李影 江蘇城鄉(xiāng)建設職業(yè)學院

引言

教育治理是國家治理的重要組成部分，教育治理實現(xiàn)現(xiàn)代化，是推進國家治理現(xiàn)代化的生動實踐。教育是強國之道，高等教育水平更被視為衡量一個國家發(fā)達程度重要要素之一。我國在國際社會競爭力的提升，需要切實抓住抓好高校這個高地。為了充分發(fā)揮高等教育在經(jīng)濟社會發(fā)展中的重要作用，高校必須實現(xiàn)治理現(xiàn)代化。高校治理能否實現(xiàn)現(xiàn)代化，關鍵之舉在于高校內(nèi)部財務治理之路。財務內(nèi)部治理是指參與高校經(jīng)濟活動的各類利益主體，通過制度安排，解決財權運用過程中產(chǎn)生的各種問題，形成有效的財務相互約束機制和相互制衡機制，確保財務活動有效開展，實現(xiàn)利益相關者的利益最大化，推動高校實現(xiàn)更高質(zhì)量、更有效率、更可持續(xù)的發(fā)展。隨著“全面提高高等教育質(zhì)量，建設高等教育強國”國家戰(zhàn)略的實施，高校探討如何構建起完善的財務內(nèi)部治理體系，提升財務內(nèi)部治理能力水平，在當下顯得尤為迫切。

一、深化高校內(nèi)部財務治理結構現(xiàn)代化

建立現(xiàn)代大學制度，是高校實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展必須具備的基本條件之一，現(xiàn)代化的高校治理結構則是現(xiàn)代大學制度的核心要素，而建立現(xiàn)代化高校治理結構的關鍵舉措是完善“財務決策權、執(zhí)行權和監(jiān)督權”三權制衡的財務治理結構。

推動財務決策、執(zhí)行和監(jiān)督機構設置、職權分配和制度設計科學化是深化高校財務治理結構現(xiàn)代化的基礎工程。中國特色社會主義高校財務治理結構現(xiàn)代化，必須在堅持“黨委領導、校長負責、教授治學、民主監(jiān)督”的原則基礎上，架構起財務決策權、執(zhí)行權和監(jiān)督權相互協(xié)調(diào)、相互約束的組織結構體系，從而促進財務治理決策科學化、執(zhí)行高效化、監(jiān)督多元化格局的形成。[1]高校內(nèi)部財務治理結構如圖1 所示。

圖1 高校內(nèi)部財務治理結構圖

（一）構建科學化的財務治理決策結構

堅持黨委領導、校長負責是高校財務治理決策結構的根本。高校要明確“三重一大”事項議事規(guī)則和決策程序，審議決定重要事項前應組織相關專業(yè)委員會進行科學論證，充分聽取高校相關利益群體的相關意見。如學校的重要經(jīng)濟政策、資源分配以及重大經(jīng)濟事項在提交黨委會決策前須由學校財經(jīng)委員會進行充分論證；學校年度預算的方案可以由預算委員會負責論證；學校對外投資等重大資產(chǎn)運作事項由國有資產(chǎn)管理委會員進行論證；學校內(nèi)部控制的建設和完善由內(nèi)部控制管理委員會進行負責。

（二）打造高效化的財務治理執(zhí)行結構

高?！敖y(tǒng)一領導、集中（分級）管理”的財務管理體制，是打造高效化財務治理執(zhí)行結構的基石。高校財經(jīng)工作應逐步構建一套多層次的經(jīng)濟責任體系，層次分別由學校校長、分管財務校領導（總會計師）、各分管工作校領導、財務部門負責、各二級單位負責人以及會計人員構成。

校長是學校財經(jīng)工作的總負責人，在學校黨委的領導下，對學校的財經(jīng)工作實施統(tǒng)一領導；分管財務工作的校領導（總會計師）是校長管理學校財經(jīng)工作的助手，對校長負責，負責處理學校與校內(nèi)外有關部門、單位之間的財務關系；分管業(yè)務的校領導應協(xié)助校長完成其分管的各項工作，在其分管的工作職責范圍內(nèi)，對分管部門（單位）的財經(jīng)事項負領導責任；財務部門負責人在校長和分管財務工作的校領導（總會計師）的領導下，具體負責實施全校的會計核算和財務管理工作；學院（部、處）和職能部門負責人是本單位的經(jīng)濟責任人，在認真貫徹國家財經(jīng)法規(guī)和校內(nèi)規(guī)章制度的情況下，對本單位的資金實行審批，對本單位經(jīng)濟活動的真實性、合法性、合規(guī)性負責，實現(xiàn)“責、權、利”相統(tǒng)一。

（三）探索多元化的財務治理監(jiān)督結構

任何組織都有機會主義者，此類群體往往無視組織的規(guī)章制度，抓住一切為自身謀取私利的機會。如果沒有制約，一切擁有權力的人就容易濫用手中權力。只要公權力存在，就必須有制約和監(jiān)督。因此任何組織都必須建立統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、分工合作的監(jiān)督體系，以保證公權力正確行使。高校財務監(jiān)督機構由教代會、紀委和審計處組成，以維護不同主體的利益訴求，并確保高校經(jīng)濟活動合法合規(guī)。

教職工代表大會是普通教職工能夠為自己的利益發(fā)聲的地方，在財務工作中只有充分發(fā)揮教職工代表大會的民主監(jiān)督作用，高校的財務監(jiān)督工作才能更加獨立、有效。紀委積極協(xié)助學校黨委推進全面從嚴治黨，加強黨風廉政建設和反腐敗工作；負責日常監(jiān)督以及對學?！叭匾淮蟆钡仁马椷M行監(jiān)督。審計處接受校長領導，負責對學校及所屬單位的財務收支、預決算情況進行內(nèi)部審計；負責對學校及所屬單位的預決算情況進行內(nèi)部審計；負責對學校及所屬單位內(nèi)部控制、風險管理進行審計評價；負責對學校內(nèi)設機構及所屬單位領導人進行經(jīng)濟責任審計。

二、推動高校財務領域制度現(xiàn)代化

制度與治理有什么關系？我國國家治理體系和治理能力是中國特色社會主義制度及其執(zhí)行能力的集中體現(xiàn)。[2]可見，良法是善治的前提，又是治理的依據(jù)，起根本性、全局性、長遠性的作用，制度的性質(zhì)決定了治理的方式，治理依據(jù)制度展開。制度競爭是國家間最根本的競爭，不同的制度安排也將會使高校產(chǎn)生巨大的競爭力差異，高校財務領域的制度當然也不例外。

（一）構建層次分明、內(nèi)容完整的制度體系

國家制度有法律、法規(guī)和規(guī)章之分，高校財務內(nèi)部治理制度也分為基本制度、業(yè)務管理制度和實施細則。

基本制度是統(tǒng)籌全局性、綜合性工作的規(guī)章，在一定時期內(nèi)相對穩(wěn)定，對制度管理權責、制度體系框架及基本內(nèi)容等進行規(guī)定，如高校的財務管理制度。

業(yè)務管理制度是在基本制度之下，進一步落實基本制度的要求，細化業(yè)務內(nèi)容、明晰職責權限、規(guī)范管理流程與程序的具體制度，確保學校各項經(jīng)濟活動有章可循、有據(jù)可依。包括預決算管理制度、財務收支管理制度、財務監(jiān)督等相關業(yè)務管理制度。[3]

實施細則是高校結合本單位財務管理實際工作和業(yè)務的需要，對業(yè)務管理制度的細化和補充。包括財務人員崗位職責、會計基礎規(guī)范、會計檔案管理等實施細則。

（二）建設理念清晰、規(guī)則合理的規(guī)章制度

理念和規(guī)則是管理制度的基本要素，理念是指蘊含在制度之中的價值追求，[4]財務制度的理念是要產(chǎn)生效能，高校財務制度的效能提升應圍繞高校的五大職能。規(guī)則為制度的實質(zhì)內(nèi)容，高校財務制度必須明確規(guī)定，保障什么，反對什么，懲罰什么，通過規(guī)定責任、權益、過程和方法使師生的行為在制度框架內(nèi)進行。

（三）建立流程規(guī)范、執(zhí)行到位的制度程序

制度程序指制度制定和執(zhí)行的過程環(huán)節(jié)及其順序，程序?qū)χ贫冉ㄔO來說不容忽視，程序決定制度建設的成敗，《全面推進依法治校實施綱要》強調(diào)了學校制度生成程序的重要性。在財務治理領域內(nèi)，凡制定重要的財務規(guī)章制度，都要遵循民主公開的程序，健全不同利益主體參與、溝通的渠道，征求利益相關方意見。

為了保障財務制度科學合理，高校財務部門在起草制度時，首先吸引文字功底以及業(yè)務能力較強的人員加入起草團隊，組織起草人員認真學習最新的財務政策；其次，制度的擬定在結合學校自身實際情況下，也需要參考其他高校相關制度；最后，還要在校內(nèi)通過召開座談會等形式，廣泛深入地征集了廣大教職工的意見建議，必要的情況下，也可以向相關的專家學者進行財務政策上的咨詢。

完善的制度執(zhí)行程序應包括宣傳、執(zhí)行、問責等環(huán)節(jié)。制度的生命力在于執(zhí)行，如果缺少執(zhí)行力，制度就會流于形式，成為擺式，甚至產(chǎn)生“破窗效應”。為了充分發(fā)揮制度的執(zhí)行力，一是要強化制度的教育宣傳，增強執(zhí)行主體對制度的認同感；二是要強化制度的執(zhí)行問責，增強執(zhí)行主體的責任意識，從而有利于制度得到落地生威。

三、推進高校內(nèi)部財務治理機制現(xiàn)代化

財務治理機制是高校財權基本配置框架下，依據(jù)財務治理結構和制度設計，能動地對高校財務治理活動進行合理調(diào)節(jié)、嚴格控制的機制，以期實現(xiàn)財務治理的目標。高校作為非營利性質(zhì)的公共組織，應重點關注內(nèi)部控制機制、全面預算績效管理機制以及成本效益核算機制。

（一）內(nèi)部控制機制

國家和社會對高校完善自身內(nèi)部治理、有序規(guī)范開展經(jīng)濟活動、防范重大風險、擔負立德樹人使命有越來越高的要求和期盼。內(nèi)部控制機制是促進高校實現(xiàn)財務治理現(xiàn)代化的必需手段和有效工具，高校應當以建立健全內(nèi)部控制機制為重要依托，切實推進財務治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

高校內(nèi)部控制機制是一個決策、執(zhí)行和監(jiān)督的閉環(huán)機制，實質(zhì)是以制度和程序規(guī)范權力的運行。在權力得到監(jiān)督的情況下，通過集體研究等方式產(chǎn)生決策，決策由各業(yè)務部門具體執(zhí)行，并在執(zhí)行過程中向決策機構反饋建議，決策機構根據(jù)反饋建議修正決策，監(jiān)督機構對決策機構和業(yè)務執(zhí)行機構進行全方面監(jiān)督，并對不合規(guī)、不合法事項提出整改意見，形成相互制約、相互監(jiān)督的關系。[5]

（二）全面預算績效管理機制

實施全面預算績效管理是建立現(xiàn)代財政收支管理的重要內(nèi)容，是推進國家治理體系現(xiàn)代化的重要組成部分，也是高校實施內(nèi)部財務治理的重要內(nèi)容。全面預算績效管理是由績效目標管理、績效運行監(jiān)控、績效評價實施、評價結果應用構成的動態(tài)連貫綜合系統(tǒng)。[6]其中，績效目標是預算績效管理的前提基礎，績效運行監(jiān)控是預算績效管理過程環(huán)節(jié)，績效評價實施是預算績效管理的手段措施，評價結果應用是預算績效管理的內(nèi)生動力。

高校全面預算績效管理過程中，應全力加強績效運行監(jiān)控管理，推動項目高效實施；強化評價結果應用，完善問責獎懲機制；提高決策信息服務質(zhì)量，彌補治理規(guī)則缺陷。

（三）成本效益核算機制

目前，高等學校普通處于辦學經(jīng)費緊張、內(nèi)涵建設投入嚴重不足的狀態(tài)，推行成本效益核算機制，將成為增強高校競爭力的重要舉措。高校推行成本效益核算機制，一方面，能夠進一步節(jié)約優(yōu)化高校辦學資源，降低辦學成本、提高教育資源利用率；另一方面，高校作為公共部門，健全的成本核算體系可以提高定價成本核算的準確性，為高校收費標準提供更科學的依據(jù)；另外，成本核算是高校預算績效評價的依據(jù)，夯實成本數(shù)據(jù)基礎，為完善績效管理體系做好數(shù)據(jù)支撐。

高校管理層應切實加強對成本效益核算工作的組織領導，加強成本管理理念的宣傳工作，推動校園文化與成本管理理念的融合，保障成本管理實施的效果，統(tǒng)籌推進學校的成本效益核算管理工作。[7]

高校應充分利用現(xiàn)代信息技術手段，建立校內(nèi)統(tǒng)一的業(yè)務數(shù)據(jù)標準，加強和完善成本數(shù)據(jù)的采集、記錄、整理和傳遞工作，實現(xiàn)成本核算的自動化、數(shù)字化和智能化，提升單位內(nèi)部財務管理水平和運行效率。

結語

總而言之，高校內(nèi)部財務治理現(xiàn)代化是高校高質(zhì)量發(fā)展的必須選擇，但新時代此項工作任重而道遠，完善財務決策、執(zhí)行和監(jiān)督體制機制，保證財務內(nèi)部治理結構的科學性；理順層次、完善內(nèi)容、清晰理念、合理規(guī)則、規(guī)范流程、嚴格執(zhí)行，加強財務管理制度的規(guī)范性；強化內(nèi)部控制機制、全面預算績效管理機制以及成本核算效益機制，優(yōu)化內(nèi)部治理措施，是高校內(nèi)部財務治理現(xiàn)代化的基本路徑。