王 平 董 博 林海燕

21世紀以來,恐怖主義、環(huán)境惡化等問題日益突出,傳統(tǒng)安全和非傳統(tǒng)安全威脅開始成交織之勢,世界各國國家利益深受影響,世界主要國家的安全戰(zhàn)略和政策不斷調(diào)整,將打擊恐怖主義、保護本土安全、改善國際安全環(huán)境等納入國家安全戰(zhàn)略的重點。全面堅持和貫徹總體國家安全觀對海關依法加強邊境管控、筑牢國門安全屏障提出新要求。海關維護國門安全的任務更加艱巨,保障供應鏈安全與便利的責任更加突出。因此,海關應堅持統(tǒng)籌發(fā)展與安全,進一步完善口岸監(jiān)管體系與風險防控體系,有效應對新風險新挑戰(zhàn),切實保障國門安全。

一、文獻綜述

從國外研究來看,1943年,著名政治學家瓦爾特·李普曼(Walter Lippmann)在《美國外交政策》中首次提出“國家安全”概念。1987年,里根政府出臺了美國歷史上首份國家戰(zhàn)略安全報告。

2002年,美國布什政府出臺的《美國國家安全戰(zhàn)略報告》就將“打擊恐怖主義和防止大規(guī)模毀滅性武器的擴散”確立為美國國家安全最主要任務;2010年,奧巴馬政府出臺《美國國家安全戰(zhàn)略報告》,強調(diào)“多邊外交優(yōu)先”;2012年,美國總統(tǒng)奧巴馬簽發(fā)《全球供應鏈安全國家戰(zhàn)略》,把全球供應鏈安全納入美國國家安全戰(zhàn)略。2008年,英國政府發(fā)布的首份《國家安全戰(zhàn)略報告》將恐怖主義列為英國最大安全威脅。2004年,日本提出“綜合安全保障觀”,首次將國際安全環(huán)境的改善作為日本國家安全戰(zhàn)略發(fā)展的目標。德國2006年發(fā)布《德國安全政策和聯(lián)邦國防軍的未來白皮書》,體現(xiàn)了以“輸出安全”為標志的新安全政策。法國2008年出臺的《國防與國家安全白皮書》首次將國防與國家安全進行合并,確定了國防與國家安全力量要求具備和實現(xiàn)的五項功能:情報獲取與預測、預防、威懾、保護與干預。2009年,俄羅斯公布的《2020年前俄羅斯聯(lián)邦國家安全戰(zhàn)略》,則將經(jīng)濟、政治、軍事、社會和能源等多領域安全的綜合安全觀貫穿始終。2010年,英國宣布成立國家安全委員會,作為英國最高安全決策機構(gòu),實施“大國家安全”戰(zhàn)略,在國家戰(zhàn)略層面上整合相關資源來處理英國安全問題。(1)劉勝湘等著:《世界主要國家安全體制機制研究》,經(jīng)濟科學出版社2018年版。

“9·11”事件之后,歐美等發(fā)達國家對國門安全的關注度空前提升,如何在確保正常國際交往的前提下,維護本國的國門安全引發(fā)學者思考,研究主題主要聚焦在自由貿(mào)易與國門安全的關系、恐怖主義與國門安全的關系等。有學者提出:“國門安全不僅是以國門為界線(line)的安全維護,還是人流、物流(flow)的全鏈條式安全維護?！?2)Alan D Bersin,Lines and Flows:The Beginning and End of Borders,World Customs Journal,Vol.6,No.1,2012,p.115.

為防止恐怖分子對某些為促進貿(mào)易便利而疏于監(jiān)管的供應鏈環(huán)節(jié)發(fā)起攻擊,美國在“9·11”事件后提出了“口岸外推”的理念,執(zhí)法空間向境外延伸,實際上是將美國口岸作為維護國家安全的最后一道防線,設立了國土安全部,相繼推出了一系列的反恐安全行動,實現(xiàn)了口岸管理向構(gòu)造安全的國際環(huán)境、主動應對反恐等作為其主要任務的功能演變。(3)美國海關相繼推出了一系列的反恐安全行動,如“海關商界—反恐伙伴關系關系計劃”(C-TPAT)、建立“國家甄別中心”(NTC)、“集裝箱安全倡議”(CSI)、“24小時提前申報規(guī)則”(24-Hour Rules/Trade Act)等,其中大量地運用了風險管理的理念和方法技術,以最大限度地確保國際貿(mào)易供應鏈安全和便利,保護美國社會和公共安全。其中“集裝箱安全倡議”(CSI)的核心是美國海關向重要的境外海港派駐CSI港口工作小組,在貨物集裝箱運往美國之前進行風險甄別。參見孫毅彪:《海關風險管理理論與應用研究》,復旦大學出版社2007年版,第46頁。

從國內(nèi)研究來看,1983年,我國首次在第六屆全國人民代表大會第一次會議上的政府工作報告中使用了“國家安全”一詞。2015年7月1日,《國家安全法》頒布實施,以法律形式對“國家安全”作出定義。(4)《中華人民共和國國家安全法》第二條規(guī)定:國家安全是指國家政權(quán)、主權(quán)、統(tǒng)一和領土完整、人民福祉、經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展和國家其他重大利益相對處于沒有危險和不受內(nèi)外威脅的狀態(tài),以及保障持續(xù)安全狀態(tài)的能力。構(gòu)建集政治安全、國土安全、軍事安全、經(jīng)濟安全、文化安全、社會安全、科技安全、信息安全、生態(tài)安全、資源安全、核安全、生物安全等于一體的國家安全體系,(5)2014年4月15日,習近平總書記在中央國家安全委員會第一次會議上發(fā)表《堅持總體國家安全觀 走中國特色國家安全道路》講話,首次提出了總體國家安全觀并進行了理論闡述;2020年3月,習近平總書記在《求是》(2020年第5期)發(fā)表《全面提高依法防控依法治理能力,健全國家公共衛(wèi)生應急管理體系》中提出:必須從保護人民健康、保障國家安全、維護國家長治久安的高度,把生物安全納入國家安全體系。是習近平新時代中國特色社會主義思想關于總體國家安全觀的系統(tǒng)闡述。2020年12月,習近平總書記在中央政治局第二十六次集體學習時強調(diào)“堅持系統(tǒng)思維,構(gòu)建大安全格局,促進國際安全和世界安全,為建設社會主義現(xiàn)代化國家提供堅強保障”?！翱傮w國家安全觀”作為新時代國家安全理念,得到專家、學者以及媒體高度關注。張金海等學者對中國知網(wǎng)(CNKI)平臺上總體國家安全觀相關研究論文進行梳理分析,多數(shù)學者們認為總體國家安全觀超越本國安全,把國家安全與整個社會發(fā)展、全人類的共同安全聯(lián)系起來進行思考,對內(nèi)構(gòu)建和諧社會,對外促進共同安全,是中國共產(chǎn)黨人關于國家安全思想的理論超越與實踐創(chuàng)新。(6)張金海、馬振超、朱旭東、丁姿:《總體國家安全觀研究的系統(tǒng)性文獻綜述》,《情報雜志》2020第5期。

胡曉紅對中國對外貿(mào)易國家安全制度現(xiàn)有模式進行研究時指出我國對外貿(mào)易中的國家安全制度基本立法始于1994年《對外貿(mào)易法》。(7)胡曉紅:《中國對外貿(mào)易國家安全制度重構(gòu)》,《南大法學》2021年第2期。余瀟楓、趙振栓、廖丹子認為,在國家安全的視閾下,國門安全指的是海關等口岸執(zhí)法機構(gòu)通過確保人、貨物和運輸工具等的合法進出境來實現(xiàn)的國家安全,具有空間維度的延展性、時間維度的累積性、實踐維度的多樣性。(8)余瀟楓、趙振栓、廖丹子:《從“國門安全”到“場域安全”—出入境檢驗檢疫的非傳統(tǒng)分析》,北京:中國社會科學出版社2015年版,第39-40頁。張思敏則認為,全球化的發(fā)展,提升了口岸和國門安全在保障國家安全中的作用,海關對國門的高效管控能力和整體治理能力有待進一步強化。(9)張思敏:《“一帶一路”視角下貿(mào)易便利化對中國出口的影響》,北京郵電大學2019年碩士論文。王菲易、黃勝強在國門安全研究文獻中指出:國門安全是國家安全的重要組成部分,口岸管理是維護國門安全的主要途徑。國家安全學亟待關注國門安全研究。(10)王菲易、黃勝強:《國家安全學中的國門安全研究》,《國際安全研究》2019年第6期。國門安全不僅是國家安全的組成部分,也是保障國家其他方面安全及整個國家安全的重要屏障。國門安全治理是保障國家安全的重要內(nèi)容、推進開放發(fā)展的基本保障、貿(mào)易便利化的必要前提、優(yōu)化口岸營商環(huán)境的底線條件。(11)王菲易、黃勝強:《國門安全治理的跨界性:雙層跨域治理框架》,《國際安全研究》2022年第4期。

朱秋沅以《經(jīng)修訂的京都公約》全面審議為視角,研究國際社會對國門安全的重點關注并分析國門安全領域的國際法律體制時指出:為維護國門安全,必須系統(tǒng)考慮并保障跨境供應鏈整體安全,重構(gòu)海關在供應鏈安全和國家安全中的作用和地位。(12)朱秋沅:《國際社會對國門安全的重點關注及其國際法分析》,《上海法學研究》集刊2020年第6卷。祝少春在其文獻中探討了我國國家安全觀的演變及其對海關工作的影響,在對海關認識和實踐總體國家安全觀中取得的成果進行充分肯定的同時,提出和分析了海關在認識和實踐總體國家安全觀中存在的不足。(13)祝少春:《海關認識和實踐總體安全觀探析》,《文化創(chuàng)新比較研究》2017年第14期。

縱觀公開發(fā)表的海關與國門安全研究文獻,研究領域多集中在政治安全、經(jīng)濟安全、文化安全、生態(tài)安全、生物安全、公共衛(wèi)生安全(國境衛(wèi)生)、食品安全等方面,研究內(nèi)容大致分為:一是立足于國家安全學基礎上的國門安全理論研究,具有前瞻性與必要性;二是基于海關維護國門安全的職責履行與執(zhí)法實踐研究,具有指導性與實踐性。目前,總體國家安全觀視域下的國門安全研究仍存在研究要素尚缺多元、理論助推實踐探索有待深化等方面問題。深度研究以貨物及技術禁限管理為主要內(nèi)容的進出口貿(mào)易管制海關執(zhí)法選題并不多見,正基于此,本文以進出口貨物與技術禁限管理為視角,以列表形式直觀展現(xiàn)貿(mào)易管制海關執(zhí)法維護國門安全的作用,并圍繞禁限管理執(zhí)法中存在的問題,提出海關維護國門安全的優(yōu)化路徑,以期全面貫徹落實總體國家安全觀對海關工作提出的新要求。

二、維護國門安全是海關踐行總體國家安全觀的政治責任

堅持總體國家安全觀作為新時代中國特色社會主義的基本方略之一,是新時代維護和塑造國家安全的行動指南。黨的十九屆五中全會首次把統(tǒng)籌發(fā)展和安全納入“十四五”期間我國經(jīng)濟社會發(fā)展的指導思想,并列專章作出戰(zhàn)略部署。貫徹落實總體國家安全觀,切實保障國門安全是新時代中國海關的歷史使命。深入踐行總體國家安全觀是人民海關為人民的重要體現(xiàn),彰顯了新時代海關的責任擔當。

(一)現(xiàn)行法律法規(guī)對海關維護國門安全提出了明確要求

海關處在國內(nèi)國際雙循環(huán)的交匯樞紐,承擔著維護國門安全和促進對外開放的重要職責。(14)倪岳峰:《發(fā)揮海關職能作用助力加快構(gòu)建新發(fā)展格局》,《中國海關》2021年第2期。1994年頒布施行的《對外貿(mào)易法》將國家安全作為規(guī)制貨物進出口、技術進出口和國際服務貿(mào)易限制或禁止的條款。《國家安全法》等與維護國家安全有關法律、行政法規(guī)的頒布實施,夯實了我國維護國家安全的法治基礎。(15)郭永輝、李明:《論完善我國國家安全法律體系的路徑》,《甘肅政法大學學報》2021年第2期。

“維護國家的主權(quán)和利益”是《海關法》這一涉外行政管理法律的重要立法目的之一,確立了海關作為國家守門人的地位,(16)海關總署海關法修改工作小組:《〈中華人民共和國海關法〉釋義》,海關總署教材編審委員會2000年版,第48頁。契合《國家安全法》第二條有關“國家安全”的內(nèi)涵與外延?！丁粗腥A人民共和國海關法〉釋義》對《海關法》第四十條(17)《海關法》第四十條規(guī)定:國家對進出境貨物、物品有禁止性或限制性規(guī)定的,海關依據(jù)法律、行政法規(guī)、國務院的規(guī)定或者國務院有關部門依據(jù)法律、行政法規(guī)授權(quán)作出的規(guī)定實施監(jiān)管。具體監(jiān)管辦法由海關總署制定。所作的釋義為:該條是關于制定國家有關進出境貨物、物品的禁止性或限制性規(guī)定和海關監(jiān)管辦法的立法授權(quán)條款(亦可統(tǒng)稱“貿(mào)易管制條款”)。(18)海關總署海關法修改工作小組:《〈中華人民共和國海關法 〉釋義》,海關總署教材編審委員會2000年版,第135頁。實施國家對進出境貨物和物品的禁止性和限制性規(guī)定,是海關管理和執(zhí)法極其重要的任務。(19)海關總署海關法修改工作小組:《〈中華人民共和國海關法 〉釋義》,海關總署教材編審委員會2000年版,第136頁。既涉及到國家的政治、軍事和經(jīng)濟安全,也涉及到公共衛(wèi)生保護、環(huán)境保護、消費者安全保護和公共道德的維護等,是將任何有載體的物質(zhì)和精神危害有效地阻止進出我國海關關境的最有效措施。這些規(guī)定主要應通過法律、行政法規(guī)和法律、行政法規(guī)所授權(quán)制定的行政規(guī)章所規(guī)定的禁止、行政許可、數(shù)量限制、經(jīng)營資格限制、標準限制等方法實現(xiàn)。

以維護國家安全和利益、履行防擴散等國際義務為立法目的的《出口管制法》的實施標志著我國涉外法治領域出口管制法治化管理進入新的發(fā)展階段。兩用物項出口管制是我國出口管制體系的重要組成部分,借鑒國際通行規(guī)則和我國出口管制工作實踐,《兩用物項出口管制條例》已在充分征求意見的基礎上,進一步細化《出口管制法》確立的有關法律制度,旨在解決現(xiàn)行法規(guī)相對分散、管制清單多而復雜、管理規(guī)定不盡銜接等問題,其頒布實施必將為加強和規(guī)范兩用物項出口管制提供更加有力的法治保障。

(二)全面深化改革要求海關加強職能轉(zhuǎn)變確保國門安全

2014年12月,《國務院關于印發(fā)落實“三互”推進大通關建設改革方案的通知》(國發(fā)〔2014〕68號)提出的改革目標中明確要求“提高通關效率,確保國門安全”。依法執(zhí)行包括禁限管理在內(nèi)的進出口貿(mào)易管制政策,組織實施海關環(huán)節(jié)的反恐、維穩(wěn)、防擴散出口管制等工作是海關監(jiān)管聚焦的主責。《海關總署職能配置、內(nèi)設機構(gòu)和人員編制規(guī)定》將加強監(jiān)管嚴守國門安全列為有關職能轉(zhuǎn)變的要求之一。(20)中國機構(gòu)編制網(wǎng):《海關總署職能配置、內(nèi)設機構(gòu)和人員編制規(guī)定》,http://www.scopsr.gov.cn/zlzx/bbwj/201811/t20181120_326744.html.

2018年4月,出入境檢驗檢疫管理職責和隊伍劃入海關總署,關檢機構(gòu)與業(yè)務融合進一步拓展了海關管理職責,維護國門安全的責任更加重大。2018年10月,海關總署署長倪岳峰在《求是》發(fā)表的《努力建設新時代中國特色社會主義新海關》指出:海關承擔著為國家和人民把守國門、做好服務的重要職責。海關是國家的“把門人”,把好國門是海關的天職,必須全面落實總體國家安全觀,始終把維護國家主權(quán)和安全放在第一位,全面履行海關在維護經(jīng)濟、政治、文化、社會、生態(tài)安全等方面的職責……當好新時代國門安全的守護人。(21)倪岳峰:《努力建設新時代中國特色社會主義新海關》,《求是》2018年第20期。2019年2月,為進一步落實總體國家安全觀,海關總署提出維護國門安全的指導意見,要求全面提升海關維護國門安全的工作能力。2019年5月,海關與國家安全研究中心在上海海關學院掛牌成立,標志著國家安全學科理論研究與海關管理實踐探索深度融合步入新階段。

(三)強化禁限管理是海關維護國門安全的內(nèi)在要求

禁限管理涉及面廣,管理措施多,管理難度大,逃避禁限管理的走私違法活動從未消停。對中央關注、社會關切、群眾關心的洋垃圾、象牙、成品油、農(nóng)產(chǎn)品、毒品等走私違法活動,中國海關一以貫之保持嚴厲打擊高壓態(tài)勢,全面落實總體國家安全觀?！逗ｊP法》授權(quán)海關依法實施監(jiān)管,執(zhí)行貨物和技術禁止進出口、限制進出口等與國門安全密切相關的貿(mào)易管制措施是海關進出境監(jiān)督管理的職能要求和把關職責。圍繞更加安全的發(fā)展,海關必須不斷強化國門安全的守護責任,樹立口岸大安全理念,進一步完善適應維護國門安全要求的口岸監(jiān)管與風險防控體系,嚴厲打擊逃避禁限管理違法活動,合力推進國門安全治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設。

梳理以貨物和技術禁限管理為主要內(nèi)容的進出口貿(mào)易管制措施,筆者嘗試對照總體國家安全觀12個重點領域,以更加直觀的方式展現(xiàn)貿(mào)易管制海關執(zhí)法維護國門安全的作用,詳見附件1。

三、新時代中國海關維護國門安全面臨的新挑戰(zhàn)

作為進出境監(jiān)督管理機關,中國海關全力服務國家政治經(jīng)濟社會發(fā)展,通關便利化改革舉措持續(xù)推出,貿(mào)易安全與便利化水平不斷提升,打擊走私違法活動成效顯著。圍繞海關貫徹落實總體國家安全觀,要正確把握好強化監(jiān)管與優(yōu)化服務的關系,既不能以放松監(jiān)管來優(yōu)化服務,也不能以弱化服務來強化監(jiān)管。當前,國際安全形勢依然嚴峻,全球和地區(qū)性安全問題持續(xù)增多,風險挑戰(zhàn)依然嚴峻復雜,從進出口禁限管理角度審視,海關維護國門安全面臨諸多挑戰(zhàn)。

(一)與維護國門安全有關的立法尚不完善

《海關法》開宗明義將“維護國家的主權(quán)和利益”作為首要的立法目的,為海關維護國家安全依法行政提供了法治保障。作為海關工作的基石,海關監(jiān)管在維護國門安全與促進經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展等方面發(fā)揮了有目共睹的把關與服務作用,然而海關監(jiān)管職能特別是與貫徹落實總體國家安全觀密切相關的貿(mào)易管制職能的立法規(guī)定,卻散見于《海關法》及其他相關法律、行政法規(guī)和部門規(guī)章之中,且存在部分立法缺失、授權(quán)不足、表述不統(tǒng)一、滯后于海關業(yè)務改革進程等問題,亟待加快推進《海關監(jiān)管條例》等立法進程。此外,部分與維護國家安全有關的管理規(guī)定存在立法層級較低等情形,例如,“禁止以任何貿(mào)易方式進口仿真槍”的規(guī)定源于《公安部、海關總署、國家工商總局關于依法嚴厲打擊走私、制造、銷售仿真槍違法犯罪活動的通知》(公通字〔2002〕5號),該通知系三部門聯(lián)合發(fā)文對貿(mào)易渠道仿真槍作出“禁止進口”規(guī)制。但《國務院辦公廳關于加強行政規(guī)范性文件制定和監(jiān)督管理工作的通知》(國辦發(fā)〔2018〕37號)明確規(guī)定:行政規(guī)范性文件經(jīng)審議通過或批準后,由制定機關統(tǒng)一登記、統(tǒng)一編號、統(tǒng)一印發(fā),并及時通過政府公報、政府網(wǎng)站、政務新媒體、報刊、廣播、電視、公示欄等公開向社會發(fā)布,不得以內(nèi)部文件形式印發(fā)執(zhí)行,未經(jīng)公布的行政規(guī)范性文件不得作為行政管理依據(jù)。與非貿(mào)渠道將仿真武器列為“中華人民共和國禁止進出境物品”并對外公告相比,“禁止以任何貿(mào)易方式進口仿真槍”這一行政規(guī)范性文件涉及管理相對人必須遵守之法定義務卻未以公告形式發(fā)布。又如,有毒化學品進出口管理只制定了《化學品首次進口及有毒化學品進出口環(huán)境管理規(guī)定》(22)環(huán)?？偩帧⒑ｊP總署、外經(jīng)貿(mào)部關于發(fā)布《化學品首次進口及有毒化學品進出口環(huán)境管理規(guī)定》的通知(環(huán)管〔1994〕140號)。這一管理層級較低的部委規(guī)范性文件而部門規(guī)章層級的有毒化學品進出口管理辦法遲遲未見出臺。

(二)踐行總體國家安全觀的禁限管理職能有待全面加強

貫徹落實總體國家安全觀對海關管理頂層設計和國門安全治理能力提出新要求,維護國門安全已成為海關貫徹落實總體國家安全觀的重要抓手。全面深化海關業(yè)務改革的全國通關一體化助推貨物通關時間大大壓縮,然而在強調(diào)優(yōu)化服務的同時,與落實總體國家安全觀緊密關聯(lián)的進出口禁限管控如何結(jié)合海關監(jiān)管改革,并最大限度實現(xiàn)“安全把關”有待開展與時俱進的研究。當前,系統(tǒng)內(nèi)不同層級對海關維護國門安全存在著一定程度的片面認知,國境衛(wèi)生安全、食品安全、產(chǎn)品質(zhì)量安全等固然與人民群眾追求美好生活密切相關。然而,縱觀本文附件,其他領域安全也不可忽視,無疑將加深各層級對國家進出口禁限管理措施與總體國家安全觀涉及的12個重點領域關聯(lián)密切的感性認識,進而從政治的高度進一步強化海關禁限管理職能與組織架構(gòu)。此外,大部分監(jiān)管證件已實現(xiàn)電子數(shù)據(jù)聯(lián)網(wǎng)核查也給人們帶來職能管理“大功告成”等認識偏差。事實上,禁限管理在立法完善、職能指導、執(zhí)法監(jiān)督、評估反饋等方面仍有較大的提升空間。隨著貿(mào)易管制禁限管理職能從海關監(jiān)管部門調(diào)整至綜合業(yè)務部門,以進出口禁限管理為主要內(nèi)容的海關貿(mào)易管制工作又進入了新一輪的磨合期。除禁止進出口管理措施外,進出口環(huán)節(jié)保留驗核的41種監(jiān)管證件涉及與總體國家安全觀密切相關的12個重點領域,而以進出口禁限管理為主要內(nèi)容并承擔30種監(jiān)管證件職能管理的貿(mào)易管制職能管理機構(gòu)名稱隨著關檢融合的新一輪職能配置已不再保留(注:目前僅為總署綜合業(yè)務司規(guī)范標準處的其中一項工作),而進出口環(huán)節(jié)保留驗核的41種監(jiān)管證件中只占26.8 %的11種涉及檢驗檢疫的監(jiān)管證件尚且分別由總署衛(wèi)生檢疫司、動植物檢疫司、進出口食品安全局、商品檢驗司等四個司局分工負責。面對新時代海關貫徹落實總體國家安全觀的新要求,禁限管理機構(gòu)職能配置是否合理有待實踐檢驗,全面貫徹總體國家安全觀的理念有待深耕厚植。隨著貿(mào)易管制職能管理崗位人員調(diào)整分流,直屬海關層面貿(mào)易管制職能管理有較大程度的弱化,多數(shù)海關貿(mào)易管制職能管理人力資源配置與履職盡責要求有較大差距,禁限管理職能機構(gòu)設置與人力資源配置亟待優(yōu)化。職能管理不到位或?qū)⒅苯佑绊憞疫M出口禁限管理措施的有效實施與執(zhí)法統(tǒng)一。

(三)維護國門安全的協(xié)同治理能力亟待切實提升

面對全面堅持和貫徹總體國家安全觀的職責使命,筑牢國門安全屏障的協(xié)同治理能力尚有差距,安全把關的監(jiān)管合力有待提升,執(zhí)法協(xié)作有待加強。2020年,多地海關破獲利用道具商品走私出口黃金并騙取退稅案件作為查私成績。毋庸置疑,該類犯罪嚴重危害國家黃金管理制度,危害稅收安全。不法企業(yè)利用“高科技產(chǎn)品”走私貴金屬并騙退稅,手法更趨隱蔽?！敦斦俊叶悇湛偩株P于以貴金屬和寶石為主要原材料的貨物出口退稅政策的通知》(財稅〔2014〕98號)(23)《財政部、國家稅務總局關于以貴金屬和寶石為主要原材料的貨物出口退稅政策的通知》(財稅〔2014〕98號)規(guī)定:出口企業(yè)和其他單位出口的貨物,如果其原材料成本80%以上為本通知附件所列原材料的,應按照成本占比最高的原材料的增值稅、消費稅政策執(zhí)行。原材料的增值稅、消費稅政策是指本通知附件所列該原材料對應的商品編碼在出口退稅率文庫中適用的增值稅、消費稅政策。該通知附件所列原材料包括:珍珠、天然鉆石、工業(yè)用和人造鉆石、寶石、銀、金、鉑、鈀、銠、銥、鋨、釕。明確對含貴金屬的高科技產(chǎn)品僅以貴金屬成本占比設定退稅條件。不法企業(yè)利用海關與財稅部門監(jiān)管側(cè)重點差異,一方面將貴金屬通過鑲嵌、包裹加入到“高科技產(chǎn)品”中,使之按功能歸入高科技產(chǎn)品商品稅號,規(guī)避貿(mào)易管制走私出口貴金屬;另一方面,根據(jù)貴金屬成本倒推測算“高科技產(chǎn)品”價格,將貴金屬成本占比控制在整體的80%以下,實現(xiàn)其退稅目的。監(jiān)管中及時發(fā)現(xiàn)區(qū)域性、行業(yè)性風險,并借助協(xié)同治理加以有效管控,方能最大限度及時止損包括侵害國家經(jīng)濟安全在內(nèi)的各類違法情事。履行職能到位而不越位本應是部門間的最佳監(jiān)管組合,欠缺協(xié)同治理無疑將導致部門監(jiān)管缺失、監(jiān)管鏈脫節(jié)。目前,國門安全方面還存在隱患,各類風險具有關聯(lián)性,沒有哪個部門可以獨自應對,需要聯(lián)防聯(lián)控,協(xié)同共治。面對區(qū)域性、行業(yè)性風險,必須在提前識別與管控風險上做好預判。隨著《出口管制法》的實施,國家出口管制管理部門與按照職責分工負責出口管制的各有關部門協(xié)同治理機制有待進一步深化;該法還規(guī)定任何組織和個人不得為出口經(jīng)營者從事出口管制違法行為提供代理、貨運、寄遞、報關、第三方電子商務交易平臺和金融等服務,將第三方中介服務也納入管制范圍,但上述第三方中介服務機構(gòu)更是普遍缺乏出口管制合規(guī)管理意識,其違法違規(guī)風險需加強協(xié)同治理加以防控。此外,禁止進口固體廢物的嚴管措施也對生態(tài)安全協(xié)同治理提出更高要求?？梢?提升國門安全協(xié)同治理能力,健全口岸安全風險防控多元共治體系依然任重道遠。

(四)邊境管控數(shù)字化轉(zhuǎn)型仍需持續(xù)推進

信息化發(fā)展深刻影響著海關改革與監(jiān)管實踐。對照總體國家安全觀對應的12個重點領域,以禁限管理為主要內(nèi)容的貿(mào)易管制措施涉及法律、行政法規(guī)、行政規(guī)章多達數(shù)十部。近年來,中國海關的通關業(yè)務信息化管理水平不斷提升,助推世界第一貨物貿(mào)易大國通關便利化。然而,進出口禁限管理措施繁多且動態(tài)調(diào)整,通關系統(tǒng)法律、業(yè)務、科技一體化參數(shù)維護“數(shù)字化管理”有待優(yōu)化,科技引領支撐作用有待充分發(fā)揮,智慧海關與智能監(jiān)管建設有待推進,海關在進出境環(huán)節(jié)綜合運用通用參數(shù)與加載風險布控規(guī)則管控進出口禁限商品的能力有待增強。

(五)安全準入風險防控水平尚有提高空間

海關全面深化改革的推進對風險防控提出了更高的要求。隨著進口貨物“兩步申報”“兩段準入”改革全面推進,海關實施一線安全準入風險分析時間進一步壓縮,受貨物概要申報信息有限影響,海關實施一線安全準入防控難度較大。業(yè)務數(shù)據(jù)標準化程度不足影響精準布控水平。部分禁限管理貨物名稱暫無具體對應商品編碼,報關單申報品名、規(guī)格型號不規(guī)范,企業(yè)艙單申報信息不準確、不完整等問題在客觀上影響了業(yè)務系統(tǒng)關于安全準入(含準出,下同)的自動判定以及大數(shù)據(jù)應用有效性,制約了布控有效性的提升。風險整體防控水平還需提升。關檢領域風險防控融合不深,貿(mào)易與非貿(mào)渠道統(tǒng)籌不夠,風險防控區(qū)域協(xié)同不足,口岸安全風險聯(lián)合防控機制還需健全、國際安全合作需要進一步深化,以供應鏈為單元的風險防控還需進一步推進,海關對新經(jīng)濟、新業(yè)態(tài)、新情況的風險防控快速響應還需加強。

(六)逃避禁限管理走私違法情勢依然復雜嚴峻

近年來,逃避禁限管理走私違法情勢依然嚴峻,重點區(qū)域、重點敏感商品走私并未消停,走私的渠道和地域更加復雜,走私花樣不斷翻新,走私手法更趨隱蔽,嚴重影響國家安全與社會穩(wěn)定。特別是走私進口“洋垃圾”、象牙及其制品等案件,往往會引發(fā)社會高度關注。除傳統(tǒng)的貨運渠道之外,在一定程度上呈現(xiàn)向跨境電商和寄遞渠道漂移的趨勢。海關總署近年發(fā)布的打擊走私十大典型案例中,均包括走私“洋垃圾”、象牙及其制品、農(nóng)產(chǎn)品、成品油、資源型產(chǎn)品等涉及禁限管理商品的案件。此外,走私仿真槍、易制毒化學品、兩用物項等案件也時有查發(fā);而一度猖獗的出口稀土走私是否已經(jīng)真正銷聲匿跡仍值得高度關注。

四、以總體國家安全觀為引領推進國門安全治理能力現(xiàn)代化

“十四五”規(guī)劃提出“統(tǒng)籌發(fā)展和安全,建設更高水平的平安中國”。海關必須與時俱進構(gòu)建適應總體國家安全觀要求的國門安全風險防控體系并不斷推進治理能力現(xiàn)代化建設,進一步增強海關工作服務總體國家安全觀的大局意識,以海關的忠誠擔當和專業(yè)執(zhí)法強化監(jiān)管和優(yōu)化服務,合力推進國家安全治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設。

(一)以完善法律體系為基礎夯實海關執(zhí)法根基

首先,以全面貫徹落實總體國家安全觀為契機,重新修訂《海關法》或制定《海關法典》時在“總則”第一條中增列“維護國家安全”的立法目的,統(tǒng)籌考慮進一步增列與細化進出口貿(mào)易管制海關執(zhí)法相關規(guī)定的條文,為海關更好地維護國家安全、履行貿(mào)易管制職能提供更為充分的執(zhí)法保障。其次,加快《海關監(jiān)管條例》等立法進程,結(jié)合通關監(jiān)管改革,完善海關對包括進出口禁限管控在內(nèi)的海關監(jiān)管制度,為海關依法行政提供執(zhí)法保障。再則,合力推進修訂完善與維護國門安全相關的法律、行政法規(guī)、規(guī)章及規(guī)范性文件,確保管理規(guī)定的有機銜接,夯實海關維護國門安全的法治根基。

(二)以維護國門安全為契機注重禁限管理頂層設計

牢固樹立全面、系統(tǒng)、辯證的國家安全思維,準確把握總體國家安全觀的豐富內(nèi)涵,從加強禁限管理職能等方面對海關貫徹落實總體國家安全觀要求加以頂層設計。重新審視以禁限管理為主要內(nèi)容的進出口貿(mào)易管制職能管理機構(gòu)設置與作用發(fā)揮,科學完善海關禁限職能管理的組織架構(gòu),強化海關依法行政能力建設,構(gòu)建全面提升維護國門安全的海關監(jiān)管與風險防控新機制,確?？傮w國家安全觀涉及相關領域安全的管理規(guī)定在進出口環(huán)節(jié)海關監(jiān)管中得以有效落實,在安全準入風險防控中實現(xiàn)精準管控。必須按照《海關法》授權(quán)全面履職盡責,切實擔負起筑牢國門安全屏障的監(jiān)管重任,建議以關檢業(yè)務融合為契機,及時修訂操作性強的《海關業(yè)務標準化規(guī)范》并增補涉及公共衛(wèi)生安全、生物安全、食品安全監(jiān)管等相關業(yè)務內(nèi)容,在新一代通關管理系統(tǒng)及移動查驗單兵作業(yè)系統(tǒng)嵌入包括進出口禁限規(guī)定等貿(mào)易管制措施在內(nèi)的《海關業(yè)務標準化規(guī)范》電子版。為進一步增強關員對進出口禁限管控商品的感性認識并提高識別能力,可借助貿(mào)易管制相關主管部門的專業(yè)優(yōu)勢,按總體國家安全觀涉及的各領域業(yè)務組織編寫“圖文并茂”的《進出口禁限管控商品海關監(jiān)管指南》,嵌入新一代通關管理系統(tǒng)及移動查驗單兵作業(yè)系統(tǒng),增強安全準入風險防控的針對性和有效性。鑒于目前各層級海關貿(mào)易管制職能管理弱化情形明顯,面對新時代海關貫徹落實總體國家安全觀的新要求,建議在海關總署層面整合貿(mào)易與非貿(mào)禁限管理職能,組建禁限管理處,更好地發(fā)揮海關禁限管理在服務國家發(fā)展與安全方面的邊境管控作用;及時修訂《海關貿(mào)易管制工作規(guī)程》,構(gòu)建部門職責清晰、層級分工科學、執(zhí)法協(xié)作順暢、風險管控有效的維護國門安全工作機制。

(三)以增進執(zhí)法合力為目標推進多元共治體系建設

全面推進依法治國是實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必然要求,協(xié)同共治是維護國門安全的有效手段。中國海關執(zhí)法代表國家利益,在加強與貿(mào)易管制部門的執(zhí)法協(xié)作中,海關應當成為公正的化身、專業(yè)的標桿和正當效率的推動者。針對國門安全治理體系不完善、協(xié)同治理機制不健全等情形,要堅持協(xié)同治理理念,健全多元共治體系。樹立口岸大安全理念,進一步深化國家部委、省級口岸安全風險聯(lián)合防控機制運行,合力提升國門安全風險防控水平。探索強化口岸綜合治理新模式,建議在國家安全委員會的框架下,建立國家安全委員會邊境管控分委會或邊境管控聯(lián)席會議制度,從更高層級推進國門安全風險防控。進一步優(yōu)化海關業(yè)務風險防控協(xié)同運行機制,完善海關風險管理制度,健全多方參與的風險防控專家委員會制度,加強跨層級、跨部門風險聯(lián)合研判,提高精準識別和處置風險能力,強化關檢安全準入風險防控融合度,不斷提升安全準入風險查獲水平。加強風險防控區(qū)域協(xié)作,推動各業(yè)務領域跨關區(qū)協(xié)同管理。建議盡快制訂出口管制物項海關質(zhì)疑管理辦法,及時發(fā)布出口管制物項鑒別導則,以確?！冻隹诠苤品ā返挠行嵤?。

(四)以科技支撐引領為依托保障禁限管理執(zhí)法統(tǒng)一

發(fā)揮科技興關對筑牢國門安全屏障的保障作用,依托科技業(yè)務一體化數(shù)字化管理,確?？傮w國家安全觀相關法律法規(guī)的有效實施,進而達到嚴密監(jiān)管與高效運作、執(zhí)法統(tǒng)一與貿(mào)易便利的共贏。進一步強化大數(shù)據(jù)、智能審圖等科技手段與海關業(yè)務的深度融合,提升精準檢查的實質(zhì)查發(fā)能力。在監(jiān)管證件電子數(shù)據(jù)聯(lián)網(wǎng)核查與通關作業(yè)無紙化的基礎上,對于涉及總體國家安全觀且實施目錄管理的進出口禁限管控商品盡最大可能依托通關系統(tǒng)《商品綜合分類表》《監(jiān)管證件名稱代碼表》《監(jiān)管方式證件表》《國別證件商品表》《領證商品備注表》等相關參數(shù)表聯(lián)動機制,優(yōu)化參數(shù)設置以保證全國海關執(zhí)法統(tǒng)一。對于有管理要求而暫未對應具體商品編碼或難以進行通用參數(shù)設置的禁限管控商品則考慮盡可能通過設置風險布控規(guī)則等方式加以管控。這也與世界海關組織倡導以全新的視角審視邊境貨物清關方式,順應管理的數(shù)字化轉(zhuǎn)型,特別是高度重視自動化、新技術應用,以高科技推動革新,借助科技實現(xiàn)有效監(jiān)管及提升通關便利化水平(24)世界海關組織秘書長御廚邦雄在2021年國際海關日的致辭,http://www.wcoomd.org.相契合,反映出國際海關界通過推進數(shù)字化、實現(xiàn)智能化來應對共同挑戰(zhàn)的廣泛共識。(25)《海關總署舉辦駐華海關專員聯(lián)絡機制2022年度會議暨國際海關日活動》,2022年1月26日,https://mp.weixin.qq.com/s/sp_TGLOK3Iy4BY8_kkQSbw.WCO更新的《2022-2025年戰(zhàn)略規(guī)劃》,將《WCO數(shù)據(jù)戰(zhàn)略-構(gòu)建國際海關數(shù)據(jù)生態(tài)》列為“三智”的重要支撐。(26)世界海關組織官網(wǎng),http://www.wcoomd.org/-/media/wco/public/global/pdf/about-us/administrative-documents/strategic-plan-2022_2025.pdf.

(五)以嚴把國門安全為要務強化安全準入風險防控

一是提升數(shù)據(jù)規(guī)范化水平。堅持優(yōu)化業(yè)務指標體系,推進基礎業(yè)務數(shù)據(jù)標準化,完善報關單規(guī)范申報目錄、稅則分類、艙單申報項目以滿足安全管控需求。提升檢查作業(yè)處理結(jié)果填制規(guī)范性,強化風險布控規(guī)則的有效執(zhí)行,滿足指令評估與優(yōu)化調(diào)整需求。加強大數(shù)據(jù)池入池數(shù)據(jù)治理。建立完善的大數(shù)據(jù)治理體系,實現(xiàn)數(shù)據(jù)分級、分類管理,不斷提高數(shù)據(jù)質(zhì)量,提升數(shù)據(jù)可用性。二是堅持精準靶向原則。加強大數(shù)據(jù)、人工智能等新興技術應用。突出防控重大安全準入風險重點,開發(fā)完善自動布控和輔助人工分析模型,不斷提升海關風險防控智能化水平。推進海關風險情報體系建設,發(fā)揮情報精準制導作用,提升布控精準度。強化風險業(yè)務監(jiān)測,科學設定進出口風險態(tài)勢監(jiān)測指標,不斷優(yōu)化布控規(guī)則,提升對新經(jīng)濟、新業(yè)態(tài)、新情況的風險防控能力。三是著力一體防控目標。堅持系統(tǒng)觀念,優(yōu)化風險整體管控格局。不斷完善“一池兩庫”(大數(shù)據(jù)池、高風險庫、一般風險庫),推進非貿(mào)一體化安全準入風險防控。統(tǒng)籌貿(mào)易渠道和非貿(mào)渠道風險整體管控,積極開展以供應鏈為單元的風險防控,實行重大風險快速響應機制。推進全國口岸各領域全渠道重大風險統(tǒng)一防控,強化海關總署風險管理司重大風險統(tǒng)一指揮作戰(zhàn)職能,推進風險防控區(qū)域海關協(xié)作進程,防控重大安全準入風險跨關區(qū)跨渠道轉(zhuǎn)移,守住系統(tǒng)性、區(qū)域性、行業(yè)性安全風險底線。

(六)以破網(wǎng)除鏈為指向嚴打逃避禁限管理走私違法活動

鍥而不舍、一以貫之保持打擊走私高壓態(tài)勢,深化全員打私,構(gòu)建防控、監(jiān)管、打擊一體化的海關打私體系,充分發(fā)揮海關打擊逃避進出口禁限管理走私在維護國門安全中的重要作用。一是及時全面系統(tǒng)梳理現(xiàn)行進出口禁限管理法律法規(guī)涉及法律責任的相關規(guī)定并提出修訂完善的相關意見建議,以保持不同法律、行政法規(guī)之間法律適用的有機銜接,為海關監(jiān)管與緝私提供法律保障。二是加大對逃避禁限管理走私犯罪違法行為的查處力度?，F(xiàn)行進出口禁限管理相關法律、行政法規(guī)均對海關查處逃避禁限管理違法行為提供明確的法律授權(quán),海關應正確履行職責,加大查處力度并依法作出處罰。三是加大對逃避禁限管理走私犯罪行為的刑事責任追究?！缎谭ā纷咚阶锞唧w罪名中,走私武器、彈藥罪、走私核材料罪、走私假幣罪、走私文物罪、走私貴重金屬罪、走私珍貴動物、珍貴動物制品罪、走私國家禁止進出口的貨物、物品罪、走私淫穢物品罪、走私廢物罪、走私毒品罪、走私制毒物品罪、走私人類遺傳資源材料罪等均涉及逃避國家進出口禁限管理的走私犯罪行為。海關緝私部門應加大刑事打擊力度,有力發(fā)揮刑罰的威懾作用。

五、結(jié)語

當今世界正經(jīng)歷著百年未有之大變局,不穩(wěn)定性不確定性顯著上升,國際安全體系和秩序受到?jīng)_擊,世界和平面臨多元挑戰(zhàn),堅持總體國家安全觀,維護國門安全是新時代海關踐行總體國家安全觀的重要使命。海關應當堅持統(tǒng)籌發(fā)展和安全,統(tǒng)籌開放和安全,統(tǒng)籌傳統(tǒng)安全和非傳統(tǒng)安全,統(tǒng)籌自身安全和共同安全,統(tǒng)籌維護和塑造國家安全,圍繞進出口貨物和技術禁限管理,堅持問題導向,從完善國門安全法治體系、優(yōu)化禁限管理頂層設計、促進執(zhí)法協(xié)作多元共治、強化安全準入風險防控、嚴厲打擊走私違法活動等方面,進一步探索并優(yōu)化海關維護國門安全路徑,立足口岸安全防控,保衛(wèi)國家安全。

附件1：

總體國家安全觀(領域)貿(mào)易管制措施/管理類別與商品執(zhí)法依據(jù)政治安全禁止特定出版物的進口《出版管理條例》各類地圖產(chǎn)品不得有《地圖管理條例》第八條規(guī)定的內(nèi)容《地圖管理條例》對臺貿(mào)易合同以及貨物上不得出現(xiàn)違反一個中國原則的字樣和標記,不得出現(xiàn)有礙祖國統(tǒng)一的內(nèi)容《外經(jīng)貿(mào)部對臺灣地區(qū)貿(mào)易管理辦法》執(zhí)行聯(lián)合國安理會決議等禁止進出口管理《對外貿(mào)易法》等法律、行政法規(guī);商務部、海關總署等部委公告防擴散出口管制《出口管制法》等法律、行政法規(guī)國土安全導彈及相關物項和技術出口(注:出口《導彈及相關物項和技術出口管制清單》第一部分所列的物項和技術,依照《中華人民共和國軍品出口管理條例》及其他有關規(guī)定辦理)《導彈及相關物項和技術出口管制條例》兩用物項之特殊民用物項出口(耙吸式挖泥船、絞吸式挖泥船等)《對外貿(mào)易法》《出口管制法》軍事安全軍品出口《出口管制法》《軍品出口管理條例》進出口監(jiān)控化學品(可作為化學武器的化學品、可作為生產(chǎn)化學武器前體的化學品、可作為生產(chǎn)化學武器主要原料的化學品)及其生產(chǎn)技術、專用設備;出口氫氟酸等有關化學品及其生產(chǎn)設備和技術《監(jiān)控化學品管理條例》《兩用物項和技術進出口許可證管理辦法》《有關化學品及相關設備和技術出口管制辦法》等經(jīng)濟安全(含:金融安全)禁止進出口假、劣種子以及屬于國家規(guī)定不得進出口的種子。《種子法》黃金及黃金制品進出口《金銀管理條例》《黃金及黃金制品進出口管理辦法》白銀出口《對外貿(mào)易法》《貨物出口許可證管理辦法》糧食、能源(原油、成品油等)出口《貨物出口許可證管理辦法》原油、成品油等進口《貨物進出口管理條例》《原油、成品油、化肥國營貿(mào)易進口經(jīng)營管理試行辦法》《貨物自動進口許可管理辦法》