朱 輝 金 輝

習近平總書記在第三次中央新疆工作座談會上指出:“要堅持綠水青山就是金山銀山的理念,堅決守住生態(tài)保護紅線,統(tǒng)籌開展治沙治水和森林草原保護工作,讓大美新疆天更藍、山更綠、水更清。”新疆作為我國重要的生態(tài)寶庫,其生態(tài)環(huán)境十分脆弱。

天山北坡城市群①作為新疆經濟較為發(fā)達的區(qū)域,其大氣污染形勢十分嚴峻,在地理因素和社會因素的雙重作用下,各城市大氣污染呈現相近的發(fā)展趨勢,城市生態(tài)功能受到嚴重影響。

天山北坡城市群是國家“十三五”規(guī)劃中明確提出的19個城市群之一,其人口數量約占新疆常住人口總數的四分之一左右,其經濟總量則占新疆經濟總量的一半以上,目前是新疆經濟及工業(yè)、產業(yè)基礎最為發(fā)達的區(qū)域。由于環(huán)境要素的流動性、跨域性特征,天山北坡城市群大氣污染防治必須進行協(xié)同治理。通過法治化的方式為天山北坡城市群大氣污染協(xié)同治理提供法治保障,是完整準確貫徹新時代黨的治疆方略,推進新疆大氣污染協(xié)同治理體系和治理能力現代化的必要舉措。

一、天山北坡城市群大氣污染協(xié)同治理法治化的必要性闡釋

(一)天山北坡城市群大氣污染問題日趨嚴重

1.脆弱的區(qū)域生態(tài)環(huán)境是制約未來可持續(xù)發(fā)展的主要瓶頸

天山北坡城市群憑借內生動力推動區(qū)域經濟協(xié)同發(fā)展的同時,受環(huán)境承載能力所限,區(qū)域性環(huán)境污染問題尤為突出,不可避免地導致區(qū)域內大氣污染問題頻發(fā)。隨著經濟社會進一步發(fā)展和人口及產業(yè)的進一步集聚,生態(tài)環(huán)境保護的任務更加艱巨。②“生態(tài)環(huán)境與資源為天山北坡城市群承載力首要制約因素,且該地區(qū)資源和環(huán)境均超載嚴重,壓力大”。③天山北坡城市群的生態(tài)環(huán)境脆弱,日益突出的環(huán)境問題制約其經濟可持續(xù)發(fā)展,嚴重影響“烏昌石國家自主創(chuàng)新示范區(qū)”的落地與發(fā)展。

2.產業(yè)結構不合理,區(qū)域性大氣污染加劇

近年來,眾多能源化工企業(yè)落戶天山北坡城市群,導致產業(yè)結構不合理,產業(yè)雷同現象嚴重?！岸鄶党鞘型瑫r選擇化學制造業(yè)和石油加工業(yè)作為四大主導產業(yè)之一,其他重復的支柱產業(yè)還有有色金屬加工、黑色金屬加工和農副食品加工。”④“2022年4月,中央第五生態(tài)環(huán)境保護督察組督察新疆維吾爾自治區(qū)(以下簡稱自治區(qū))和新疆生產建設兵團(以下簡稱兵團)發(fā)現,‘烏昌石’區(qū)域⑤大氣污染防治重點工作不嚴不實,同防同治短板突出,重污染天氣應對不力,采暖期重污染天氣頻發(fā),大氣污染形勢依然嚴峻?！疄醪瘏^(qū)域產業(yè)結構偏重,能源結構偏煤,公路運輸占比高,以占全疆4.1%的國土面積承載了全疆近一半煤炭消費量,一半以上二氧化硫,約三分之一氮氧化物、顆粒物,四分之一揮發(fā)性有機物的排放量?！?“2022年1月至3月,‘烏昌石’區(qū)域重污染天數比例高達30.4% ?！雹?/p>

圖1 2018～2022年天山北坡城市群“烏—昌—石”區(qū)域及“奎—獨—烏”區(qū)域優(yōu)良天數比例圖⑦

目前,天山北坡城市群大氣污染情況呈改善趨勢,但總體進程較為緩慢,與我國2035年遠景目標綱要提出“基本消除重污染天氣”的要求仍有差距。同時,隨著京津冀、汾渭平原等重點區(qū)域大氣污染治理成效顯現⑧,天山北坡城市群區(qū)域重污染天數在全國占比預計更大,“十四五”期間能否順利完成重污染天氣基本消除目標,天山北坡城市群將是區(qū)域大氣污染治理工作的重中之重。

(二)天山北坡城市群大氣污染協(xié)同治理難度大、收效低,治理措施存在差異

1.兵地嵌入式布局使天山北坡城市群大氣污染協(xié)同治理難度加大

與國內其他省、自治區(qū)、直轄市條塊分割、毗連相接的區(qū)域分布相比,新疆呈現兵地嵌入式分布,環(huán)境空氣質量彼此影響更大,形成極度緊密的環(huán)境共同體,環(huán)境問題也呈現“共同進退”的局面。鑒于生態(tài)環(huán)境所具有的跨域性、不可分割性等特征與環(huán)境所屬地管理體制相互矛盾的原因,影響環(huán)境協(xié)同治理的有效進行。兵團有省級行政區(qū)權限,這給環(huán)境協(xié)同治理增加了一定的難度。如,天山北坡城市群的兵團第八師石河子市與毗連交錯的沙灣市和瑪納斯縣分屬塔城地區(qū)和昌吉回族自治州。由于三個縣市的上級各不相同,區(qū)域大氣污染協(xié)同治理就需要由自治區(qū)和兵團共同協(xié)調,但這樣的治理方式耗時長、協(xié)商難度大。

2.天山北坡城市群大氣污染源專項執(zhí)法行動成效不顯著

城市群作為推進城鎮(zhèn)化的主體形態(tài),“是帶動區(qū)域發(fā)展的主要空間載體,城市群公共事務的協(xié)同聯(lián)動也是城市群區(qū)域治理的核心內容,尤其是具有負外部性的環(huán)境污染問題?！雹?018年以來,新疆印發(fā)實施了《自治區(qū)打贏藍天保衛(wèi)戰(zhàn)三年行動計劃(2018—2020年)》和《“烏昌石”“奎獨烏”⑩區(qū)域大氣污染治理攻堅方案》,自治區(qū)生態(tài)環(huán)境廳和兵團生態(tài)環(huán)境局在天山北坡城市群重點區(qū)域多次開展供暖季大氣污染源專項執(zhí)法行動。統(tǒng)籌調配兵地各級環(huán)境執(zhí)法力量,實行聯(lián)合執(zhí)法、交叉執(zhí)法,嚴厲打擊超標排放、偷排偷放、無證排污等環(huán)境違法行為,督促落實錯峰生產方案及重污染天氣應急響應措施。數據顯示,天山北坡城市群區(qū)域大氣污染治理取得階段性成效,但與預期工作目標仍有較大差距。其主要問題在于跨區(qū)域性的聯(lián)合執(zhí)法所遇到的困難通常較為復雜,該問題的解決有賴于地方政府對于環(huán)境保護的長期資源投入和人力支持,但實踐中地方政府在環(huán)境保護方面所投入的人力以及物力資源趨于保守,其自利性膨脹導致區(qū)域內環(huán)境污染問題時有發(fā)生。同時,聯(lián)合執(zhí)法活動開展的依據主要是地方政府間的相互協(xié)商,在執(zhí)法過程中如果僅依靠雙方的內在自覺性而缺乏外部的制度約束力,當執(zhí)法過程中觸及地方利益時,大氣污染治理成效將受到一定的影響。

3.天山北坡城市群區(qū)域內大氣污染治理措施存在差異

天山北坡城市群大氣污染治理過程中,不同地區(qū)間法律適用的差異性以及區(qū)域執(zhí)法地方化,也增加了區(qū)域內大氣污染協(xié)同治理的難度。以甘泉堡經濟技術開發(fā)區(qū)為例,兵地均有工業(yè)園區(qū)位于該經濟技術開發(fā)區(qū)內,但由于該地區(qū)屬于空氣污染嚴重區(qū)域,因此在“烏昌石”區(qū)域統(tǒng)一發(fā)布重污染天氣預警時,部分工業(yè)園區(qū)會在統(tǒng)一發(fā)布的重污染天氣預警級別上自主提高一級并執(zhí)行相應的減排措施,而其他工業(yè)園區(qū)則仍按照“烏昌石”區(qū)域統(tǒng)一發(fā)布的預警級別執(zhí)行。不同預警級別導致相鄰園區(qū)企業(yè)出現差別對待,從而導致矛盾的出現。正是由于相同區(qū)域內環(huán)境治理措施差異化的形成,給環(huán)境污染者有機可乘的制度漏洞,使環(huán)境污染者以排污處罰力度作為確定自己排污地點的風向標,從而降低違法成本,阻礙了區(qū)域內整體污染防治工作的順利開展。

(三)天山北坡城市群的大氣污染協(xié)同治理手段亟待創(chuàng)新

1.天山北坡城市群環(huán)境協(xié)同治理主動性不強

天山北坡城市群環(huán)境治理受各自行政管轄的限制,協(xié)同治理主動性不強。各城市往往也會關注一系列的區(qū)域協(xié)調問題,但依據多為自治區(qū)層面下發(fā)的相關文件,不能充分發(fā)揮區(qū)域內城市的自主性和能動性。在具體執(zhí)法層面,近年來新疆全面啟動的大氣污染跨區(qū)域協(xié)同治理主要是從烏魯木齊市、昌吉回族自治州、伊犁哈薩克自治州、克拉瑪依市、塔城地區(qū)和兵團各相關師市抽調生態(tài)環(huán)境執(zhí)法人員,組成兵地聯(lián)合檢查組,通過兵地聯(lián)合執(zhí)法、交叉執(zhí)法以及發(fā)揮群眾舉報等方式監(jiān)督、檢查,打擊區(qū)域內污染企業(yè)的排污問題。但這種模式最后只能是行政部門對污染企業(yè)開一紙罰單或是“限期”整改,當地各級政府大都是被動執(zhí)行,環(huán)境治理主動性并沒有得到加強。

2.天山北坡城市群城市間環(huán)境合作意識不強

一般而言,地理位置相鄰的城市往往有更加強烈的競爭意識,合作意識弱,對于環(huán)境協(xié)同治理的意愿比較低。天山北坡城市群各城市之間的融合發(fā)展受到彼此行政隸屬關系的影響,競爭大于合作,不僅產業(yè)雷同現象嚴重,也容易引發(fā)區(qū)域內各城市的惡性競爭。目前,天山北坡城市群執(zhí)行的環(huán)境協(xié)同治理文件多由上級政府制定,政府之間簽訂的環(huán)境合作專項協(xié)議較少,即使簽署了框架型的環(huán)境協(xié)同治理協(xié)議,在實踐中也有執(zhí)行難度。例如,2020年11月,烏魯木齊市、昌吉市、石河子市、五家渠市簽訂生態(tài)環(huán)境同防同治框架協(xié)議,并約定區(qū)域內城市達到預警條件時,昌吉市、石河子市、五家渠市和烏魯木齊市米東區(qū)同步啟動應急響應。但2021年12月,昌吉市、石河子市、五家渠市聯(lián)合啟動預警時,烏魯木齊市米東區(qū)未同步參與應急響應。

二、天山北坡城市群大氣污染協(xié)同治理法治化現狀分析

(一)協(xié)同立法處于起步初創(chuàng)階段,實質性進展有待推進

截至2023年3月,新疆大氣污染防治地方立法共計5部,有4部為地方性法規(guī)。但其針對性不強,且缺乏地方政府規(guī)章以及大氣污染重點區(qū)域的小切口協(xié)同立法。

1.在大氣污染防治領域立法動力不足

目前,新疆有關大氣污染防治的地方政府規(guī)章僅有1部,即烏魯木齊市于2008年制定的《烏魯木齊市大氣污染防治管理辦法》。由于該辦法久未修訂,幾乎處于“休眠”狀態(tài)。《中華人民共和國立法法》(以下簡稱《立法法》)第九十三條規(guī)定“設區(qū)的市、自治州人民政府根據本條第一款、第二款制定地方政府規(guī)章,限于城鄉(xiāng)建設與管理、生態(tài)文明建設、歷史文化保護、基層治理等方面的事項”。且《中華人民共和國環(huán)境保護法》(以下簡稱《環(huán)境保護法》)第六條明確規(guī)定地方各級政府是本轄區(qū)內環(huán)境質量情況的“第一責任人”,但在實踐中部分地方“重經濟增長、輕環(huán)境保護”的觀念仍然存在。因此,當環(huán)境保護同經濟發(fā)展之間產生矛盾時,部分地方政府通常還是秉持“經濟優(yōu)先、發(fā)展至上”的發(fā)展理念,最終導致在新疆環(huán)境保護地方立法體系中政府規(guī)章的缺位。

2.大氣污染防治協(xié)同立法缺乏實質性進展

目前,區(qū)域協(xié)同立法在實踐中已有所體現。如,《河北省大氣污染防治條例》是河北省第一部與北京市、天津市開展深度協(xié)同治理的地方性法規(guī),首次將“重點區(qū)域聯(lián)合防治”專設章節(jié),開創(chuàng)大氣污染防治協(xié)同立法先河。截至目前,新疆區(qū)域協(xié)同立法實質性內容缺乏。自治區(qū)人大常委會于2018年制定的《新疆維吾爾自治區(qū)大氣污染防治條例》(以下簡稱《自治區(qū)大氣條例》)第三章第六節(jié)“重污染天氣應對”中,雖然規(guī)定應當建立重污染天氣監(jiān)測預警機制及多樣化的應急響應措施。但《自治區(qū)大氣條例》中僅規(guī)定“采取與預警等級對應的響應措施,相關單位和個人應當配合”。此規(guī)定只是防治污染的義務性條款,而缺乏不配合采取對應應急響應措施的責任性條款。此規(guī)定只是第四章規(guī)定“重點區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控”,但相關規(guī)定可操作性不強,同樣缺乏責任性條款。制裁依據缺位在一定程度上導致天山北坡城市群部分地方落實應急減排措施不力,企業(yè)主體責任缺失,違法排污行為多發(fā)。除此之外,兵團是“兵團—師(市)—團(鎮(zhèn))”的三級行政體制,沒有省一級和設區(qū)市一級的人民代表大會及常務委員會,所以兵團雖擁有其轄區(qū)范圍內的行政執(zhí)法權,但沒有相應的地方立法權。因此,兵團地方立法權的缺位使兵地間大氣污染防治的協(xié)同立法受到一定影響。

(二)環(huán)境監(jiān)管不到位、協(xié)同執(zhí)法收效不大,區(qū)域同防同治有待嚴格落實

1.環(huán)境監(jiān)管不到位現象時有發(fā)生,同防同治尚未完全落實

第一,環(huán)境監(jiān)管不到位現象時有發(fā)生,大氣污染協(xié)同治理有待推進,執(zhí)法屬地原則亟待落實。天山北坡城市群環(huán)境執(zhí)法過程中各地各部門管轄權不明確、屬地原則落實不到位現象也阻礙執(zhí)法活動的順利開展。實踐中存在如兵團企業(yè)位于地方管轄范圍內,因該企業(yè)的設立、環(huán)評、立項等資料均由兵團環(huán)境保護部門負責審核,因此不可避免的會產生企業(yè)環(huán)境監(jiān)管主體的爭議。2022年6月,中央第五生態(tài)環(huán)境保護督察組向自治區(qū)和兵團反饋督察情況時就指出:“昌吉回族自治州阜康市與六師五家渠市就個別企業(yè)環(huán)境監(jiān)管問題長期推諉扯皮”。環(huán)境保護問題上屬地原則落實不到位,不僅會影響各地區(qū)內大氣污染防治執(zhí)法工作的順利開展,還會進一步阻礙天山北坡城市群整體大氣污染協(xié)同治理工作的深入推進。

第二,同防同治尚未落實,執(zhí)法成果收效不大。在同防同治依據方面,自治區(qū)人民政府先后印發(fā)了《關于加強烏魯木齊、昌吉、石河子、五家渠區(qū)域環(huán)境同防同治的意見》(新政發(fā)[2016]140號)《關于做好烏魯木齊、昌吉、石河子、五家渠區(qū)域大氣環(huán)境同防同治工作的通知》(新政辦發(fā)[2017]17號),專門發(fā)文對主要任務及部門分工方案予以明確,自治區(qū)相關城市也制定了相應的實施方案。但天山北坡城市群大氣污染聯(lián)防聯(lián)治“一盤棋”思想樹立的不夠牢固,在堅持大氣污染防治統(tǒng)一領導、統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一政策、統(tǒng)一標準、統(tǒng)一推進上仍存在不足,兵地間生態(tài)環(huán)境污染防治信息資源共享與生態(tài)環(huán)境共治仍需深入推進。2022年4月,中央第五生態(tài)環(huán)境保護督察組經督察指出:“烏昌石”區(qū)域“相關要求僅停留在紙面上,該區(qū)域既未建立統(tǒng)一的規(guī)劃政策標準體系,也未按要求實施監(jiān)督,市州及相關部門各自為戰(zhàn)、各搞一攤的情況仍較普遍?！?/p>

2.大氣污染協(xié)同執(zhí)法的成本與收益失衡

近年來,新疆全面啟動“烏昌石”區(qū)域大氣污染源環(huán)境監(jiān)管工作,雖在執(zhí)法形式上做出交叉執(zhí)法和聯(lián)合執(zhí)法等創(chuàng)新,但大氣污染防治交叉執(zhí)法實踐中,異地執(zhí)法人員在發(fā)現企業(yè)的違法行為后,受其自身執(zhí)法資格所限,無法直接對企業(yè)實施固定證據及現場處罰等執(zhí)法行為,故其只能將所獲得的相關線索上報自治區(qū)或兵團生態(tài)環(huán)保部門,隨后由省級生態(tài)環(huán)保部門將所獲線索定期、分批次反饋給企業(yè)所屬地方的生態(tài)環(huán)保部門。由于交叉執(zhí)法過程中存在“上報+反饋”的環(huán)節(jié),導致當地生態(tài)環(huán)保部門反饋周期過長,無法及時對違規(guī)企業(yè)進行處罰。在交叉執(zhí)法中,異地執(zhí)法人員處罰資格的缺位,致使當地生態(tài)環(huán)保部門仍是處罰行為的實施主體。由于聯(lián)合執(zhí)法需要多地生態(tài)環(huán)保部門在同一時間、同一地點對同一企業(yè)進行執(zhí)法,但目前天山北坡城市群生態(tài)環(huán)保部門執(zhí)法任務繁重且一線執(zhí)法人員人手不足,大規(guī)模、多批次的開展聯(lián)合執(zhí)法,必定導致高昂的執(zhí)法成本換取較低的執(zhí)法收益,使環(huán)境監(jiān)管工作呈現出事倍功半的情況。

3.對拒不執(zhí)行重污染天氣應急響應措施的環(huán)境違法行為的執(zhí)法依據存在爭議

天山北坡城市群生態(tài)環(huán)境執(zhí)法部門面對拒不執(zhí)行重污染天氣應急響應措施的環(huán)境違法行為,在法律適用上有三種情形。

第一,可以直接適用《中華人民共和國大氣污染防治法》(以下簡稱《大氣污染防治法》)第一百二十一條第二款進行處罰。對于這種情形,生態(tài)環(huán)境部曾作出《拒不執(zhí)行重污染天氣應急措施法律適用的請示的回復》,明確此條款中的“等”字作“等內”理解,即只適用“拒不執(zhí)行停止工地土石方作業(yè)或者建筑物拆除施工”這兩種行為。

第二,可以直接適用《排污許可管理條例》第三十五條第(二)項進行處罰。對于這種情形,盡管《排污許可管理條例》第三十五條規(guī)定了特殊時段未按照排污許可證規(guī)定停止或者限制排放污染物的企業(yè)將會受到相應的行政處罰。但目前新疆排污許可證管理工作規(guī)范性仍有待加強。大多數地方的環(huán)保部門并未在排污許可證中明確企業(yè)應當在特殊時段響應重污染天氣應急預警實施減排措施的相關內容。因此,在實踐中能否直接適用《排污許可管理條例》,對不執(zhí)行應急響應的企業(yè)進行處罰的情況,還存在一定爭議。

第三,可以適用《大氣污染防治法》第三十條規(guī)定實施查封、扣押等行政強制措施。對于這種情形,多數執(zhí)法人員認為目前天山北坡城市群大氣污染防治形勢嚴峻,僅采取行政強制措施不實施行政處罰會降低違法成本,從而導致拒不執(zhí)行重污染天氣應急響應措施的環(huán)境違法行為難以得到有效遏制。

(三)協(xié)同司法亟待破局,“環(huán)境司法壁壘”有待進一步破除

1.天山北坡城市群區(qū)域性“環(huán)境司法壁壘”有待突破

區(qū)域“司法壁壘”是指隨著我國現行司法制度、行政區(qū)劃而存在的,各種制約地區(qū)間司法資源正常流動的制度性和非制度性障礙的統(tǒng)稱,主要表現為司法活動標準不統(tǒng)一、司法信息不共享、司法行為不互助等方面。司法權作為中央事權必須破除“司法壁壘”和“地方保護主義”,而區(qū)域司法協(xié)作是解決這種障礙的有效途徑。天山北坡城市群大氣污染環(huán)境協(xié)同治理進程中,大量跨區(qū)域的環(huán)境案件需要所涉及的各區(qū)域法院共同研究和協(xié)同應對。具體可以從以下兩個方面突破。

一是亟待統(tǒng)一大氣污染類環(huán)境司法案件的裁判標準,有效防范區(qū)域內“類案異判”現象。經最高人民法院批復,2021年1月1日起,烏魯木齊鐵路運輸兩級法院對于全疆跨行政區(qū)劃涉及的環(huán)境資源類案件進行集中管轄,探索構建極具新疆特色的“3+1+1”(3個鐵路運輸基層法院+鐵路運輸中級法院+自治區(qū)高級人民法院)模式的環(huán)境資源審判格局,將對統(tǒng)一新疆環(huán)境司法案件的裁判標準和整合審判力量起到關鍵作用。

二是亟待共享大氣污染類環(huán)境案件司法信息,加強環(huán)境司法協(xié)作。環(huán)境司法信息共享是區(qū)域環(huán)境司法協(xié)作開展的基石,無論是立案、審判還是執(zhí)行的信息共享對于區(qū)域環(huán)境司法協(xié)作的順利開展都至關重要。

2.天山北坡城市群環(huán)境民事公益訴訟有待破局

自治區(qū)高級人民法院參考新疆地理位置特點及環(huán)境保護實際情況,根據《最高人民法院關于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》的規(guī)定,經最高人民法院批準,于2018年分別確定由自治區(qū)高級人民法院伊犁哈薩克自治州分院、阿克蘇地區(qū)中級人民法院、烏魯木齊鐵路運輸中級法院集中管轄所屬區(qū)域的第一審環(huán)境民事公益訴訟案件,此舉推動了新疆環(huán)境民事公益訴訟的專業(yè)化發(fā)展。此次集中管轄沒有兵地統(tǒng)一布局,目前兵團地區(qū)環(huán)境公益訴訟案件仍根據一般民事訴訟管轄原則進行管轄和審判,兵地司法管轄上的差異,在一定程度上掣肘新疆整體區(qū)域內環(huán)境污染協(xié)同治理的有效開展。新疆環(huán)境民事公益訴訟集中管轄確立的東疆片區(qū)核心區(qū)域是天山北坡城市群。此區(qū)域多是工業(yè)生產和城市生活造成的環(huán)境污染,因此烏魯木齊鐵路運輸中院集中管轄的生態(tài)保護重點是城市群復合性污染防治,但該院審理的環(huán)境民事公益訴訟多為野生動物保護、林地草場恢復等類型,至今還沒有專門針對大氣污染提起的環(huán)境民事公益訴訟。

三、天山北坡城市群大氣污染協(xié)同治理法治化完善路徑

(一)增強協(xié)同立法靶向效應,構建多元化大氣污染協(xié)同立法機制

1.推進天山北坡城市群大氣污染防治精準立法

為盡快解決“烏昌石”重點區(qū)域內大氣污染問題,自治區(qū)人大常委會已將《“烏昌石”重點區(qū)域大氣污染防治條例》列入2023年自治區(qū)立法計劃?！斑@種‘小快靈’式立法正是以解決問題為目標,選取矛盾的一個小切口,針對具體問題設計精準規(guī)范,靶向效應更加明顯。增強了立法的針對性、適用性、可操作性?！比粼摋l例能順利頒布實施,將會成為新疆范圍內首部推動大氣污染協(xié)同治理的地方性法規(guī)。但該條例未能將“烏昌石”重點區(qū)域延伸至天山北坡城市群。天山北坡城市群“奎獨烏”區(qū)域的大氣污染現狀與“烏昌石”區(qū)域大致相同,因此為推進天山北坡城市群大氣污染協(xié)同治理工作的統(tǒng)一開展,建議在制定《“烏昌石”重點區(qū)域大氣污染防治條例》時可專門注明“奎獨烏”重點區(qū)域大氣污染防治工作參照本條例。

2.賦予兵團師市立法權,構建多元化大氣污染協(xié)同立法機制

2015年,面對橫跨湖北、湖南、貴州、重慶四省市的酉水河監(jiān)管治理難題,湖北省恩施土家族苗族自治州人大常委會與湖南省湘西土家族苗族自治州人大常委會通過對聯(lián)合立法的內容以及合意進行討論,將討論結果通過會議紀要的形式呈現,進而在通過聯(lián)席會議達成立法共識的基礎上,最終合作制定了《酉水河保護條例》,此舉開辟了跨區(qū)域間環(huán)境協(xié)同立法的先河。新疆天山北坡城市群中兵地城市呈現嵌入式分布格局,同時兵團師市并無地方立法權。若是兵團師市的單獨或協(xié)同立法,只能通過自治區(qū)人大常委會以省級地方性法規(guī)的形式實現,其程序耗時費力。因此,構建新疆環(huán)境協(xié)同立法機制可以通過法律形式賦予兵團各師市地方立法權。建議在《中華人民共和國立法法》再次修正時可以明確規(guī)定:“新疆生產建設兵團師市合一城市比照適用《中華人民共和國立法法》有關賦予設區(qū)的市地方立法權的規(guī)定”。當然,天山北坡城市群沒有行政隸屬關系的地方政府之間,還可以探索新型環(huán)境協(xié)同治理方式,增強城市間合作的主動性和能動性。如,兵地城市可簽訂政府間環(huán)境合作協(xié)議,通過公法契約實現區(qū)域環(huán)境協(xié)同治理。

3.完善天山北坡城市群大氣污染協(xié)同治理執(zhí)法依據

對拒不執(zhí)行重污染天氣應急響應措施的單位和個人行政處罰時的執(zhí)法依據爭議,新疆地方立法可借鑒《河北省生態(tài)環(huán)境保護條例》,在《大氣污染防治法》第一百二十一條第二款所規(guī)定的“拒不執(zhí)行停止工地土石方作業(yè)或者建筑物拆除施工等重污染天氣應急措施的”兩種法定情形的基礎上進行延伸,將拒不執(zhí)行重污染天氣應急響應措施的環(huán)境違法行為納入處罰清單。對于環(huán)保部門未在排污許可證中載明企業(yè)應當在特殊時段執(zhí)行重污染天氣減排措施,導致無法適用《排污許可管理條例》第三十六條中的相關規(guī)定,對不執(zhí)行響應措施的企業(yè)進行處罰的問題,可依據《排污許可管理條例》第十六條的相關規(guī)定,通過對企業(yè)重新核發(fā)排污許可證的方式,對排污許可證的規(guī)定事項進行變更,增列“企業(yè)應當在特殊時段執(zhí)行污染天氣減排措施”的義務,從而在企業(yè)不執(zhí)行重污染天氣減排措施時對其進行處罰。

(二)強化環(huán)境執(zhí)法屬地管理,創(chuàng)新跨區(qū)域協(xié)同執(zhí)法方式

1.在牢固樹立兵地“一盤棋”理念的基礎上強化環(huán)境執(zhí)法屬地管理,增強天山北坡城市群同防大氣污染力度

新疆兵地和諧發(fā)展“一盤棋”的理念至關重要。兵團受中央政府和自治區(qū)雙重領導,《自治區(qū)大氣條例》第八條明確規(guī)定:“兵團大氣污染防治工作在業(yè)務上接受自治區(qū)人民政府生態(tài)環(huán)境主管部門的指導和監(jiān)督”。因此,要從自治區(qū)層面高位推動,強化統(tǒng)籌協(xié)調兵團、地方形成合力,制定嚴格的同防同治政策標準,出臺統(tǒng)一措施方案,督促各重點區(qū)域將大氣污染防治工作主動落實到位。強化大氣污染協(xié)同治理組織保障體系建設,在天山北坡城市群成立跨區(qū)域的“烏昌石”和“奎獨烏”大氣污染防治指揮部,統(tǒng)籌天山北坡城市群大氣污染防治工作。在“烏昌石”重點區(qū)域,還可以根據地理特點進一步劃分為“烏昌阜五”(烏魯木齊市、昌吉市、阜康市、兵團第六師五家渠市)和“石沙瑪”(兵團第八師石河子市、沙灣市、瑪納斯縣)兩個更小的跨區(qū)域大氣污染防治指揮部。加強兵地城市間的交流合作,落實環(huán)評共商機制,實現大氣污染協(xié)同治理的良性循環(huán)發(fā)展。針對上述“部分兵地城市之間就個別企業(yè)環(huán)境監(jiān)管問題長期推諉扯皮”的問題,應當嚴格落實《中華人民共和國行政處罰法》第二十二條的規(guī)定:“行政處罰由違法行為發(fā)生地的行政機關管轄”的執(zhí)法屬地管轄原則,在執(zhí)法過程中,以企業(yè)違法排放大氣污染物行為的實際發(fā)生地作為確定執(zhí)法主體的主要依據,而對于企業(yè)設立、環(huán)評、立項等與屬地原則無關的因素,在執(zhí)法過程中則不予考慮。2023年4月,生態(tài)環(huán)境部審議通過的《生態(tài)環(huán)境行政處罰辦法》對共同管轄、指定管轄、移送管轄、管轄權的轉移等都作出了明確規(guī)定,天山北坡城市群生態(tài)環(huán)境執(zhí)法部門要以“新處罰辦法”的行為契機,深入全面推進區(qū)域內大氣污染領域依法行政執(zhí)法方式。

2.創(chuàng)新跨區(qū)域協(xié)同執(zhí)法方式,天山北坡城市群同治大氣污染

結合天山北坡城市群大氣污染呈現的“共同進退”特征,以城市間地理位置關系為基礎,以大氣污染協(xié)同治理為目標,構建跨區(qū)域的協(xié)同執(zhí)法機制,打破城市群大氣污染執(zhí)法的“行政壁壘”。對于交叉執(zhí)法過程中執(zhí)法資格模糊、反饋周期過長的問題可通過建立交叉執(zhí)法和聯(lián)合執(zhí)法有機結合機制予以化解。如,在交叉執(zhí)法過程中,異地執(zhí)法人員發(fā)現企業(yè)違法違規(guī)線索后,應及時通知當地生態(tài)環(huán)保部門,相關執(zhí)法人員在收到通知后應及時趕赴現場,實施現場監(jiān)測及證據固定等執(zhí)法行為。避免由于原先執(zhí)法程序中的“上報+反饋”環(huán)節(jié),導致當地生態(tài)環(huán)保部門接到省級生態(tài)環(huán)保部門反饋線索周期過長,而無法及時對違法違規(guī)企業(yè)進行處罰的問題。此外也可賦予交叉執(zhí)法人員異地執(zhí)法資格,使其在執(zhí)法過程中可以以自治區(qū)或者兵團生態(tài)環(huán)保部門的名義對違法違規(guī)企業(yè)進行取證,進行執(zhí)法。當然,在推動交叉執(zhí)法和聯(lián)合執(zhí)法有機結合的過程中,也應統(tǒng)一大氣污染源的執(zhí)法標準?？梢栽谏鲜鰟澐执髿馕廴痉乐螀^(qū)域的基礎上,結合各區(qū)域內的大氣污染實際特點,統(tǒng)一該區(qū)域內的執(zhí)法標準。

(三)推進區(qū)域環(huán)境司法協(xié)作實質化,助推區(qū)域環(huán)境公益司法保護

1.統(tǒng)一天山北坡城市群司法機關環(huán)境案件立審執(zhí)行標準,推進區(qū)域內環(huán)境司法協(xié)作實質化

雖然不同區(qū)域法院在裁判案件過程中都必須嚴格遵循我國法律法規(guī)以及司法解釋的規(guī)定,但各地社會整體狀況不盡相同,導致各地司法活動的裁判標準也存在一定的差異性。

第一,要統(tǒng)一天山北坡城市群環(huán)境司法案件裁判的實體標準,可通過自治區(qū)高級人民法院與自治區(qū)高級人民法院兵團分院共同制定司法文件、召開審判業(yè)務會議以及聯(lián)合發(fā)布典型案例的方式統(tǒng)一區(qū)域內環(huán)境司法案件的裁判標準,規(guī)范法官自由裁量權,確保類案同判。

第二,應當統(tǒng)一環(huán)境司法案件的程序標準,促進區(qū)域內各級法院的立案、上訴、執(zhí)行以及保全等各訴訟流程內部以及訴訟流程之間的有機銜接。如,在執(zhí)行程序中,可以通過統(tǒng)一執(zhí)行準備、執(zhí)行財產控制、強制執(zhí)行等流程,深入推進執(zhí)行協(xié)作,嚴格規(guī)范執(zhí)行行為,達到執(zhí)行程序的“異地同城”效果。

第三,為促進天山北坡城市群環(huán)境司法協(xié)作的深入開展,區(qū)域內司法機關在管轄協(xié)調、跨域立案、訴訟服務協(xié)作、糾紛解決中法律知識的運用、立案審查和審理時的專業(yè)支持、現場開庭協(xié)作、經常性業(yè)務交流與學術研討等方面可以密切聯(lián)系,并最終達成合作共識。區(qū)域內司法機關可以考量大氣污染類環(huán)境案件,統(tǒng)一法律適用標準、協(xié)調損害賠償訴訟、共享環(huán)境資源專家?guī)熨Y源,成立環(huán)境資源司法協(xié)作委員會、定期召開協(xié)作會議。區(qū)域內司法機關還可以進行司法工作經驗分享、司法動態(tài)信息交流、審判執(zhí)行協(xié)作等事項的探討和研究,統(tǒng)籌推進各項協(xié)作制度和具體協(xié)作事項的落實。

2.進一步完善天山北坡城市群環(huán)境公益訴訟集中管轄制度,助推區(qū)域內環(huán)境公益司法保護

以自治區(qū)高級人民法院劃分的環(huán)境公益訴訟集中管轄片區(qū)為參照,經最高人民法院批準,將兵團管轄區(qū)域劃分為相應的南疆、北疆以及東疆片區(qū),分別指定第一師中級人民法院、第四師中級人民法院以及第八師中級人民法院對兵團區(qū)域內的環(huán)境公益訴訟案件進行集中管轄。根據天山北坡城市群的生態(tài)環(huán)境現狀,可以在疆內率先試點設置跨區(qū)域的城市群生態(tài)環(huán)境聯(lián)合審判法庭或者對城市群兵地環(huán)境公益訴訟案件的管轄權進行互易。例如,將烏魯木齊鐵路運輸中級人民法院和兵團第八師中級人民法院對東疆片區(qū)的環(huán)境公益訴訟案件集中管轄權進行互易,構建兵地環(huán)境公益訴訟案件的集中交叉管轄制度,作為破除地方保護主義傾向的有力舉措。此外,考慮到天山北坡城市群大氣污染的嚴峻形勢,各級人民檢察院要積極作為,支持環(huán)境公益社會組織針對大氣污染提起環(huán)境公益訴訟,或者依法直接提起檢察公益訴訟。

四、結語

尋求區(qū)域環(huán)境協(xié)同治理之策,既是解決當前天山北坡城市群日益嚴峻大氣污染問題的現實要求,也是實現未來新疆兵地環(huán)境治理體系和治理能力現代化的必由之路。天山北坡城市群區(qū)域大氣污染協(xié)同治理法治化是環(huán)境協(xié)同治理法治化理論與天山北坡城市群大氣污染現實情況的有機結合,其在協(xié)同治理法治化過程中所面臨的立法、執(zhí)法以及司法困境與新疆區(qū)域內環(huán)境協(xié)同治理法治化中所遇到的困難和障礙屬于部分與整體、個性與共性的辯證關系。因此,在天山北坡城市群大氣污染協(xié)同治理法治化過程中,針對立法、執(zhí)法及司法環(huán)節(jié)所提出的完善建議,對于新疆兵地環(huán)境協(xié)同治理法治化實踐的順利開展以及依法治疆和法治兵團建設,具有舉足輕重的理論意義。

注 釋：

①天山北坡城市群包括烏魯木齊市、昌吉回族自治州、吐魯番市和克拉瑪依市、伊犁哈薩克自治州奎屯市、塔城地區(qū)烏蘇市及沙灣縣,以及規(guī)劃范圍內的新疆生產建設兵團第六師五家渠市及19個團場、第七師胡楊河市及11個團場、第八師石河子市及14個團場、第十一師各建筑公司、第十二師7個團場, 共計3個地級市、6個縣級市、12個市轄區(qū)、9個縣及新疆生產建設兵團5個師、51個團場及建筑公司。

②方創(chuàng)琳:《天山北坡城市群可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略思路與空間布局》[J],《干旱區(qū)地理》2019年第1期,第5頁。

③程廣斌,申立敬:《天山北坡城市群城市綜合承載力評價》[J],《中國沙漠》2015年第5期,第1375頁。

④龔曉菊,申亞杰:《天山北坡城市群產業(yè)協(xié)同發(fā)展分析》[J],《經濟研究參考》2017年第37期,第58頁。

⑤“烏昌石”區(qū)域主要包括烏魯木齊市、昌吉回族自治州局部和新疆生產建設兵團的第六師五家渠市、第八師石河子市,是天山北坡城市群的重要組成部分。

⑦新疆維吾爾自治區(qū)生態(tài)環(huán)境廳:《2018～2022年自治區(qū)96縣(市、區(qū))環(huán)境空氣質量狀況及排名》。

⑧2020年秋冬季,京津冀及周邊地區(qū)、汾渭平原PM2.5濃度比2016年同期分別下降37.5%、35.1%,重污染天數分別下降70%、65%,長三角地區(qū)已經基本消除重污染天氣。參見《京津冀及周邊地區(qū)、汾渭平原秋冬季大氣污染防治呈現新特點》[EB/OL],http://www.gov.cn/xinwen/2020-11/04/content_5557163.htm,2020-11-04.

⑨馬捷,鎖利銘:《城市間環(huán)境治理合作:行動、網絡及其演變——基于長三角30個城市的府際協(xié)議數據分析》[J],《中國行政管理》2019年第9期,第41頁。

⑩“奎獨烏”也是天山北坡城市群的重要組成部分。由伊犁哈薩克自治州奎屯市、塔城地區(qū)烏蘇市、克拉瑪依市獨山子區(qū)和兵團第七師胡楊河市構成。

71.shtml,2022-06-01.

ee5c0a.shtml,2021-4-14.

第75條:違反本條例規(guī)定,突發(fā)環(huán)境事件發(fā)生后,企業(yè)事業(yè)單位未及時啟動突發(fā)環(huán)境事件應急預案,采取有關必要措施的,由生態(tài)環(huán)境主管部門責令改正;情節(jié)嚴重的,處二萬元以上十萬元以下的罰款;造成嚴重環(huán)境污染、生態(tài)破壞或者重大不良社會影響的,除承擔生態(tài)環(huán)境損害賠償責任外,依法追究直接負責的主管人員和其他直接責任人員的責任。