蔣來用

（1.中國社會科學院大學 政府管理學院，北京 102488；2.中國社會科學院 中國廉政研究中心，北京 102488）

歐洲國家尤其是北歐和西歐國家長期獲得全球較高的廉潔評價和贊譽。透明國際腐敗感知指數(shù)（Corruption Perceptions Index，簡稱“CPI”）等普遍對歐盟國家給予較高的評分和靠前的排名。目前我國有關歐洲國家腐敗的文獻極少，但介紹其廉政建設做法和經(jīng)驗的研究成果則較多，理論界和新聞媒體對歐洲國家廉潔認可度較高。在零星的有關歐洲國家腐敗的理論研究文獻中，我們可以看到目前以介紹腐敗丑聞和典型案例為主，基本方法是質(zhì)性研究，研究的系統(tǒng)性和深度不夠。各類國際組織指數(shù)采用打分方法對各國各地區(qū)腐敗狀況進行排名，其科學性受到廣泛質(zhì)疑和批評，對客觀全面和深入了解一個國家或地區(qū)的腐敗狀況幫助并不大。歐盟國家的腐敗狀況到底如何？未來歐盟國家的腐敗趨勢將如何發(fā)展變化？本文擬利用歐盟長達十多年的有關腐敗的特別歐洲晴雨表調(diào)查數(shù)據(jù)做一次嘗試性的回答，以就教于學界同仁。

一、歐盟國家腐敗普遍存在

歐洲晴雨表（Eurobarometer）是歐盟委員會、歐洲議會和其他歐盟機構使用的民意調(diào)查工具，用于定期監(jiān)測歐洲公眾對歐盟相關問題的看法以及對政治或社會性質(zhì)主題的態(tài)度。歐洲晴雨表分為標準和特別兩類。有關腐敗的調(diào)查屬于特別的歐洲晴雨表，2005 年開始至2019 年歐盟已經(jīng)組織開展了7 次調(diào)查①，覆蓋歐盟所有成員國。除2005 年調(diào)查內(nèi)容是腐敗與犯罪結(jié)合之外，其他6 次調(diào)查的內(nèi)容都是有關腐敗問題的。這項調(diào)查由司法、自由和安全總署（the Directorate-General for Justice，F(xiàn)reedom and Security）組織，并由通信總署（the Directorate-General for Communication）配合共同完成。調(diào)查采用面對面的方式對隨機抽取的受訪者進行問卷調(diào)查。為了保證調(diào)查的代表性，每個受調(diào)查的國家或地區(qū)至少有1000名15歲及以上的受訪者隨機抽樣樣本。但在人口少于100萬的國家或地區(qū)使用500 人的樣本量。調(diào)查的受訪者隨機抽取，總樣本進行加權處理以確保人口和地域代表性。從調(diào)查的組織和持續(xù)十幾年的時間和數(shù)據(jù)的穩(wěn)定性來看，特別歐洲晴雨表調(diào)查結(jié)果可信度非常高。與透明國際等組織的調(diào)查題目不同，歐洲晴雨表調(diào)查內(nèi)容非常豐富，能夠更加深入和全面了解歐洲國家的腐敗狀況及其成因。這項調(diào)查是歐盟根據(jù)相關條約開展的，也具有相當?shù)臋嗤?。歐盟十多年有關腐敗的特別歐洲晴雨表調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，歐洲并沒有國際機構及其一些研究者認為的那么廉潔，大多數(shù)歐洲人認為腐敗是他們國家的一個主要問題，腐敗比較普遍，在各類公共機構中都存在。

腐敗是歐盟國家的主要問題。2005 年、2007年、2009 年和2011 年四次調(diào)查結(jié)果顯示，分別有72%、75%、78%、74%的歐洲人認為腐敗是自己所在國家的主要問題。數(shù)據(jù)比較穩(wěn)定，說明這個問題持續(xù)多年沒有明顯改善。北歐和西歐國家很多受訪者也認為腐敗是突出的社會問題。例如瑞典雖然是透明國際等機構普遍認為最為廉潔的國家之一，但四次調(diào)查分別有50%、44%、37%、43%的受訪者認為腐敗是瑞典的主要問題。一般來說，多數(shù)公眾認為腐敗是國家的主要問題，就表明腐敗比較嚴重，腐敗治理的效果不理想。盡管“局外”的國際機構或者專家學者普遍認為歐洲國家廉潔度高，但作為“局內(nèi)人”的歐盟受訪者自己似乎并不接受這個美譽。

腐敗在歐盟國家比較普遍。國際機構及很多學者一般都認為歐洲國家，尤其北歐國家腐敗極少。但歐盟幾次調(diào)查都顯示，認為沒有腐敗的受訪者微乎其微，大多數(shù)歐洲人認為腐敗在歐盟國家普遍存在。2013 年、2017 年和2019 年三次調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，認為腐敗普遍的受訪者分別為76%、68%、71%（見表1）。認為腐敗普遍的北歐和西歐國家的受訪者也不少，例如在歐盟2019 年的調(diào)查中，法國（70%）、英國（64%）、德國（53%）、比利時（68%）的受訪者認為腐敗在自己國家普遍存在，即便一向在透明國際CPI 指數(shù)排名中非?？壳暗姆姨m（22%）、丹麥（35%）、瑞典（40%）、荷蘭（47%）、盧森堡（42%）的受訪者也認為腐敗廣泛存在。

各類公共機構都有腐敗。公共機構是擁有和執(zhí)行公權力的重要主體，其腐敗程度相當程度上決定一個國家和地區(qū)的腐敗程度。2005—2019 年歐盟歷次有關腐敗的特別歐洲晴雨表調(diào)查問卷都安排了公共機構腐敗狀況的題目。跟蹤調(diào)查結(jié)果顯示，認為國家機構（national institutions）、區(qū)域機構（regional institutions）和地方機構（local institutions）以及歐盟機構存在腐敗的受訪者比例基本都在70%以上（見表2），說明腐敗在各類公共機構中非常普遍。歐盟一直倡導反腐敗，但與歐盟國家各級公共機構一樣，超過三分之二的受訪者認為其也存在腐敗。這也說明，在成員國腐敗比較普遍的情況下，作為區(qū)域性組織的歐盟也難以逃避腐敗文化的腐蝕而成為腐敗的發(fā)生地。

表2 哪些公共機構有腐??？（%）

政治領域比其他領域腐敗更普遍。在實行多黨制選舉的政治體中，與選舉有關的政黨、政客等是腐敗較多的兩大領域。2013 年、2017 年和2019年三次調(diào)查結(jié)果顯示，認為國家、地區(qū)和地方層面的政客行賄受賄和濫用職權謀取私利的受訪者占一半以上，緊跟政黨之后。招投標、行政審批領域往往腐敗高發(fā)多發(fā)。在歐盟歷年的調(diào)查中，選擇“授予公共招標的官員”和“頒發(fā)建筑許可證的官員”的比例較高，均在四成以上。同樣都是頒發(fā)許可證，但選擇“頒發(fā)企業(yè)許可證的官員”的受訪者比例較低，只有三成以上。私營企業(yè)中的腐敗也不少，三成以上的歐洲人認為私營公司收受賄賂和濫用權力謀取個人利益現(xiàn)象較普遍。選擇監(jiān)管部門、銀行和金融機構、警察與海關、醫(yī)療保健系統(tǒng)的受訪者也占三成左右，但選擇稅務機關的受訪者不到三成，選擇法院（特別法庭）、公訴機構的受訪者更少。三次調(diào)查中，選擇社會保障和福利部門、教育部門的受訪者比例都不到兩成（見表3）。

表3 您認為行賄受賄和濫用職權謀取私利在以下情況中都很普遍嗎？（%）

二、腐敗對個人影響較大

腐敗不僅損害公共利益，而且影響個人生活。2011年至2019年歐盟四次調(diào)查的數(shù)據(jù)顯示，每年都有四分之一以上的受訪者認為日常生活中個人受到腐敗的影響（見表4），說明腐敗危害性較大。不同國家的受訪者之間差異很大，東歐、南歐的受訪者比北歐和西歐的受訪者比例要高。例如2017年，68%的羅馬尼亞受訪者、59%的克羅地亞受訪者、58%的西班牙受訪者、50%的塞浦路斯的受訪者、46%的希臘受訪者表示他們個人受到腐敗的影響。在法國（8%）、德國（6%）、芬蘭和盧森堡（均為5%）以及荷蘭和丹麥（均為4%）的受訪者中所占比例不到十分之一。雖然不同歐盟成員國之間差別較大，但個人生活受到腐敗的影響的事在歐盟所有國家都有發(fā)生。

表4 對“日常生活中個人受到腐敗影響”的評價（%）

被要求提供賄賂的受訪者比例不低。2005 年至2019 年的7 次調(diào)查中，認為過去一年與公共和私營機構接觸中，被要求或期望提供賄賂（或者禮物、幫助或額外付費）的受訪者平均比例為7.71%，其中2007 年和2009年分別高達11%和9%。有的國家如2019 年匈牙利和羅馬尼亞達到27%，比利時（24%）、匈牙利（20%）、立陶宛（19%）的受訪者比例也較高。與其他國家和地區(qū)進行比較，歐盟調(diào)查數(shù)據(jù)相對偏高。例如香港廉政公署2018—2021年問卷調(diào)查顯示，我國香港居民中在過去12個月內(nèi)親身遇過貪腐的不到2%（見表5）。

表5 在過去12 個月內(nèi)中國香港親身遇過貪腐的受訪者比例（%）

親身經(jīng)歷或者知道他人收受了賄賂的受訪者不少。在問卷調(diào)查中，出于自我保護，明確表示親身經(jīng)歷腐敗的受訪者往往比較少。過去12個月內(nèi)，經(jīng)歷或目睹過腐敗案件的受訪者，歐盟2013年的調(diào)查比例為8%，2017 年和2019 年分別為5%和6%。但是對于他人的腐敗，受訪者往往愿意多透露一些。2013—2019 年認為其他人收受了賄賂的受訪者比例平均為11.67%（見表6），明顯高于經(jīng)歷或目睹過腐敗案件的受訪者比例。受訪者透露出的腐敗只能是實際發(fā)生的腐敗中的一部分。因為存在受訪者回答時的保守化以及腐敗黑數(shù)情況，大量的腐敗行為無法通過問卷調(diào)查發(fā)現(xiàn)，實際發(fā)生的腐敗可能要多得多。

表6 是否知道其他任何人收受了賄賂？（%）

三、距離腐敗“零容忍”較遠

公眾對腐敗的容忍度表示社會對腐敗的可接受程度。腐敗容忍度越高，社會對腐敗越寬容，腐敗就越容易發(fā)生和泛濫。公眾對腐敗的不可接受程度越高，表明社會對腐敗越反感和抵制，搞腐敗將面臨強大的社會壓力。一般而言，腐敗容忍度高的國家和地區(qū)，腐敗都比較普遍。

從2013年開始，歐盟有關腐敗的特殊歐洲晴雨表調(diào)查增加了腐敗可接受度（Acceptability of Corruption）的內(nèi)容，2013—2019 年三次問卷調(diào)查都有這樣一道題目：“如果想從公共管理或公共服務中獲得一些東西，您認為可在多大程度上接受以下任何一種做法？1.送錢；2.贈送禮品；3.找關系幫個忙（do a favour）。”三次調(diào)查結(jié)果顯示，將近四分之一的受訪者認為找關系幫個忙、贈送禮物是可以接受的，15%左右的受訪者認為送錢是可以接受的（見表7）。多次調(diào)查表明，公共管理或公共服務活動中，所有歐盟國家都沒有實現(xiàn)對腐敗的零容忍，每個國家都有相當部分人具有以腐敗方式獲取公共產(chǎn)品或服務的可能性。歐盟一些國家和地區(qū)的腐敗容忍度非常高，社會對腐敗非常寬容，社會氛圍比較寬松。

根據(jù)受訪者對這三個問題的回答，歐盟制定了“腐敗容忍指數(shù)”（a tolerance to corruption index），從認為腐敗是“可接受的”“可容忍的”“不可接受的”三個方面對受訪者進行了分類。2017 年指數(shù)顯示70%的受訪者、2019 年69%的受訪者認為腐敗是不可接受的，比例并不是非常高。2019年認為腐敗是“不可接受的”受訪者超過一半的歐盟成員國有21個，比例最高的是葡萄牙（88%）、芬蘭（83%）和西班牙（81%）。認為腐敗是“不可接受的”受訪者比例不到一半的有7 個，匈牙利、拉脫維亞、捷克、克羅地亞、奧地利、斯洛伐克和羅馬尼亞。2017年，認為腐敗是“不可接受的”比例低于50%的國家有捷克（47%）、克羅地亞（45%）、斯洛伐克（44%）、匈牙利（35%）和拉脫維亞（34%）。從2017 年和2019 年的調(diào)查來看，2004年以后新加入歐盟的13個國家的受訪者比原來15 個成員國的受訪者的腐敗可接受度更高，也就是說腐敗容忍度相對更高。丹麥、西班牙、法國、愛爾蘭、意大利、盧森堡、荷蘭、馬耳他、葡萄牙、芬蘭、瑞典的腐敗可接受度在兩次調(diào)查中都高于歐盟28 國的平均水平，這些國家主要是歐盟2004年擴張之前的國家，但也有塞浦路斯、馬耳他、斯洛文尼亞等2004 年擴容后新加入歐盟的國家。丹麥、瑞典、荷蘭、盧森堡等北歐國家一直在透明國際的腐敗感知指數(shù)（CPI）中排名前列，但其腐敗不可接受度并不是歐盟28個國家中最高的，而且也沒有達到零容忍的程度。

四、歐洲腐敗的結(jié)構化屬性

2009 年和2011 年歐盟在問卷調(diào)查中直接就腐敗的原因進行了調(diào)查。40%以上的受訪者認為是商業(yè)和政治之間的聯(lián)系太密切，比例最高。三分之一以上的歐洲人認為政治家（政府和議會）在打擊腐敗方面做得不夠，將近三分之一的受訪者認為對腐敗沒有進行真正的懲罰（法院判決從輕或不起訴）。例如2009 年調(diào)查顯示，瑞典37%的受訪者認為缺乏對腐敗的真正懲罰是腐敗存在的主要原因。歐洲人對自己國家的公共管理有較多的不滿，2009年和2011年分別有32%和33%的歐洲人認為公共資金沒有以透明的方式使用導致腐敗。在2009 年的調(diào)查中，47%的法國受訪者認為社會存在腐敗的原因是公共支出缺乏透明度，選擇此項的拉脫維亞（41%）、奧地利（36%）和荷蘭（35%）的受訪者也較多。這表明即便是廉潔程度被國際機構認為比較高的國家也存在公共資金使用透明度不高的問題，其倡導的透明公開原則在這些國家并未得到較好的落實。用人不公的問題在歐盟國家也比較突出，五分之一以上的受訪者認為公共行政部門的許多任命不是以品行或能力作為依據(jù)。20%左右的受訪者選擇主管當局不依法辦事和許多人接受腐敗作為日常生活的一部分。受訪者選擇比例最低的是“惡劣的社會經(jīng)濟條件（低收入、貧困）導致腐敗”，說明歐洲人普遍認為經(jīng)濟發(fā)展程度不是導致腐敗的主要原因（見表8）。但透明國際等機構和組織卻將經(jīng)濟發(fā)達程度作為評價清廉程度的最為重要的依據(jù)，經(jīng)濟越發(fā)達，得分越高，排名越靠前。

表8 您認為，社會存在腐敗的原因是什么？（%）

2013年之后，歐盟的調(diào)查問卷雖然沒有直接問腐敗產(chǎn)生的原因，但相關的問題卻有多個，內(nèi)容更加豐富和具體。西方理論界認為產(chǎn)生腐敗的原因主要有“結(jié)構化”與“交互式”兩個方面?！敖Y(jié)構化”從制度和文化角度出發(fā)，認為腐敗在某些國家和社會是常見的通病，但在其他社會不會出現(xiàn)或者出現(xiàn)的概率極低?！敖换バ浴眲t認為腐敗是特定公職領域內(nèi)行為人的具體行為結(jié)果③。根據(jù)這一理論，西方學者一般認為發(fā)達國家的腐敗較少，是交互性的個別行為；欠發(fā)達國家的腐敗則是結(jié)構性因素內(nèi)生的，普遍非常嚴重。但是，通過分析歐盟多年晴雨表調(diào)查數(shù)據(jù)，我們發(fā)現(xiàn)歐盟國家腐敗普遍存在并非個人的交互式的結(jié)果，而是其制度文化造成的結(jié)構化的后果。

（一）懲治腐敗力度和效果不理想

政府打擊腐敗不夠努力。歐盟2009—2019年5次調(diào)查顯示，不贊同“政府打擊腐敗的努力是有效的”的受訪者始終保持在50%以上，2009年、2011年和2013 年甚至超過三分之二；認為“政府打擊腐敗的努力是有效的”的歐洲人在每次調(diào)查之中都不超過三分之一（見表9）。西歐和北歐國家的比例也很高，如2019年調(diào)查中，比利時（53%）、法國（62%）、愛爾蘭（52%）等超過一半的受訪者認為政府打擊腐敗的努力無效，瑞典（43%）、荷蘭（48%）、芬蘭（39%）、丹麥（42%）、英國（43%）、德國（47%）等國的受訪者將近四成或超過四成持此觀點。

表9 對“政府打擊腐敗的努力是有效的”的評價（%）

對高層腐敗打擊不力。對高層腐敗的打擊力度充分彰顯反腐敗的決心和成效。但歐盟國家對高層腐敗普遍存在打擊不力的問題，只有極少數(shù)政客的腐敗被曝光，反腐敗機構也很少主動發(fā)現(xiàn)和查處政客中的腐敗行為。政客出現(xiàn)腐敗丑聞之后往往以辭職了事，很少有“老虎”被追究刑事責任。歐盟2013年、2017年和2019年三次調(diào)查顯示，分別有73%、69%、66%的受訪者認為自己所在國家高層腐敗沒有完全被起訴。歐盟各國之間盡管存在差異，但各國認為高層腐敗沒有完全被起訴的受訪者比例都非常高。例如2017 年希臘（86%）、保加利亞（83%）、西班牙（81%）、匈牙利（81%）、立陶宛（80%）認為本國高層的腐敗沒有完全被起訴的受訪者比例極高；荷蘭（54%）、芬蘭（48%）、盧森堡（47%）、丹麥（40%）這些被國際機構普遍認為廉潔程度較高的國家，也至少有40%的受訪者認為國家高層腐敗沒有完全被起訴；法國（77%）、德國（65%）、英國（58%）、意大利（67%）等歐洲大國比例都相當高。

對賄賂起訴明顯不足。對腐敗案件提起訴訟然后追究相關人員刑事責任是打擊腐敗的有效措施。提起公訴的案件數(shù)量足夠多且成案率高，給予腐敗分子的處罰到位，才會產(chǎn)生足夠的震懾。大多數(shù)受訪者認為腐敗普遍存在，但受訪者經(jīng)歷和所見的腐敗案件卻非常少，其中一個重要原因是歐盟各國發(fā)現(xiàn)、調(diào)查、起訴、懲處腐敗的力度不夠。2005—2019 年的歷次調(diào)查結(jié)果表明，50%以上的受訪者不贊同自己所在國家有足夠多的成功起訴來阻止人們行賄或受賄（見表10）。受訪者對司法訴訟反腐敗的效果認可度并不高。

表10 對“有足夠多的成功的起訴來阻止人們行賄或受賄”的評價（%）

腐敗案件判處太輕。司法機關在反腐敗中發(fā)揮著重要作用，但歐盟國家普遍存在輕罪化處理的現(xiàn)象。2009 年和2011 年兩次調(diào)查中，認為“腐敗案件法庭判決太輕”的受訪者比例相同，均為77%。捷克共和國（2009：89%；2011：92%）、希臘（2009：89%；2011：86%）和斯洛文尼亞（2009：89%；2011：85%）在兩次調(diào)查中都排在前列，表明南歐和東歐國家腐敗懲治力度嚴重不夠。比利時（2009：81%；2011：82%）、德國（2009：78%；2011：71%）、法國（2009：76%；2011：78%）、英國（2009：72%；2011：71%）、芬蘭（2009：74%；2011：69%）、荷蘭（2009：70%；2011：62%）、瑞典（2009：64%；2011：62%）、盧森堡（2009：54%；2011：43%）、丹麥（2009：54%；2011：49%）這些西歐和北歐國家比例也不低，懲治腐敗同樣面臨力度不夠的問題。

（二）預防腐敗制度措施漏洞缺陷較多

政治資金監(jiān)管不力。歐盟國家實行多黨競選的政治制度，而競選中的政治腐敗是這類國家面臨的共同問題。歐洲人對選舉資金不公開、監(jiān)督不嚴反映強烈。50%以上的受訪者認為自己的國家沒有做到政黨融資充分公開并受到監(jiān)督，有時甚至超過三分之二（見表11）。與其他題目的回答結(jié)果不同，這個問題的回答并沒有明顯的地域差別。例如2017年調(diào)查中，認為自己所在的國家政黨融資并未充分公開和受到監(jiān)督的受訪者超過一半的國家，既有東歐、南歐國家，如意大利（61%）、羅馬尼亞（52%）、保加利亞（70%），也有北歐國家，如比利時（58%）、芬蘭（51%）、丹麥（54%），還有法國（65%）、德國（58%）這樣的歐洲大國。

表11 對“政黨融資充分公開并受到監(jiān)督”的評價（%）

政商關系過于緊密。商業(yè)與政治之間的聯(lián)系是特別歐洲晴雨表調(diào)查的重要內(nèi)容。2013 年，81%的歐洲人認為自己所在的國家的商業(yè)和政治關系過于密切，2017 年為79%，2019 年為76%。政商關系緊密，權力與資本勾連產(chǎn)生利益輸送，是歐洲腐敗的重要特征。在2009 年和2011 年的調(diào)查中，在腐敗發(fā)生原因的題目所列舉的選項中，選擇“商業(yè)和政治之間的聯(lián)系太密切”的受訪者比例最高，分別為42%和40%。在2011年調(diào)查中，受訪者選擇這一選項比例高的國家有法國（55%）、芬蘭（50%）、意大利（50%）、德國（47%）、比利時（44%）。這些國家都被國際機構認為是廉潔程度較高的國家。政商關系緊密會導致腐敗多發(fā)，但這種腐敗非常隱蔽，在“旋轉(zhuǎn)門”機制下，這種腐敗被制度化和結(jié)構化，因而難以受到查處和打擊。歐盟國家對腐敗打擊力度不夠，起訴腐敗成功率較低，對于政治與資本勾結(jié)的腐敗更是難以查處。盡管大多數(shù)受訪者已經(jīng)感覺到這個方面問題的嚴重性，但在歐盟各國反腐敗實踐中，很難出臺有針對性的制度措施來解決問題，這方面的腐敗案例更是微乎其微。

商業(yè)成功要借助政治關系。政治權力與商業(yè)利益緊密捆綁在一起，是實行多黨制競選政治體制的國家普遍存在的問題。2013 年、2017 年和2019年歐盟三次調(diào)查顯示，分別有56%、52%、51%的受訪者認為在自己的國家取得商業(yè)成功的唯一途徑是建立政治關系。在2005 年至2011 年四次調(diào)查中，在所列舉的行賄受賄和濫用職權謀取私利可能比較普遍的十多個選項中，每次調(diào)查受訪者選擇最多的是國家層面的政客。參加政治競選的政客都是經(jīng)濟利益集團的代表，當選獲得職務之后會對其所代表的利益集團以各種方式進行關照和支持，這是歐洲國家比較常見的現(xiàn)象。

反腐敗措施運用具有選擇性。歐盟國家之所以反腐敗力度較小，與歐盟各國的政治體制緊密相關。歐盟國家普遍實行多黨競選的政治制度，各個政黨都有自己的利益，為了爭取或者維持執(zhí)政地位，反腐敗往往是權宜之計，而不是長久之策。反腐敗常常成為政治競爭與斗爭的工具，措施的運用具有非常強的選擇性。從多次調(diào)查可以看出，贊同反腐敗的措施運用是公正的、不是別有用心的受訪者數(shù)量只有三分之一左右，而不贊同也就是認為反腐敗措施運用不公正、別有用心的受訪者占一半左右（見表12）?？梢钥闯?，反腐敗作為打擊競選對手的手段，在歐洲適用于多數(shù)腐敗分子。

表12 對“反腐敗的措施運用是公正的、不是別有用心的”的評價（%）

（三）滋生腐敗的文化土壤較深厚

阻礙商業(yè)競爭的偏袒和腐敗較多。在2013 年至2019 年的調(diào)查中，贊同自己所在的國家偏袒（favouritism）和腐敗阻礙了商業(yè)競爭的受訪者占大多數(shù)，分別為69%、67%和63%；表示不贊同的分別只有20%、21%、23%。被國際機構習慣性評為廉潔程度較高的北歐和西歐國家2013—2019 年也有相當比例的受訪者認為“自己所在國家偏袒和腐敗阻礙了商業(yè)競爭”，如法國（2013：75%；2017：70%；2019：67%）、英國（2013：61%；2017：56%；2019：48%）、比利時（2013：61%；2017：62%；2019：59%）、盧森堡（2013：58%；2017：46%；2019：40%）、瑞典（2013：54%；2017：47%；2019：42%）、德國（2013：49%；2017：51%；2019：42%）、芬蘭（2013：48%；2017：39%；2019：41%）、荷蘭（2013：34%；2017：38%；2019：38%）、丹麥（2013：19%；2017：18%；2019：24%）。

關系在歐洲發(fā)揮著重要作用。學術界普遍認為中國社會是一個講人情面子的社會④，但從歐盟多年來的調(diào)查來看，歐盟國家也存在厚重的關系文化，而且成為誘致腐敗的重要因素。首先是偏袒行為比較普遍。偏袒是以個人關系和感情為基礎的徇私行為，例如在分配公共資源、合同機會時的優(yōu)親厚友等。如前所述，在2013—2019 年的調(diào)查中，三分之二左右的受訪者認為偏袒和腐敗阻礙了商業(yè)競爭。為了爭取商業(yè)資源和機會，偏袒和腐敗成為很多歐洲人的選擇方式。另一個重要表現(xiàn)就是利用關系獲取公共服務。在2013 年、2017 年和2019 年的調(diào)查中，分別有73%、66%、64%的受訪者認為，賄賂和憑借關系是獲得某些公共服務的最容易的途徑（見表13）。

表13 對“賄賂和憑借關系是獲得某些公共服務的最容易的途徑”的評價（%）

腐敗是企業(yè)文化的一部分。企業(yè)是市場活動中的重要主體，很多商業(yè)賄賂都與企業(yè)活動有關。從表14 可以看出，在2013—2019 年的調(diào)查中，60%以上的受訪者贊同腐敗是企業(yè)文化的一部分，一半以上認為在自己的國家取得商業(yè)成功的唯一途徑是建立政治關系，說明關系在歐洲國家商業(yè)經(jīng)營活動中一樣非常重要。三次調(diào)查結(jié)果之間沒有太大的差別，表明受訪者對這些問題的反映比較穩(wěn)定，體現(xiàn)出腐敗作為文化而存在的穩(wěn)定性。

表14 認為腐敗是企業(yè)文化的一部分的受訪者比例（%）

（四）公眾參與反腐敗的積極性并不高

經(jīng)歷或目睹過腐敗的大部分受訪者并不舉報。在2013—2019 年的調(diào)查中，分別有74%、81%和77%的受訪者表示經(jīng)歷或目睹腐敗時不舉報。北歐和西歐國家比例也非常高。例如2013年，法國（79%）、丹麥（77%）、瑞典（72%）、盧森堡（76%）選擇不舉報的受訪者均超過四分之三，英國（74%）、芬蘭（52%）、荷蘭（54%）、德國（62%）、比利時（63%）超過一半的受訪者選擇不舉報。2017 年歐盟在關于腐敗的特別歐洲晴雨表調(diào)查報告結(jié)論部分認為，舉報率低的原因在于受訪者普遍對國家處理腐敗舉報這一問題的能力缺乏信心⑤。三分之一左右的受訪者認為舉報沒有意義，因為腐敗分子并不會受到懲處。舉報知識的缺乏是歐盟調(diào)查認為導致不舉報的重要原因。2013 年、2017 年和2019 年歐盟調(diào)查中專門設計有“如果您經(jīng)歷或目睹腐敗案件，您是否知道向何處舉報”的題目，明確表示不知道到哪里舉報的受訪者分別為51%、47%、44%，出現(xiàn)了逐步減少的趨勢。不知道到哪兒舉報的受訪者比例高的國家分布在歐盟各個區(qū)域，中歐、東歐的匈牙利、保加利亞、奧地利等國比例比較高，比利時、愛爾蘭等西歐、北歐國家和地區(qū)50%以上的受訪者并不知道向何處舉報，瑞典、芬蘭、盧森堡、丹麥、荷蘭等國40%以上的受訪者不知道遇到腐敗向哪個機構舉報。

舉報率低的另一個重要原因是存在阻礙舉報的因素。在2013年、2017年和2019年的調(diào)查中，將近一半的受訪者認為證明舉報的問題非常困難；30%左右認為對舉報人保護不力；將近20%擔心舉報腐敗會惹上麻煩，與警方或其他當局產(chǎn)生糾紛（見表15）。打擊報復舉報人的現(xiàn)象可能存在。歐盟國家在腐敗懲治、舉報人保護、舉報渠道便捷暢通等對腐敗具有強烈防治效果的實質(zhì)性舉措方面缺乏力度，從而讓舉報腐敗的“吹哨”行為并不積極。這種局面與前面受訪者反映的腐敗普遍存在，反腐敗力度不夠都可以相互印證。

表15 不舉報腐敗案件的可能原因（%）

五、結(jié)論

透明國際等國際機構普遍對歐盟國家的廉潔程度給予了較高的評價，人們習慣性將歐盟國家尤其是北歐和西歐國家當作世界上非常廉潔的地方，但歐盟長達十多年的多次調(diào)查結(jié)果顯示，歐盟國家腐敗問題也是社會關注的突出問題，呈現(xiàn)出以下鮮明特征：

一是腐敗比較普遍。國家和地區(qū)不論強弱、貧富、大小，都可能存在腐敗。意識形態(tài)、宗教信仰、歷史文化、政治制度等不是與腐敗絕緣的理由。只要有權力存在的地方，就會存在腐敗。歐盟多次有關腐敗的特別歐洲晴雨表調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，所有歐盟國家都存在腐敗，腐敗是各成員國的主要問題，在國家、區(qū)域和地方以及歐盟機構中腐敗廣泛存在。私營企業(yè)沒有政府公權力但卻有私權力，同樣存在腐敗。不管權力來源于公共機構還是私營機構，都可能變異腐敗。招投標、審批、監(jiān)管、執(zhí)法、司法等領域腐敗普遍存在，在民生福利領域，如醫(yī)療衛(wèi)生、教育、福利保障等領域，雖然腐敗發(fā)生率較低或程度相對較輕，但同樣存在腐敗。

二是悲觀情緒彌漫。2009 年和2011 年歐盟調(diào)查結(jié)果顯示，受訪者普遍對腐敗持悲觀態(tài)度，69%和70%的受訪者認為腐敗一直存在且不可避免。比利時（2009：81%；2011：83%）、荷蘭（2009：82%；2011：80%）、盧森堡（2009：75%；2011：80%）等北歐國家比例都非常高。歐盟國家認為腐敗不可避免和長期存在的受訪者比例之所以高，與歐盟國家反腐敗力度不夠大、采取的措施不夠有效、反腐敗效果較差有關，具有腐敗治理職能的公共機構長期發(fā)揮作用有限，公眾對政府反腐敗缺乏信心，因而腐敗悲觀情緒不可避免普遍蔓延。

三是腐敗分布具有差異性。歐盟成員國之間的腐敗具有較大的差異，南歐、東歐國家腐敗比北歐、西歐國家普遍多。權力大的機構，例如具有審批、招標、執(zhí)法、監(jiān)管等權力的機構中的腐敗比民生領域的腐敗要多。差異性還表現(xiàn)在不同的群體之中。受訪者認為政黨和政客中的腐敗最為嚴重，遠遠高于長期供職于公共崗位的事務官。但腐敗分布的差異性與意識形態(tài)、政治體制、歷史文化等并沒有多大的關系。東歐國家原來屬于社會主義陣營，實行三權分立、多黨制、私有制等政治改革之后，腐敗非常普遍。這些國家在政治劇變之后，并沒有看到腐敗出現(xiàn)緩解或變好的趨勢?？梢钥闯?，依靠政治或經(jīng)濟上劇烈轉(zhuǎn)型來反腐敗，難以取得成功。

四是民生領域的腐敗普遍弱于政治領域的腐敗。歐盟國家的腐敗非常普遍，但主要發(fā)生在政治領域，民生領域相對較少。也就是說，腐敗在政治領域滲透非常深和廣，但在社會生活方面卻受到較好的控制，尤其在北歐、西歐經(jīng)濟社會發(fā)展程度較高的國家。在所有公共及私營機構中，醫(yī)療保健系統(tǒng)是受訪者認為接觸最多的機構。2017 年的調(diào)查顯示，在過去的12 個月里，78%的受訪者訪問過公共醫(yī)療從業(yè)者或公共醫(yī)療機構，與2013 年幾乎相同。但歐洲只有數(shù)量極少的受訪者（4%）表示，他們須給醫(yī)院額外付款、送貴重禮物或捐款。受訪者認為公共教育和醫(yī)療衛(wèi)生領域的人員行賄受賄和濫用職權謀取私利相對較少，遠低于政黨、政客、審批等政治領域。雖然公眾對政治領域的腐敗也很關注，但對發(fā)生在身邊的腐敗更為關切。政治領域和其他一些公共管理領域并不與公眾的利益直接發(fā)生關系，與公眾生活還有一定距離。例如政黨和政客的腐敗雖然也影響群眾的利益，但并不如醫(yī)療衛(wèi)生和公共教育那么緊密和直接，讓人感知深切。民生領域的腐敗受訪者感受較少，公眾受到腐敗直接損害者非常少，因此腐敗雖然很嚴重，但公眾仍然覺得獲得感較強。

五是目前看不到腐敗問題明顯好轉(zhuǎn)的跡象。歐盟十多年中歷次有關腐敗程度的調(diào)查數(shù)據(jù)大多數(shù)都非常穩(wěn)定，腐敗與歐洲國家各地的建筑一樣，長期保持不變的風格。腐敗的產(chǎn)生、發(fā)展和蔓延往往是同經(jīng)濟的發(fā)展緊密聯(lián)系在一起的。每當經(jīng)濟不景氣、發(fā)展速度緩慢、生產(chǎn)訂單減少、失業(yè)率升高的時期，也就是經(jīng)濟領域內(nèi)營私舞弊現(xiàn)象比較嚴重的時期⑥。當前歐洲的經(jīng)濟發(fā)展緩慢，受俄烏沖突、通貨膨脹等因素的干擾，經(jīng)濟發(fā)展艱難，歐洲腐敗問題好轉(zhuǎn)的政治形勢和經(jīng)濟社會條件并不具備。歐盟國家的腐敗與其政治制度和文化緊密相關，屬于制度內(nèi)生的結(jié)構性腐敗。在多黨競爭制度下，表面上不同的政黨相互監(jiān)督，但競選資金來源不透明、監(jiān)管不嚴格，政黨中的腐敗非常嚴重。雖然各個政黨競選都可能打著反腐敗的旗號，但真正較真碰硬的時候都會考慮再三。歐盟國家的政黨都代表特定集團的利益，相互的斗爭和監(jiān)督十分有限。不論任何一個政黨上臺，都不可能徹底、堅決、有力地反腐敗。歐盟各國反腐敗的機構眾多，但真正有效發(fā)揮作用的并不多。歐盟國家對腐敗的打擊力度小，對腐敗處置過輕，達不到阻嚇的目的，在既有的政治經(jīng)濟和文化環(huán)境下，短期內(nèi)要根本扭轉(zhuǎn)腐敗普遍存在的現(xiàn)狀很難。

注釋：

①七次調(diào)查時間和形成的調(diào)查報告分別是：2005年11—12 月歐洲晴雨表調(diào)查（SPECIAL EUROBAROMETER 245），報 告 題 目 為“Opinions on organised，cross-border crime and corruption”（以下稱2005 年調(diào)查報告）；2007年11—12 月歐洲晴雨表調(diào)查（SPECIAL EUROBAROMETER 291），報 告 題 目 為“The attitudes of Europeans towards corruption”（以 下稱2007 年調(diào)查報告）；2009 年9—10 月歐洲晴雨表調(diào)查（SPECIAL EUROBAROMETER 325），報 告 題 目 為“Attitudes of Europeans towards Corruption Full report”（以 下 稱2009 年調(diào)查報告）；2011 年11 月歐洲晴雨表調(diào)查（SPECIAL EUROBAROMETER 374），報告標題為“Corruption”（以下稱2011 年調(diào)查報告）；2013 年2—3 月歐洲晴雨表調(diào)查（SPECIAL EUROBAROMETER 397），報告標題也為“Corruption”（以下稱2013 年調(diào)查報告）；2017年 10 月 歐 洲 晴 雨 表 調(diào) 查（SPECIAL EUROBAROMETER 470），報告標題也為“Corruption”（以下稱2017 年調(diào)查報告）；2019 年12 月歐洲晴雨表調(diào)查（SPECIAL EUROBAROMETER 502），報 告 標 題 也 為“Corruption”（以下稱2019年調(diào)查報告）。歐盟有關腐敗的特別歐洲晴雨表調(diào)查一般2 年開展一次，但2015年沒有組織開展。

②2013 年、2017 年和2019 年三次調(diào)查問卷的選項將區(qū)域機構和地方機構合并，不再分設。例如2013 年77%的受訪者認為在區(qū)域機構和地方機構存在腐敗，而15%的受訪者表示不贊同，8%選擇不知道。2017年和2019年的調(diào)查不再有歐盟機構的題目。

③［美］迪特爾·哈勒（Dieter Haller）、［新西蘭］克里斯·肖爾（Cris Shore）主編，諸葛雯譯：《腐?。喝诵耘c文化》，江西人民出版社2015 年版，第4-5頁。

④參見翟學偉：《人情、面子與權力的再生產(chǎn)——情理社會中的社會交換方式》，《社會學研究》2004年第5期；閻云翔：《禮物的流動：一個中國村莊中的互惠原則與社會網(wǎng)絡》，上海人民出版社2000年版；韓少功：《人情超級大國》，《讀書》2001年第12期；黃光國、胡先縉：《人情與面子：中國人的權力游戲》，黃光國編：《中國人的權力游戲》，中國人民大學出版社2010年版。

⑤歐盟委員會2017年10月關于腐敗的特別歐洲晴雨表報告，第111頁。

⑥中央紀委監(jiān)察部教材編審委員會審定：《國（境）外廉政建設與反腐敗考察研究》，方正出版社2007年版，第80頁。