陳高才（博士生導(dǎo)師），王 帆（教授）

一、引言

佩里·?？怂梗≒erri 6）是當(dāng)代英國(guó)著名的政治和公共管理學(xué)家，目前是英國(guó)諾丁漢特倫特大學(xué)的一名教授。他的研究大多基于新涂爾干主義理論，主要采用系統(tǒng)研究方法來(lái)討論政府組織關(guān)系等公共管理問(wèn)題，并據(jù)此發(fā)表了諸多論著。他作為首位提出整體政府理論的學(xué)者，自1997年起，相繼出版了《整體政府》（1997）、《全觀型治理：整體政府的戰(zhàn)略》（1999）、《圓桌中的治理——整體性政府的策略》（2001）、《走向整體治理：新的改革議程》（2002）等多部著作。在這些著作中，希克斯對(duì)新公共管理理論進(jìn)行全面解讀與推進(jìn)，形成了一個(gè)跨部門(mén)協(xié)作的、系統(tǒng)化的整體政府理論體系。同樣，希克斯創(chuàng)新了公共服務(wù)組織間的關(guān)系，用“整體化”“協(xié)作化”的思路來(lái)改進(jìn)原有公共服務(wù)組織間的“碎片化”情況。整體政府理論在國(guó)際行政學(xué)界產(chǎn)生了較為深遠(yuǎn)的影響，同樣也廣泛影響了我國(guó)的政府部門(mén)治理。

2022 年，習(xí)近平總書(shū)記在中央審計(jì)委員會(huì)上強(qiáng)調(diào)“發(fā)揮審計(jì)在黨和國(guó)家監(jiān)督體系中的重要作用”。這意味著，審計(jì)部門(mén)不可避免地要與司法部門(mén)、紀(jì)委、各政府部門(mén)等開(kāi)展跨部門(mén)協(xié)作。因而，本文試圖解讀整體政府理論，并基于此探討各國(guó)國(guó)家審計(jì)受到的影響，以及跨部門(mén)協(xié)作思想在國(guó)家審計(jì)中的應(yīng)用。該研究或?qū)⒂兄诶迩搴屠斫鈬?guó)家治理各組成部門(mén)應(yīng)如何開(kāi)展跨部門(mén)協(xié)作。

二、整體政府理論下的跨部門(mén)協(xié)作思想

?？怂褂?997 年首次提出整體政府理論，他主張應(yīng)以公民需求為治理導(dǎo)向，以信息技術(shù)為治理手段，將整合、協(xié)調(diào)和責(zé)任融入治理機(jī)制中，跨入組織功能邊界。?？怂梗?997）在《整體政府》中提出，整體政府主要包括部門(mén)間主義、跨功能合作、以網(wǎng)絡(luò)為中心的協(xié)調(diào)機(jī)制、中央集權(quán)化及增設(shè)機(jī)構(gòu)擴(kuò)展其職責(zé)、限制機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)嫁成本的能力、協(xié)作服務(wù)生產(chǎn)方式、個(gè)案管理、信息管理與跨組織邊界整合、整體預(yù)算與采購(gòu)等九項(xiàng)內(nèi)容。希克斯認(rèn)為，只有有效落實(shí)這些內(nèi)容，才能使政府的日常運(yùn)作趨于整體化，以最終達(dá)到提供整合性公共服務(wù)的目的。同時(shí)，?？怂褂謱⒐卜?wù)運(yùn)作劃分為服務(wù)、治理和民眾關(guān)系三個(gè)維度。為了使三個(gè)維度得以開(kāi)展運(yùn)作，一方面需要通過(guò)技術(shù)手段，如構(gòu)建信息系統(tǒng)平臺(tái)、強(qiáng)化整合服務(wù)功能等，使預(yù)算和信息得以整合；另一方面還要識(shí)別和運(yùn)用整體政府治理得以運(yùn)行的各項(xiàng)推進(jìn)策略，在推進(jìn)過(guò)程中對(duì)原定內(nèi)容進(jìn)行相應(yīng)修正，以達(dá)到滿足服務(wù)對(duì)象要求的目的。

隨后，?？怂沟龋?001）在《圓桌中的治理——整體性政府的策略》中將整體政府所要服務(wù)的對(duì)象劃分為消費(fèi)者、民眾和納稅人三類(lèi)。其中：消費(fèi)者是服務(wù)的使用者，需要向其提供容易理解的服務(wù)；民眾是服務(wù)內(nèi)容的投票者，需要向其提供高效的服務(wù)；納稅人是為服務(wù)籌資的征費(fèi)繳納者，需要向其提供便宜、有效益的服務(wù)。

?？怂沟龋?001、2002）在《圓桌中的治理——整體性政府的策略》與《走向整體治理：新的改革議程》中又深入和徹底地推進(jìn)了整體政府理論，提出跨部門(mén)協(xié)作理念。他們認(rèn)為，政府可以采用“自上而下”和“自下而上”兩種協(xié)作方式?？绮块T(mén)協(xié)作的目標(biāo)是政府利用部門(mén)間協(xié)作聯(lián)動(dòng)消除不同政策間的矛盾，以直接提高政策執(zhí)行的有效性，從而消除項(xiàng)目間矛盾、提升資源利用效率（Halligan，2005）。要想實(shí)現(xiàn)該目標(biāo)，一方面要確保各部門(mén)成員明確自身職責(zé)范圍，在其職責(zé)內(nèi)與其他部門(mén)形成協(xié)作；另一方面需在公共部門(mén)中促進(jìn)思想交流，將合作思維融入日常工作中，以產(chǎn)生協(xié)作效應(yīng)。同時(shí)，在《走向整體治理：新的改革議程》一書(shū)中，希克斯等（2002）提出跨部門(mén)協(xié)作程度和政府管理類(lèi)型有著密切關(guān)系。他們提出的政府部門(mén)治理框架包括“目的”和“手段”兩個(gè)維度，且根據(jù)其“沖突—增強(qiáng)”程度，將橫縱向分為相互沖突、相互一致、相互增強(qiáng)三個(gè)層次。同時(shí)，他們將各層次進(jìn)行匹配，得到相應(yīng)的政府管理類(lèi)型，即囊括碎片化政府、整體政府、協(xié)同政府、俠士政府和漸進(jìn)式政府等五種形態(tài)。其中：碎片化政府是指政府部門(mén)之間隔離、不協(xié)調(diào)、不合作的狀態(tài)；整體政府是使碎片化政府形成整體化治理的新型政府管理形態(tài)；協(xié)同政府是在整體政府的基礎(chǔ)上進(jìn)一步優(yōu)化，即保障目標(biāo)和手段兼容（孫迎春，2014）。因此，他們認(rèn)為，協(xié)同政府是整體政府的升華，是最優(yōu)的組織形式。

協(xié)同政府可以從政策、規(guī)制、服務(wù)、監(jiān)督等四個(gè)方面解決政府碎片化治理問(wèn)題，使國(guó)家治理從部分走向整體，以此更好地為公民提供政府公共服務(wù)（Perri6等，2002）。其中：政策層面包括政策制定、政策執(zhí)行、政策監(jiān)督等；規(guī)制層面包括對(duì)個(gè)人、私人組織和政府內(nèi)的機(jī)構(gòu)等進(jìn)行規(guī)制；服務(wù)層面包含為相關(guān)對(duì)象提供服務(wù)的形式、內(nèi)容、組織安排等；監(jiān)督層面包括對(duì)政策、規(guī)制和服務(wù)供給的評(píng)價(jià)等（曾維和，2012）。同時(shí)，他們還將上述四個(gè)層面與政府部門(mén)功能進(jìn)行對(duì)應(yīng)，即：政策層面和規(guī)制層面屬于管理部門(mén)，其中規(guī)制層面屬于頂層管理部門(mén)，政策層面屬于下層管理部門(mén)；服務(wù)層面屬于執(zhí)行部門(mén)；監(jiān)督層面屬于監(jiān)督部門(mén)。

根據(jù)整體政府理論，政策、規(guī)制、服務(wù)、監(jiān)督四者間的跨部門(mén)協(xié)作應(yīng)當(dāng)符合“各司其職，協(xié)作互助”這一運(yùn)行思想（Tom和Per，2007）。只有各層級(jí)之間有效整合、協(xié)調(diào)發(fā)展各層級(jí)功能，才能使得政府治理趨于整體化。具體而言，四者均要自覺(jué)履行部門(mén)職責(zé)；若在履行職責(zé)過(guò)程中出現(xiàn)困難，可尋求其他部門(mén)的協(xié)助，協(xié)助能切實(shí)減少部門(mén)在某項(xiàng)難題中所耗費(fèi)的時(shí)間以提高部門(mén)工作效率，即可向不同層級(jí)的同類(lèi)型部門(mén)、同一層級(jí)的其他部門(mén)或部門(mén)以外機(jī)構(gòu)尋求協(xié)助。

從?？怂沟闹鲝埧梢?jiàn)，整體政府理論改進(jìn)了新公共管理理論。新公共管理理論提出，為提升政府效率，需按照功能劃分部門(mén)組織結(jié)構(gòu)以適應(yīng)專(zhuān)業(yè)分工的需要，但這種劃分顯然會(huì)使政府服務(wù)出現(xiàn)分裂現(xiàn)象，導(dǎo)致政府治理的運(yùn)作時(shí)間變長(zhǎng)、部門(mén)間協(xié)調(diào)成本變高、部門(mén)間交流難度上升等，繼而不利于政府治理的發(fā)展；而整體政府理論則有效解決了上述問(wèn)題，其不僅以公民需求為導(dǎo)向，還強(qiáng)調(diào)對(duì)民主價(jià)值和公共利益的關(guān)注，據(jù)此建立跨組織、跨部門(mén)、跨機(jī)構(gòu)的治理結(jié)構(gòu)（孫迎春，2013）。

同時(shí)，整體性政府思想的內(nèi)涵是通過(guò)制度化和有效的跨部門(mén)協(xié)作增加公共價(jià)值，具體體現(xiàn)在：①不同層級(jí)政府部門(mén)之間可通過(guò)“上下”協(xié)作，以保證政令暢通、頂層設(shè)計(jì)與下層實(shí)施相匹配。②同一層級(jí)不同政府之間以及同一政府不同部門(mén)之間“左右”協(xié)作，既可以確保政策在同一層級(jí)內(nèi)得到有效落實(shí)，也可以確保與該政策相關(guān)的資料能夠在不同部門(mén)間得到溝通與傳遞，進(jìn)而提升部門(mén)工作效率。③政府與企業(yè)和非政府組織間的“內(nèi)外”合作，能夠幫助政府獲取社會(huì)力量、彌補(bǔ)治理過(guò)程中政府功能上的不足（孫迎春，2014）。可見(jiàn)，跨部門(mén)協(xié)作思想可以實(shí)現(xiàn)部門(mén)—部門(mén)、政府—非政府、部門(mén)—政府、政府—社會(huì)之間的有效聯(lián)接。

三、跨部門(mén)協(xié)作思想對(duì)各國(guó)國(guó)家審計(jì)的影響

20世紀(jì)90年代，英美國(guó)家最早將整體政府理論應(yīng)用于國(guó)家治理，使得包括審計(jì)機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)等在內(nèi)的國(guó)家治理機(jī)構(gòu)受到廣泛影響。在這一時(shí)期，盡管整體政府理論已推出并在部分西方國(guó)家進(jìn)行應(yīng)用，但由于其影響力有限，以英國(guó)為代表的部分西方政府率先展開(kāi)的一系列政府改革仍大部分存在碎片化管理的影子，即盡管西方政府在政府管理過(guò)程中開(kāi)始強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)性、效益性和效果性（3E）這三個(gè)方面，并注重績(jī)效評(píng)估（唐興霖和尹文嘉，2011），但其評(píng)估在一定程度上仍較為碎片化。其中，以國(guó)家審計(jì)為例，英國(guó)在1983 年通過(guò)了《國(guó)家審計(jì)法》，授權(quán)審計(jì)署開(kāi)展績(jī)效審計(jì)工作。該法明確規(guī)定，主計(jì)審計(jì)長(zhǎng)有權(quán)對(duì)政府及相關(guān)組織為履行公共責(zé)任而使用資源的3E 情況進(jìn)行檢查。這表明受到原有新公共管理理論的影響，英國(guó)將績(jī)效審計(jì)目標(biāo)定義為審查被審計(jì)單位的3E 或5E（經(jīng)濟(jì)性、效率性、效果性、適當(dāng)性和環(huán)境性）情況。之后，由于逐步受到整體政府理論的影響，2001 年英國(guó)國(guó)家審計(jì)署在其提交的審計(jì)報(bào)告中明確指出，將一些公共和私人組織聯(lián)合起來(lái)實(shí)現(xiàn)跨越部門(mén)的合作。隨后，英國(guó)國(guó)家審計(jì)署于2003年頒布了《績(jī)效審計(jì)手冊(cè)》，其中明確提出審計(jì)對(duì)象為政府部門(mén)和機(jī)構(gòu)，審計(jì)報(bào)告能反映政府部門(mén)和機(jī)構(gòu)的工作對(duì)病人、學(xué)生、救濟(jì)對(duì)象及其他公共服務(wù)對(duì)象的作用，績(jī)效審計(jì)循環(huán)方法是從確定項(xiàng)目、制定計(jì)劃、審計(jì)實(shí)施、起草報(bào)告、交換意見(jiàn)、發(fā)布審計(jì)報(bào)告、公共賬目委員會(huì)監(jiān)督、政府答復(fù)、跟蹤檢查等多個(gè)方面著手開(kāi)展工作。盡管該手冊(cè)中指明的審計(jì)對(duì)象仍較為碎片化（王會(huì)金，2014），但該手冊(cè)的頒布也為后續(xù)基于整體政府理論的國(guó)家審計(jì)改革奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。同樣，美國(guó)也受到整體政府理論的影響。美國(guó)審計(jì)總署在2011年發(fā)布的《政府審計(jì)準(zhǔn)則》中提出，績(jī)效審計(jì)應(yīng)為管理層、責(zé)任人或監(jiān)管層改善項(xiàng)目績(jī)效與經(jīng)營(yíng)提供充分信息，為負(fù)責(zé)監(jiān)督或采取糾正措施的有關(guān)各方制定決策提供便利。與英國(guó)《國(guó)家審計(jì)法》相比，該準(zhǔn)則更強(qiáng)調(diào)國(guó)家審計(jì)應(yīng)依據(jù)客觀標(biāo)準(zhǔn)為管理層、責(zé)任人、監(jiān)管層或有關(guān)各方等提供治理國(guó)家的決策有用信息。

在各國(guó)的國(guó)家審計(jì)實(shí)踐中，如何確定國(guó)家審計(jì)績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)一直是重點(diǎn)關(guān)注內(nèi)容。受新公共管理理論的影響，各國(guó)原來(lái)主要是根據(jù)3E或5E的績(jī)效審計(jì)目標(biāo)設(shè)計(jì)指標(biāo)體系，具體而言主要可以分為以下三類(lèi)：①?lài)@3E 或5E 維度建立評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。②以3E 或5E 目標(biāo)為標(biāo)準(zhǔn)，建立多維度評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。③3E或5E目標(biāo)是建立審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的一個(gè)維度。但受到之后整體政府理論的影響，理論界與實(shí)務(wù)界開(kāi)始思考上述構(gòu)建原則的缺陷，即上述構(gòu)建原則使得評(píng)價(jià)方案設(shè)計(jì)和評(píng)價(jià)結(jié)果均過(guò)度強(qiáng)調(diào)碎片化政府部門(mén)的績(jī)效，這使得單一職能部門(mén)缺乏與其他部門(mén)的合作與協(xié)調(diào)，只關(guān)注自身績(jī)效情況。因而，在整體政府理論的影響下，績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)也發(fā)生了較大改變，主要體現(xiàn)在績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)的內(nèi)涵、目標(biāo)、對(duì)象、方法等方面（見(jiàn)表1）。具體分析如下：

表1 新公共管理理論與整體政府理論下的績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)分析

第一，美國(guó)績(jī)效審計(jì)不再?gòu)?qiáng)調(diào)檢查政府及相關(guān)組織使用資源是否達(dá)到3E的重要性，而是提出績(jī)效審計(jì)應(yīng)依據(jù)客觀標(biāo)準(zhǔn)為國(guó)家治理中的多方提供決策信息與建議。這意味著基于整體政府理論，績(jī)效審計(jì)的目標(biāo)明顯擴(kuò)展，其范圍已超越原有3E 標(biāo)準(zhǔn)下的評(píng)價(jià)范圍。此外，審計(jì)對(duì)象的范圍也在不斷擴(kuò)大，不再局限于原有使用資源的政府及相關(guān)組織，而是包括管理層、監(jiān)督層及所有參與使用資源組織在內(nèi)的整體政府。第二，美國(guó)《政府審計(jì)準(zhǔn)則》提出，績(jī)效審計(jì)的目標(biāo)非常廣泛，包括3E、內(nèi)部控制、合規(guī)性、一致性、預(yù)測(cè)等方面，這極大程度上改善了原有3E 或5E 目標(biāo)。第三，績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)開(kāi)始逐步強(qiáng)調(diào)國(guó)家治理中的多主體聯(lián)系，即強(qiáng)調(diào)治理主體需要在治理過(guò)程中保持整體性和效益性（王會(huì)金和戚振東，2013；雷俊生，2021），以共同推進(jìn)項(xiàng)目運(yùn)行與管理績(jī)效提升。區(qū)別于新公共管理理論下的單一主體績(jī)效評(píng)價(jià)，整體政府理論下的審計(jì)績(jī)效評(píng)價(jià)需將項(xiàng)目建設(shè)、政策執(zhí)行、資源使用、績(jī)效監(jiān)督的所有部門(mén)作為一個(gè)整體進(jìn)行考慮，即包括執(zhí)行部門(mén)、管理部門(mén)與監(jiān)督部門(mén)在內(nèi)的整體績(jī)效。而該整體績(jī)效評(píng)價(jià)的指標(biāo)需從執(zhí)行效果、執(zhí)行效力、監(jiān)督效力這三個(gè)方面著手建立。其中：執(zhí)行效果是指執(zhí)行部門(mén)使用國(guó)家資源完成政策執(zhí)行的合規(guī)性、一致性，以及資金使用、項(xiàng)目建設(shè)的經(jīng)濟(jì)性、效果性、效率性（3E）等目標(biāo)的狀況，如執(zhí)行部門(mén)的政策落實(shí)情況是否合規(guī)、一致，以及資金使用績(jī)效情況、項(xiàng)目建設(shè)績(jī)效情況等；執(zhí)行效力是指執(zhí)行部門(mén)在監(jiān)督部門(mén)與管理部門(mén)的共同影響下對(duì)執(zhí)行效果的提升，即在監(jiān)督部門(mén)揭示執(zhí)行部門(mén)存在的問(wèn)題后，管理部門(mén)及時(shí)采取措施督促執(zhí)行部門(mén)整改的情況，目標(biāo)是解決政策落實(shí)問(wèn)題、資金績(jī)效問(wèn)題、項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營(yíng)問(wèn)題，進(jìn)而提升政策合規(guī)性、資金使用績(jī)效、項(xiàng)目建設(shè)績(jī)效（5E）；監(jiān)督效應(yīng)是指管理部門(mén)與監(jiān)督部門(mén)對(duì)深層次、根本性的體制機(jī)制制度的改善以及違法違紀(jì)人員的處理，從本質(zhì)上來(lái)說(shuō)監(jiān)督效應(yīng)評(píng)價(jià)的是監(jiān)督部門(mén)解決整體政府內(nèi)部控制問(wèn)題的有效程度，即幫助政府部門(mén)執(zhí)行與管理過(guò)程中使用更好的制度、更適合的體制機(jī)制、更優(yōu)的人員，從而促進(jìn)執(zhí)行效果和效力的提升。具體而言：監(jiān)督效應(yīng)體現(xiàn)在以國(guó)家審計(jì)為例的監(jiān)督部門(mén)揭示管理部門(mén)體制機(jī)制制度缺陷后，管理部門(mén)對(duì)這些深層次體制機(jī)制制度問(wèn)題的改善情況；亦體現(xiàn)在監(jiān)督部門(mén)揭示執(zhí)行部門(mén)與管理部門(mén)重大違法違紀(jì)問(wèn)題后，監(jiān)督部門(mén)對(duì)這些違法違紀(jì)人員進(jìn)行的問(wèn)責(zé)、移交、處理處罰情況。

同樣，整體政府理論也影響了我國(guó)的國(guó)家治理。2019 年10 月31 日中國(guó)共產(chǎn)黨第十九屆中央委員會(huì)第四次全體會(huì)議提出，“推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”。國(guó)家治理體系本身就意味著要建立整體政府，從國(guó)家整體治理的角度實(shí)現(xiàn)治理能力現(xiàn)代化。具體而言：一是推動(dòng)監(jiān)督部門(mén)、管理部門(mén)、執(zhí)行部門(mén)三者之間的協(xié)作，使得三者在政府日常治理中能達(dá)到最大的治理效能。二是將監(jiān)督部門(mén)的監(jiān)督權(quán)分層，即分為所有權(quán)監(jiān)督部門(mén)與管理權(quán)監(jiān)督部門(mén)，所有權(quán)監(jiān)督部門(mén)以獨(dú)立的國(guó)家審計(jì)為代表，管理權(quán)監(jiān)督部門(mén)就是政府管理部門(mén)。管理權(quán)監(jiān)督部門(mén)可以管理、監(jiān)督執(zhí)行部門(mén)的執(zhí)行情況，所有權(quán)監(jiān)督部門(mén)既可以直接實(shí)施監(jiān)督，也可以對(duì)管理權(quán)監(jiān)督部門(mén)進(jìn)行再監(jiān)督。三是監(jiān)督部門(mén)間需要相互聯(lián)系和協(xié)作。例如，管理部門(mén)向所有權(quán)監(jiān)督部門(mén)提供已發(fā)現(xiàn)的信息，所有權(quán)監(jiān)督部門(mén)將新發(fā)現(xiàn)的執(zhí)行部門(mén)執(zhí)行問(wèn)題反饋給管理部門(mén)。

那么，國(guó)家審計(jì)在與其他政府部門(mén)協(xié)作過(guò)程中會(huì)起到什么作用？經(jīng)過(guò)對(duì)整體政府理論的學(xué)習(xí)，本文認(rèn)為，由于政策制定和政策實(shí)施分別是由管理者和被管理者來(lái)完成的，而國(guó)家審計(jì)作為第三方獨(dú)立監(jiān)督機(jī)構(gòu)，可以成為管理者與被管理者溝通的橋梁。即：國(guó)家審計(jì)能夠一方面指導(dǎo)被管理者如何更好地執(zhí)行政策；另一方面向管理者進(jìn)行反饋，以便于管理者及時(shí)調(diào)整政策內(nèi)容或深入實(shí)地來(lái)指導(dǎo)被管理者開(kāi)展工作。同時(shí)，由于國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)是所有權(quán)者可以信賴(lài)的獨(dú)立監(jiān)督機(jī)構(gòu)，其可以通過(guò)匯總審計(jì)過(guò)程中揭示的問(wèn)題和督促整改的結(jié)果、形成審計(jì)報(bào)告，向所有權(quán)者進(jìn)行報(bào)告。此外，國(guó)家審計(jì)能夠通過(guò)查找被審計(jì)單位存在的問(wèn)題，聯(lián)接被審計(jì)單位與接受移送的單位。審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)審計(jì)過(guò)程中所搜集到的證據(jù)進(jìn)行分類(lèi)、匯總，形成證據(jù)清單，將清單及具體證據(jù)移送至移送單位，以落實(shí)整改工作。

四、跨部門(mén)協(xié)作思想在國(guó)家審計(jì)中的應(yīng)用

通過(guò)認(rèn)真學(xué)習(xí)，筆者發(fā)現(xiàn)跨部門(mén)協(xié)作思想影響了各國(guó)國(guó)家審計(jì)。本文認(rèn)為，在國(guó)家審計(jì)中應(yīng)用跨部門(mén)協(xié)作思想，需要注意以下七個(gè)方面：審計(jì)人力資源整合的“上下”協(xié)作、審計(jì)信息獲取的“左右”協(xié)作、審計(jì)重點(diǎn)確定的“內(nèi)外”協(xié)作、借助外力搭建審計(jì)大數(shù)據(jù)平臺(tái)、借助外力完善審計(jì)評(píng)價(jià)體系、審計(jì)結(jié)果向政府部門(mén)報(bào)告及移送、依據(jù)社會(huì)監(jiān)督需求搭建公眾反饋平臺(tái)。

第一，審計(jì)人力資源整合的“上下”協(xié)作（見(jiàn)圖1）。根據(jù)跨部門(mén)協(xié)作思想，不同層級(jí)政府部門(mén)之間應(yīng)該“上下”協(xié)作，形成上級(jí)部門(mén)指導(dǎo)下級(jí)部門(mén)工作和下級(jí)部門(mén)參與上級(jí)部門(mén)工作的“上下”協(xié)作工作機(jī)制。在該工作機(jī)制中，最重要的是對(duì)人力資源進(jìn)行最大限度的整合，使得在控制人員數(shù)量的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)最佳工作隊(duì)伍構(gòu)建。因此，審計(jì)機(jī)關(guān)在日常的部門(mén)工作中應(yīng)強(qiáng)化各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)的上下聯(lián)動(dòng)，統(tǒng)籌人力、物力、資金等審計(jì)資源，即既要保障上級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)能夠向下級(jí)部門(mén)輸送先進(jìn)的審計(jì)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，又能為下級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)提供學(xué)習(xí)的機(jī)會(huì)。

圖1 審計(jì)人力資源的“上下”協(xié)作

具體而言：一方面，上級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)的審計(jì)骨干可下沉至下級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)，對(duì)下級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)的審計(jì)工作進(jìn)行指導(dǎo)，以修正下級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)工作中存在的不合規(guī)之處。其中，上級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)需對(duì)下沉單位的審計(jì)業(yè)務(wù)進(jìn)行梳理和分析，初步尋找其以往審計(jì)工作中存在的難點(diǎn)、遺漏點(diǎn)、痛點(diǎn)，并將由此得到的下沉單位相關(guān)審計(jì)問(wèn)題通過(guò)會(huì)議的形式向相關(guān)下沉審計(jì)骨干進(jìn)行傳達(dá)，并對(duì)之后下沉工作的安排進(jìn)行指導(dǎo)，以便相關(guān)審計(jì)骨干在下沉到下級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)后能迅速開(kāi)展指導(dǎo)工作。此外，上級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)的審計(jì)骨干在下沉工作中，可適時(shí)調(diào)整原有計(jì)劃中存在的不合理、有違實(shí)際等情況，同時(shí)與下級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)的審計(jì)人員進(jìn)行溝通和協(xié)商，對(duì)原有計(jì)劃進(jìn)行調(diào)整和完善，以便充分發(fā)揮上級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)下級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)的指導(dǎo)作用。另一方面，下級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)審計(jì)人員可被抽調(diào)至上級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)參與重大審計(jì)項(xiàng)目。一般而言，上級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)開(kāi)展的審計(jì)項(xiàng)目往往審計(jì)范圍較廣、審計(jì)對(duì)象較多、審計(jì)內(nèi)容較復(fù)雜，其中所涉及的方面遠(yuǎn)遠(yuǎn)多于下級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)開(kāi)展的相關(guān)審計(jì)項(xiàng)目，通過(guò)將下級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)的相關(guān)審計(jì)人員抽調(diào)至上級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)審計(jì)項(xiàng)目組中，既能補(bǔ)充審計(jì)項(xiàng)目人員數(shù)額，為審計(jì)項(xiàng)目的順利開(kāi)展提供充足的人力資源，又能為下級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)的審計(jì)人員提供一次較好的學(xué)習(xí)機(jī)會(huì)，助力其積累更多的審計(jì)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，為后續(xù)返回所屬地區(qū)審計(jì)機(jī)關(guān)后將所積累的先進(jìn)審計(jì)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)傳遞至部門(mén)內(nèi)部提供機(jī)會(huì)，以便下級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)日后更好地開(kāi)展審計(jì)工作，且審計(jì)實(shí)踐操作更趨近于上級(jí)部門(mén)要求。

第二，審計(jì)信息獲取的“左右”協(xié)作（見(jiàn)圖2）。根據(jù)跨部門(mén)協(xié)作思想，同一層級(jí)不同政府之間或同一政府不同部門(mén)之間應(yīng)該“左右”協(xié)作，形成不同層面的部門(mén)與部門(mén)之間的協(xié)作工作機(jī)制，以此達(dá)到充分溝通、互相協(xié)助、取長(zhǎng)補(bǔ)短的目的。而在該工作機(jī)制中，最直接體現(xiàn)“左右”協(xié)作的理念是信息獲取，即通過(guò)與不同層級(jí)部門(mén)進(jìn)行溝通、協(xié)作，拓寬信息獲取渠道，獲取更多利于部門(mén)自身工作開(kāi)展的信息，該信息既包括直接影響部門(mén)工作開(kāi)展的主要信息，也包括間接、附加等次要信息。審計(jì)機(jī)關(guān)開(kāi)展各項(xiàng)審計(jì)工作時(shí)，如何獲取信息、從何處獲取信息、獲取哪類(lèi)信息均是其從制定審計(jì)計(jì)劃開(kāi)始到審計(jì)項(xiàng)目結(jié)束這一過(guò)程中都值得重視的問(wèn)題，因此，審計(jì)信息對(duì)于審計(jì)機(jī)關(guān)有效開(kāi)展審計(jì)工作至關(guān)重要。審計(jì)信息不僅需要審計(jì)人員深入實(shí)地親自獲取，更多的是由被審計(jì)單位及其相關(guān)部門(mén)提供，因而強(qiáng)化審計(jì)信息獲取的“左右”協(xié)作能從較大程度上拓寬信息獲取渠道、補(bǔ)充信息囊括類(lèi)別、增加信息所屬層次。該“左右”協(xié)作主要包含從同一層級(jí)不同政府間開(kāi)展信息獲取協(xié)作及在同一政府內(nèi)不同部門(mén)間開(kāi)展信息獲取協(xié)作兩部分。

圖2 審計(jì)信息獲取的“左右”協(xié)作

根據(jù)上述分析，首先，審計(jì)人員需確定應(yīng)獲取何種信息，即獲取的信息主要包含哪些方面，這主要由審計(jì)項(xiàng)目所決定，不同審計(jì)項(xiàng)目所需的審計(jì)信息均有所差異，審計(jì)人員既要參考審計(jì)計(jì)劃制定時(shí)所涉及的審計(jì)基礎(chǔ)信息，又要關(guān)注在進(jìn)一步實(shí)地審計(jì)時(shí)所涵蓋的審計(jì)信息，以確定還需補(bǔ)充何種信息。其次，審計(jì)人員需確定審計(jì)信息的獲取范圍，即是從同一政府內(nèi)的不同部門(mén)獲取信息，還是從同一層級(jí)的不同政府獲取信息。例如：若該審計(jì)項(xiàng)目涉及同一層級(jí)內(nèi)的不同縣、市、省審計(jì)人員，則需涉及的縣、市、省政府獲取審計(jì)監(jiān)督所需要的信息；若該審計(jì)項(xiàng)目?jī)H在當(dāng)?shù)亻_(kāi)展，但由多個(gè)部門(mén)合力執(zhí)行，審計(jì)人員則需要從不同部門(mén)獲取審計(jì)監(jiān)督所需要的信息。最后，要確定如何獲取信息，即采取何種方式能更有效地獲取所需信息。如審計(jì)機(jī)關(guān)可以通過(guò)實(shí)地走訪有關(guān)協(xié)作單位，與單位負(fù)責(zé)人、信息保管人等進(jìn)行座談溝通，以線下方式獲取審計(jì)所需信息。又如，審計(jì)機(jī)關(guān)可以通過(guò)電話、互聯(lián)網(wǎng)等方式與有關(guān)協(xié)作單位進(jìn)行交流，以線上方式獲取審計(jì)所需信息。同時(shí)，審計(jì)機(jī)關(guān)還要確保獲取信息的完整性，如通過(guò)會(huì)議集中討論并確定此次協(xié)作需要獲取的信息名目，再采取清單法對(duì)確定名目進(jìn)行列示，并將列示清單交至有關(guān)協(xié)作單位的負(fù)責(zé)人、信息保管人，以便于其傳送完整信息。此外，審計(jì)人員還需對(duì)信息中存在的疑點(diǎn)、難點(diǎn)與相關(guān)負(fù)責(zé)單位進(jìn)行探討，深挖審計(jì)信息中涵蓋的深層次內(nèi)容。

第三，審計(jì)重點(diǎn)確定的“內(nèi)外”協(xié)作（見(jiàn)圖3）。根據(jù)跨部門(mén)協(xié)作思想，政府與企業(yè)和非政府組織間應(yīng)該“內(nèi)外”合作，即政府相關(guān)單位通過(guò)向外部專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)尋求合作，以獲取外部單位的技術(shù)支持。該“內(nèi)外”合作主要是將外部單位的先進(jìn)技術(shù)引入政府治理中，或向外部單位進(jìn)行專(zhuān)業(yè)知識(shí)層面的詢問(wèn)、討論等，以彌補(bǔ)政府治理中存在的技術(shù)缺口和知識(shí)缺口。

圖3 審計(jì)重點(diǎn)確認(rèn)的“內(nèi)外”協(xié)作

根據(jù)上述分析，審計(jì)人員在確認(rèn)審計(jì)重點(diǎn)環(huán)節(jié)將著重利用“內(nèi)外”協(xié)作。在以往審計(jì)項(xiàng)目中，審計(jì)人員大多根據(jù)審計(jì)目標(biāo)確定審計(jì)重點(diǎn)內(nèi)容，但審計(jì)機(jī)關(guān)作為第三方獨(dú)立監(jiān)督機(jī)構(gòu)，對(duì)該審計(jì)項(xiàng)目所涉及政策具體實(shí)施、項(xiàng)目具體建設(shè)、資金具體使用等方面的熟悉程度遠(yuǎn)不及在該領(lǐng)域從業(yè)多年的外部專(zhuān)業(yè)人員，因而，難免會(huì)對(duì)政策制定及執(zhí)行的認(rèn)識(shí)存在一定偏差，導(dǎo)致無(wú)法精準(zhǔn)查找其中存在的問(wèn)題并提出針對(duì)性整改意見(jiàn)，繼而影響審計(jì)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。因此，審計(jì)人員一方面需要依靠自身的專(zhuān)業(yè)知識(shí)，在現(xiàn)有信息資料基礎(chǔ)上確定初步的審計(jì)重點(diǎn)內(nèi)容。另一方面，審計(jì)人員可邀請(qǐng)高校專(zhuān)家、企業(yè)專(zhuān)家、專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)人員等對(duì)初步確定的審計(jì)重點(diǎn)內(nèi)容進(jìn)行評(píng)判，參考他們提出的意見(jiàn)，也可就政策中存在的困惑點(diǎn)與其進(jìn)行交談，最終確定審計(jì)的重點(diǎn)內(nèi)容。

第四，借助外力搭建審計(jì)大數(shù)據(jù)平臺(tái)。審計(jì)大數(shù)據(jù)平臺(tái)的搭建將為審計(jì)工作帶來(lái)數(shù)據(jù)層面的便利，既方便審計(jì)人員對(duì)以往類(lèi)似項(xiàng)目進(jìn)行篩查用于當(dāng)前審計(jì)工作需要，又可以將歷年審計(jì)結(jié)果進(jìn)行歸檔以便于以后審查。而在搭建審計(jì)大數(shù)據(jù)平臺(tái)方面，僅僅依靠審計(jì)部門(mén)單一的力量是完全不夠的，審計(jì)機(jī)關(guān)作為專(zhuān)業(yè)技術(shù)部門(mén)，其主要是起到“查病”“治已病”和“防未病”的作用，顯然對(duì)于計(jì)算機(jī)技術(shù)的掌握程度遠(yuǎn)不及相關(guān)技術(shù)部門(mén)。因此，可以利用希克斯提出的“部門(mén)—部門(mén)”之間的有效聯(lián)接思想，借助政府部門(mén)內(nèi)部相關(guān)技術(shù)部門(mén)的力量，也可向外尋求幫助，借助外部專(zhuān)業(yè)部門(mén)為審計(jì)機(jī)關(guān)搭建一個(gè)初步的大數(shù)據(jù)平臺(tái)。此外，審計(jì)大數(shù)據(jù)平臺(tái)的搭建除通過(guò)相關(guān)技術(shù)部門(mén)建設(shè)一個(gè)初步的數(shù)據(jù)存儲(chǔ)、處理平臺(tái)外，最重要的是數(shù)據(jù)內(nèi)容的確定，即該大數(shù)據(jù)平臺(tái)既要囊括審計(jì)以往工作所搜集、匯總的數(shù)據(jù)，還需囊括稅務(wù)數(shù)據(jù)、社保數(shù)據(jù)、基建項(xiàng)目數(shù)據(jù)、交通運(yùn)輸數(shù)據(jù)等多部門(mén)數(shù)據(jù)，而這些數(shù)據(jù)需要審計(jì)機(jī)關(guān)與其他政府部門(mén)進(jìn)行溝通和協(xié)調(diào)，以充分借助他方力量。例如，利用扶貧機(jī)構(gòu)的力量獲得實(shí)時(shí)動(dòng)態(tài)扶貧綜合信息，利用稅務(wù)機(jī)構(gòu)的力量獲得實(shí)時(shí)動(dòng)態(tài)稅收征管信息，利用環(huán)保機(jī)構(gòu)的力量獲得實(shí)時(shí)動(dòng)態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)等。

第五，借助外力完善審計(jì)評(píng)價(jià)體系。在完善審計(jì)評(píng)價(jià)體系方面，可以利用?？怂固岢龅摹罢钦敝g的有效聯(lián)接思想，即在審計(jì)評(píng)價(jià)中除考慮審計(jì)工作實(shí)際外，還需聽(tīng)取和參考相關(guān)專(zhuān)家的意見(jiàn)。審計(jì)機(jī)關(guān)先要根據(jù)審計(jì)工作實(shí)際情況與審計(jì)歷史經(jīng)驗(yàn)構(gòu)建一個(gè)初步的評(píng)價(jià)體系，再將該評(píng)價(jià)體系以問(wèn)卷的形式發(fā)放給相關(guān)政策實(shí)務(wù)專(zhuān)家、高校教授等，目的是從第三方視角獲取相關(guān)修正意見(jiàn)。隨后，審計(jì)機(jī)關(guān)再根據(jù)修正意見(jiàn)對(duì)初步評(píng)價(jià)體系進(jìn)行完善，并采取座談會(huì)的形式召集各方專(zhuān)家座談。在座談中，應(yīng)一方面討論修正后的評(píng)價(jià)體系是否適當(dāng)；另一方面對(duì)數(shù)據(jù)采樣、評(píng)價(jià)方法選擇、指標(biāo)重要性程度等進(jìn)行細(xì)致探討，以確保構(gòu)建的評(píng)價(jià)體系能真實(shí)反映政策實(shí)施效果和審計(jì)監(jiān)督績(jī)效。

第六，審計(jì)結(jié)果向政府部門(mén)報(bào)告及移送。在報(bào)告及移送方面，可以利用?？怂固岢龅摹安块T(mén)—政府”之間的有效聯(lián)接思想，即為保障移送效率和報(bào)告充分，審計(jì)機(jī)關(guān)需出臺(tái)更細(xì)化的制度以指導(dǎo)審計(jì)機(jī)關(guān)移送和報(bào)告工作的開(kāi)展。具體為：審計(jì)人員在對(duì)審計(jì)過(guò)程中揭示的違法違紀(jì)問(wèn)題進(jìn)行移送前，可與相關(guān)移送單位進(jìn)行溝通，了解所要囊括的材料清單，根據(jù)清單列表整理移送材料，以降低補(bǔ)充工作發(fā)生的概率。同時(shí)，審計(jì)人員將審計(jì)過(guò)程中揭示的主要問(wèn)題、整改情況等內(nèi)容形成審計(jì)報(bào)告，向中央及地方審計(jì)委員會(huì)、各級(jí)政府部門(mén)、各級(jí)財(cái)政部門(mén)、被審計(jì)單位等機(jī)構(gòu)報(bào)告，報(bào)告資料中除了審計(jì)報(bào)告，還可添加相關(guān)說(shuō)明材料、相關(guān)佐證材料等，以提高報(bào)告的可讀性、可理解性。

第七，依據(jù)社會(huì)監(jiān)督需求搭建公眾反饋平臺(tái)。在搭建公眾反饋平臺(tái)方面，可以利用?？怂固岢龅摹罢鐣?huì)”之間的有效聯(lián)接思想，即為充分發(fā)揮社會(huì)監(jiān)督對(duì)促進(jìn)政策實(shí)施的效力，審計(jì)機(jī)關(guān)可依托審計(jì)署及地方審計(jì)機(jī)關(guān)的官方平臺(tái)，搭建線上公眾反饋平臺(tái)以匯總公眾意見(jiàn)，并對(duì)意見(jiàn)進(jìn)行分門(mén)別類(lèi)，就意見(jiàn)內(nèi)容作出回復(fù)，同時(shí)定期公布重要性較高、反映次數(shù)較多的意見(jiàn)內(nèi)容。此外，審計(jì)機(jī)關(guān)還可通過(guò)開(kāi)宣傳會(huì)、進(jìn)校園、進(jìn)社區(qū)、與其他政府部門(mén)開(kāi)展聯(lián)合活動(dòng)等方式搭建線下公眾反饋平臺(tái)。一方面集中性搜集公眾意見(jiàn)并統(tǒng)一解決，另一方面將審計(jì)基礎(chǔ)知識(shí)、審計(jì)工作初步情況等內(nèi)容引入社區(qū)、校園及公眾視野中，以更好地發(fā)揮“審計(jì)—社會(huì)”的聯(lián)合監(jiān)督模式。

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