鄧世贊，鄧新忠，王 璟，李振紅，王嘉龍

（1.湖南省不動(dòng)產(chǎn)登記中心，湖南 長沙 410000；2.創(chuàng)輝達(dá)設(shè)計(jì)股份有限公司，湖南 長沙 410000）

批準(zhǔn)未建設(shè)（以下簡稱批而未建）的建設(shè)用地調(diào)查作為第三次全國土地調(diào)查（三調(diào)）中專項(xiàng)調(diào)查的重要內(nèi)容之一，是開展建設(shè)用地批后監(jiān)管、促進(jìn)土地節(jié)約集約利用的基礎(chǔ)[1]。國家陸續(xù)出臺(tái)了一系列政策制度[2]，分類施策加快存量批而未建土地的處置；同時(shí)建立了全國統(tǒng)一的土地市場動(dòng)態(tài)監(jiān)測與監(jiān)管系統(tǒng)，采用信息化手段對建設(shè)用地實(shí)行動(dòng)態(tài)化監(jiān)管[3-4]，開展土地全生命周期管理。目前，國內(nèi)關(guān)于批而未建土地的研究多集中于形成原因、對策研究、處置方式等方面[5-8]，部分學(xué)者也基于高清遙感影像進(jìn)行土地監(jiān)測[9-10]，但對于如何建立高效、動(dòng)態(tài)的調(diào)查監(jiān)測方式少有關(guān)注。隨著三調(diào)項(xiàng)目的結(jié)束和年度變更調(diào)查工作的開展，及時(shí)、高效掌握批而未建土地的時(shí)空分布情況顯得尤為重要。本文結(jié)合湖南省三調(diào)批而未建專項(xiàng)調(diào)查省級(jí)核查項(xiàng)目，以懷化市為例，充分利用三調(diào)成果中的地類數(shù)據(jù)和湖南省1∶2 000 數(shù)字正射影像數(shù)據(jù)，將歷年審批紅線數(shù)據(jù)進(jìn)行疊加，查清了2000—2019年懷化市批而未建土地的數(shù)量和分布情況，有助于盤活懷化市批而未建土地、科學(xué)合理報(bào)批和供應(yīng)土地、促進(jìn)土地節(jié)約集約利用。

1 數(shù)據(jù)準(zhǔn)備

1.1 研究區(qū)概況

懷化市是湖南省面積最大的地級(jí)市，位于湖南省西部偏南，下轄12個(gè)縣市區(qū)和一個(gè)管委會(huì)；土地總面積為27 564 km2，建設(shè)用地相對較少，占比為2.96%。本文采用2000—2019 年批準(zhǔn)用地紅線項(xiàng)目1 699 個(gè)，涉及10 149個(gè)地塊，面積為21 703.16 hm2，其中100 hm2以上的項(xiàng)目22個(gè)、10～100 hm2的項(xiàng)目316個(gè)、1～10 hm2的項(xiàng)目872個(gè)、小于1 hm2的項(xiàng)目489個(gè)。

1.2 數(shù)據(jù)來源

本文主要監(jiān)測懷化市2000—2019年批準(zhǔn)的新增建設(shè)用地實(shí)際建設(shè)情況，涉及的數(shù)據(jù)包括：①土地利用現(xiàn)狀數(shù)據(jù)，監(jiān)測地類依據(jù)為湖南省三調(diào)數(shù)據(jù)庫縣級(jí)調(diào)查成果（截至2019 年9 月30 日）；②批準(zhǔn)用地紅線數(shù)據(jù)，來源于自然資源部下發(fā)的懷化市2000年—2019年5 月31 日批準(zhǔn)用地紅線，shp 格式；③遙感影像數(shù)據(jù)，來源于湖南省不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記基礎(chǔ)數(shù)據(jù)建設(shè)中的1∶2 000 數(shù)字正射影像[11]；④歷年高分辨率遙感影像數(shù)據(jù)，用于輔助分析紅線內(nèi)土地建設(shè)進(jìn)度情況[12]。

2 技術(shù)路線與方法

本文利用3S 技術(shù)對三調(diào)成果中的地類數(shù)據(jù)、1∶2 000數(shù)字正射影像進(jìn)行疊加，逐項(xiàng)清理核實(shí)歷年批準(zhǔn)的新增建設(shè)用地，監(jiān)測每宗土地紅線范圍內(nèi)的實(shí)際利用狀況。結(jié)合遙感影像特征，判斷紅線內(nèi)土地的建設(shè)類型（已建設(shè)、未建設(shè)、正在施工等）；再計(jì)算紅線地塊中各類圖斑面積和占比，分年度和地區(qū)進(jìn)行統(tǒng)計(jì)；最后利用GIS空間分析對2000—2019年懷化市批而未建土地進(jìn)行時(shí)空特征分析。監(jiān)測時(shí)采用內(nèi)外業(yè)相結(jié)合的方式，若用地紅線圖斑內(nèi)的影像不清晰、無法識(shí)別，可利用其他時(shí)段高分辨率遙感影像和用地規(guī)劃等相關(guān)資料進(jìn)行輔助分析，也可結(jié)合外業(yè)踏勘進(jìn)行驗(yàn)證。

3 監(jiān)測應(yīng)用實(shí)施過程

3.1 監(jiān)測單元

由于一個(gè)項(xiàng)目包括多個(gè)批次用地，因此存在開工時(shí)間不同、建設(shè)進(jìn)度不一致等不易判定是否建設(shè)的問題。為便于監(jiān)測和匯總，本次批而未建土地監(jiān)測工作以地塊圖斑為基本單元，但部分圖斑較細(xì)碎對判讀精度有影響[13]。

3.2 解譯標(biāo)準(zhǔn)

首先核實(shí)用地紅線圖斑內(nèi)的地塊在三調(diào)地類中是否為建設(shè)用地，然后分析遙感影像反映的地類特征與三調(diào)地類是否一致，可充分利用影像特征進(jìn)行目視解譯，也可基于多時(shí)相遙感影像數(shù)據(jù)進(jìn)行驗(yàn)證。以某城中村、棚戶區(qū)拆遷項(xiàng)目為例，具體解譯標(biāo)準(zhǔn)為：①未建設(shè)，影像特征表現(xiàn)為城區(qū)中低矮雜亂的宅基地建筑物或老舊的建設(shè)不規(guī)整的廠房（圖1a）；②正在建設(shè)，影像特征表現(xiàn)為主體工程已建成，但仍有塔吊等設(shè)備[2]（圖1b）；③已建設(shè)，對于安置小區(qū)、保障性住房建設(shè)項(xiàng)目等拆遷改造項(xiàng)目，按照項(xiàng)目建設(shè)規(guī)劃特征，建成后應(yīng)是具有較整齊的建筑物格局、樓層較高、有道路格網(wǎng)規(guī)劃的居民小區(qū)，滿足上述條件，則可認(rèn)為拆遷改造項(xiàng)目已完成（圖1c）。

圖1 新增建設(shè)項(xiàng)目建設(shè)狀態(tài)解譯結(jié)果實(shí)例

對于公園、運(yùn)動(dòng)場所等非常規(guī)類建設(shè)項(xiàng)目，位于城市外的公園在三調(diào)認(rèn)定地類中可能會(huì)歸為非建設(shè)用地類型，應(yīng)根據(jù)影像特征判斷建設(shè)與否。以體育中心為例，2013年6月獲取的影像中無明顯動(dòng)工跡象，三調(diào)認(rèn)定地類為宅基地或林地的獨(dú)立圖斑，可視為未建設(shè)（圖1d）；2017 年10 月、2018 年10 月影像上有操場、人行道、體育場地等人造景觀特征，則可基于建設(shè)進(jìn)度判定為正在建設(shè)或已建設(shè)[14]（圖1e、1f）。對于高速公路、鐵路等線性工程項(xiàng)目，由于施工周期較長且跨多個(gè)行政區(qū)域，監(jiān)測時(shí)采取分段計(jì)算方法。一條道路的某一段路面建設(shè)范圍（包括路肩、路坎等）未達(dá)到批準(zhǔn)建設(shè)寬度的，應(yīng)認(rèn)為其未建設(shè)；達(dá)到建設(shè)寬度的，應(yīng)算作已建設(shè)。

3.3 監(jiān)測結(jié)果分類

本文通過對用地紅線圖斑內(nèi)的影像進(jìn)行地類判讀，并結(jié)合三調(diào)地類圖認(rèn)定地類，監(jiān)測紅線內(nèi)土地建設(shè)情況。各類型具體監(jiān)測標(biāo)準(zhǔn)見表1。因影像存在時(shí)效性差異，三調(diào)認(rèn)定地類可能會(huì)與遙感影像反映的地類特征完全不同，可結(jié)合土地市場監(jiān)測系統(tǒng)中的項(xiàng)目進(jìn)度信息和其他時(shí)段的影像數(shù)據(jù)進(jìn)行深度判別，原則上以三調(diào)認(rèn)定地類為準(zhǔn)進(jìn)行判斷。當(dāng)同一地理位置存在多個(gè)相同項(xiàng)目編號(hào)的重復(fù)紅線圖斑時(shí)，只保留一個(gè)；當(dāng)不同類型建設(shè)項(xiàng)目存在重疊時(shí)，需分開各自判斷，并對建設(shè)范圍進(jìn)行分割。

表1 建設(shè)類型與監(jiān)測標(biāo)準(zhǔn)

表2 懷化市2000—2019年批準(zhǔn)新增建設(shè)用地監(jiān)測情況

4 研究結(jié)果與分析

4.1 批而未建土地的總體情況

本次監(jiān)測的批而未建土地是指在核查時(shí)點(diǎn)（截至2019年9月30日）上尚未開發(fā)建設(shè)的土地，包括尚未完成拆遷改造，影像表現(xiàn)仍為原地類，以及只進(jìn)行地上物拆遷、平整場地、圈建圍墻、臨時(shí)綠化、搭建工棚等準(zhǔn)備工作，但后續(xù)并未正式施工的土地[13]。分析結(jié)果顯示，懷化市2000—2019 年批準(zhǔn)建設(shè)用地中，有250個(gè)項(xiàng)目未開工建設(shè)，占比為14.71%；未建設(shè)面積為4 233.97 hm2，占批準(zhǔn)建設(shè)用地紅線總面積的19.51%。

4.2 批而未建土地的時(shí)間變化情況

根據(jù)年度分析（圖2），除2001 年外，各年度批準(zhǔn)的建設(shè)用地均存在不同程度的未建設(shè)情況，且占比基本呈逐年增長趨勢，2012 年批而未建土地的規(guī)模最大，為712.66 hm2，由于有一個(gè)占地128.82 hm2的水電站庫區(qū)項(xiàng)目未建設(shè)，若排除該項(xiàng)目影響，批而未建土地增長較平穩(wěn)；2018 年和2019 年批而未建土地占比較大，分別為55.4%和52.4%；2000 年批而未建土地占比相對突出，為80.64%，但該年度整體批準(zhǔn)建設(shè)用地面積不大。

圖2 2000—2019年批而未建土地年度變化情況

4.3 批而未建土地的空間分布情況

根據(jù)縣市區(qū)分析（圖3），2000—2019 年洪江市、鶴城區(qū)、中方縣批準(zhǔn)建設(shè)用地規(guī)模最大，占全市總量的56.44%，但批而未建土地規(guī)模最大是鶴城區(qū)（1 296.9 hm2），其次是中方縣（753.62 hm2）、會(huì)同縣（406.21 hm2）；批而未建土地占比最大的是鶴城區(qū)（33.41%），其次是會(huì)同縣（28.73%）、新晃縣（25.22%）。從空間分布來看（圖4），以鶴城區(qū)為例，批準(zhǔn)建設(shè)用地范圍主要集中在東部和南部地區(qū)（圖4中的集聚圈），與《鶴城區(qū)土地利用總體規(guī)劃（2006—2020 年）》中確定的產(chǎn)業(yè)布局和發(fā)展區(qū)域高度一致[15]。上圈為區(qū)政府所在地，屬于中心城區(qū)范圍內(nèi)的大面積集聚；中圈為懷化高鐵南站所在區(qū)域；下圈為懷化市經(jīng)開區(qū)，是以現(xiàn)代商貿(mào)物流業(yè)、現(xiàn)代服務(wù)業(yè)和生物醫(yī)藥為主的產(chǎn)業(yè)園區(qū)。以2 km 為間隔半徑對上述集聚圈進(jìn)行緩沖區(qū)分析，3 個(gè)區(qū)域涉及項(xiàng)目1 105 個(gè)，占總量的65%以上，核查時(shí)點(diǎn)有將近1/3的新增建設(shè)用地未開工建設(shè)，批地時(shí)間主要集中在2016—2019年。近年來交通樞紐釋放的紅利帶動(dòng)了高鐵新城項(xiàng)目的快速開發(fā)、招商引資項(xiàng)目的引進(jìn)以及政府民生項(xiàng)目的加快推進(jìn)，再加上國家“增存掛鉤”和湖南省“月清三地”政策的嚴(yán)格實(shí)施，批而未建情況已得到有效控制。

圖3 各縣市區(qū)批而未建土地面積統(tǒng)計(jì)圖

圖4 2000—2019年批而未建土地空間分布示意圖

5 結(jié)語

本文以2019年9月30日為核查節(jié)點(diǎn)，利用三調(diào)成果中的地類數(shù)據(jù)和湖南省1∶2 000 數(shù)字正射影像數(shù)據(jù)，逐項(xiàng)清理核實(shí)歷年批準(zhǔn)的新增建設(shè)用地，查清了2000—2019年懷化市批而未建土地情況，并進(jìn)行時(shí)空特征分析。

1）2000—2019 年懷化市批而未建項(xiàng)目有250 個(gè)，總面積為4 233.97 hm2，占批準(zhǔn)建設(shè)用地紅線總面積的19.51%。除2001 年外，各年度均存在不同程度的未建設(shè)情況，且占比逐年增長。

2）由于一個(gè)項(xiàng)目存在多個(gè)批次用地且建設(shè)進(jìn)度不一致的問題，本次監(jiān)測以地塊圖斑為基本單元，一個(gè)項(xiàng)目可能存在已建、在建、未建等3 種建設(shè)類型，統(tǒng)計(jì)時(shí)進(jìn)行分類匯總。

3）本次監(jiān)測以內(nèi)業(yè)判讀為主，當(dāng)無法直接識(shí)別供地圖斑范圍內(nèi)地塊建設(shè)與否時(shí)，可結(jié)合多時(shí)相遙感影像監(jiān)測多個(gè)時(shí)段同一地塊的建設(shè)變化情況，也可結(jié)合外業(yè)調(diào)查和用地規(guī)劃等資料進(jìn)一步核實(shí)。

4）三調(diào)成果為批而未建土地監(jiān)測提供了數(shù)據(jù)基礎(chǔ)。本文提出的批而未建土地監(jiān)測方法，簡單易行，后續(xù)可結(jié)合年度土地變更調(diào)查項(xiàng)目，進(jìn)一步深入研究和完善，實(shí)現(xiàn)對批而未建土地監(jiān)測工作的常態(tài)化、規(guī)模化應(yīng)用。