同,隨著國家制度和法規(guī)政策的調(diào)整而呈現(xiàn)出階段性變化的趨勢,依據(jù)我國財(cái)政支出的數(shù)據(jù)分析統(tǒng)計(jì)結(jié)果,本部分將我國財(cái)政支出結(jié)構(gòu)的變化分為七個(gè)歷史階段,并逐一描述其變化特點(diǎn)。
財(cái)政支出結(jié)構(gòu)的調(diào)整往往伴隨著財(cái)政支出規(guī)模比例的調(diào)整而變化,為探析財(cái)政支出規(guī)模比例的變化情況,在此須引入“財(cái)政支出對人均GDP 的增長彈性系數(shù)”(簡稱“增長彈性系數(shù)”)這一數(shù)據(jù)④。如圖2 所示,該系數(shù)在改革開放前后變化的幅度有明顯的差異。改革開放以前,由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展和財(cái)政支出不穩(wěn)定,增長彈性系數(shù)變動(dòng)幅度較大;改革開放之后,由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展和財(cái)政支出穩(wěn)定、高速,增長彈性系數(shù)變化幅度較為平緩。新中國成立七十年以來,增長彈性系數(shù)出現(xiàn)了八次較大峰值的情況⑤,表現(xiàn)出公共財(cái)政支出增長與人均GDP 增長大幅度背離的狀況。這八次分別出現(xiàn)在:1954 年、1959 ~1960 年、1969 年、1974 年、1978 年、1998~2001年、2009年和2015年。
圖2 1950 ~2020年我國財(cái)政支出的發(fā)展變化趨勢
1969 年的峰值是由于1968 年出臺(tái)《關(guān)于進(jìn)一步實(shí)行節(jié)約鬧革命,堅(jiān)決節(jié)約開支的緊急通知》而縮減財(cái)政支出造成的,1968 年度財(cái)政支出因基數(shù)減少而導(dǎo)致1969 年增長彈性系數(shù)大幅增長,除1968 年之外,前后各年度的財(cái)政支出結(jié)構(gòu)趨勢并無較大改變。1974年的峰值是由于“十年浩劫”期間混亂的財(cái)政管理造成的特殊情況,對財(cái)政支出結(jié)構(gòu)亦無改變,故剔除此二次峰值。
其他六次增長彈性系數(shù)出現(xiàn)較大峰值的情況,也即我國公共財(cái)政支出增長與人均GDP 增長大幅度背離的狀況,是我國政府面對經(jīng)濟(jì)和社會(huì)形勢,對公共財(cái)政支出作出的主動(dòng)調(diào)整,這種調(diào)整不只表現(xiàn)在支出規(guī)模的調(diào)整上,也體現(xiàn)在支出結(jié)構(gòu)的變化上。下文將以此為依據(jù),用六次峰值出現(xiàn)的時(shí)間作為節(jié)點(diǎn),對我國財(cái)政支出結(jié)構(gòu)的變化區(qū)間進(jìn)行劃分,具體分為七個(gè)階段(見圖3、圖4)。
圖3 1950 ~2006年我國財(cái)政支出結(jié)構(gòu)⑥
圖4 2007 ~2020我國財(cái)政支出結(jié)構(gòu)⑦
新中國成立之初,國家財(cái)政的主要任務(wù)是籌集軍費(fèi)、治理通脹和恢復(fù)國民經(jīng)濟(jì),財(cái)政預(yù)算實(shí)行統(tǒng)收統(tǒng)支,體現(xiàn)出中央高度集權(quán)的特征。財(cái)政支出總額從1950 年的68.05 億元躍升至1952 年的172.07 億元;從財(cái)政支出結(jié)構(gòu)(見圖3)來看,國防費(fèi)占比由較高值開始穩(wěn)步下降,隨著1951 年西藏和平解放,國防費(fèi)占比明顯下降,從1950 年的41.16%下降至1952 年的33.61%;而經(jīng)濟(jì)建設(shè)費(fèi)占比開始急速上升,并于1951年開始取代國防費(fèi)成為財(cái)政支出中占比最大的部分,從1950年的25.51%上升至1952年的39.88%;社會(huì)文教費(fèi)相對穩(wěn)定,其占比保持在11%左右;同時(shí)隨著戰(zhàn)爭的逐步結(jié)束,軍政轉(zhuǎn)向民政,行政管理費(fèi)也從1951 年開始大幅下降,從1950年的19.29%下降至1952年的9%。
自1953 年起,我國開始實(shí)施第一個(gè)五年計(jì)劃(1953 ~1957年),根據(jù)黨在過渡時(shí)期的總路線,過渡時(shí)期的第二個(gè)階段(1953 ~1956年)的主要任務(wù)是社會(huì)主義工業(yè)化建設(shè)和完成三大改造。國家財(cái)政為“一化三改”提供了有力保障,財(cái)政支出從1953 年的219.21 億元增長至1957 年的295.95 億元,財(cái)政支出結(jié)構(gòu)(見圖3)也有相對應(yīng)的轉(zhuǎn)變:國防費(fèi)占比進(jìn)一步降低,從1953 年的34.39%大幅下降至1957 年的18.62%;而經(jīng)濟(jì)建設(shè)費(fèi)占比大幅度提升,自1954 年突破至50.62%后便始終維持在50%以上的高比重,并保持穩(wěn)定增長態(tài)勢;與此同時(shí),用于社會(huì)發(fā)展和政府運(yùn)轉(zhuǎn)的費(fèi)用占比維持在相對較低卻比較穩(wěn)定的水平,分別是14%和8%左右。
在1958 ~1960 年盲目開展的“大躍進(jìn)”時(shí)期,財(cái)政支出急速膨脹,經(jīng)濟(jì)建設(shè)費(fèi)占比高達(dá)70%左右。國務(wù)院曾在1957 年頒布《關(guān)于改進(jìn)財(cái)政管理體制的規(guī)定》,明確規(guī)定“擴(kuò)大地方財(cái)政權(quán)限,讓地方有適當(dāng)?shù)臋C(jī)動(dòng)財(cái)力,對地方收支的范圍、收入項(xiàng)目和分成比例改為五年不變”,大大調(diào)動(dòng)了地方增收節(jié)支的積極性,但政策在落實(shí)過程中受左傾思想影響,導(dǎo)致地方財(cái)權(quán)盲目擴(kuò)大、國家財(cái)力過度分散,支出擴(kuò)張,給我國經(jīng)濟(jì)帶來了極惡劣的影響。直到1961 ~1965 年,國民經(jīng)濟(jì)才得以恢復(fù)和發(fā)展。1961年的八屆六中全會(huì)對財(cái)權(quán)在中央和地方之間進(jìn)行了調(diào)整,國家按照“調(diào)整、鞏固、充實(shí)、提高”的八字經(jīng)濟(jì)方針,再次擴(kuò)大、回歸并集中了中央、大區(qū)以及省級政府的財(cái)權(quán),與此同時(shí)縮小了專區(qū)、縣和公社的財(cái)權(quán),經(jīng)濟(jì)調(diào)整工作效果較好(鄧力群,1999)。但緊接著到來的“十年浩劫”時(shí)期(1966 ~1977 年),社會(huì)陷入混亂,我國經(jīng)濟(jì)遭到嚴(yán)重破壞,財(cái)政壓力大增,管理思想混亂,預(yù)算體制并不穩(wěn)定,多次發(fā)生變化。
財(cái)政支出結(jié)構(gòu)在這一時(shí)期表現(xiàn)為:經(jīng)濟(jì)建設(shè)費(fèi)占比在1958 ~1960年(見圖3)高達(dá)70%左右,有所回落后繼續(xù)維持在50%~60%的高位區(qū)間內(nèi)(除了1968年經(jīng)濟(jì)建設(shè)費(fèi)占比為46.40%)穩(wěn)定運(yùn)轉(zhuǎn);國防費(fèi)占比從1957年的18.62%跌至1960 年的9.01%后便逐漸回升,直至1968 年的26.29%,之后又開始回落并穩(wěn)定在17%左右(因1968年發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步實(shí)行節(jié)約鬧革命,堅(jiān)決節(jié)約開支的緊急通知》,以至于當(dāng)年支出基數(shù)減少而致使國防費(fèi)占比、經(jīng)濟(jì)建設(shè)費(fèi)占比較其他年度變化大);而社會(huì)發(fā)展和政府運(yùn)轉(zhuǎn)費(fèi)始終被壓制在較低的水平。正是由于這段時(shí)期特殊的經(jīng)濟(jì)形勢和復(fù)雜的政治環(huán)境,才導(dǎo)致國家財(cái)政始終以維持為主要目的。
進(jìn)入改革開放以來,政府職能轉(zhuǎn)換步伐加快,1992年黨的十四大對我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度作了大幅度調(diào)整,提出正確認(rèn)識(shí)和處理計(jì)劃與市場的關(guān)系,確立了社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制的改革目標(biāo);1993 年在黨的十四屆三中全會(huì)上通過的《中共中央關(guān)于建立社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制若干問題的決定》,建立起社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制的總體規(guī)劃。在明確的改革目標(biāo)和總體規(guī)劃的指導(dǎo)下,我國政府職能穩(wěn)步轉(zhuǎn)換,財(cái)政支出結(jié)構(gòu)也相應(yīng)發(fā)生變化??傮w表現(xiàn)為經(jīng)濟(jì)建設(shè)費(fèi)和國防費(fèi)穩(wěn)步下調(diào),社會(huì)發(fā)展費(fèi)逐步上漲,政府運(yùn)轉(zhuǎn)費(fèi)也隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展有所上漲,變化趨勢重點(diǎn)體現(xiàn)為一個(gè)“穩(wěn)”字。
1978 ~1996年,我國市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型穩(wěn)步加快,政府向市場和市場主體放權(quán)讓利速度加快,財(cái)政支出規(guī)模表現(xiàn)為支出總量穩(wěn)步提升,財(cái)政支出占GDP比重逐步下降,財(cái)政支出結(jié)構(gòu)穩(wěn)步調(diào)整,具體表現(xiàn)為:經(jīng)濟(jì)建設(shè)費(fèi)占比從1978年的64.1%下調(diào)至1990年44.4%,經(jīng)過社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)目標(biāo)和框架調(diào)整后開始穩(wěn)步下調(diào),至1997年調(diào)整為39.5%;國防費(fèi)占比也由于國家內(nèi)外部環(huán)境趨于穩(wěn)定而開始穩(wěn)步下調(diào),由1979 年的17.4%下調(diào)至1996 年的9.1%;社會(huì)發(fā)展費(fèi)占比由1978 年的13.1%上漲至1990 年的23.9%,經(jīng)過1992 ~1994 年的調(diào)整后穩(wěn)步上調(diào)至1997 年的26.7%;政府運(yùn)轉(zhuǎn)費(fèi)占比從1978年的4.7%快速上漲至1990 年的13.4%,經(jīng)過1992 ~1994年的調(diào)整后穩(wěn)步上漲至1997年的14.9%。
1997 ~1999年的亞洲金融危機(jī)導(dǎo)致我國GDP增長下滑,國家不得不擴(kuò)大公共投資以應(yīng)對出口需求的下降、維持社會(huì)經(jīng)濟(jì)形勢穩(wěn)定,因此在人均GDP 增速下滑的背景下,財(cái)政支出增長加快,三年間人均GDP 增速和財(cái)政支出增長出現(xiàn)了趨勢背離的情況。1998年12月全國財(cái)政工作會(huì)議中提出要初步構(gòu)建公共財(cái)政的基本框架,這意味著政府職能開始由經(jīng)濟(jì)建設(shè)向公共服務(wù)轉(zhuǎn)型。但一方面要顧及亞洲金融危機(jī)的影響,故經(jīng)濟(jì)建設(shè)支出無法快速削減,另一方面為了調(diào)整政府職能,政府運(yùn)轉(zhuǎn)支出相應(yīng)增長,因而社會(huì)發(fā)展費(fèi)占比不但沒有出現(xiàn)提升,反而原地踏步甚至出現(xiàn)小幅回落的情況。這種情況一直持續(xù)到2003 年“非典”疫情的爆發(fā),以此為契機(jī),公眾對于增加醫(yī)療衛(wèi)生、社保、科學(xué)教育等社會(huì)發(fā)展費(fèi)的呼聲愈發(fā)強(qiáng)烈,財(cái)政職能的轉(zhuǎn)變速度加快,支出結(jié)構(gòu)得以加速變化。此階段具體表現(xiàn)為:經(jīng)濟(jì)發(fā)展費(fèi)占比從1997 年的39.5%經(jīng)兩年緩慢下調(diào)后加速回落至2006 年的26.6%;社會(huì)發(fā)展費(fèi)占比從1997 年的26.6%回落至2003年的26.2%,之后再次上漲至2006年的26.8%,至此我國社會(huì)發(fā)展費(fèi)首次超過經(jīng)濟(jì)建設(shè)費(fèi),成為我國財(cái)政支出中的第一大支出類別;隨著政府職能轉(zhuǎn)變的要求,政府運(yùn)轉(zhuǎn)費(fèi)占比從1997 年的14.7%上漲至2006年的18.7%。
2005 年黨的十六屆五中全會(huì)首次提出要“更加注重社會(huì)公平,使全體人民共享改革發(fā)展成果”,預(yù)示著公共政策將從以經(jīng)濟(jì)政策為重點(diǎn)轉(zhuǎn)變?yōu)橐陨鐣?huì)政策為重點(diǎn)。2006 年10月黨的十六屆六中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)若干重大問題的決定》中明確指出,“建設(shè)服務(wù)型政府,強(qiáng)化社會(huì)管理和公共服務(wù)職能”,首次將政府的公共服務(wù)職能和構(gòu)建服務(wù)型政府作為國家發(fā)展建設(shè)的總體方針,會(huì)議提出“調(diào)整財(cái)政收支結(jié)構(gòu),把更多財(cái)政資金投向公共服務(wù)領(lǐng)域”。2007 年黨的十七大報(bào)告中也提出了“建設(shè)服務(wù)型政府”。2008年以來,中共中央將政策重心錨定在怎樣落實(shí)此前提出的社會(huì)政策目標(biāo)上(中國發(fā)展研究基金會(huì),2008)。為實(shí)現(xiàn)建設(shè)服務(wù)型政府的目標(biāo),財(cái)政支出結(jié)構(gòu)得到進(jìn)一步調(diào)整,社會(huì)發(fā)展支出穩(wěn)步提升,其占比從2007 年的36.6%上升至2014 年的43.3%(由于《2007 年政府收支分類科目》較之前做了大幅度改變,此統(tǒng)計(jì)口徑與2007年之前有所不同);但是,同期國家財(cái)政為應(yīng)對美國次貸危機(jī)對全球經(jīng)濟(jì)的影響,不得不實(shí)施了應(yīng)對國際金融危機(jī)一攬子計(jì)劃,擴(kuò)內(nèi)需、拉經(jīng)濟(jì),使得本應(yīng)繼續(xù)下調(diào)的經(jīng)濟(jì)建設(shè)支出不減反增,隨著4 萬億基建投資計(jì)劃的實(shí)施,經(jīng)濟(jì)建設(shè)支出占比由2007 年的25.8%上升至2014 年的29.2%;政府運(yùn)轉(zhuǎn)支出占比加速下降,由2007 年的17.5%下降至2014 年的9%;國防與公共安全支出占比穩(wěn)步下調(diào),由2007 年的14.1%下調(diào)至2014年的11%。
2012 年以后,我國GDP 增速放緩,特別是在2015年后GDP增速降至7%以下,經(jīng)濟(jì)增長逐步由高速增長轉(zhuǎn)為中高速增長,經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)優(yōu)化以追求高質(zhì)量發(fā)展,從以往通過要素、投資驅(qū)動(dòng)轉(zhuǎn)向技術(shù)、創(chuàng)新與人才驅(qū)動(dòng),經(jīng)濟(jì)福祉由原來的非均衡型轉(zhuǎn)換為包容共享型,中國經(jīng)濟(jì)社會(huì)各個(gè)層面呈現(xiàn)出新常態(tài)。2013年黨的十八屆三中全會(huì)通過《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》,對財(cái)政在整個(gè)國家治理中的地位和作用加以明確,指出“財(cái)政是國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱”,要“建立現(xiàn)代財(cái)政制度,發(fā)揮中央和地方兩個(gè)積極性”,并指出“科學(xué)的財(cái)稅體制是優(yōu)化資源配置、維護(hù)市場統(tǒng)一、促進(jìn)社會(huì)公平、實(shí)現(xiàn)國家長治久安的制度保障”。新常態(tài)之后,特別是中國特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代后,我國社會(huì)主要矛盾發(fā)生變化,人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾日益凸顯。與創(chuàng)新經(jīng)濟(jì)增長方式、實(shí)現(xiàn)人民對美好生活的向往相適應(yīng),在建立現(xiàn)代財(cái)政制度的背景要求下,在經(jīng)濟(jì)發(fā)展、改革開放、社會(huì)文明、生態(tài)文明、民生福祉和國家治理的目標(biāo)框架指導(dǎo)下,財(cái)政支出結(jié)構(gòu)進(jìn)一步轉(zhuǎn)變:社會(huì)發(fā)展支出繼續(xù)上漲,其占比從2015 年的46.5%上漲至2020 年的48.74%,經(jīng)濟(jì)建設(shè)支出開始回歸下調(diào)趨勢,其占比從2015 年的30.9%下調(diào)至2020 年的26.45%,政府運(yùn)轉(zhuǎn)支出和國防與公共安全支出基本保持穩(wěn)定,其占比分別為8%和11%左右。
從近70年來中央和地方財(cái)政支出比重發(fā)展的趨勢來看,中央財(cái)政支出占比逐年下降,并于2011 年后穩(wěn)定為14%~15%,體現(xiàn)出地方政府正逐步承擔(dān)越來越多財(cái)政支出責(zé)任的特征(范建鏋,2015)。從近十年中央與地方不同類型支出占比來看:在社會(huì)發(fā)展支出上,中央財(cái)政承擔(dān)較多,地方財(cái)政明顯不足;在政府運(yùn)轉(zhuǎn)支出上,中央部分支出基本穩(wěn)定,地方部分支出則有較大改進(jìn)空間;在經(jīng)濟(jì)建設(shè)支出上,地方政府是絕對主力,但引發(fā)了擠占社會(huì)發(fā)展支出、地方債務(wù)負(fù)擔(dān)過重等問題;在國防和公共安全支出上,中央政府占據(jù)國防支出的主導(dǎo)地位,地方政府占據(jù)公共安全支出的主導(dǎo)地位。
新中國成立以來,中央和地方的財(cái)政支出都有顯著增長。如圖5所示,中央財(cái)政支出從1953年的162.1億元上漲至2020 年的近3.5 萬億元,地方財(cái)政支出也從1953 年的57.2 億元上漲至2020 年的21 萬億元。與財(cái)政支出絕對額的雙雙上漲趨勢不同,中央與地方的財(cái)政支出占比趨勢則呈現(xiàn)出中央占比階段性下降、地方占比階段性上升的狀態(tài)。中央財(cái)政支出占比從1953年的73.9%下降至2011 年的15.1%,隨后穩(wěn)定在14%強(qiáng)的區(qū)間;地方財(cái)政支出占比則從1953 年的26.1%上升至2011年的84.9%,隨后穩(wěn)定在85%弱的區(qū)間。經(jīng)過多次分配格局調(diào)整,中央財(cái)政收入占比穩(wěn)定在47%左右,基本保持在合理區(qū)間(劉昆,2020)。中央和地方間巨大的收支差距似乎背離了“事權(quán)與支出責(zé)任相匹配”的原則。但我國中央政府財(cái)政支出包括本級預(yù)算支出和補(bǔ)助地方支出,因此,僅依據(jù)中央本級預(yù)算支出數(shù)據(jù)并不足以支撐財(cái)政支出結(jié)構(gòu)的優(yōu)化調(diào)整。
圖5 1952 ~2021年我國財(cái)政支出的發(fā)展變化趨勢
如表1所示,1990~2021年中央對地方稅收返還和轉(zhuǎn)移支付由585.2億元增長至82215.94億元,期間增長超139 倍多。中央一般公共預(yù)算支出中對地方進(jìn)行稅收返還和轉(zhuǎn)移支付的比例自1994年分稅制改革后逐步提高,現(xiàn)基本穩(wěn)定在70%左右。中央補(bǔ)助支出是地方財(cái)政支出的重要來源(劉昆,2020)。財(cái)政部數(shù)據(jù)顯示,2021年中央一般公共預(yù)算支出(11.7266萬億元)中,用于安排中央本級支出(3.5051 萬億元)的部分占29.88%,用于對地方轉(zhuǎn)移支付(8.2216 萬億元)的部分占70.11%;地方一般公共預(yù)算支出(21.1272萬億元)中來源于本級收入(11.1077萬億元)的占52.57%,來源于中央轉(zhuǎn)移支付(8.2216 萬億元)的占38.91%,且與地方一般公共預(yù)算收入(19.3293萬億元)相抵后,地方財(cái)政赤字為8200億元,與預(yù)算持平。這些數(shù)據(jù)證明中央和省級政府之間,通過中央對地方的補(bǔ)助,省級政府財(cái)政壓力得到有效緩解,省級政府的財(cái)權(quán)與事權(quán)基本能夠匹配,中央政府在與地方的共同事權(quán)和財(cái)力分配中的地位更加穩(wěn)固且占有主導(dǎo)優(yōu)勢,能夠?qū)崿F(xiàn)中央對地方在政府間事權(quán)劃分標(biāo)準(zhǔn)、支出責(zé)任安排、財(cái)力配置監(jiān)管和有效約束。但實(shí)際上,省級以下,省對市縣的轉(zhuǎn)移支付在緩解橫向財(cái)力失衡方面作用有限(賀穎,2021);當(dāng)省以下政府的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付不足以滿足更基層政府的基本運(yùn)轉(zhuǎn)、民生保障、發(fā)展經(jīng)濟(jì)、基建投資和治理需求時(shí),地方政府不得不通過舉債來緩解支出壓力,導(dǎo)致地方政府債務(wù)壓力激增。
表1 中央補(bǔ)助地方支出 單位:億元
1.社會(huì)發(fā)展支出占比及變化趨勢。社會(huì)發(fā)展支出涵蓋社會(huì)發(fā)展的方方面面,對于實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平、提高居民福利、保護(hù)環(huán)境等方面均具有重要意義,并且社會(huì)發(fā)展支出中的一部分作為對人力資本的投入,因其具有再生產(chǎn)性而對經(jīng)濟(jì)發(fā)展有促進(jìn)作用。如圖6 所示,我國社會(huì)發(fā)展支出總體呈上漲趨勢,中央和地方社會(huì)發(fā)展支出都在逐年上升,社會(huì)發(fā)展支出總額占全國財(cái)政支出的比例雖有所波動(dòng),但大體仍是上升趨勢,從2007年的36.63%攀升至2020 年的48.74%。在中央與地方財(cái)政支出占比上,雖然受中央財(cái)政支出占比連年下降的影響(見圖5),社會(huì)發(fā)展支出中中央財(cái)政所占的比例略有下降,但總體保持穩(wěn)定,其比例在9%上下浮動(dòng)(見圖6),但這也足以窺見地方財(cái)政在地方總支出比例上升的背景下對社會(huì)發(fā)展支出投入力度不足的問題。
圖6 2007 ~2020年中央與地方社會(huì)發(fā)展支出及占比
“增進(jìn)民生福祉、提升共建共治共享水平”,“十四五”規(guī)劃和二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)也要求“優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)、優(yōu)先保障基本公共服務(wù)補(bǔ)短板”,并要求明確中央和地方在公共服務(wù)領(lǐng)域的事權(quán)和支出責(zé)任,加大對基層政府提供基本公共服務(wù)的財(cái)力支持。同時(shí),社會(huì)發(fā)展滯后已變成制約我國經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型和提高人民福利的首要因素(高培勇等,2011)。支出結(jié)構(gòu)的偏離也是致使我國社會(huì)發(fā)展滯后于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的原因之一,優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)應(yīng)以政府職能為錨點(diǎn)著力推進(jìn),扭轉(zhuǎn)以往“過于關(guān)注經(jīng)濟(jì)發(fā)展和基建投資、較少關(guān)注社會(huì)發(fā)展”的支出結(jié)構(gòu)特征,并基于增量調(diào)整提高社會(huì)發(fā)展支出中地方政府支出所占的比重。
2.政府運(yùn)轉(zhuǎn)支出占比及其變化趨勢。從圖7 中可以看出,近十年來政府運(yùn)轉(zhuǎn)支出雖然在絕對金額上略有上漲,但其在我國財(cái)政支出中所占比例總體呈下降趨勢,這與我國政府多年來壓減三公經(jīng)費(fèi)、進(jìn)一步簡政放權(quán)有著直接關(guān)系。政府運(yùn)轉(zhuǎn)支出中,中央所占比例自2010 年后基本維持在10%上下浮動(dòng),中央政府運(yùn)轉(zhuǎn)支出也相對穩(wěn)定,但地方政府運(yùn)轉(zhuǎn)支出仍呈逐年上升趨勢。所以,壓縮行政管理支出不能僅依靠中央政府的機(jī)構(gòu)改革,還應(yīng)將地方政府視為改革主體,降低運(yùn)行成本,提高行政效率,使之為行政管理支出的惡性膨脹履行應(yīng)盡責(zé)任。
圖7 2007 ~2020年中央與地方政府運(yùn)轉(zhuǎn)支出及占比
若行政機(jī)構(gòu)臃腫、其改革滯后于經(jīng)濟(jì)改革,致使行政支出加速膨脹,加重財(cái)政負(fù)擔(dān),則會(huì)影響其他重點(diǎn)項(xiàng)目和工程的建設(shè)支出、社會(huì)公共性公益性的重要支出等的財(cái)力保障。但隨著我國財(cái)政支出中社會(huì)發(fā)展支出的比重穩(wěn)步上升,“十四五”規(guī)劃和二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)都在政府為居民提供公共服務(wù)的均等化水平、政策保障體系、質(zhì)量和水平等方面提出了明確要求,都在考驗(yàn)政府的治理能力,因此應(yīng)追求在簡政放權(quán)的大背景下降低地方政府運(yùn)行成本。
3.經(jīng)濟(jì)建設(shè)支出占比及其變化趨勢。我國財(cái)政支出結(jié)構(gòu)具有較強(qiáng)的經(jīng)濟(jì)性與建設(shè)性,而社會(huì)性與再分配性相對欠缺(中國社會(huì)科學(xué)院財(cái)政與貿(mào)易經(jīng)濟(jì)研究所課題組等,2010)。經(jīng)濟(jì)建設(shè)支出與經(jīng)濟(jì)發(fā)展直接相關(guān),近十年來雖然在財(cái)政支出中所占比重基本穩(wěn)定甚至略有下降(見圖4),但絕對金額仍呈現(xiàn)逐步上漲的趨勢(見圖8)。若財(cái)政持續(xù)越位干預(yù)市場經(jīng)濟(jì),將不僅會(huì)使財(cái)政資金更為緊張,還會(huì)致使經(jīng)濟(jì)發(fā)展過于依賴財(cái)政。經(jīng)濟(jì)建設(shè)支出直接關(guān)系到經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r,在財(cái)政支出結(jié)構(gòu)中往往占據(jù)重要的位置,尤其是由于關(guān)乎當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)狀況、人民收入和官員升遷考核等,地方政府對其更加重視。如圖8所示,在經(jīng)濟(jì)建設(shè)支出中,中央財(cái)政所占比例逐年下降,并于2011 年開始穩(wěn)定在5%左右,可見經(jīng)濟(jì)建設(shè)支出的絕對主力是地方財(cái)政。但也正是由于過于關(guān)注經(jīng)濟(jì)建設(shè)支出,才導(dǎo)致地方財(cái)政衍生出一系列問題,如擠占社會(huì)發(fā)展支出、地方債務(wù)負(fù)擔(dān)過大等。這也說明要完善財(cái)政的經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定職能,須先從地方財(cái)政支出著手。
圖8 2007 ~2020年中央與地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)支出及占比
4.國防和公共安全支出占比及其變化趨勢。強(qiáng)國必須強(qiáng)軍,軍強(qiáng)才能國安。國防和公共安全作為政府必須提供的最重要的公共服務(wù)之一,在財(cái)政支出結(jié)構(gòu)中占據(jù)不可缺少的位置。近年來,由于俄烏沖突、周邊軍事政治形勢、國家恐怖主義蔓延和依然存在的陸地、海洋、島嶼爭端,以及國內(nèi)公共交通、旅游等事業(yè)的發(fā)展等,民眾對于此項(xiàng)公共服務(wù)的要求越來越高,再加之國際社會(huì)期待中國軍隊(duì)提供更多公共安全產(chǎn)品,因而此部分支出也呈現(xiàn)緩步上升的趨勢(見圖9)。其中,國防支出中較大比例來自中央政府,公共安全支出中較大比例來自地方政府。
圖9 2007~2020年中央與地方國防和公共安全支出及占比
穩(wěn)定而安全的環(huán)境對于經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人民幸福是基礎(chǔ)和保障,為保障人民的生命財(cái)產(chǎn)安全,中央和地方政府近年來在此部分的支出逐步增加(見圖9),但國防與公共安全支出的占比近年來始終保持在11%左右,同時(shí)國防支出中中央政府所占比例、公共安全支出中地方政府所占比例均比較穩(wěn)定。
財(cái)政是國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱。財(cái)政支出具有配置資源、分配收入、穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)的職能,是重要的治理工具和手段。我國財(cái)政支出結(jié)構(gòu)隨著內(nèi)外部環(huán)境的不同、歷史階段的不同和政府行政職能重點(diǎn)的不同,在不同條件下體現(xiàn)出不同特征。70年來財(cái)政支出結(jié)構(gòu)不斷調(diào)整優(yōu)化,社會(huì)調(diào)節(jié)能力不斷增強(qiáng),但是距滿足人民對美好生活向往的迫切需求仍有一定差距,其中主要問題有三個(gè):
1.我國財(cái)政支出總體比例偏低。我國財(cái)政支出占
GDP的比重70年來在不同歷史階段表現(xiàn)出不同特征,現(xiàn)階段已趨于穩(wěn)定,雖與發(fā)達(dá)國家相比仍有較大差距,但依然應(yīng)隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展逐步推動(dòng)財(cái)政支出結(jié)構(gòu)調(diào)整(李德剛,2017)。財(cái)政發(fā)揮作用的前提是政府具有科學(xué)的治理體系和現(xiàn)代化的治理能力,如果治理能力不足則會(huì)導(dǎo)致資源配置不當(dāng)、行政成本過高等問題。有學(xué)者對發(fā)展中國家教育、醫(yī)療等財(cái)政支出績效進(jìn)行的研究發(fā)現(xiàn),治理質(zhì)量的高低對財(cái)政支出的效果起到至關(guān)重要的作用(Andrew Sunil Rajkumar 和Vinaya Swaroop,2007)。因此,必須著力提升政府的治理體系和治理能力,從而提升行政效率和施政效果。
2.我國財(cái)政支出結(jié)構(gòu)中用于經(jīng)濟(jì)建設(shè)的比例較高,社會(huì)發(fā)展支出還有進(jìn)一步增長的空間。但隨著政府經(jīng)濟(jì)管理職能的歷史性轉(zhuǎn)變和經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段的變化,經(jīng)濟(jì)建設(shè)支出占比逐步趨向正常水平,與發(fā)達(dá)國家相比,我國用于醫(yī)療、社保、教育等社會(huì)發(fā)展支出的比例還有較大的提升空間。我國財(cái)政支出中經(jīng)濟(jì)建設(shè)支出占據(jù)近三分之一的份額,大大擠占了社會(huì)發(fā)展支出。部分是因?yàn)槲覈?jīng)濟(jì)社會(huì)所處歷史階段造成的,我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展不均衡、人口規(guī)模龐大,而經(jīng)濟(jì)建設(shè)支出是直接發(fā)展經(jīng)濟(jì)、提升人民收入水平、改善當(dāng)?shù)鼐蜆I(yè)環(huán)境和生活水平的措施,在未來一段時(shí)間內(nèi)必然還將占據(jù)財(cái)政支出中較大的份額,但是必須看到,經(jīng)濟(jì)發(fā)展不是社會(huì)唯一的價(jià)值取向。例如第七次人口普查數(shù)據(jù)顯示,我國人口老齡化程度在進(jìn)一步加深,老年撫養(yǎng)比與少兒撫養(yǎng)比總計(jì)近45.9%,社會(huì)保障體系面臨巨大壓力。所以,經(jīng)濟(jì)發(fā)展也不能僅看重高速發(fā)展,而必須是高質(zhì)量發(fā)展,保障社會(huì)公平、綠色環(huán)保和發(fā)展可持續(xù)。
3.中央和地方在基本公共服務(wù)領(lǐng)域內(nèi)事權(quán)和支出責(zé)任劃分不清或落實(shí)不到位。主要原因有三:一是中央和地方財(cái)政職責(zé)不對稱,地方自有財(cái)力保障不足,中央在社會(huì)發(fā)展支出中承擔(dān)了過多的支出責(zé)任,而地方在經(jīng)濟(jì)建設(shè)支出中占據(jù)絕對主力,承擔(dān)了過多的支出責(zé)任,擠占了其社會(huì)發(fā)展支出的份額;二是地方政府間的財(cái)政競爭和政府官員與GDP掛鉤的晉升激勵(lì);三是盡管自2018 年以來在公共服務(wù)、醫(yī)療衛(wèi)生、科技和教育等多領(lǐng)域出臺(tái)了中央和地方之間事權(quán)和支出責(zé)任劃分的實(shí)施方案,但同一部門事權(quán)與支出責(zé)任在不同省份內(nèi)部省—市—縣之間的總量和結(jié)構(gòu)存在較大差異,同一省內(nèi)部市縣之間的事權(quán)存在交叉重復(fù),支出責(zé)任在不同省份的省以下各級政府和同級部門之間沒有可比性,需要進(jìn)一步調(diào)整省以下事權(quán)與支出責(zé)任劃分、政府間關(guān)系立法、改革財(cái)政管理和行政體制(劉承禮,2016)。直到2022 年6 月省以下事權(quán)與支出責(zé)任的方案才得以出臺(tái),距進(jìn)一步厘清省以下財(cái)政關(guān)系還有一段時(shí)間。
1.優(yōu)化調(diào)整路徑。回顧我國財(cái)政支出結(jié)構(gòu)的歷史沿革和各階段特征,可以看出,我國財(cái)政支出結(jié)構(gòu)依據(jù)所處經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段、具體國情等因素不斷作出調(diào)整,基本適應(yīng)了經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需要。在繼續(xù)進(jìn)行優(yōu)化調(diào)整前還需明確其路徑:首先,進(jìn)行增量調(diào)整。財(cái)政支出結(jié)構(gòu)的調(diào)整一般可分為增量調(diào)整和存量調(diào)整(朱青,2008)。與存量調(diào)整不同,增量調(diào)整不會(huì)觸碰各相關(guān)方的既得利益,故在執(zhí)行過程中遇到的阻力更小。綜觀我國以往財(cái)政支出結(jié)構(gòu)的變化,也多是通過增量調(diào)整的方式實(shí)現(xiàn),如政府運(yùn)轉(zhuǎn)支出占比自2007 年的17.8%降至2021 年的8.38%,但其支出絕對量上始終保持增長態(tài)勢。其次,提高資金使用效率。提高資金使用效率等同于增收節(jié)支,也是優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)的路徑。通過績效管理,可提高財(cái)政資金使用的精準(zhǔn)度,畢竟現(xiàn)階段我國財(cái)政支出效率還存在較大的提升空間(喬俊峰和陳字旺,2017)。最后,運(yùn)用信息技術(shù)手段,從中央到地方落實(shí)預(yù)算一體化改革,在給予地方一定財(cái)政統(tǒng)籌權(quán)限的基礎(chǔ)上,加大對預(yù)算支出的管理和約束。通過信息技術(shù)手段,運(yùn)用大數(shù)據(jù)、云計(jì)算等管理工具也能更好地提高財(cái)政透明度,使預(yù)算能夠更好地接受公眾監(jiān)督,降低政府與公眾間的信息不對稱,還能通過公開財(cái)政信息對政府形成激勵(lì)和約束,抑制政府運(yùn)轉(zhuǎn)支出膨脹。
2.優(yōu)化調(diào)整方向。具體優(yōu)化調(diào)整方向如下:
(1)保障地方政府的社會(huì)發(fā)展支出,提前應(yīng)對潛在公共風(fēng)險(xiǎn)。社會(huì)發(fā)展支出涵蓋社會(huì)發(fā)展的各個(gè)方面,對于提高社會(huì)福利、人民生活質(zhì)量、生態(tài)環(huán)保等均具有極大作用,且以往經(jīng)濟(jì)增長得益于人口紅利,但隨著我國社會(huì)步入老齡化、少子化階段,社會(huì)保障體系將面臨巨大壓力(張繪,2022)?;诖?,需在地方總支出規(guī)模和比例不斷上升的背景下,保障地方財(cái)政對社會(huì)發(fā)展支出的投入力度穩(wěn)定提高,適配社會(huì)發(fā)展階段,不斷提高居民福利,并提前做好準(zhǔn)備,應(yīng)對老齡化和生育率下降等問題可能引致的潛在公共風(fēng)險(xiǎn)。
(2)細(xì)化預(yù)算管理,嚴(yán)格控制地方政府運(yùn)轉(zhuǎn)支出增長。中央政府運(yùn)轉(zhuǎn)支出相對穩(wěn)定,但地方政府運(yùn)轉(zhuǎn)支出卻保持上升趨勢。須知政府運(yùn)轉(zhuǎn)成本不僅是反映政府履職和維持自身運(yùn)轉(zhuǎn)所需的支出數(shù)據(jù),還能折射出政府的治理效率和執(zhí)政能力。故需從預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行財(cái)務(wù)管理和監(jiān)督檢查等方面嚴(yán)格規(guī)范政府運(yùn)轉(zhuǎn)支出,壓縮三公經(jīng)費(fèi)等行政成本;建立有效的公務(wù)員競爭機(jī)制,有機(jī)結(jié)合動(dòng)力與壓力,改變行政人員只進(jìn)不出的局面,降低由于財(cái)政供養(yǎng)人員過于龐大而帶來的財(cái)政壓力;推進(jìn)地方機(jī)構(gòu)改革,架構(gòu)精簡高效的地方管理系統(tǒng);審計(jì)單位要維護(hù)財(cái)經(jīng)秩序、促進(jìn)廉政建設(shè)、提高財(cái)政資金使用效率,以防“腐敗行為致使預(yù)算資金偏離社會(huì)部門”(Delavallade,2006)。
(3)調(diào)整經(jīng)濟(jì)建設(shè)支出,落實(shí)財(cái)政職能。財(cái)政要減少對競爭性和生產(chǎn)性領(lǐng)域的過度投入以及對市場經(jīng)濟(jì)的干預(yù),以免經(jīng)濟(jì)建設(shè)對財(cái)政支出產(chǎn)生嚴(yán)重依賴。這樣既能節(jié)省財(cái)政資金,也能避免財(cái)政職能越位,更多地發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用,并使政府財(cái)政職能能夠更好地發(fā)揮,將所節(jié)省資金更多地用于增加對社會(huì)保障、國防安全、科技教育、醫(yī)療衛(wèi)生和農(nóng)業(yè)等方面的財(cái)政支持力度,發(fā)揮好公共財(cái)政的職能。經(jīng)濟(jì)建設(shè)支出也需要有一定前瞻性,比如受全球經(jīng)濟(jì)下滑沖擊,我國在積極應(yīng)對時(shí)加大“新基建”投入力度,為非常時(shí)期非常手段,通過聚焦5G 網(wǎng)絡(luò)和數(shù)據(jù)中心等,融合創(chuàng)新、互聯(lián)互通、智能引領(lǐng),在加大對新基建相關(guān)核心技術(shù)和基礎(chǔ)研究投入的同時(shí),應(yīng)用PPP 和專項(xiàng)債等手段撬動(dòng)社會(huì)資本參與經(jīng)濟(jì)建設(shè)。
【注 釋】
①本文采用的歷年財(cái)政收支數(shù)據(jù)均不包括國內(nèi)外債務(wù)部分。
②1958 ~1960 年期間,由于“大躍進(jìn)”時(shí)期的錯(cuò)誤政策導(dǎo)向,導(dǎo)致財(cái)政支出占GDP的比重大幅度上升,見《關(guān)于1957年國家預(yù)算執(zhí)行情況和1958年國家預(yù)算草案的報(bào)告》。
③1968年2月18日,中共中央、國務(wù)院、中央軍委、中央文革小組發(fā)出《關(guān)于進(jìn)一步實(shí)行節(jié)約鬧革命,堅(jiān)決節(jié)約開支的緊急通知》,規(guī)定凍結(jié)1967年底各項(xiàng)經(jīng)費(fèi)和資金的年終結(jié)余存款,并要求大幅縮減中央各部門和各省、市、自治區(qū)1968年的行政費(fèi)、事業(yè)費(fèi)等,因而導(dǎo)致此期間財(cái)政支出占GDP的比重大幅下降。
④財(cái)政支出對人均GDP的增長彈性系數(shù)是由當(dāng)年的財(cái)政支出環(huán)比增長率除以人均GDP環(huán)比增長率得出,體現(xiàn)出財(cái)政對國民經(jīng)濟(jì)調(diào)整的變化趨勢。
⑤關(guān)于財(cái)政支出對人均GDP 的增長彈性系數(shù)峰值的選取,由于改革開放前后該值變化幅度表現(xiàn)為前大后小的情況,故在選取峰值時(shí)進(jìn)行分段考量,改革開放前選取絕對值大于4的情況作為較大峰值的標(biāo)準(zhǔn),改革開放后選取絕對值大于2 的情況作為較大峰值的標(biāo)準(zhǔn),此標(biāo)準(zhǔn)僅作為挑選較大峰值的篩選條件,無其他含義。
⑥圖3 所示1950 ~1977 年我國財(cái)政支出結(jié)構(gòu)根據(jù)《中國財(cái)政年鑒2002》中的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)繪制,1978 ~2006年我國財(cái)政支出結(jié)構(gòu)根據(jù)《中國財(cái)政年鑒2007》中的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)繪制,圖4所示2007 ~2020年我國財(cái)政支出結(jié)構(gòu)根據(jù)2008 ~2021年《中國統(tǒng)計(jì)年鑒》中的數(shù)據(jù)整理繪制。由于《2007年政府收支分類科目》較之前做了大幅度改變,圖3中統(tǒng)計(jì)口徑采用《中國財(cái)政年鑒2007》中的口徑,圖4統(tǒng)計(jì)口徑再另做說明,兩圖的統(tǒng)計(jì)口徑稍有不同,故不放在同一張圖中展示,本部分只對財(cái)政支出結(jié)構(gòu)的變化趨勢稍作分析,口徑的變化對分析結(jié)果影響不大,特此說明。
⑦圖4 中財(cái)政支出結(jié)構(gòu)的口徑如下:社會(huì)發(fā)展支出包括:教育、科學(xué)技術(shù)、文化體育與傳媒、社會(huì)保障和就業(yè)、醫(yī)療衛(wèi)生、節(jié)能環(huán)保、援助其他地區(qū)、國土氣象等事務(wù),糧油物資儲(chǔ)備等事務(wù),保障性住房等支出;政府運(yùn)轉(zhuǎn)支出包括一般公共服務(wù)、外交等支出;經(jīng)濟(jì)建設(shè)支出包括:城鄉(xiāng)社區(qū)事務(wù)、農(nóng)林水事務(wù)、工業(yè)商業(yè)金融等事務(wù),交通運(yùn)輸?shù)戎С?;其他支出包括:債?wù)付息支出、債務(wù)發(fā)行支出以及其他支出。
⑧此部分財(cái)政支出分類(社會(huì)發(fā)展、政府運(yùn)轉(zhuǎn)、經(jīng)濟(jì)建設(shè)、國防和公共安全支出)口徑與前文相同(詳見圖4),因《2007年政府收支分類科目》較之前做了大幅度改變,2007年以前的數(shù)據(jù)或口徑不同或不可獲得,故本部分僅以2007年以后的數(shù)據(jù)為主進(jìn)行展開。
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