張 丹，陳曉茜，牟紫微

（1.湖北省空間規(guī)劃研究院，湖北 武漢 430071）

近年來自然資源部持續(xù)推進(jìn)“放管服”改革，加快數(shù)字中國建設(shè)，明確提出推動(dòng)自然資源治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型、優(yōu)化政務(wù)服務(wù)[1]。2022 年3 月湖北省人民政府印發(fā)了鄂政辦發(fā)[2022]11 號《深化自然資源管理改革服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展的若干措施》，要求建立運(yùn)行省、市、縣3 級聯(lián)動(dòng)的土地全流程管理平臺(tái)，推行“一碼管地”，探索自然資源全要素管理；深化“高效辦成一件事”改革，優(yōu)化自然資源審批服務(wù)。2022年6月湖北省自然資源廳以建設(shè)用地管理、耕地保護(hù)、土地執(zhí)法等為應(yīng)用場景開展了“一碼管地”試點(diǎn)工作[2]，以探索土地全流程管理，推動(dòng)自然資源治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型，深入推進(jìn)自然資源行政審批事項(xiàng)改革，加快業(yè)務(wù)融合，提高辦事效能。

江蘇、浙江、安徽、廣東等省已相繼開展“一碼管地”相關(guān)探索，鹽城市、紹興市上虞區(qū)[3]、黃山市[4]、廣州市以“不動(dòng)產(chǎn)單元代碼”為紐帶，圍繞建設(shè)用地管理應(yīng)用場景開展“一碼管地”建設(shè)，實(shí)現(xiàn)了建設(shè)用地管理業(yè)務(wù)的全周期串聯(lián)[5]；但在各地的探索過程中，還存在頂層設(shè)計(jì)不足，要素、業(yè)務(wù)覆蓋不全，省、市、縣3 級數(shù)據(jù)共享不充分等問題。湖北省在借鑒其他地區(qū)建設(shè)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，從頂層設(shè)計(jì)出發(fā)，省級統(tǒng)籌編制《土地管理代碼編制規(guī)則》，建設(shè)湖北省“一碼管地”編碼系統(tǒng)；市縣級自然資源部門改造業(yè)務(wù)系統(tǒng)，謀劃落實(shí)應(yīng)用場景建設(shè)，通過統(tǒng)一規(guī)則、統(tǒng)一系統(tǒng)實(shí)現(xiàn)省、市、縣3 級土地全要素、全業(yè)務(wù)、全流程的一體化管理；并在咸寧市開展了建設(shè)用地管理應(yīng)用場景建設(shè)，實(shí)現(xiàn)了市級建設(shè)用地全流程管理。

1 “一碼管地”建設(shè)思路

目前湖北省土地管理各項(xiàng)業(yè)務(wù)分散在多個(gè)業(yè)務(wù)系統(tǒng)中，沒有統(tǒng)一可識別和關(guān)聯(lián)的標(biāo)識，使得系統(tǒng)內(nèi)部業(yè)務(wù)信息難關(guān)聯(lián)，系統(tǒng)之間數(shù)據(jù)共享不充分，存在業(yè)務(wù)統(tǒng)而未通、系統(tǒng)有而不優(yōu)、數(shù)據(jù)用而難管等突出痛點(diǎn)，亟需建立統(tǒng)一的土地管理代碼編制體系，探索業(yè)務(wù)場景協(xié)同、系統(tǒng)互聯(lián)互通、數(shù)據(jù)共享沿用的實(shí)踐路徑。

1.1 建設(shè)目標(biāo)

結(jié)合企業(yè)公眾和行政管理的實(shí)際需求，土地管理“一碼管地”重點(diǎn)實(shí)現(xiàn)3個(gè)維度的目標(biāo)：①面向自然資源部門，通過一碼關(guān)聯(lián)，實(shí)現(xiàn)業(yè)務(wù)信息的歸集沿用，通過一碼全息，知曉地塊的前世今生，通過一碼智策，輔助土地管理綜合統(tǒng)計(jì)和決策分析，通過一碼協(xié)同，實(shí)現(xiàn)省、市、縣3 級信息互通；②面向社會(huì)公眾，通過一碼智辦，提高辦事效率和公眾滿意度，通過一碼智查，實(shí)現(xiàn)證照信息的關(guān)聯(lián)可查；③面向平行部門，通過一碼合作，實(shí)現(xiàn)跨部門信息共享，形成規(guī)范高效、便民利企的自然資源管理“湖北模式”，助力數(shù)字政府建設(shè)。

1.2 建設(shè)思路

湖北省土地管理“一碼管地”建設(shè)，按照統(tǒng)籌謀劃、示范引領(lǐng)的思路，采用“三統(tǒng)一、N 應(yīng)用”的模式開展，即編碼體系統(tǒng)一、編碼系統(tǒng)統(tǒng)一、數(shù)據(jù)平臺(tái)統(tǒng)一、對接N個(gè)應(yīng)用場景（圖1）。編碼體系統(tǒng)一，即通過梳理土地管理要素類型、業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)，編制《土地管理代碼編制規(guī)則》，申報(bào)湖北省地方標(biāo)準(zhǔn)，形成以地塊碼為核心，業(yè)務(wù)碼為流程標(biāo)記的土地管理代碼編制體系。編碼系統(tǒng)統(tǒng)一，即采用省級統(tǒng)建、市級部署、縣級應(yīng)用的模式，建設(shè)湖北省“一碼管地”編碼平臺(tái)，對接相關(guān)業(yè)務(wù)系統(tǒng)，為業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)統(tǒng)一賦碼，建立數(shù)據(jù)與碼的關(guān)聯(lián)關(guān)系，歸集傳遞數(shù)據(jù)，實(shí)現(xiàn)土地管理信息的對內(nèi)協(xié)同、對外共享。數(shù)據(jù)平臺(tái)統(tǒng)一，即充分利用國土空間基礎(chǔ)信息平臺(tái)的建設(shè)成果，將相關(guān)業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)匯聚到國土空間基礎(chǔ)信息平臺(tái)，同時(shí)擴(kuò)充平臺(tái)數(shù)據(jù)資源。對接N個(gè)應(yīng)用場景，即市縣自然資源部門立足日常工作中的突出問題和應(yīng)用需求，通過相關(guān)業(yè)務(wù)系統(tǒng)改造，針對建設(shè)用地管理、耕地保護(hù)、土地執(zhí)法等土地管理業(yè)務(wù)，落實(shí)應(yīng)用場景建設(shè)。

圖1 建設(shè)模式圖

2 編碼體系

現(xiàn)有的不動(dòng)產(chǎn)登記單元號、項(xiàng)目代碼、電子監(jiān)管號等編碼體系只適用于特定地塊類型和業(yè)務(wù)階段，局限性較大，且未能充分考慮地塊和業(yè)務(wù)的相關(guān)性。為滿足土地全要素、全業(yè)務(wù)、全流程管理需要，本文以地塊為核心，采用數(shù)據(jù)流的方式梳理各項(xiàng)業(yè)務(wù)的前驅(qū)后繼關(guān)系，構(gòu)建了一套由地塊碼（圖2）、業(yè)務(wù)碼（圖3）構(gòu)成的土地管理代碼編制體系。地塊碼作為地塊的“身份證號”，從空間位置、地塊特征等維度唯一標(biāo)識地塊，打通了土地管理全業(yè)務(wù)、全流程的各個(gè)環(huán)節(jié)；業(yè)務(wù)碼則從辦理時(shí)間、權(quán)限歸屬、業(yè)務(wù)分類等維度刻畫地塊，構(gòu)建土地管理流程的“全息畫像”[6]。地塊碼和業(yè)務(wù)碼相互關(guān)聯(lián)建立起邏輯完整、關(guān)系穩(wěn)定的土地管理業(yè)務(wù)全景圖以及滿足不同用戶群體需求的動(dòng)態(tài)化、精細(xì)化、決策化場景應(yīng)用，形成全省土地管理的統(tǒng)一標(biāo)識，促進(jìn)土地管理信息關(guān)聯(lián)和共享[7]。

圖2 地塊碼結(jié)構(gòu)圖

圖3 業(yè)務(wù)碼結(jié)構(gòu)圖

3 編碼系統(tǒng)

目前各地各部門多建設(shè)有各種業(yè)務(wù)系統(tǒng)，但數(shù)據(jù)分散、格式不統(tǒng)一、共享困難。本文在充分利用并保留原有業(yè)務(wù)系統(tǒng)功能和操作習(xí)慣的基礎(chǔ)上，采用省級統(tǒng)建、市級部署、縣級應(yīng)用的模式，建設(shè)湖北省“一碼管地”編碼系統(tǒng)。在賦碼過程中匯聚、整理數(shù)據(jù)，從賦碼、用碼、核碼到管碼形成閉環(huán)管理，對所有碼的生成、利用、共享、滅失進(jìn)行監(jiān)控和分析展示，在最大限度減少重復(fù)建設(shè)的同時(shí)，確保全省編碼規(guī)則、代碼標(biāo)識統(tǒng)一，業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)規(guī)范可識別，形成貫通省、市、縣3級“信息公路”。

4 建設(shè)用地管理應(yīng)用場景實(shí)踐

咸寧市以機(jī)構(gòu)改革為契機(jī)，整合原國土和規(guī)劃業(yè)務(wù)審批系統(tǒng)，升級打造市縣一體化政務(wù)審批系統(tǒng)——咸寧市自然資源與規(guī)劃政務(wù)審批系統(tǒng)（以下簡稱政務(wù)審批系統(tǒng)），建設(shè)智慧咸寧時(shí)空大數(shù)據(jù)平臺(tái)，以基礎(chǔ)地理數(shù)據(jù)為基底，形成了統(tǒng)一、豐富、權(quán)威的時(shí)空數(shù)據(jù)庫，實(shí)現(xiàn)了“一個(gè)平臺(tái)管理各類數(shù)據(jù)、支撐多重應(yīng)用”的應(yīng)用服務(wù)目標(biāo)，為自然資源數(shù)字化管理打下了良好基礎(chǔ)[8]，在湖北省率先落實(shí)落地“一碼管地”試點(diǎn)建設(shè)。本文以咸寧市建設(shè)用地管理應(yīng)用場景建設(shè)為例，對其總體架構(gòu)以及一碼關(guān)聯(lián)、一碼合規(guī)、一碼全息3個(gè)應(yīng)用效果進(jìn)行了分析。

4.1 總體架構(gòu)

圍繞湖北省“一碼管地”試點(diǎn)工作要求，從咸寧市建設(shè)用地管理實(shí)際需求出發(fā)，依托湖北省自然資源政務(wù)內(nèi)網(wǎng)環(huán)境，以時(shí)空大數(shù)據(jù)平臺(tái)為基礎(chǔ)數(shù)據(jù)支撐，部署“一碼管地”編碼系統(tǒng)，對接改造政務(wù)審批系統(tǒng)，構(gòu)建咸寧市建設(shè)用地管理“四橫三縱”體系[9]，即基礎(chǔ)層、數(shù)據(jù)層、服務(wù)層、應(yīng)用層以及標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范體系、組織保障體系、運(yùn)行安全體系（圖4）。

圖4 總體框架設(shè)計(jì)圖

4.2 一碼關(guān)聯(lián)

按照“業(yè)務(wù)協(xié)同、事項(xiàng)法定、材料數(shù)字化”的思路，明確業(yè)務(wù)指標(biāo)信息、材料信息和各業(yè)務(wù)前驅(qū)后繼關(guān)系，將業(yè)務(wù)事項(xiàng)辦理所需的報(bào)審材料標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化。在業(yè)務(wù)辦理的同時(shí)編制土地管理代碼，歸集業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)，在后續(xù)業(yè)務(wù)辦理過程中，通過關(guān)聯(lián)土地管理代碼，獲取前期業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)，并將辦理結(jié)果作為補(bǔ)充，為下一階段業(yè)務(wù)辦理提供依據(jù)和資料。做到源頭賦碼、全程覆蓋，打通各業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)，繼承延用附件材料和空間數(shù)據(jù)，實(shí)現(xiàn)55項(xiàng)高頻信息免填報(bào)、建設(shè)用地業(yè)務(wù)辦理“減材料”，提升審批效能。同時(shí)，對接不動(dòng)產(chǎn)登記業(yè)務(wù)系統(tǒng)，輔助不動(dòng)產(chǎn)登記“零材料”辦理，推進(jìn)跨系統(tǒng)“碼上協(xié)同”。

4.3 一碼合規(guī)

集成國土空間規(guī)劃、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界、永久基本農(nóng)田、生態(tài)保護(hù)紅線等用地管控?cái)?shù)據(jù)，綜合應(yīng)用空間大數(shù)據(jù)、智能分析規(guī)則引擎和地理信息系統(tǒng)等先進(jìn)技術(shù)，對多源數(shù)據(jù)進(jìn)行關(guān)聯(lián)、匹配、疊加、比對，帶圖審批、以圖管控。智能檢測當(dāng)前業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)的合理性，實(shí)現(xiàn)用地性質(zhì)、用地面積、建筑面積、用地紅線等167 個(gè)審查項(xiàng)的智能審查，搭建“以智能審查為主、人工審查為輔”的高效審批模式，提升業(yè)務(wù)辦理的規(guī)范化與智能化水平。

4.4 一碼全息

通過識別土地管理代碼，從時(shí)間、空間、業(yè)務(wù)3個(gè)維度集成用地預(yù)審與選址、規(guī)劃條件下達(dá)、供地方案審查、土地出讓合同（劃撥決定書）辦理、建設(shè)用地規(guī)劃許可、規(guī)劃方案技術(shù)審查、建設(shè)工程規(guī)劃許可證核發(fā)、土地核驗(yàn)與規(guī)劃核實(shí)等全流程信息，了解每塊地塊的現(xiàn)狀和各業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)辦理情況，全息展示土地“前世今生”，實(shí)現(xiàn)“全程信息可追溯”（圖5）[10]。

圖5 一碼全息界面

5 結(jié)語

湖北省通過“一碼管地”的探索與實(shí)踐，建立了全省土地管理的編碼規(guī)范，形成了省、市、縣3 級數(shù)據(jù)交換共享的信息通道，證明了“一碼管地”建設(shè)思路的可行性。咸寧市通過建設(shè)用地管理“一碼管地”應(yīng)用場景建設(shè)，有效推進(jìn)了建設(shè)用地管理全過程、全鏈條、全業(yè)務(wù)的多跨協(xié)同、整體智治，總結(jié)出“一碼管地”在各市縣推廣的建設(shè)模式：①明確一個(gè)本地應(yīng)用場景落地業(yè)務(wù)系統(tǒng)，與省級“一碼管地”編碼系統(tǒng)開展對接聯(lián)調(diào)，實(shí)現(xiàn)業(yè)務(wù)辦理實(shí)時(shí)賦碼；②梳理本地業(yè)務(wù)流程和對應(yīng)數(shù)據(jù)形成數(shù)據(jù)規(guī)范，統(tǒng)一數(shù)據(jù)集成共享規(guī)則；③根據(jù)實(shí)際業(yè)務(wù)需要，“小切口”謀劃本地應(yīng)用場景，優(yōu)化工作流程，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)共享、業(yè)務(wù)協(xié)同?！耙淮a管地”建設(shè)本身是一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)性工程，咸寧市的建設(shè)成果為其他地區(qū)提供了示范案例，是湖北省推廣“一碼管地”工作的良好開端，為“一碼管礦”、自然資源全要素管理提供了借鑒。本文還存在許多不足，后續(xù)應(yīng)進(jìn)一步加深在全省推廣應(yīng)用的研究。