柯文燦

〔福建省環(huán)境科學(xué)研究院(福建省排污權(quán)儲(chǔ)備和管理技術(shù)中心),福建 福州 350001〕

0 引言

《固定污染源排污許可分類管理名錄(2019年版)》[1]將排污單位劃分為重點(diǎn)管理、簡化管理、登記管理和其他管理4種類型。同時(shí),按照各行業(yè)核發(fā)技術(shù)規(guī)范,絕大多數(shù)行業(yè)僅重點(diǎn)管理企業(yè)需要核定許可排放量,而作為排污權(quán)重要載體的許可證,若許可排放量與排污權(quán)總量控制指標(biāo)出現(xiàn)明顯差異,將對總量控制、指標(biāo)登載、后期監(jiān)管、執(zhí)行報(bào)告上報(bào)等工作產(chǎn)生較大影響,也影響排污權(quán)市場。本文假設(shè)排污權(quán)市場僅重點(diǎn)管理企業(yè)進(jìn)行交易,并以福州市2020—2021年交易數(shù)據(jù)為例,通過分析各交易主體排污權(quán)市場占比及指標(biāo)交易價(jià)格,分析二者銜接的影響。

1 福州市排污權(quán)交易情況

排污權(quán)是指排污單位經(jīng)核定、允許其排放污染物的種類和數(shù)量,其實(shí)質(zhì)就是運(yùn)用市場刺激機(jī)制,鼓勵(lì)企業(yè)采用低費(fèi)用、少污染等措施,達(dá)到污染源合理布局、資源優(yōu)化配置的環(huán)境管理經(jīng)濟(jì)手段[2]。

作為全國首個(gè)生態(tài)文明試驗(yàn)區(qū),福建省以發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用為切入點(diǎn),于2014年正式啟動(dòng)排污權(quán)交易改革試點(diǎn)工作,并于2017年在全省工業(yè)范圍內(nèi)全面實(shí)施。試點(diǎn)以來,福建省先后出臺(tái)排污權(quán)政策文件20余份,從政策引導(dǎo)、市場主導(dǎo)等方面多管齊下,鼓勵(lì)企業(yè)參與排污權(quán)交易。以福州市為例,累計(jì)至2021年共5590家企業(yè)參與交易,總成交數(shù)1.43萬筆,總成交金額17.9億元;企業(yè)間交易總成交量1.09萬筆,占比76.2%,二級(jí)市場活躍。

圖1 2014—2021年福州市排污權(quán)交易統(tǒng)計(jì)

從福州市試點(diǎn)以來歷年排污權(quán)市場交易數(shù)據(jù)看,2017年之前,福建省排污權(quán)交易筆數(shù)、交易量、成交金額和參與企業(yè)數(shù)量均有不同程度的增長;2017年起,全國范圍內(nèi)開展新版排污許可制工作;2018年起,各指標(biāo)多出現(xiàn)拐點(diǎn),排污權(quán)交易量與交易金額開始出現(xiàn)下降趨勢;2019年,各指標(biāo)均出現(xiàn)明顯下降,而后呈穩(wěn)中有降的趨勢。2017年,在火電及造紙行業(yè)推行新版排污許可證,這兩個(gè)行業(yè)主體多為重點(diǎn)管理企業(yè),對排污權(quán)市場影響較少?；痣娂霸旒埿袠I(yè)排污單位確定許可排放量后,原本惜售的企業(yè)在確定許可排放量后也愿意出售富余指標(biāo)。2018—2019年,排污許可證持續(xù)在其他行業(yè)完成覆蓋,其他行業(yè)簡化管理及登記管理企業(yè)占比較大,且絕大多數(shù)無需確定企業(yè)許可排放量,一定程度影響了排污權(quán)交易。

2 排污許可銜接排污權(quán)的要求與存在的不足

2.1 排污許可銜接排污權(quán)要求

2016年,國務(wù)院印發(fā)的《控制污染物排放許可制實(shí)施方案》明確了排污許可制在固定污染源環(huán)境管理制度中的核心地位[3]?！秶鴦?wù)院辦公廳關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)排污權(quán)有償使用和交易試點(diǎn)工作的指導(dǎo)意見》規(guī)定了排污權(quán)以排污許可證形式予以確認(rèn),《福建省主要污染物排污權(quán)指標(biāo)核定管理辦法》規(guī)定了初始排污權(quán)核定結(jié)果作為該排污單位排污許可證的核發(fā)依據(jù),作為重點(diǎn)污染物排放總量控制指標(biāo)登載進(jìn)排污許可證[4]。這要求排污權(quán)交易制度應(yīng)圍繞排污許可制進(jìn)行相應(yīng)調(diào)整和改革。

2.2 排污許可銜接排污權(quán)存在的不足

福建省在排污權(quán)銜接排污許可方面做了大量工作及研究,但二者仍存在無法相互融合的內(nèi)容[5-7],其中影響較大的是初始排污權(quán)與許可排放量之間存在的差異。福建省排污權(quán)核定主體為工業(yè)排污單位,工業(yè)集中區(qū)匯集供熱和廢氣、廢水集中治理單位;排污許可管理中,多數(shù)需申請?jiān)S可排放量的為重點(diǎn)管理企業(yè)的主要排放口,即重點(diǎn)管理的一般排放口、簡化管理及登記管理大多無需申請?jiān)S可排放量,該部分企業(yè)總量指標(biāo)無法登載入排污許可證。同時(shí),部分地市排污單位依法取得的排污權(quán)指標(biāo)也因?yàn)楦鞣N原因未能登載入排污許可證,導(dǎo)致同為總量控制指標(biāo)的許可排放量與初始排污權(quán)指標(biāo)無法實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一。

3 統(tǒng)計(jì)結(jié)果與分析

3.1 數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)

以福州市為例,匯總2020—2021年福州市參與排污權(quán)交易的企業(yè)主體交易數(shù)據(jù),包括交易企業(yè)數(shù)量、交易價(jià)格、交易量,并將企業(yè)主體按照《固定污染源排污許可分類管理名錄(2019年版)》劃分為重點(diǎn)管理、簡化管理、登記管理和其他管理4種類型,分類統(tǒng)計(jì)各類型企業(yè)排污權(quán)交易數(shù)據(jù),以分析各類企業(yè)對于排污權(quán)交易市場的影響程度,結(jié)果見表1。由于廢氣主要污染物指標(biāo)(二氧化硫、氮氧化物)及廢水主要污染物指標(biāo)(化學(xué)需氧量、氨氮)排污權(quán)交易情況類似,將指標(biāo)合并處理,按照氣兩項(xiàng)指標(biāo)與水兩項(xiàng)指標(biāo)進(jìn)行統(tǒng)計(jì)。

表1 2020—2021年福州市排污權(quán)指標(biāo)分類統(tǒng)計(jì)結(jié)果

為直觀體現(xiàn)數(shù)據(jù),繪制氣泡圖,其中氣泡大小代表指標(biāo)交易量,橫坐標(biāo)為交易次數(shù),縱坐標(biāo)代表交易均價(jià)(圖2)。

(a)出讓方氣兩項(xiàng)指標(biāo)交易情況(b)受讓方氣兩項(xiàng)指標(biāo)交易情況

(c)出讓方水兩項(xiàng)指標(biāo)交易情況(d)受讓方水兩項(xiàng)指標(biāo)交易情況

同時(shí),分類統(tǒng)計(jì)2020—2021年福州市各管理類型受讓方污染物指標(biāo)成交價(jià)格,通過計(jì)算各管理類型污染物成交價(jià)格極差及標(biāo)準(zhǔn)差分析其價(jià)格波動(dòng)情況(表2),以及簡化管理、登記管理、其他管理退出排污權(quán)交易對于排污權(quán)市場影響。

表2 2020—2021年福州市排污權(quán)交易價(jià)格分類統(tǒng)計(jì)

3.2 結(jié)果分析

根據(jù)福州市排污權(quán)交易情況統(tǒng)計(jì)可知,氣兩項(xiàng)指標(biāo)與水兩項(xiàng)指標(biāo)出讓、受讓情況存在較大差異。

3.2.1 氣兩項(xiàng)指標(biāo)的交易數(shù)據(jù)分析

氣兩項(xiàng)指標(biāo)方面,出讓方無論是交易次數(shù)(66.6%)還是交易量(91.3%),均以重點(diǎn)管理企業(yè)為主,交易量其次為登記管理企業(yè)(5.0%)及政府儲(chǔ)備(3.3%);受讓方中,交易次數(shù)最多的是登記管理企業(yè)(50.6%),其次為簡化管理企業(yè)(27.6%),除政府儲(chǔ)備未受讓外,重點(diǎn)管理企業(yè)受讓筆數(shù)最低(10.3%),但交易量占比最大的卻是重點(diǎn)管理的受讓指標(biāo)量,占全部交易量的90.6%。

氣兩項(xiàng)指標(biāo)的交易均價(jià)在各類企業(yè)間差別較小,無論出讓還是受讓交易量的主體均為重點(diǎn)管理企業(yè),即氣兩項(xiàng)指標(biāo)量主要在重點(diǎn)管理企業(yè)間進(jìn)行交流。同時(shí),一部分指標(biāo)向大量小微企業(yè)(簡化管理企業(yè)、登記管理企業(yè))方流動(dòng)。氣兩項(xiàng)指標(biāo)交易市場中政府儲(chǔ)備干預(yù)情況較少,市場受政府調(diào)控影響較小,多為企業(yè)自發(fā)的市場行為。同時(shí),由于受讓方中登記管理企業(yè)交易次數(shù)占比較高(50.6%),可以預(yù)見該類企業(yè)若退出排污權(quán)交易市場將明顯降低排污權(quán)市場活躍度。

3.2.2 水兩項(xiàng)指標(biāo)的交易數(shù)據(jù)分析

水兩項(xiàng)指標(biāo)與氣兩項(xiàng)指標(biāo)情況則截然不同,水兩項(xiàng)指標(biāo)量出讓主體為政府儲(chǔ)備(57.0%)、登記管理企業(yè)(36.0%),重點(diǎn)管理企業(yè)出讓量(3.8%)僅略高于未納入許可管理企業(yè)(3.2%),交易次數(shù)也以登記管理企業(yè)為主(45.9%);而受讓情況與氣兩項(xiàng)指標(biāo)受讓情況類似,受讓量主體以重點(diǎn)管理企業(yè)(83.0%)為主,受讓筆數(shù)最多的是登記管理企業(yè)(50.0%)。

分析2020—2021年福州市水兩項(xiàng)指標(biāo)交易數(shù)據(jù)可知,水兩項(xiàng)指標(biāo)量主要由政府儲(chǔ)備及登記管理企業(yè)向重點(diǎn)管理方面流動(dòng),登記管理企業(yè)雖然占據(jù)一半的交易次數(shù),但交易量卻不高(4.7%)。

3.2.3 交易價(jià)格波動(dòng)分析

觀察4類管理企業(yè)各污染物指標(biāo)交易價(jià)格可發(fā)現(xiàn),交易價(jià)格極差、標(biāo)準(zhǔn)差的最大值均出現(xiàn)在登記管理企業(yè)的交易中,同時(shí)該管理類型4個(gè)污染物指標(biāo)交易價(jià)格均為同類指標(biāo)極差最大值,水兩項(xiàng)指標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)差要普遍高于氣兩項(xiàng)指標(biāo)。分析可知,對于不納入許可管理的登記管理型排污單位,其排污權(quán)價(jià)格波動(dòng)要明顯大于其他管理類型企業(yè),這類小規(guī)模企業(yè)交易價(jià)格存在明顯波動(dòng)的情況,與已有的研究結(jié)果一致[8],主要是因?yàn)樵擃愋推髽I(yè)所需種類指標(biāo)較少,企業(yè)趨向于提高單價(jià)以及時(shí)獲得總量指標(biāo)開展生產(chǎn)活動(dòng),由于其所需指標(biāo)較少,雖單價(jià)較高但其總價(jià)不高,將該管理類型的企業(yè)移出排污權(quán)交易市場對于穩(wěn)定排污權(quán)交易市場價(jià)格起到一定積極影響。而水兩項(xiàng)指標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)差要普遍高于氣兩項(xiàng)指標(biāo)的現(xiàn)象,與排污權(quán)市場上二氧化硫指標(biāo)相對富余有關(guān)。

4 結(jié)論及建議

由于多數(shù)行業(yè)中排污許可證僅管控重點(diǎn)管理企業(yè)許可排放量,按照環(huán)保部對于許可排放量的解讀,區(qū)域總量即為各企業(yè)許可排放量之和。而登記管理企業(yè)已不再核發(fā)排污許可證,企業(yè)的排污權(quán)指標(biāo)或總量指標(biāo)無處登載,或?qū)⒉辉诳偭靠刂品秶鷥?nèi)。通過分析可知,徹底銜接后,對于氣兩項(xiàng)指標(biāo)交易市場存在一定影響,即由于登記管理企業(yè)的退出,市場交易活躍度將明顯降低,但交易量主體(重點(diǎn)管理企業(yè))未發(fā)生變化;而對于水兩項(xiàng)指標(biāo)交易市場影響將大于氣兩項(xiàng)指標(biāo),交易量上登記管理企業(yè)(36.0%)作為僅次于政府儲(chǔ)備(57.0%)的出讓群體,若將其排除在外,福州市將有可能遺失較多的區(qū)域總量。同時(shí),交易市場有可能演變?yōu)橐哉畠?chǔ)備為出讓主體、重點(diǎn)管理為受讓主體的類似指標(biāo)分配的一級(jí)交易市場,喪失排污權(quán)制度的市場屬性。

針對分析結(jié)果,建議政府加大宣傳力度,鼓勵(lì)不納入排污許可管控范圍內(nèi)的企業(yè)及時(shí)出讓可交易排污權(quán)。同時(shí),加大政府回購力度,回購不納入排污許可管理的總量指標(biāo);對于水兩項(xiàng)指標(biāo),政府儲(chǔ)備需減少出讓,通過推進(jìn)項(xiàng)目減排等方式使企業(yè)產(chǎn)生富余總量,進(jìn)入市場交易。

國家已經(jīng)明確了排污許可制在固定污染源環(huán)境管理制度中的核心地位,排污權(quán)交易制度圍繞排污許可制進(jìn)行相應(yīng)調(diào)整和改革是大勢所趨,福建省排污權(quán)體系在總量核實(shí)方法、確權(quán)節(jié)點(diǎn)及有效期等方面已通過文件形式初步實(shí)現(xiàn)了銜接工作,但仍然存在實(shí)施主體不統(tǒng)一、總量控制因子不同、管控邊界不同、申報(bào)管理流程相互獨(dú)立等問題亟待解決。我們應(yīng)重新認(rèn)識(shí)排污權(quán)在許可證中的地位及作用,積極推進(jìn)排污權(quán)交易制度與排污許可制度的有效銜接。